Urteil des HessVGH vom 30.01.1991, 5 UE 2828/88

Entschieden
30.01.1991
Schlagworte
Erneuerung, Fahrbahn, Zustand, Wirtschaftliche einheit, Besonderer vorteil, Wesentliche veränderung, Wiederherstellung, Grundstück, Umbau, Stadt
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 5. Senat

Normen: § 11 Abs 1 KAG HE, § 11 Abs 3 KAG HE

Entscheidungsdatum: 30.01.1991

Aktenzeichen: 5 UE 2828/88

Dokumenttyp: Urteil

(Straßenbaubeitrag - Verbesserungsbedürfnis bei verbesserndem Umbau und Ausbau)

Tatbestand

1Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks B. Straße ... im Stadtgebiet der Beklagten. Das aus den Flurstücken und ... zusammengesetzte Grundstück liegt im Hintergelände der B. Straße und ist mit dieser durch eine über die Vordergrundstücke B. Straße ... und ... führende Zuwegung verbunden. Die Klägerin wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen die Heranziehung zu einem Straßenbeitrag für Straßenbauarbeiten, die die Beklagte im Jahre 1980 in dem Abschnitt der B. Straße zwischen U. Straße und G. straße hat durchführen lassen.

2Die B. Straße war in dem genannten Abschnitt erstmals in den Jahren 1953 (Strecke zwischen U. Straße und einem von Norden einmündenden Stichweg) und 1956 (Fortsetzung der Straße bis zur G. straße) als Erschließungsanlage hergestellt worden. Die damals hergestellte Fahrbahn setzte sich aus einer auf dem Erdplanum aufgebrachten -- etwa 20 cm starken -- Basaltpacklage aus gebrochenem Hartgestein, einer 12 cm starken gewalzten Schotterdecke mit Sandabdeckung und einer "Volltränkdecke" aus Straßenteer und Edelsplitt zusammen. Die Bürgersteige bestanden aus einer 8-10 cm starken Schotterschicht und einer Decke aus Straßenteer und Edelsplitt.

3Im Jahre 1963 wurde die B. Straße über die G. -- straße hinaus bis zum B. Weg weitergeführt. In dem alten Streckenabschnitt zwischen U. Straße und G. -- ... straße wurde in den Jahren 1969/1970 ein neuer Kanalhauptsammler verlegt. Diese Arbeiten machten es erforderlich, die Fahrbahn zu etwa 60% aufzureißen. Im Zusammenhang hiermit erhielt die Fahrbahn im Jahre 1972 einen neuen Deckenüberzug.

4Die im Jahre 1980 durchgeführten Straßenbauarbeiten im Bereich der B. Straße zwischen U. Straße und G. -- straße bestanden darin, daß der vorhandene Straßenbaubestand insgesamt entfernt und durch neues Material mit neuem Aufbau ersetzt wurde. Die Fahrbahn erhielt als unterste Schicht eine ca. 30 cm starke Frostschutzschicht, darüber eine 14 cm starke Asphalttragschicht, sodann eine Binderschicht aus 5 cm starkem Asphaltfeinbeton und schließlich eine Deckoder Verschleißschicht aus 3,5 cm starkem Asphaltfeinbeton. Die Bürgersteige erhielten als Unterbau eine 20 cm starke Hartgesteinschicht, darüber eine Schicht aus 3-5 cm starkem Kiessand und -- als Oberflächenbefestigung -- eine Pflasterung aus 8 cm dickem Beton-Doppelverbundsteinen. Außerdem wurden die alten Bordsteine durch neue Betonbordsteine ersetzt.

5Mit Beschluß vom 26. April 1982, der in den Tageszeitungen T., T. und F. ... jeweils in der Ausgabe vom 4. Mai 1982 öffentlich bekanntgemacht wurde, stellte der Magistrat der Beklagten die Fertigstellung der "Verbesserungsmaßnahme in der Straße B. Straße (Teilstück zwischen U. Straße und G. straße) ... mit Wirkung vom 21. 4.1981" fest. Hieran anknüpfend zog die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 28. Juni 1982 auf der Grundlage ihrer Straßenbeitragssatzung vom 20. März 1978, geändert durch Satzung vom 18. Dezember 1981, i.V.m. §§ 1, 2 und 11 KAG

1978, geändert durch Satzung vom 18. Dezember 1981, i.V.m. §§ 1, 2 und 11 KAG zu einem Straßenbeitrag in Höhe von 2.656,72 DM heran. Die Klägerin erhob daraufhin am 2. Juli 1982 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 21. November 1985 wies die Beklagte diesen Widerspruch zurück; gleichzeitig erhöhte sie den von der Klägerin zu zahlenden Straßenbeitrag unter Abänderung des Beitragsbescheides vom 28. Juni 1982 auf 5.453,76 DM. Die Erhöhung begründete sie damit, daß bei der ursprünglichen Veranlagung irrigerweise nur die Fläche des 623 qm großen Flurstücks 122/4 und nicht auch die Fläche des 757 qm großen Flurstücks 121/24, welches zusammen mit dem erstgenannten Flurstück die für die Veranlagung maßgebliche wirtschaftliche Einheit bilde, berücksichtigt worden sei.

6Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 25. November 1985 erhob die Klägerin am 23. Dezember 1985 Klage. Sie machte im Klageverfahren geltend: Der Erhebung von Straßenbeiträgen für die Erneuerung des Abschnitts der B. Straße zwischen U. Straße und G. straße im Jahre 1980 stehe entgegen, daß dieser Straßenabschnitt nicht in beitragsrelevanter Weise erneuerungsbedürftig gewesen sei. Die Fahrbahn habe sich auf Grund der erst im Jahre 1972 durchgeführten Straßenbauarbeiten in einem befriedigenden Zustand befunden und keinerlei Beschädigungen und Unebenheiten aufgewiesen. Dies belege ein von der B. Straße vor dem Ausbau im Jahre 1980 erstelltes Foto. Der auf dem Foto zu sehende Zustand der Fahrbahn sei auf keinen Fall schlechter als der Zustand, den die B. Straße auch jetzt -- nach Durchführung der Erneuerungsarbeiten im Jahre 1980 -- aufweise. Nur die Bürgersteige im fraglichen Straßenabschnitt hätten sich bei Durchführung der streitigen Erneuerungsarbeiten in einem mangelhaften Zustand befunden. Die Erhebung von Straßenbeiträgen scheide aber auch hier aus. Der schlechte Zustand der Bürgersteige gehe nämlich auf die jahrelange Verletzung der Instandhaltungsverpflichtung der Stadt zurück. Die Stadt habe es unterlassen, nach der Durchführung von Leitungsverlegungsarbeiten im Bereich der Bürgersteige darauf zu achten, daß die Bürgersteigdecke ordnungsgemäß geschlossen und wiederhergestellt werde. Als Folge mangelhafter Reparaturarbeiten sei es dann zu Folgeschäden wie Frostaufbrüchen gekommen. Eine Erneuerung, die ihren Grund allein in einem aufgestauten Reparaturbedarf habe, sei nicht beitragsfähig.

7Die verbesserte Qualität, die die Straßenanlage durch die im Jahre 1980 durchgeführten Straßenbauarbeiten erhalten habe, rechtfertige als solche ebenfalls nicht die Erhebung von Straßenbeiträgen. Der Einbau der bislang fehlenden Frostschutzschicht habe keine beitragsrelevante Verbesserung bewirkt, da schon der ursprüngliche Straßenbaubestand bei ordnungsgemäßer Durchführung der erforderlichen Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten nicht frostgefährdet gewesen sei. Soweit das neue Straßenprofil im Bereich der Fahrbahn und die Pflasterung der Bürgersteige mit Verbundsteinpflaster die Durchführung künftiger Reparaturarbeiten erleichterten, führe dies zu Vorteilen für die Beklagte, nicht jedoch für die Anlieger. Ein besonderer Vorteil für die Anlieger könne auch nicht mit größerer Geräuscharmut der neuen Fahrbahndecke begründet werden. Die 1980 aufgebrachte rauhere Fahrbahndecke führe im Vergleich mit der früheren Asphaltfeinbetondecke im Gegenteil zu einem höheren Abrollgeräusch beim Befahren durch Kraftfahrzeuge; die Situation für die Anlieger habe sich dadurch nicht verbessert, sondern verschlechtert.

8Die Klägerin beantragte,

9den Straßenbeitragsbescheid vom 28. Juni 1986 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. November 1985 aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

10 Die Beklagte beantragte,

11die Klage abzuweisen.

12 Sie verwies zur Begründung auf ihren Schriftsatz vom 3.Februar 1988 im Parallelverfahren G. B. e.G. ./. Stadt B. (VG Frankfurt am Main I/3 E 2921/85 = Hess. VGH 5 UE 2829/88), in dem es heißt: Das gute Aussehen der Fahrbahnoberfläche im streitigen Abschnitt der B. Straße auf dem vorgelegten Foto sei mit dem provisorischen Gesamtüberzug der Fahrbahn nach Verlegung des Kanalhauptsammlers im Jahre 1972 zu erklären. Die Notwendigkeit einer grundlegenden Erneuerung des gesamten Straßenaufbaus einschließlich des Unterbaus habe diese Maßnahme der Instandsetzung aber nicht entfallen lassen. Der in den 50er Jahren durchgeführte Ausbau der B. Straße und das dabei

Der in den 50er Jahren durchgeführte Ausbau der B. Straße und das dabei verwendete Material hätten den gestiegenen Verkehrsanforderungen nicht mehr genügt. Eine Verstärkung insbesondere des Unterbaus sei dringend erforderlich gewesen, um künftig ständige Flickarbeiten zu vermeiden. Der Stadt könne auch nicht eine Vernachlässigung ihrer Unterhaltungs- und Überwachungspflicht bei den Gehwegen zur Last gelegt werden. Mit einer nur provisorischen Schließung von Versorgungsleitungsgräben habe man sich seinerzeit deshalb einverstanden erklärt, weil die gesamte Straße einschließlich der Gehwege ohnehin zur grundlegenden Erneuerung angestanden habe. Bei der Fahrbahn sei aus Gründen der Verkehrssicherheit -- bessere Griffigkeit -- ein rauherer Fahrbahnbelag gewählt worden. Soweit die B. Straße nach der grundlegenden Erneuerung im Jahre 1980/81 wieder leichte Schäden aufweise, würden diese im Rahmen der Unterhaltungsverpflichtung der Stadt noch beseitigt werden.

13 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hob mit Urteil vom 26. Mai 1988 -- I/3 E 2961/85 -- die angefochtenen Bescheide auf. Zur Begründung heißt es in den Entscheidungsgründen: Die Heranziehung der Klägerin zu Straßenbeiträgen sei rechtswidrig, da es an der Erfüllung eines Straßenbeitragstatbestandes nach § 11 KAG fehle. Bei der 1980 durchgeführten Straßenbaumaßnahme handele es sich nicht um den Fall eines beitragsfähigen Ausbaus, da eine funktionelle oder räumliche Erweiterung der Straßenanlage nicht vorgenommen worden sei. Ein beitragsfähiger Umbau liege ebenfalls nicht vor. Hiervon könne nur dann gesprochen werden, wenn eine grundlegend erneuerungsbedürftige Straße mit verbessernder Wirkung erneuert werde. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe das Erfordernis der Verbesserung in seinem Beschluß vom 26. Januar 1988 -- 5 TH 601/85 -- dahin erläutert, daß unnötige, gewissermaßen sachfremde Um- und Ausbauarbeiten eine Beitragspflicht nicht auslösen könnten. Die Kammer sehe unter Fortschreibung dieser Entscheidung als sachfremd auch solche Straßenbauarbeiten an, deren Erforderlichkeit nicht ausschließlich auf einer Abnutzung durch den widmungsgemäßen Gebrauch der Straße beruhe. Darauf, daß im Fahrbahnbereich der B. Straße als Folge der Verlegung des Kanalhauptsammlers in den Jahren 1969/70 Verwerfungen und Bodenwellen aufgetreten seien, und daß auch die Bürgersteige durch mehrfaches Verlegen von Versorgungsleitungen erneuerungsbedürftig geworden seien, könne daher die Beitragserhebung für die hier streitige Straßenbaumaßnahme nicht gestützt werden. Die Maßnahme sei nur dann beitragsfähig, wenn sich eine grundlegende Erneuerungsbedürftigkeit des erneuerten Abschnitts der B. Straße schon für die Zeit vor Verlegung des Kanalsammlers feststellen lasse. Dies aber sei deshalb nicht der Fall, weil die Straße im Jahre 1972 noch nicht das Alter aufgewiesen habe, bei welchem -- ausgehend von der normalen Lebensdauer einer Straße -- von einer grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit ausgegangen werden könne. Damals seien seit der Erstherstellung im Jahre 1953 bzw. 1956 erst 16 bzw. 19 Jahre vergangen. Als Mittelwert der normalen Lebensdauer werde aber schon bei der Erneuerung von Hauptverkehrsstraßen ein Zeitraum von wenigstens 25 Jahren angesehen.

14 Die B. Straße sei nach der Einstufung der Beklagten keine Hauptverkehrsstraße, sondern diene lediglich der Entsorgung eines kleineren Wohnbereichs; daß sie besonderen Belastungen ausgesetzt gewesen sei, habe die Beklagte weder vorgetragen noch sei dies aus den Akten ersichtlich.

15 Zu beanstanden sei im übrigen auch das von der Beklagten praktizierte Verteilungsverfahren bei der Erhebung der streitigen Straßenbeiträge. Da der 1980 erneuerte Streckenabschnitt der B. Straße mehr als die Hälfte der Gesamtstrecke erfasse, hätten sämtliche Anlieger der B. Straße -- und nicht nur die Anlieger des erneuerten Abschnitts -- belastet werden müssen.

16 Die Beklagte hat gegen das ihr am 8. Juni 1988 zugestellte Urteil am 6. Juli 1988 Berufung eingelegt. Zu deren Begründung verweist sie auf ihre Berufungsbegründungsschrift im Parallelverfahren VG Frankfurt am Main I/3 E 2921/85 = Hess.VGH 5 UE 2829/88, in der sie ausgeführt hat: Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß bei einer durch Straßenaufbrüche als Folge von Leitungsverlegungsarbeiten mitverursachten Erneuerungsbedürftigkeit Straßenbeiträge nicht erhoben werden könnten, sei zu widersprechen. Diese Auffassung lasse sich mit der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht vereinbaren. Eine Erneuerung stelle sich nicht schon dann als sachfremd dar, wenn Straßenaufbrüche zur grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit beigetragen hätten. Mit dem Kriterium der Sachfremdheit habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof eine Beitragserhebung

Sachfremdheit habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof eine Beitragserhebung für unnötigerweise durchgeführte Erneuerungsarbeiten ausschließen wollen. Unnötig seien solche Erneuerungsarbeiten, für die sich keine Rechtfertigung aus dem vorgefundenen Straßenzustand finden lasse. Die Erneuerung einer schlechten, abgenutzten Straße wirke verbessernd, gleichviel, ob die Abnutzung ausschließlich auf der Benutzung der Straße durch die Verkehrsteilnehmer oder daneben auch auf Leitungsverlegungsarbeiten zurückgehe. Straßenaufbrüche zum Zwecke der Leitungsverlegung gehörten ebenfalls zur bestimmungsgemäßen Nutzung der Straße. Stelle man in den vorliegenden Fällen darauf ab, daß im Zeitpunkt der streitigen Erneuerungsmaßnahme bereits 24 bzw. 27 Jahre seit der erstmaligen Herstellung der B. Straße in diesem Streckenabschnitt abgelaufen seien, so lasse sich die Erforderlichkeit der durchgeführten Erneuerung ohne weiteres bejahen. Im übrigen sei auch schon im Jahre 1972 von einer grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit in diesem Streckenabschnitt auszugehen gewesen. Man habe schon damals festgestellt, daß die Straße auf Grund des unzureichenden Unterbaus den derzeitigen Verkehrsanforderungen nicht mehr genüge.

17 Das Verwaltungsgericht beanstande zu Unrecht auch die vorgenommene Verteilung der Aufwands. Die erst 1963 hergestellte Verlängerung der B. Straße bis zum B. Weg müsse beitragsrechtlich als selbständige Straße behandelt werden. Demzufolge könnten für die im Abschnitt zwischen U. -- ... Straße und G. straße durchgeführten Erneuerungsarbeiten nur die Anlieger in diesem Abschnitt mit Straßenbeiträgen belastet werden.

18 Die Beklagte hat den streitigen Straßenbeitrag in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens auf der Grundlage einer Vergleichsberechnung, bei der die im Hintergelände gelegenen Grundstücke B. Straße 11 a und 13 a ebenfalls in die Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes einbezogen sind, auf 5.111,52 DM ermäßigt. In Höhe des Ermäßigungsbetrages von 342,24 DM hat sie die Berufung zurückgenommen.

19 Soweit sie die Berufung nicht zurückgenommen hat, beantragt die Beklagte,

20das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. Mai 1988 -- I/3 E 2961/85 -- aufzuheben und die Klage abzuweisen.

21 Die Klägerin beantragt,

22die Berufung der Beklagten, soweit sie aufrechterhalten wurde, zurückzuweisen.

23 Sie trägt im Berufungsverfahren ergänzend vor: Die B. Straße habe in dem Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße nur deshalb erneuert werden müssen, weil der vorhandene Straßenkörper durch die Verlegung des neuen Kanalhauptsammlers in den Jahren 1968/69 zerstört worden sei. Die Kosten der Wiederherstellung des Straßenkörpers nach einer derartigen Leitungsbaumaßnahme müßten aus dem Aufkommen aus der Erhebung von Kanalbeiträgen gedeckt werden. Man habe sich im Jahre 1972 mit einer provisorischen Ausbesserung begnügt und mit der endgültigen Wiederherstellung bis zum Inkrafttreten einer die Erhebung von Straßenbeiträgen rechtfertigenden Beitragssatzung zugewartet; das sei "treuwidrig". Daß der vorhandene Straßenunterbau unzureichend gewesen sei, werde behauptet, aber nicht belegt. Bei Straßen der vorliegenden Art sei von einer tatsächlichen Lebensdauer von mindestens drei Jahrzehnten auszugehen. Demgemäß weise zum Beispiel die Berliner Straße in dem Abschnitt zwischen G. straße und B. Weg noch heute -- 28 Jahre nach der Erstellung -- einen einwandfreien Zustand auf.

24 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des vorangegangenen Eilverfahrens VG Frankfurt am Main I/2 H 5848/82 = Hess.VGH 5 TH 61/83 und der Parallelverfahren 5 UE 2829/88, 2830/88 und 2832/88 sowie auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

25 Das Berufungsverfahren ist gemäß §§ 125 Abs.1, 92 Abs.2 VwGO einzustellen, soweit die Beklagte nach Ermäßigung des streitigen Straßenbeitrags auf 5.111,52 DM die Berufung zurückgenommen hat.

26 Die Berufung im übrigen ist zulässig. Dem steht nicht entgegen, daß die Berufungsschrift vom 6. Juli 1988 keinen ausdrücklichen Berufungsantrag enthält. An das Erfordernis des bestimmten Berufungsantrags in der Berufungsschrift 124 Abs.3 VwGO) sind keine strengen Anforderungen zu stellen. Es reicht aus, daß die Berufung erkennen läßt, daß und in welchem Umfang das Urteil angegriffen wird (vgl. Kopp, § 124 VwGO Rn.5, mit Nachweisen zur höchstrichterlichen Rechtsprechung). Letzteres ist hier der Fall. Die Beklagte hatte in erster Instanz Klageabweisung in vollem Umfang beantragt. Wenn sie in der Berufungsschrift gegen das stattgebende erstinstanzliche Urteil schlicht "Berufung" einlegt, so geschieht dies ersichtlich in Weiterverfolgung ihres erstinstanzlichen Klageabweisungsantrags. Was im Berufungsverfahren beantragt wird, ergibt sich damit aus der Tatsache der Berufungseinlegung als solcher.

27 Die Berufung in dem anhängig gebliebenen Umfang muß auch in der Sache Erfolg haben. Die Heranziehung der Klägerin ist in Höhe des noch streitigen Betrages rechtlich nicht zu beanstanden, so daß insoweit die -- zulässige -- Klage abgewiesen werden muß.

28 Die Rechtsgrundlage für die angefochtene Heranziehung ergibt sich aus § 11 des hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG) und der Straßenbeitragssatzung der Beklagten vom 17. Dezember 1981 (StrBS 1981), die in ihrem § 1 in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Ermächtigung die Erhebung von Straßenbeiträgen zur Deckung des Aufwandes für den Um- und Ausbau von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen vorsieht. Die genannte Straßenbeitragssatzung legt sich in ihrem § 13 gemäß § 3 Abs.2 KAG unter ausdrücklicher Ersetzung des vorangehenden Satzungsrechts Rückwirkung auf den 1. Januar 1976 bei und erfaßt damit zeitlich den zugrundegelegten Beitragstatbestand, der spätestens am 21. April 1981 (Eingang der letzten Unternehmerrechnung) verwirklicht war. Die Satzung ist in formeller Hinsicht ordnungsgemäß zustandegekommen. In materieller Hinsicht erscheint die Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Grundstücksfläche auf eine Tiefe von 75 m bei großflächigen Grundstücken wie Dauerkleingärten, Sportplätzen und Friedhöfen (§§ 5 a Abs.6, 5 b Abs.5 StrBS 1981) bedenklich. Der Senat hat in seinem zum Erschließungsbeitragsrecht ergangenen Urteil vom 19. März 1980 -- V OE 48/76 (HSGZ 1980,347 = HessVGRspr. 1980,84) darauf hingewiesen, daß eine derartige "Tiefenbegrenzung" bei Grundstücken, die grundsätzlich über ihre ganze Fläche vom Erschließungsvorteil Nutzen ziehen, gegen das Prinzip einer vorteilsangemessenen Verteilung des Erschließungsaufwandes verstoßen könnte. Eine Ungültigkeit der genannten Tiefenbegrenzungsregelung im Satzungsrecht der Beklagten wirkt sich freilich auf die Gesamtgültigkeit der Straßenbeitragssatzung nicht aus. Denn der Wegfall der Tiefenbegrenzungsregelung führt nicht zur Unvollständigkeit der Verteilungsregelung und steht damit der Fortgeltung der Satzung insgesamt nicht im Wege.

29 Das Verwaltungsgericht hat die Beitragsfähigkeit der im Jahre 1980 durchgeführten Straßenbaumaßnahme im Bereich der B. Straße zwischen U. Straße und G. straße mit der Begründung verneint, daß die Baumaßnahme die Voraussetzungen eines zur Beitragserhebung berechtigenden Um- und Ausbaus im Sinne des § 11 Abs.3 KAG nicht erfülle. Ein Ausbau liege deshalb nicht vor, weil die Straße weder funktionell noch räumlich erweitert worden sei. Eine als Umbau beitragsfähige Erneuerung scheide ebenfalls aus, weil eine solche Erneuerung eine ausschließlich auf der Abnutzung durch langjährigen widmungsgemäßen Gebrauch beruhende Erneuerungsbedürftigkeit voraussetze; daran fehle es, wenn -- wie hier -- mitursächlich für den Eintritt der Erneuerungsbedürftigkeit Straßenaufbrüche seien, die zum Zweck der Verlegung von Versorgungs- oder Entsorgungsleitungen hätten durchgeführt werden müssen. Um im vorliegenden Fall eine beitragsfähige Erneuerung annehmen zu können, müsse sich daher feststellen lassen, daß die B. Straße in dem erneuerten Straßenabschnitt schon vor Verlegung des Kanalhauptsammlers im Jahre 1972 (tatsächlich ist die Sammelleitung schon in den Jahren 1969/70 verlegt worden) grundlegend erneuerungsbedürftig gewesen sei. Dies aber scheitere daran, daß die Straße im Jahre 1972 im fraglichen Abschnitt ein Alter von erst 16 bzw. 19 Jahren aufgewiesen habe.

30 Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, eine durch Straßenaufbrüche zum Zweck der Verlegung von Leitungen mitverursachte Erneuerungsbedürftigkeit schließe eine beitragsfähige Erneuerung aus, kann nicht gefolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Senats gehört auch ein auf solchen Straßenaufbrüchen beruhender Verschleiß neben der Abnutzung durch den allgemeinen

beruhender Verschleiß neben der Abnutzung durch den allgemeinen Straßenverkehr zum "Lebensschicksal" einer Straße (so: Beschlüsse vom 16. Mai 1990 -- 5 TH 2125/87 --, vom 28. August 1990 -- 5 TH 1807/87 -- und vom 20. November 1990 -- 5 TH 2213/90 --). Die Möglichkeit, für eine nach Ablauf der normalen "Lebensdauer" der Straße -- d.h. der Nutzungsdauer, die bei bestimmungsgemäßer Nutzung und ordnungsgemäßer Unterhaltung erfahrungsgemäß zu erwarten ist -- erfolgende grundlegende Erneuerung der Straße Beiträge zu erheben, geht der Gemeinde also nicht dadurch verloren, daß auch Straßenaufbrüche wegen Verlegung von Versorgungs- und Entsorgungsleitungen zum fortschreitenden allgemeinen Verschleiß und damit zur grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit beigetragen haben.

31 Unabhängig davon teilt der Senat aber auch nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß im vorliegenden Fall die Entstehung eines Beitragsanspruchs der Beklagten von der Erfüllung der Voraussetzungen für eine beitragsfähige Erneuerung abhängt. Ihre Rechtfertigung bezieht die streitige Beitragserhebung vielmehr daraus, daß die B. Straße in dem Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße durch die Herstellung eines modernen Straßenkörpers mit Frostschutzschicht, Trag- und Binderschicht sowie einer Deck- oder Verschleißschicht verbessernd um- und ausgebaut worden ist. Diese Maßnahme begründet die Beitragspflicht nach § 11 KAG auch ohne den Nachweis, daß die Straße im Zeitpunkt des Um- und Ausbaus grundlegend erneuerungsbedürftig war und ein der normalen Nutzungsdauer entsprechendes Alter erreicht hatte.

32 Die Unterscheidung zwischen der schlichten Erneuerung abgenutzter Straßen nach Ablauf ihrer Lebensdauer und den Fällen des verändernden Um- und Ausbaus mit dem Ziel der verkehrstechnischen Verbesserung ist auch im hessischen Straßenbeitragsrecht vorzunehmen, obwohl sie in § 11 des hessischen Kommunalabgabengesetzes weniger deutlich zum Ausdruck kommt als in anderen Landesgesetzen, die zum Teil die "Verbesserung" als eigenständigen Beitragstatbestand benennen (vgl. § 8 Abs.2 Satz 1 KAG NW, § 6 Abs.1 Satz 1 Nds.KAG, Art.5 Abs.1 Satz 1 BayKAG, § 8 Abs.2 Satz 1 SaarlKAG). In Hessen hat das Merkmal der Verbesserung die Bedeutung einer vom Gesetz vorausgesetzten -- ungeschriebenen -- qualitativen Anforderung bei der Beitragserhebung für Umund Ausbaumaßnahmen, durch die die Verkehrsanlage, verglichen mit ihrem ursprünglichen Zustand, baulich verändert -- umgestaltet oder erweitert -- wird. Das ungeschriebene Merkmal der Verbesserung stellt sicher, daß nur solche verändernden Baumaßnahmen die Beitragspflicht begründen können, von denen ein positiver Effekt für die Benutzbarkeit der Verkehrsanlage ausgeht (in diesem Sinne, bezogen auf den Fall der baulichen Umgestaltung einer Straße zur Fußgängerzone, erstmals: Senatsurteil vom 31. Mai 1979 -- V OE 19/78 -- ESVGH 29,238 = HSGZ 1980,22). Zu unterscheiden ist hiervon der Fall des Umbaus in der Erscheinungsform der schlichten Erneuerung, bei dem ohne wesentliche bauliche Änderung oder Umgestaltung des ursprünglichen Zustandes lediglich der alte abgenutzte Straßenbestand -- soweit noch vorhanden -- weggeräumt und durch neuwertigen Bestand ersetzt wird. Hier besteht der die Beitragserhebung rechtfertigende positive Effekt in der Wiederherstellung der Neuwertigkeit der Straßenanlage. Die Beitragserhebung für eine derartige Erneuerung erfordert keine über die Wiederherstellung der Neuwertigkeit hinausgehende Verbesserung, setzt jedoch -- im Unterschied zu verbessernden Um- und Ausbaumaßnahmen -- die grundlegende Erneuerungsbedürftigkeit der Verkehrsanlage und den Ablauf einer der normalen Nutzungsdauer entsprechenden Zeitspanne voraus (vgl. OVG Münster, Urteil vom 21. April 1975 -- 2 A 1112/72 -- KStZ 1976,16, Urteil vom 3. September 1980 -- 2 A 698/79 -- KStZ 1981,72,74; OVG Koblenz, Urteil vom 11. Dezember 1980 -- VI A 19/78 -- KStZ 1981,233; VG Kassel, Urteil vom 4. Februar 1977 -- II E 390/75 -- HSGZ 1977,71). Den Gesetzesmaterialien zum hessischen Kommunalabgabengesetz ist zu entnehmen, daß mit der von der Formulierung der Beitragstatbestände in § 11 Abs.1 KAG abweichenden Formulierung in § 11 Abs.3 KAG ("Um- und Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen, der über die Straßenunterhaltung und die Straßeninstandsetzung hinausgeht") nicht etwa beabsichtigt war, die grundlegende schlichte Erneuerung als Beitragstatbestand bei Verkehrsanlagen auszuklammern; es sollte hiermit vielmehr nur die Beitragsfreiheit bloßer Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten klargestellt werden (vgl. etwa LT-Drs. Nr.2654/VI, sowie die zweite Lesung des Gesetzesentwurfs, LT-Protokoll Nr.67/VI, S.3479).

33 Die vorliegend zu beurteilende Straßenbaumaßnahme erfüllt die Merkmale eines verbessernden Um- und Ausbaus, weil ein qualitativ anderer und höherwertiger Straßenkörper hergestellt worden ist, der die Benutzbarkeit der Straße objektiv

Straßenkörper hergestellt worden ist, der die Benutzbarkeit der Straße objektiv verbessert. Das gilt sowohl für die Fahrbahn als auch für die Gehwege. Im Bereich der Fahrbahn hat die Straße erstmals einen nach heutigen Maßstäben ordnungsgemäßen Unterbau mit einer 30 cm starken Frostschutzschicht, einer 14 cm starken Asphalttragschicht und einer Binderschicht aus 5 cm starkem Asphaltfeinbeton erhalten. Erst darüber ist eine Deckschicht aus 3,5 cm starkem Asphaltfeinbeton aufgebracht. Der neue Straßenkörper erhielt so eine Gesamtstärke von 52,5 cm, wohingegen der frühere Straßenkörper nur etwa 30 cm stark war. Der neue Straßenaufbau schützt sicher vor Frostschäden und ermöglicht eine einwandfreie Wiederherstellung der Straßenfläche auch nach Arbeiten, bei denen die Straße aufgebrochen werden muß. Es handelt sich bei ihm -- verglichen mit dem früheren Straßenkörper -- um eine technisch andere und höherwertige Art der Ausführung. Für die Gehwege im streitigen Abschnitt der Berliner Straße gilt Entsprechendes; diese sind ebenfalls erstmals mit einem nach heutigen Maßstäben ordnungsgemäßen Unterbau, der ausreichenden Frostschutz gewährleistet, ausgestattet worden und haben darüber hinaus als Oberflächenbefestigung eine Pflasterung aus Doppelverbundsteinen erhalten. Die völlige Umgestaltung des Straßenkörpers durch Herstellung eines frostsicheren und stärker belastbaren Unterbaus, Einbau einer besonderen Tragschicht im Fahrbahnbereich sowie Aufbringen einer neuzeitlichen Asphaltfeinbetondecke wird in der Rechtsprechung allgemein als ein Beispielsfall für eine qualitative Verbesserungsmaßnahme angesehen, die auch ohne vorherige Gesamtabnutzung der alten Straßenanlage und ohne den bei einer schlichten Erneuerung zu fordernden Zeitablauf die Beitragserhebung zu rechtfertigen vermag (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn.312 ff, mit Rechtsprechungsnachweisen).

34 Auf die von den Beteiligten kontrovers diskutierte Frage, ob die B. Straße im Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße vor Durchführung der Straßenbaumaßnahme im Jahre 1980 bereits so abgenutzt war, daß ein grundlegender Erneuerungsbedarf bestand, und ob -- bejahendenfalls -- zu diesem Zeitpunkt die übliche Nutzungsdauer ("Lebensdauer") der Straße bereits abgelaufen war, kommt es nach allem nicht an. Soweit das Verwaltungsgericht meint, die Voraussetzungen der grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit und eines genügend langen Zeitablaufs müßten auch bei technisch verbessernden Um- und Ausbaumaßnahmen gelten, weil eine Erneuerung ohne gleichzeitige technische Verbesserung ohnehin kaum denkbar sei, ist dazu folgendes zu sagen: Richtig ist, daß mit der grundlegenden Erneuerung einer Straße nach Ablauf eines längeren Zeitraums in der Regel ein Modernisierungseffekt verbunden ist, weil in der Zwischenzeit neue Techniken und Materialien entwickelt worden sind, die bei der Erneuerung des Straßenkörpers eingesetzt zu werden pflegen. Nicht jede auf solche Weise erzielte Modernisierung erfüllt aber zugleich die Voraussetzungen einer beitragsfähigen Verbesserung. Ein verbessernder Um- und Ausbau setzt zum einen eine wesentliche Veränderung des Straßenzustandes voraus, die sich in der räumlichen Ausdehnung, der funktionalen Aufteilung der Gesamtfläche oder der Art der Befestigung äußert. Zum anderen muß mit der objektiven Verbesserung auch ein entsprechendes Verbesserungs bedürfnis -- vergleichbar dem Erneuerungsbedürfnis bei der schlichten Erneuerung -- einhergehen. Dieses Verbesserungsbedürfnis besteht zum Beispiel dann nicht, wenn eine Straße zwar technisch veraltet ist, gleichwohl aber in dem bestehenden Zustand auf Grund geringen Verkehrs und geringer Verkehrsbedeutung den Anforderungen, die an sie gestellt werden, vollauf genügt. In einem solchen Fall könnten für eine Modernisierung der Straße vor Eintritt ihrer grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit und vor Ablauf der normalen Nutzungsdauer keine Beiträge erhoben werden. Die Gefahr, daß durch eine mit jeglicher Erneuerung verbundene Verbesserung letztlich die besonderen Anforderungen an die Beitragsfähigkeit einer schlichten Erneuerung unterlaufen und damit obsolet werden, ist von daher nicht gegeben.

35 Ob ein Bedürfnis dafür besteht, eine Verkehrsanlage durch bauliche Veränderungen -- unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen für eine beitragsfähige grundlegende Erneuerung, also möglicherweise schon vor Eintritt der Erneuerungsbedürftigkeit und vor Ablauf der normalen Nutzungsdauer -- zu verbessern, hat die Gemeinde in Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung über die Durchführung des Straßenbauvorhabens zu beurteilen. Die Einschätzung der Beklagten, daß die Berliner Straße in dem streitigen Abschnitt baulich verbessert werden mußte, läßt sich nicht als fehlerhaft beanstanden. Wie die Beklagte dargelegt hat, genügte der in den 50er Jahren unter Anwendung der damals üblichen Straßenbautechnik hergestellte Straßenkörper nicht den höheren

damals üblichen Straßenbautechnik hergestellte Straßenkörper nicht den höheren Anforderungen, die sich in der Folgezeit aus der Zunahme des Verkehrs und der Belastung der Straße auch durch schwere Versorgungsfahrzeuge ergeben hatten. Es war somit erforderlich, die Belastbarkeit der Straße durch Herstellung einer modernen Straßenbefestigung mit ausreichendem Unterbau zu erhöhen. Letzteres ist durch die Straßenbaumaßnahme im Jahre 1980, die nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung die Belastbarkeit im Fahrbahnbereich auf 60 t und im Bürgersteigbereich auf 40 t erhöht hat, bewirkt worden.

36 Die sonstigen Voraussetzungen für die Entstehung einer Beitragspflicht der Klägerin dem Grunde nach sind ebenfalls erfüllt. Als Eigentümerin eines Baugrundstücks, welches durch die B. Straße im Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße erschlossen wird, bezieht sie aus der Möglichkeit der Inanspruchnahme der Straßenanlage "nicht nur vorübergehende Vorteile" im Sinne des § 11 Abs.1 KAG. Daß ihr Grundstück nicht direkt an die B. Straße angrenzt, sondern über eine unselbständige Zuwegung über die Vordergrundstücke B. Straße 12 und 14 an die B. Straße angebunden ist, steht der Erschließung und dem daraus resultierenden Vorteil nicht entgegen. Der Senat hat dies bereits in dem vorangegangenen Eilverfahren der Klägerin mit Beschluß vom 30. September 1986 -- 5 TH 61/83 -- dargelegt und dabei auf Grund der von der Klägerin erhobenen Einwände darauf hingewiesen, daß die besonderen Aufwendungen, die durch die Anlegung und Unterhaltung der Zuwegung zum Hinterliegergrundstück entstanden sind, die Erhebung eines Straßenbeitrags für dieses Grundstück nicht ausschließen.

37 Die Heranziehung der Klägerin zum Straßenbeitrag ist, nachdem die Beklagte den Beitrag im Berufungsverfahren auf 5.111,52 DM ermäßigt hat, auch der Höhe nach nicht zu beanstanden.

38 Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Umlegung eines Anteils von 40 % des entstandenen berücksichtigungsfähigen Aufwands auf die Anlieger. Die Beklagte hat die B. Straße im Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße zu Recht als eine überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dienende Straße angesehen. Dieser Einstufung entspricht gemäß § 4 Abs.1 b StrBS 1981 in Verbindung mit § 11 Abs.3 KAG ein Anliegeranteil von 40 % des Aufwands.

39 Bei dem von der Beklagten zugrundegelegten Abrechnungsgebiet hat das Verwaltungsgericht -- ohne daß es hierauf von seinem Standpunkt aus für die Entscheidung ankam -- beanstandet, daß nicht auch die erschlossenen Grundstücke in dem -- im Jahre 1963 als Verlängerung erstmals hergestellten -- Abschnitt der B. Straße zwischen G. straße und B. Weg an dem Aufwand für die Straßenbaumaßnahme im Jahre 1980 beteiligt worden sind. Diese Rüge ist nicht berechtigt. In seinem Beschluß vom 4. März 1986 -- 5 TH 160/85 (ZKF 1986,207 = GemHH 1987,20) hat der Senat entschieden, daß im Falle eines auf eine Teilstrecke beschränkten Um- und Ausbaus Grundstücke, die außerhalb dieser Teilstrecke gelegen und erschlossen sind, nur dann in die Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes einbezogen werden können, wenn das aus- oder umgebaute Straßenstück als solches keinen gesondert abrechnungsfähigen "Abschnitt" darstellt. Im vorliegenden Fall deckt sich die um- und ausgebaute Strecke der B. Straße mit einem -- durch zwei Querstraßen begrenzten -- gesondert abrechnungsfähigen Abschnitt. Folglich sind nur die Anlieger in diesem Abschnitt mit Straßenbeiträgen für die streitige Straßenbaumaßnahme zu belasten. Ein Mangel haftete der Verteilung des Aufwands durch die Beklagte nur insoweit an, als die im Hintergelände gelegenen Grundstücke B. Straße 11 a und 13 a nicht ebenfalls als im Bereich des fraglichen Abschnitts erschlossene Grundstücke belastet worden waren. Diesen Mangel hat jedoch die Beklagte durch die in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens vorgelegte Vergleichsberechnung und die daraufhin ausgesprochene Ermäßigung des auf das Grundstück der Klägerin entfallenden Straßenbeitrags behoben. Anders als die vorgenannten Grundstücke B. Straße 11 a und 13 a brauchten die Grundstücke B. Straße 5 a und 5 b sowie U. Straße 30 und 32 nicht in die Verteilung einbezogen zu werden, da diese durch einen -- im vorliegenden Verfahren zuweilen als "Z. weg" bezeichneten -- Stichweg erschlossen werden, dem von seiner Ausdehnung, seiner Verkehrsfunktion und der Zahl der erschlossenen Grundstücke die Bedeutung eines selbständig abrechnungsfähigen Abschnitts der Straßenanlage zukommt.

40 Daß die Beklagte den Straßenbeitrag für das Grundstück der Klägerin im Widerspruchsbescheid auf der Grundlage einer Neuberechnung deutlich

Widerspruchsbescheid auf der Grundlage einer Neuberechnung deutlich heraufgesetzt hat, begegnet schließlich ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Diese Neuberechnung diente der Behebung von Fehlern, die der ursprünglichen Berechnung insoweit anhafteten, als -- zum einem -- nach Maßgabe der tatsächlich realisierten baulichen Nutzung und nicht nach Maßgabe der höchstzulässigen Geschoßflächenzahlen gemäß § 17 Abs.1 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 15. September 1977, BGBl.I S.1763, abgerechnet worden und als -- zum anderen -- bei der Bestimmung der belastbaren Fläche des Grundstücks der Klägerin die Parzelle 121 ... mit einer Größe von 757 qm unberücksichtigt geblieben war. Die Beklagte war durch die niedrigere Beitragsfestsetzung im Ausgangsbescheid nicht daran gehindert, im Widerspruchsbescheid den höheren Beitrag festzusetzen, zu dem die korrigierte Berechnung führte. Der Senat kann in diesem Punkt auf seinen Beschluß vom 30. September 1986 im vorangegangenen Aussetzungsverfahren 5 TH 61/83 verweisen, in dem es heißt:

41"Die Höherfestsetzung scheitert -- entgegen der von der Antragstellerin im Klageverfahren geäußerten Auffassung -- nicht an der Festsetzungsfrist, die gem. § 4 Abs.1 Ziff.4 Buchst.b KAG i.V.m. § 169 AO 1977 für kommunale Abgaben vier Jahre beträgt. Da die Beitragsforderungen für den Umbau der Berliner Straße frühestens im Jahre 1981 -- nach Eingang der Schlußrechnung der Firma Kruck GmbH Straßenbau bei der Antragsgegnerin am 21. April 1981 -- entstanden sein können, lief die vierjährige Festsetzungsfrist frühestens mit dem 31. Dezember 1985 ab; der die Höherveranlagung der Antragstellerin vornehmende Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin ist aber bereits im November 1985 ergangen. Die Höherveranlagung der Antragstellerin unterlag auch nicht den sich aus §§ 130 Abs.2, 131 Abs.2 AO 1977 ergebenden rechtlichen Schranken für den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte. Bescheide, die eine Abgabe in bestimmter Höhe festsetzen, sind grundsätzlich als ausschließlich belastende Verwaltungsakte anzusehen (vgl. Senatsbeschluß vom 2. Oktober 1980 -- V TH 13/80 --, NJW 1981 S.596 ff.). Eine Begünstigung kann daher in einem Abgabenbescheid mit zu niedriger Belastung des Abgabepflichtigen nur dann gesehen werden, wenn sich ihm entnehmen läßt, daß die Behörde mit dieser Veranlagung bewußt auf einen Teil der ihr an sich zustehenden höheren Abgabe verzichten wollte. Diese Bedeutung kommt dem an die Antragstellerin gerichteten Heranziehungsbescheid vom 28. Juni 1982 nicht zu, da die hier getroffene zu niedrige Beitragsfestsetzung ganz offensichtlich auf Berechnungsfehlern beruht. Für einen Schutz des Vertrauens der Antragstellerin auf den Fortbestand der ihr günstigeren Veranlagung vom 28. Juni 1982 ist im übrigen umso weniger Raum, als die Antragstellerin mit ihrem Widerspruch vom 2. Juli 1982 die Aufrechterhaltung dieses Bescheides selbst in Frage gestellt hat. Wer einen Bescheid anficht, muß -- dies jedenfalls unter dem Blickwinkel des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes -- grundsätzlich auch die Verschlechterung seiner Position in Kauf nehmen und kann deshalb ein entgegenstehendes schutzwürdiges Vertrauen auf Grund dieses Bescheides nicht bilden (Bundesverwaltungsgericht, a.a.O. S.943)."

42 Der Berufung der Beklagten in dem nach teilweiser Berufungsrücknahme noch anhängigen Umfang ist nach allem stattzugeben.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil