Urteil des HessVGH vom 30.01.1991

VGH Kassel: erneuerung, fahrbahn, zustand, wirtschaftliche einheit, besonderer vorteil, wesentliche veränderung, wiederherstellung, grundstück, umbau, stadt

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

5. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

5 UE 2828/88

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 11 Abs 1 KAG HE, § 11

Abs 3 KAG HE

(Straßenbaubeitrag - Verbesserungsbedürfnis bei

verbesserndem Umbau und Ausbau)

Tatbestand

Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks B.

Straße ... im Stadtgebiet der Beklagten. Das aus den Flurstücken und ...

zusammengesetzte Grundstück liegt im Hintergelände der B. Straße und ist mit

dieser durch eine über die Vordergrundstücke B. Straße ... und ... führende

Zuwegung verbunden. Die Klägerin wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen

die Heranziehung zu einem Straßenbeitrag für Straßenbauarbeiten, die die

Beklagte im Jahre 1980 in dem Abschnitt der B. Straße zwischen U. Straße und G.

straße hat durchführen lassen.

Die B. Straße war in dem genannten Abschnitt erstmals in den Jahren 1953

(Strecke zwischen U. Straße und einem von Norden einmündenden Stichweg) und

1956 (Fortsetzung der Straße bis zur G. straße) als Erschließungsanlage

hergestellt worden. Die damals hergestellte Fahrbahn setzte sich aus einer auf

dem Erdplanum aufgebrachten -- etwa 20 cm starken -- Basaltpacklage aus

gebrochenem Hartgestein, einer 12 cm starken gewalzten Schotterdecke mit

Sandabdeckung und einer "Volltränkdecke" aus Straßenteer und Edelsplitt

zusammen. Die Bürgersteige bestanden aus einer 8-10 cm starken

Schotterschicht und einer Decke aus Straßenteer und Edelsplitt.

Im Jahre 1963 wurde die B. Straße über die G. -- straße hinaus bis zum B. Weg

weitergeführt. In dem alten Streckenabschnitt zwischen U. Straße und G. -- ...

straße wurde in den Jahren 1969/1970 ein neuer Kanalhauptsammler verlegt.

Diese Arbeiten machten es erforderlich, die Fahrbahn zu etwa 60% aufzureißen. Im

Zusammenhang hiermit erhielt die Fahrbahn im Jahre 1972 einen neuen

Deckenüberzug.

Die im Jahre 1980 durchgeführten Straßenbauarbeiten im Bereich der B. Straße

zwischen U. Straße und G. -- straße bestanden darin, daß der vorhandene

Straßenbaubestand insgesamt entfernt und durch neues Material mit neuem

Aufbau ersetzt wurde. Die Fahrbahn erhielt als unterste Schicht eine ca. 30 cm

starke Frostschutzschicht, darüber eine 14 cm starke Asphalttragschicht, sodann

eine Binderschicht aus 5 cm starkem Asphaltfeinbeton und schließlich eine Deck-

oder Verschleißschicht aus 3,5 cm starkem Asphaltfeinbeton. Die Bürgersteige

erhielten als Unterbau eine 20 cm starke Hartgesteinschicht, darüber eine Schicht

aus 3-5 cm starkem Kiessand und -- als Oberflächenbefestigung -- eine

Pflasterung aus 8 cm dickem Beton-Doppelverbundsteinen. Außerdem wurden die

alten Bordsteine durch neue Betonbordsteine ersetzt.

Mit Beschluß vom 26. April 1982, der in den Tageszeitungen T., T. und F. ... jeweils

in der Ausgabe vom 4. Mai 1982 öffentlich bekanntgemacht wurde, stellte der

Magistrat der Beklagten die Fertigstellung der "Verbesserungsmaßnahme in der

Straße B. Straße (Teilstück zwischen U. Straße und G. straße) ... mit Wirkung vom

21. 4.1981" fest. Hieran anknüpfend zog die Beklagte die Klägerin mit Bescheid

vom 28. Juni 1982 auf der Grundlage ihrer Straßenbeitragssatzung vom 20. März

1978, geändert durch Satzung vom 18. Dezember 1981, i.V.m. §§ 1, 2 und 11 KAG

zu einem Straßenbeitrag in Höhe von 2.656,72 DM heran. Die Klägerin erhob

daraufhin am 2. Juli 1982 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 21.

November 1985 wies die Beklagte diesen Widerspruch zurück; gleichzeitig erhöhte

sie den von der Klägerin zu zahlenden Straßenbeitrag unter Abänderung des

Beitragsbescheides vom 28. Juni 1982 auf 5.453,76 DM. Die Erhöhung begründete

sie damit, daß bei der ursprünglichen Veranlagung irrigerweise nur die Fläche des

623 qm großen Flurstücks 122/4 und nicht auch die Fläche des 757 qm großen

Flurstücks 121/24, welches zusammen mit dem erstgenannten Flurstück die für

die Veranlagung maßgebliche wirtschaftliche Einheit bilde, berücksichtigt worden

sei.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 25. November 1985 erhob die

Klägerin am 23. Dezember 1985 Klage. Sie machte im Klageverfahren geltend:

Der Erhebung von Straßenbeiträgen für die Erneuerung des Abschnitts der B.

Straße zwischen U. Straße und G. straße im Jahre 1980 stehe entgegen, daß

dieser Straßenabschnitt nicht in beitragsrelevanter Weise erneuerungsbedürftig

gewesen sei. Die Fahrbahn habe sich auf Grund der erst im Jahre 1972

durchgeführten Straßenbauarbeiten in einem befriedigenden Zustand befunden

und keinerlei Beschädigungen und Unebenheiten aufgewiesen. Dies belege ein von

der B. Straße vor dem Ausbau im Jahre 1980 erstelltes Foto. Der auf dem Foto zu

sehende Zustand der Fahrbahn sei auf keinen Fall schlechter als der Zustand, den

die B. Straße auch jetzt -- nach Durchführung der Erneuerungsarbeiten im Jahre

1980 -- aufweise. Nur die Bürgersteige im fraglichen Straßenabschnitt hätten sich

bei Durchführung der streitigen Erneuerungsarbeiten in einem mangelhaften

Zustand befunden. Die Erhebung von Straßenbeiträgen scheide aber auch hier

aus. Der schlechte Zustand der Bürgersteige gehe nämlich auf die jahrelange

Verletzung der Instandhaltungsverpflichtung der Stadt zurück. Die Stadt habe es

unterlassen, nach der Durchführung von Leitungsverlegungsarbeiten im Bereich

der Bürgersteige darauf zu achten, daß die Bürgersteigdecke ordnungsgemäß

geschlossen und wiederhergestellt werde. Als Folge mangelhafter

Reparaturarbeiten sei es dann zu Folgeschäden wie Frostaufbrüchen gekommen.

Eine Erneuerung, die ihren Grund allein in einem aufgestauten Reparaturbedarf

habe, sei nicht beitragsfähig.

Die verbesserte Qualität, die die Straßenanlage durch die im Jahre 1980

durchgeführten Straßenbauarbeiten erhalten habe, rechtfertige als solche

ebenfalls nicht die Erhebung von Straßenbeiträgen. Der Einbau der bislang

fehlenden Frostschutzschicht habe keine beitragsrelevante Verbesserung bewirkt,

da schon der ursprüngliche Straßenbaubestand bei ordnungsgemäßer

Durchführung der erforderlichen Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten nicht

frostgefährdet gewesen sei. Soweit das neue Straßenprofil im Bereich der

Fahrbahn und die Pflasterung der Bürgersteige mit Verbundsteinpflaster die

Durchführung künftiger Reparaturarbeiten erleichterten, führe dies zu Vorteilen für

die Beklagte, nicht jedoch für die Anlieger. Ein besonderer Vorteil für die Anlieger

könne auch nicht mit größerer Geräuscharmut der neuen Fahrbahndecke

begründet werden. Die 1980 aufgebrachte rauhere Fahrbahndecke führe im

Vergleich mit der früheren Asphaltfeinbetondecke im Gegenteil zu einem höheren

Abrollgeräusch beim Befahren durch Kraftfahrzeuge; die Situation für die Anlieger

habe sich dadurch nicht verbessert, sondern verschlechtert.

Die Klägerin beantragte,

den Straßenbeitragsbescheid vom 28. Juni 1986 in der Fassung des

Widerspruchsbescheides vom 21. November 1985 aufzuheben und die

Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Sie verwies zur Begründung auf ihren Schriftsatz vom 3.Februar 1988 im

Parallelverfahren G. B. e.G. ./. Stadt B. (VG Frankfurt am Main I/3 E 2921/85 =

Hess. VGH 5 UE 2829/88), in dem es heißt: Das gute Aussehen der

Fahrbahnoberfläche im streitigen Abschnitt der B. Straße auf dem vorgelegten

Foto sei mit dem provisorischen Gesamtüberzug der Fahrbahn nach Verlegung

des Kanalhauptsammlers im Jahre 1972 zu erklären. Die Notwendigkeit einer

grundlegenden Erneuerung des gesamten Straßenaufbaus einschließlich des

Unterbaus habe diese Maßnahme der Instandsetzung aber nicht entfallen lassen.

Der in den 50er Jahren durchgeführte Ausbau der B. Straße und das dabei

verwendete Material hätten den gestiegenen Verkehrsanforderungen nicht mehr

genügt. Eine Verstärkung insbesondere des Unterbaus sei dringend erforderlich

gewesen, um künftig ständige Flickarbeiten zu vermeiden. Der Stadt könne auch

nicht eine Vernachlässigung ihrer Unterhaltungs- und Überwachungspflicht bei den

Gehwegen zur Last gelegt werden. Mit einer nur provisorischen Schließung von

Versorgungsleitungsgräben habe man sich seinerzeit deshalb einverstanden

erklärt, weil die gesamte Straße einschließlich der Gehwege ohnehin zur

grundlegenden Erneuerung angestanden habe. Bei der Fahrbahn sei aus Gründen

der Verkehrssicherheit -- bessere Griffigkeit -- ein rauherer Fahrbahnbelag gewählt

worden. Soweit die B. Straße nach der grundlegenden Erneuerung im Jahre

1980/81 wieder leichte Schäden aufweise, würden diese im Rahmen der

Unterhaltungsverpflichtung der Stadt noch beseitigt werden.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hob mit Urteil vom 26. Mai 1988 -- I/3 E

2961/85 -- die angefochtenen Bescheide auf. Zur Begründung heißt es in den

Entscheidungsgründen: Die Heranziehung der Klägerin zu Straßenbeiträgen sei

rechtswidrig, da es an der Erfüllung eines Straßenbeitragstatbestandes nach § 11

KAG fehle. Bei der 1980 durchgeführten Straßenbaumaßnahme handele es sich

nicht um den Fall eines beitragsfähigen Ausbaus, da eine funktionelle oder

räumliche Erweiterung der Straßenanlage nicht vorgenommen worden sei. Ein

beitragsfähiger Umbau liege ebenfalls nicht vor. Hiervon könne nur dann

gesprochen werden, wenn eine grundlegend erneuerungsbedürftige Straße mit

verbessernder Wirkung erneuert werde. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof

habe das Erfordernis der Verbesserung in seinem Beschluß vom 26. Januar 1988 --

5 TH 601/85 -- dahin erläutert, daß unnötige, gewissermaßen sachfremde Um- und

Ausbauarbeiten eine Beitragspflicht nicht auslösen könnten. Die Kammer sehe

unter Fortschreibung dieser Entscheidung als sachfremd auch solche

Straßenbauarbeiten an, deren Erforderlichkeit nicht ausschließlich auf einer

Abnutzung durch den widmungsgemäßen Gebrauch der Straße beruhe. Darauf,

daß im Fahrbahnbereich der B. Straße als Folge der Verlegung des

Kanalhauptsammlers in den Jahren 1969/70 Verwerfungen und Bodenwellen

aufgetreten seien, und daß auch die Bürgersteige durch mehrfaches Verlegen von

Versorgungsleitungen erneuerungsbedürftig geworden seien, könne daher die

Beitragserhebung für die hier streitige Straßenbaumaßnahme nicht gestützt

werden. Die Maßnahme sei nur dann beitragsfähig, wenn sich eine grundlegende

Erneuerungsbedürftigkeit des erneuerten Abschnitts der B. Straße schon für die

Zeit vor Verlegung des Kanalsammlers feststellen lasse. Dies aber sei deshalb

nicht der Fall, weil die Straße im Jahre 1972 noch nicht das Alter aufgewiesen habe,

bei welchem -- ausgehend von der normalen Lebensdauer einer Straße -- von

einer grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit ausgegangen werden könne.

Damals seien seit der Erstherstellung im Jahre 1953 bzw. 1956 erst 16 bzw. 19

Jahre vergangen. Als Mittelwert der normalen Lebensdauer werde aber schon bei

der Erneuerung von Hauptverkehrsstraßen ein Zeitraum von wenigstens 25 Jahren

angesehen.

Die B. Straße sei nach der Einstufung der Beklagten keine Hauptverkehrsstraße,

sondern diene lediglich der Entsorgung eines kleineren Wohnbereichs; daß sie

besonderen Belastungen ausgesetzt gewesen sei, habe die Beklagte weder

vorgetragen noch sei dies aus den Akten ersichtlich.

Zu beanstanden sei im übrigen auch das von der Beklagten praktizierte

Verteilungsverfahren bei der Erhebung der streitigen Straßenbeiträge. Da der

1980 erneuerte Streckenabschnitt der B. Straße mehr als die Hälfte der

Gesamtstrecke erfasse, hätten sämtliche Anlieger der B. Straße -- und nicht nur

die Anlieger des erneuerten Abschnitts -- belastet werden müssen.

Die Beklagte hat gegen das ihr am 8. Juni 1988 zugestellte Urteil am 6. Juli 1988

Berufung eingelegt. Zu deren Begründung verweist sie auf ihre

Berufungsbegründungsschrift im Parallelverfahren VG Frankfurt am Main I/3 E

2921/85 = Hess.VGH 5 UE 2829/88, in der sie ausgeführt hat: Der Auffassung des

Verwaltungsgerichts, daß bei einer durch Straßenaufbrüche als Folge von

Leitungsverlegungsarbeiten mitverursachten Erneuerungsbedürftigkeit

Straßenbeiträge nicht erhoben werden könnten, sei zu widersprechen. Diese

Auffassung lasse sich mit der Rechtsprechung des Hessischen

Verwaltungsgerichtshofs nicht vereinbaren. Eine Erneuerung stelle sich nicht schon

dann als sachfremd dar, wenn Straßenaufbrüche zur grundlegenden

Erneuerungsbedürftigkeit beigetragen hätten. Mit dem Kriterium der

Sachfremdheit habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof eine Beitragserhebung

für unnötigerweise durchgeführte Erneuerungsarbeiten ausschließen wollen.

Unnötig seien solche Erneuerungsarbeiten, für die sich keine Rechtfertigung aus

dem vorgefundenen Straßenzustand finden lasse. Die Erneuerung einer

schlechten, abgenutzten Straße wirke verbessernd, gleichviel, ob die Abnutzung

ausschließlich auf der Benutzung der Straße durch die Verkehrsteilnehmer oder

daneben auch auf Leitungsverlegungsarbeiten zurückgehe. Straßenaufbrüche zum

Zwecke der Leitungsverlegung gehörten ebenfalls zur bestimmungsgemäßen

Nutzung der Straße. Stelle man in den vorliegenden Fällen darauf ab, daß im

Zeitpunkt der streitigen Erneuerungsmaßnahme bereits 24 bzw. 27 Jahre seit der

erstmaligen Herstellung der B. Straße in diesem Streckenabschnitt abgelaufen

seien, so lasse sich die Erforderlichkeit der durchgeführten Erneuerung ohne

weiteres bejahen. Im übrigen sei auch schon im Jahre 1972 von einer

grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit in diesem Streckenabschnitt auszugehen

gewesen. Man habe schon damals festgestellt, daß die Straße auf Grund des

unzureichenden Unterbaus den derzeitigen Verkehrsanforderungen nicht mehr

genüge.

Das Verwaltungsgericht beanstande zu Unrecht auch die vorgenommene

Verteilung der Aufwands. Die erst 1963 hergestellte Verlängerung der B. Straße

bis zum B. Weg müsse beitragsrechtlich als selbständige Straße behandelt

werden. Demzufolge könnten für die im Abschnitt zwischen U. -- ... Straße und G.

straße durchgeführten Erneuerungsarbeiten nur die Anlieger in diesem Abschnitt

mit Straßenbeiträgen belastet werden.

Die Beklagte hat den streitigen Straßenbeitrag in der mündlichen Verhandlung des

Berufungsverfahrens auf der Grundlage einer Vergleichsberechnung, bei der die im

Hintergelände gelegenen Grundstücke B. Straße 11 a und 13 a ebenfalls in die

Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes einbezogen sind, auf 5.111,52 DM

ermäßigt. In Höhe des Ermäßigungsbetrages von 342,24 DM hat sie die Berufung

zurückgenommen.

Soweit sie die Berufung nicht zurückgenommen hat, beantragt die Beklagte,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. Mai 1988 -- I/3 E

2961/85 -- aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung der Beklagten, soweit sie aufrechterhalten wurde,

zurückzuweisen.

Sie trägt im Berufungsverfahren ergänzend vor: Die B. Straße habe in dem

Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße nur deshalb erneuert werden müssen,

weil der vorhandene Straßenkörper durch die Verlegung des neuen

Kanalhauptsammlers in den Jahren 1968/69 zerstört worden sei. Die Kosten der

Wiederherstellung des Straßenkörpers nach einer derartigen

Leitungsbaumaßnahme müßten aus dem Aufkommen aus der Erhebung von

Kanalbeiträgen gedeckt werden. Man habe sich im Jahre 1972 mit einer

provisorischen Ausbesserung begnügt und mit der endgültigen Wiederherstellung

bis zum Inkrafttreten einer die Erhebung von Straßenbeiträgen rechtfertigenden

Beitragssatzung zugewartet; das sei "treuwidrig". Daß der vorhandene

Straßenunterbau unzureichend gewesen sei, werde behauptet, aber nicht belegt.

Bei Straßen der vorliegenden Art sei von einer tatsächlichen Lebensdauer von

mindestens drei Jahrzehnten auszugehen. Demgemäß weise zum Beispiel die

Berliner Straße in dem Abschnitt zwischen G. straße und B. Weg noch heute -- 28

Jahre nach der Erstellung -- einen einwandfreien Zustand auf.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die

Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des vorangegangenen Eilverfahrens VG

Frankfurt am Main I/2 H 5848/82 = Hess.VGH 5 TH 61/83 und der Parallelverfahren

5 UE 2829/88, 2830/88 und 2832/88 sowie auf die Verwaltungsvorgänge der

Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Das Berufungsverfahren ist gemäß §§ 125 Abs.1, 92 Abs.2 VwGO einzustellen,

soweit die Beklagte nach Ermäßigung des streitigen Straßenbeitrags auf 5.111,52

DM die Berufung zurückgenommen hat.

Die Berufung im übrigen ist zulässig. Dem steht nicht entgegen, daß die

Berufungsschrift vom 6. Juli 1988 keinen ausdrücklichen Berufungsantrag enthält.

An das Erfordernis des bestimmten Berufungsantrags in der Berufungsschrift (§

124 Abs.3 VwGO) sind keine strengen Anforderungen zu stellen. Es reicht aus, daß

die Berufung erkennen läßt, daß und in welchem Umfang das Urteil angegriffen

wird (vgl. Kopp, § 124 VwGO Rn.5, mit Nachweisen zur höchstrichterlichen

Rechtsprechung). Letzteres ist hier der Fall. Die Beklagte hatte in erster Instanz

Klageabweisung in vollem Umfang beantragt. Wenn sie in der Berufungsschrift

gegen das stattgebende erstinstanzliche Urteil schlicht "Berufung" einlegt, so

geschieht dies ersichtlich in Weiterverfolgung ihres erstinstanzlichen

Klageabweisungsantrags. Was im Berufungsverfahren beantragt wird, ergibt sich

damit aus der Tatsache der Berufungseinlegung als solcher.

Die Berufung in dem anhängig gebliebenen Umfang muß auch in der Sache Erfolg

haben. Die Heranziehung der Klägerin ist in Höhe des noch streitigen Betrages

rechtlich nicht zu beanstanden, so daß insoweit die -- zulässige -- Klage

abgewiesen werden muß.

Die Rechtsgrundlage für die angefochtene Heranziehung ergibt sich aus § 11 des

hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG) und der

Straßenbeitragssatzung der Beklagten vom 17. Dezember 1981 (StrBS 1981), die

in ihrem § 1 in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Ermächtigung die Erhebung

von Straßenbeiträgen zur Deckung des Aufwandes für den Um- und Ausbau von

öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen vorsieht. Die genannte

Straßenbeitragssatzung legt sich in ihrem § 13 gemäß § 3 Abs.2 KAG unter

ausdrücklicher Ersetzung des vorangehenden Satzungsrechts Rückwirkung auf den

1. Januar 1976 bei und erfaßt damit zeitlich den zugrundegelegten

Beitragstatbestand, der spätestens am 21. April 1981 (Eingang der letzten

Unternehmerrechnung) verwirklicht war. Die Satzung ist in formeller Hinsicht

ordnungsgemäß zustandegekommen. In materieller Hinsicht erscheint die

Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Grundstücksfläche auf eine Tiefe von 75

m bei großflächigen Grundstücken wie Dauerkleingärten, Sportplätzen und

Friedhöfen (§§ 5 a Abs.6, 5 b Abs.5 StrBS 1981) bedenklich. Der Senat hat in

seinem zum Erschließungsbeitragsrecht ergangenen Urteil vom 19. März 1980 -- V

OE 48/76 (HSGZ 1980,347 = HessVGRspr. 1980,84) darauf hingewiesen, daß eine

derartige "Tiefenbegrenzung" bei Grundstücken, die grundsätzlich über ihre ganze

Fläche vom Erschließungsvorteil Nutzen ziehen, gegen das Prinzip einer

vorteilsangemessenen Verteilung des Erschließungsaufwandes verstoßen könnte.

Eine Ungültigkeit der genannten Tiefenbegrenzungsregelung im Satzungsrecht der

Beklagten wirkt sich freilich auf die Gesamtgültigkeit der Straßenbeitragssatzung

nicht aus. Denn der Wegfall der Tiefenbegrenzungsregelung führt nicht zur

Unvollständigkeit der Verteilungsregelung und steht damit der Fortgeltung der

Satzung insgesamt nicht im Wege.

Das Verwaltungsgericht hat die Beitragsfähigkeit der im Jahre 1980 durchgeführten

Straßenbaumaßnahme im Bereich der B. Straße zwischen U. Straße und G. straße

mit der Begründung verneint, daß die Baumaßnahme die Voraussetzungen eines

zur Beitragserhebung berechtigenden Um- und Ausbaus im Sinne des § 11 Abs.3

KAG nicht erfülle. Ein Ausbau liege deshalb nicht vor, weil die Straße weder

funktionell noch räumlich erweitert worden sei. Eine als Umbau beitragsfähige

Erneuerung scheide ebenfalls aus, weil eine solche Erneuerung eine ausschließlich

auf der Abnutzung durch langjährigen widmungsgemäßen Gebrauch beruhende

Erneuerungsbedürftigkeit voraussetze; daran fehle es, wenn -- wie hier --

mitursächlich für den Eintritt der Erneuerungsbedürftigkeit Straßenaufbrüche

seien, die zum Zweck der Verlegung von Versorgungs- oder Entsorgungsleitungen

hätten durchgeführt werden müssen. Um im vorliegenden Fall eine beitragsfähige

Erneuerung annehmen zu können, müsse sich daher feststellen lassen, daß die B.

Straße in dem erneuerten Straßenabschnitt schon vor Verlegung des

Kanalhauptsammlers im Jahre 1972 (tatsächlich ist die Sammelleitung schon in

den Jahren 1969/70 verlegt worden) grundlegend erneuerungsbedürftig gewesen

sei. Dies aber scheitere daran, daß die Straße im Jahre 1972 im fraglichen

Abschnitt ein Alter von erst 16 bzw. 19 Jahren aufgewiesen habe.

Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, eine durch Straßenaufbrüche zum Zweck

der Verlegung von Leitungen mitverursachte Erneuerungsbedürftigkeit schließe

eine beitragsfähige Erneuerung aus, kann nicht gefolgt werden. Nach der

Rechtsprechung des Senats gehört auch ein auf solchen Straßenaufbrüchen

beruhender Verschleiß neben der Abnutzung durch den allgemeinen

Straßenverkehr zum "Lebensschicksal" einer Straße (so: Beschlüsse vom 16. Mai

1990 -- 5 TH 2125/87 --, vom 28. August 1990 -- 5 TH 1807/87 -- und vom 20.

November 1990 -- 5 TH 2213/90 --). Die Möglichkeit, für eine nach Ablauf der

normalen "Lebensdauer" der Straße -- d.h. der Nutzungsdauer, die bei

bestimmungsgemäßer Nutzung und ordnungsgemäßer Unterhaltung

erfahrungsgemäß zu erwarten ist -- erfolgende grundlegende Erneuerung der

Straße Beiträge zu erheben, geht der Gemeinde also nicht dadurch verloren, daß

auch Straßenaufbrüche wegen Verlegung von Versorgungs- und

Entsorgungsleitungen zum fortschreitenden allgemeinen Verschleiß und damit zur

grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit beigetragen haben.

Unabhängig davon teilt der Senat aber auch nicht die Auffassung des

Verwaltungsgerichts, daß im vorliegenden Fall die Entstehung eines

Beitragsanspruchs der Beklagten von der Erfüllung der Voraussetzungen für eine

beitragsfähige Erneuerung abhängt. Ihre Rechtfertigung bezieht die streitige

Beitragserhebung vielmehr daraus, daß die B. Straße in dem Abschnitt zwischen

U. Straße und G. straße durch die Herstellung eines modernen Straßenkörpers mit

Frostschutzschicht, Trag- und Binderschicht sowie einer Deck- oder

Verschleißschicht verbessernd um- und ausgebaut worden ist. Diese Maßnahme

begründet die Beitragspflicht nach § 11 KAG auch ohne den Nachweis, daß die

Straße im Zeitpunkt des Um- und Ausbaus grundlegend erneuerungsbedürftig war

und ein der normalen Nutzungsdauer entsprechendes Alter erreicht hatte.

Die Unterscheidung zwischen der schlichten Erneuerung abgenutzter Straßen

nach Ablauf ihrer Lebensdauer und den Fällen des verändernden Um- und

Ausbaus mit dem Ziel der verkehrstechnischen Verbesserung ist auch im

hessischen Straßenbeitragsrecht vorzunehmen, obwohl sie in § 11 des hessischen

Kommunalabgabengesetzes weniger deutlich zum Ausdruck kommt als in anderen

Landesgesetzen, die zum Teil die "Verbesserung" als eigenständigen

Beitragstatbestand benennen (vgl. § 8 Abs.2 Satz 1 KAG NW, § 6 Abs.1 Satz 1

Nds.KAG, Art.5 Abs.1 Satz 1 BayKAG, § 8 Abs.2 Satz 1 SaarlKAG). In Hessen hat

das Merkmal der Verbesserung die Bedeutung einer vom Gesetz vorausgesetzten

-- ungeschriebenen -- qualitativen Anforderung bei der Beitragserhebung für Um-

und Ausbaumaßnahmen, durch die die Verkehrsanlage, verglichen mit ihrem

ursprünglichen Zustand, baulich verändert -- umgestaltet oder erweitert -- wird.

Das ungeschriebene Merkmal der Verbesserung stellt sicher, daß nur solche

verändernden Baumaßnahmen die Beitragspflicht begründen können, von denen

ein positiver Effekt für die Benutzbarkeit der Verkehrsanlage ausgeht (in diesem

Sinne, bezogen auf den Fall der baulichen Umgestaltung einer Straße zur

Fußgängerzone, erstmals: Senatsurteil vom 31. Mai 1979 -- V OE 19/78 -- ESVGH

29,238 = HSGZ 1980,22). Zu unterscheiden ist hiervon der Fall des Umbaus in der

Erscheinungsform der schlichten Erneuerung, bei dem ohne wesentliche bauliche

Änderung oder Umgestaltung des ursprünglichen Zustandes lediglich der alte

abgenutzte Straßenbestand -- soweit noch vorhanden -- weggeräumt und durch

neuwertigen Bestand ersetzt wird. Hier besteht der die Beitragserhebung

rechtfertigende positive Effekt in der Wiederherstellung der Neuwertigkeit der

Straßenanlage. Die Beitragserhebung für eine derartige Erneuerung erfordert

keine über die Wiederherstellung der Neuwertigkeit hinausgehende Verbesserung,

setzt jedoch -- im Unterschied zu verbessernden Um- und Ausbaumaßnahmen --

die grundlegende Erneuerungsbedürftigkeit der Verkehrsanlage und den Ablauf

einer der normalen Nutzungsdauer entsprechenden Zeitspanne voraus (vgl. OVG

Münster, Urteil vom 21. April 1975 -- 2 A 1112/72 -- KStZ 1976,16, Urteil vom 3.

September 1980 -- 2 A 698/79 -- KStZ 1981,72,74; OVG Koblenz, Urteil vom 11.

Dezember 1980 -- VI A 19/78 -- KStZ 1981,233; VG Kassel, Urteil vom 4. Februar

1977 -- II E 390/75 -- HSGZ 1977,71). Den Gesetzesmaterialien zum hessischen

Kommunalabgabengesetz ist zu entnehmen, daß mit der von der Formulierung

der Beitragstatbestände in § 11 Abs.1 KAG abweichenden Formulierung in § 11

Abs.3 KAG ("Um- und Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen, der über die

Straßenunterhaltung und die Straßeninstandsetzung hinausgeht") nicht etwa

beabsichtigt war, die grundlegende schlichte Erneuerung als Beitragstatbestand

bei Verkehrsanlagen auszuklammern; es sollte hiermit vielmehr nur die

Beitragsfreiheit bloßer Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten klargestellt

werden (vgl. etwa LT-Drs. Nr.2654/VI, sowie die zweite Lesung des

Gesetzesentwurfs, LT-Protokoll Nr.67/VI, S.3479).

Die vorliegend zu beurteilende Straßenbaumaßnahme erfüllt die Merkmale eines

verbessernden Um- und Ausbaus, weil ein qualitativ anderer und höherwertiger

Straßenkörper hergestellt worden ist, der die Benutzbarkeit der Straße objektiv

verbessert. Das gilt sowohl für die Fahrbahn als auch für die Gehwege. Im Bereich

der Fahrbahn hat die Straße erstmals einen nach heutigen Maßstäben

ordnungsgemäßen Unterbau mit einer 30 cm starken Frostschutzschicht, einer 14

cm starken Asphalttragschicht und einer Binderschicht aus 5 cm starkem

Asphaltfeinbeton erhalten. Erst darüber ist eine Deckschicht aus 3,5 cm starkem

Asphaltfeinbeton aufgebracht. Der neue Straßenkörper erhielt so eine

Gesamtstärke von 52,5 cm, wohingegen der frühere Straßenkörper nur etwa 30

cm stark war. Der neue Straßenaufbau schützt sicher vor Frostschäden und

ermöglicht eine einwandfreie Wiederherstellung der Straßenfläche auch nach

Arbeiten, bei denen die Straße aufgebrochen werden muß. Es handelt sich bei ihm

-- verglichen mit dem früheren Straßenkörper -- um eine technisch andere und

höherwertige Art der Ausführung. Für die Gehwege im streitigen Abschnitt der

Berliner Straße gilt Entsprechendes; diese sind ebenfalls erstmals mit einem nach

heutigen Maßstäben ordnungsgemäßen Unterbau, der ausreichenden Frostschutz

gewährleistet, ausgestattet worden und haben darüber hinaus als

Oberflächenbefestigung eine Pflasterung aus Doppelverbundsteinen erhalten. Die

völlige Umgestaltung des Straßenkörpers durch Herstellung eines frostsicheren

und stärker belastbaren Unterbaus, Einbau einer besonderen Tragschicht im

Fahrbahnbereich sowie Aufbringen einer neuzeitlichen Asphaltfeinbetondecke wird

in der Rechtsprechung allgemein als ein Beispielsfall für eine qualitative

Verbesserungsmaßnahme angesehen, die auch ohne vorherige

Gesamtabnutzung der alten Straßenanlage und ohne den bei einer schlichten

Erneuerung zu fordernden Zeitablauf die Beitragserhebung zu rechtfertigen

vermag (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn.312 ff, mit

Rechtsprechungsnachweisen).

Auf die von den Beteiligten kontrovers diskutierte Frage, ob die B. Straße im

Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße vor Durchführung der

Straßenbaumaßnahme im Jahre 1980 bereits so abgenutzt war, daß ein

grundlegender Erneuerungsbedarf bestand, und ob -- bejahendenfalls -- zu diesem

Zeitpunkt die übliche Nutzungsdauer ("Lebensdauer") der Straße bereits

abgelaufen war, kommt es nach allem nicht an. Soweit das Verwaltungsgericht

meint, die Voraussetzungen der grundlegenden Erneuerungsbedürftigkeit und

eines genügend langen Zeitablaufs müßten auch bei technisch verbessernden

Um- und Ausbaumaßnahmen gelten, weil eine Erneuerung ohne gleichzeitige

technische Verbesserung ohnehin kaum denkbar sei, ist dazu folgendes zu sagen:

Richtig ist, daß mit der grundlegenden Erneuerung einer Straße nach Ablauf eines

längeren Zeitraums in der Regel ein Modernisierungseffekt verbunden ist, weil in

der Zwischenzeit neue Techniken und Materialien entwickelt worden sind, die bei

der Erneuerung des Straßenkörpers eingesetzt zu werden pflegen. Nicht jede auf

solche Weise erzielte Modernisierung erfüllt aber zugleich die Voraussetzungen

einer beitragsfähigen Verbesserung. Ein verbessernder Um- und Ausbau setzt

zum einen eine wesentliche Veränderung des Straßenzustandes voraus, die sich in

der räumlichen Ausdehnung, der funktionalen Aufteilung der Gesamtfläche oder

der Art der Befestigung äußert. Zum anderen muß mit der objektiven

Verbesserung auch ein entsprechendes Verbesserungs bedürfnis -- vergleichbar

dem Erneuerungsbedürfnis bei der schlichten Erneuerung -- einhergehen. Dieses

Verbesserungsbedürfnis besteht zum Beispiel dann nicht, wenn eine Straße zwar

technisch veraltet ist, gleichwohl aber in dem bestehenden Zustand auf Grund

geringen Verkehrs und geringer Verkehrsbedeutung den Anforderungen, die an sie

gestellt werden, vollauf genügt. In einem solchen Fall könnten für eine

Modernisierung der Straße vor Eintritt ihrer grundlegenden

Erneuerungsbedürftigkeit und vor Ablauf der normalen Nutzungsdauer keine

Beiträge erhoben werden. Die Gefahr, daß durch eine mit jeglicher Erneuerung

verbundene Verbesserung letztlich die besonderen Anforderungen an die

Beitragsfähigkeit einer schlichten Erneuerung unterlaufen und damit obsolet

werden, ist von daher nicht gegeben.

Ob ein Bedürfnis dafür besteht, eine Verkehrsanlage durch bauliche

Veränderungen -- unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen für eine

beitragsfähige grundlegende Erneuerung, also möglicherweise schon vor Eintritt

der Erneuerungsbedürftigkeit und vor Ablauf der normalen Nutzungsdauer -- zu

verbessern, hat die Gemeinde in Ausübung ihres Ermessens bei der Entscheidung

über die Durchführung des Straßenbauvorhabens zu beurteilen. Die Einschätzung

der Beklagten, daß die Berliner Straße in dem streitigen Abschnitt baulich

verbessert werden mußte, läßt sich nicht als fehlerhaft beanstanden. Wie die

Beklagte dargelegt hat, genügte der in den 50er Jahren unter Anwendung der

damals üblichen Straßenbautechnik hergestellte Straßenkörper nicht den höheren

Anforderungen, die sich in der Folgezeit aus der Zunahme des Verkehrs und der

Belastung der Straße auch durch schwere Versorgungsfahrzeuge ergeben hatten.

Es war somit erforderlich, die Belastbarkeit der Straße durch Herstellung einer

modernen Straßenbefestigung mit ausreichendem Unterbau zu erhöhen.

Letzteres ist durch die Straßenbaumaßnahme im Jahre 1980, die nach den

Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung die Belastbarkeit im

Fahrbahnbereich auf 60 t und im Bürgersteigbereich auf 40 t erhöht hat, bewirkt

worden.

Die sonstigen Voraussetzungen für die Entstehung einer Beitragspflicht der

Klägerin dem Grunde nach sind ebenfalls erfüllt. Als Eigentümerin eines

Baugrundstücks, welches durch die B. Straße im Abschnitt zwischen U. Straße und

G. straße erschlossen wird, bezieht sie aus der Möglichkeit der Inanspruchnahme

der Straßenanlage "nicht nur vorübergehende Vorteile" im Sinne des § 11 Abs.1

KAG. Daß ihr Grundstück nicht direkt an die B. Straße angrenzt, sondern über eine

unselbständige Zuwegung über die Vordergrundstücke B. Straße 12 und 14 an die

B. Straße angebunden ist, steht der Erschließung und dem daraus resultierenden

Vorteil nicht entgegen. Der Senat hat dies bereits in dem vorangegangenen

Eilverfahren der Klägerin mit Beschluß vom 30. September 1986 -- 5 TH 61/83 --

dargelegt und dabei auf Grund der von der Klägerin erhobenen Einwände darauf

hingewiesen, daß die besonderen Aufwendungen, die durch die Anlegung und

Unterhaltung der Zuwegung zum Hinterliegergrundstück entstanden sind, die

Erhebung eines Straßenbeitrags für dieses Grundstück nicht ausschließen.

Die Heranziehung der Klägerin zum Straßenbeitrag ist, nachdem die Beklagte den

Beitrag im Berufungsverfahren auf 5.111,52 DM ermäßigt hat, auch der Höhe nach

nicht zu beanstanden.

Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Umlegung eines Anteils von 40 %

des entstandenen berücksichtigungsfähigen Aufwands auf die Anlieger. Die

Beklagte hat die B. Straße im Abschnitt zwischen U. Straße und G. straße zu Recht

als eine überwiegend dem innerörtlichen Durchgangsverkehr dienende Straße

angesehen. Dieser Einstufung entspricht gemäß § 4 Abs.1 b StrBS 1981 in

Verbindung mit § 11 Abs.3 KAG ein Anliegeranteil von 40 % des Aufwands.

Bei dem von der Beklagten zugrundegelegten Abrechnungsgebiet hat das

Verwaltungsgericht -- ohne daß es hierauf von seinem Standpunkt aus für die

Entscheidung ankam -- beanstandet, daß nicht auch die erschlossenen

Grundstücke in dem -- im Jahre 1963 als Verlängerung erstmals hergestellten --

Abschnitt der B. Straße zwischen G. straße und B. Weg an dem Aufwand für die

Straßenbaumaßnahme im Jahre 1980 beteiligt worden sind. Diese Rüge ist nicht

berechtigt. In seinem Beschluß vom 4. März 1986 -- 5 TH 160/85 (ZKF 1986,207 =

GemHH 1987,20) hat der Senat entschieden, daß im Falle eines auf eine

Teilstrecke beschränkten Um- und Ausbaus Grundstücke, die außerhalb dieser

Teilstrecke gelegen und erschlossen sind, nur dann in die Verteilung des

beitragsfähigen Aufwandes einbezogen werden können, wenn das aus- oder

umgebaute Straßenstück als solches keinen gesondert abrechnungsfähigen

"Abschnitt" darstellt. Im vorliegenden Fall deckt sich die um- und ausgebaute

Strecke der B. Straße mit einem -- durch zwei Querstraßen begrenzten --

gesondert abrechnungsfähigen Abschnitt. Folglich sind nur die Anlieger in diesem

Abschnitt mit Straßenbeiträgen für die streitige Straßenbaumaßnahme zu

belasten. Ein Mangel haftete der Verteilung des Aufwands durch die Beklagte nur

insoweit an, als die im Hintergelände gelegenen Grundstücke B. Straße 11 a und

13 a nicht ebenfalls als im Bereich des fraglichen Abschnitts erschlossene

Grundstücke belastet worden waren. Diesen Mangel hat jedoch die Beklagte durch

die in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens vorgelegte

Vergleichsberechnung und die daraufhin ausgesprochene Ermäßigung des auf das

Grundstück der Klägerin entfallenden Straßenbeitrags behoben. Anders als die

vorgenannten Grundstücke B. Straße 11 a und 13 a brauchten die Grundstücke B.

Straße 5 a und 5 b sowie U. Straße 30 und 32 nicht in die Verteilung einbezogen

zu werden, da diese durch einen -- im vorliegenden Verfahren zuweilen als "Z.

weg" bezeichneten -- Stichweg erschlossen werden, dem von seiner Ausdehnung,

seiner Verkehrsfunktion und der Zahl der erschlossenen Grundstücke die

Bedeutung eines selbständig abrechnungsfähigen Abschnitts der Straßenanlage

zukommt.

Daß die Beklagte den Straßenbeitrag für das Grundstück der Klägerin im

Widerspruchsbescheid auf der Grundlage einer Neuberechnung deutlich

heraufgesetzt hat, begegnet schließlich ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.

Diese Neuberechnung diente der Behebung von Fehlern, die der ursprünglichen

Berechnung insoweit anhafteten, als -- zum einem -- nach Maßgabe der

tatsächlich realisierten baulichen Nutzung und nicht nach Maßgabe der

höchstzulässigen Geschoßflächenzahlen gemäß § 17 Abs.1 der

Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 15. September 1977, BGBl.I S.1763,

abgerechnet worden und als -- zum anderen -- bei der Bestimmung der

belastbaren Fläche des Grundstücks der Klägerin die Parzelle 121 ... mit einer

Größe von 757 qm unberücksichtigt geblieben war. Die Beklagte war durch die

niedrigere Beitragsfestsetzung im Ausgangsbescheid nicht daran gehindert, im

Widerspruchsbescheid den höheren Beitrag festzusetzen, zu dem die korrigierte

Berechnung führte. Der Senat kann in diesem Punkt auf seinen Beschluß vom 30.

September 1986 im vorangegangenen Aussetzungsverfahren 5 TH 61/83

verweisen, in dem es heißt:

"Die Höherfestsetzung scheitert -- entgegen der von der Antragstellerin im

Klageverfahren geäußerten Auffassung -- nicht an der Festsetzungsfrist, die gem.

§ 4 Abs.1 Ziff.4 Buchst.b KAG i.V.m. § 169 AO 1977 für kommunale Abgaben vier

Jahre beträgt. Da die Beitragsforderungen für den Umbau der Berliner Straße

frühestens im Jahre 1981 -- nach Eingang der Schlußrechnung der Firma Kruck

GmbH Straßenbau bei der Antragsgegnerin am 21. April 1981 -- entstanden sein

können, lief die vierjährige Festsetzungsfrist frühestens mit dem 31. Dezember

1985 ab; der die Höherveranlagung der Antragstellerin vornehmende

Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin ist aber bereits im November 1985

ergangen. Die Höherveranlagung der Antragstellerin unterlag auch nicht den sich

aus §§ 130 Abs.2, 131 Abs.2 AO 1977 ergebenden rechtlichen Schranken für den

Widerruf begünstigender Verwaltungsakte. Bescheide, die eine Abgabe in

bestimmter Höhe festsetzen, sind grundsätzlich als ausschließlich belastende

Verwaltungsakte anzusehen (vgl. Senatsbeschluß vom 2. Oktober 1980 -- V TH

13/80 --, NJW 1981 S.596 ff.). Eine Begünstigung kann daher in einem

Abgabenbescheid mit zu niedriger Belastung des Abgabepflichtigen nur dann

gesehen werden, wenn sich ihm entnehmen läßt, daß die Behörde mit dieser

Veranlagung bewußt auf einen Teil der ihr an sich zustehenden höheren Abgabe

verzichten wollte. Diese Bedeutung kommt dem an die Antragstellerin gerichteten

Heranziehungsbescheid vom 28. Juni 1982 nicht zu, da die hier getroffene zu

niedrige Beitragsfestsetzung ganz offensichtlich auf Berechnungsfehlern beruht.

Für einen Schutz des Vertrauens der Antragstellerin auf den Fortbestand der ihr

günstigeren Veranlagung vom 28. Juni 1982 ist im übrigen umso weniger Raum,

als die Antragstellerin mit ihrem Widerspruch vom 2. Juli 1982 die

Aufrechterhaltung dieses Bescheides selbst in Frage gestellt hat. Wer einen

Bescheid anficht, muß -- dies jedenfalls unter dem Blickwinkel des

verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes -- grundsätzlich auch die

Verschlechterung seiner Position in Kauf nehmen und kann deshalb ein

entgegenstehendes schutzwürdiges Vertrauen auf Grund dieses Bescheides nicht

bilden (Bundesverwaltungsgericht, a.a.O. S.943)."

Der Berufung der Beklagten in dem nach teilweiser Berufungsrücknahme noch

anhängigen Umfang ist nach allem stattzugeben.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.