Urteil des HessVGH vom 29.03.2000
VGH Kassel: beförderung, gefährliche güter, kontrolle, öffentliche sicherheit, gebühr, hessen, rechtsgrundlage, transport, muster, betriebsinhaber
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 UE 2935/98
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 2 Abs 2 GefahrgutG, § 9
Abs 5 GefahrgutG, § 9 Abs
2 GefahrgutG, § 12
GefahrgutG, Art 1 GGKostV
(Beförderung gefährlicher Güter - Voraussetzungen für das
Entstehen der Überwachungsgebühr)
Tatbestand
Der Kläger ist Pächter der bei B. gelegenen Bundesautobahn-Tankstelle G. Am 8.
Dezember 1992 und am 1. Juni 1993 führte der TÜV Hessen für die Beklagte als
örtliche Ordnungsbehörde im Rahmen der Überwachung der Beförderung
gefährlicher Güter nach dem Gesetz über die Beförderung gefährlicher Güter vom
6. August 1975, BGBl. I, S. 2121 (im Folgenden: GGBefG) Überprüfungen durch.
Die Überprüfung am 8. Dezember 1992 erfolgte als "Erstbegehung" mit
Feststellungen zur Notwendigkeit und zum Umfang der Überwachung und dauerte
von 9.05 Uhr bis 10.15 Uhr. Hierfür setzte die Beklagte mit Kostenbescheid vom
11. Dezember 1992 auf der Grundlage des § 12 GGBefG und der
Kostenverordnung für Maßnahmen bei der Beförderung gefährlicher Güter vom 13.
November 1990, BGBl. I S. 2490 (GGKostV), in Verbindung mit dem zugehörigen
Gebührenverzeichnis eine Gebühr in Höhe von 150,-- DM fest. Die Überprüfung am
1. Juni 1993 bestand -- bis zu ihrem Abbruch aufgrund vom Kläger erhobener
Einwände -- in einer Prüfung der Papiere und dauerte von 12.05 Uhr bis 12.15 Uhr.
Mit Kostenbescheid vom 10. Juni 1993 setzte die Beklagte hierfür auf der
vorgenannten Rechtsgrundlage eine Gebühr in Höhe von 30,-- DM fest.
Der Kläger erhob sowohl gegen den Kostenbescheid vom 11. November 1992 als
auch gegen den Kostenbescheid vom 10. Juni 1993 Widerspruch. Beide
Widersprüche wurden durch Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 13. Oktober
1993 zurückgewiesen. Der Kläger erhob daraufhin am 21. Oktober 1993 beim
Verwaltungsgericht in Kassel Klage. Er machte geltend: Er verkaufe Kraft- und
Schmierstoffe namens und im Auftrag der D. AG und sei mithin nicht
eigenverantwortlich, sondern für einen Dritten tätig; folglich sei er nicht der richtige
Adressat der Kostenbescheide. An der streitigen Heranziehung sei zudem zu
bemängeln, dass ein Leistungsverzeichnis mit Vorgaben für vorzunehmende
Überprüfungen nicht existiere. Dem Prüfer sei im Grunde nicht klar gewesen, was
er zu prüfen habe. Er, der Kläger, befördere keine gefährlichen Güter. Das
Gefahrgutgesetz schreibe lediglich die Prüfung von Tankwagen und anderen
Transportbehältnissen vor. Eine Anwendung dieses Gesetzes komme in seinem
Fall auch nicht mit Blick auf die Lagerung von Treibstoffen in Erdtanks in Betracht,
denn diese Tanks würden regelmäßig von besonderen Fachbehörden überprüft.
Der Kläger beantragte,
die Kostenbescheide der Beklagten vom 11. Dezember 1992 und 10. Juni
1993 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Oktober 1993 aufzuheben.
Die Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Sie trug im Klageverfahren vor: Der Sinn der gesetzlichen Regelung bestehe darin,
eine lückenlose Überwachung im Zusammenhang mit gefährlichen Gütern
sicherzustellen. Aus diesem Grunde seien grundsätzlich alle Betriebe in die
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sicherzustellen. Aus diesem Grunde seien grundsätzlich alle Betriebe in die
Überwachung einbezogen, bei denen gefährliche Güter umgeschlagen würden.
Auch Tankstellen gehörten danach zu den überwachungspflichtigen Betrieben. Die
Gebührenpflicht könne durch jede Kontrolle ausgelöst werden, unabhängig davon,
ob eine konkrete Beförderungssituation vorgelegen habe. Nur so lasse sich das
gesetzliche Ziel erreichen, durch fortwährende Überwachungsmaßnahmen den
durch den Umgang mit Gefahrgut ausgelösten abstrakten Gefahren zu begegnen.
Für die Ausübung der Kontrolltätigkeit und die damit verbundene
Kostentragungspflicht sei es ausreichend, dass der Kläger gefährliche Güter
empfange und verkaufe. Der Kläger sei auch der richtige Adressat der
Kostenbescheide, denn er führe die Bundesautobahn-Tankstelle als selbständiger
Gewerbetreibender.
Das Verwaltungsgericht Kassel hob mit Urteil vom 17. Juli 1997 -- 7 E 4878/93 (1) -
- die angefochtenen Bescheide auf. In den Entscheidungsgründen heißt es: Die
angefochtene Gebührenerhebung sei rechtswidrig, weil die Kontrollen am 8.
Dezember 1992 und am 1. Juni 1993 von dem Gesetz über die Beförderung
gefährlicher Güter nicht erfasst würden. Nach der Begriffsbestimmung der
Verantwortlichkeit "für die Beförderung" in § 9 Abs. 5 GGBefG gehöre zwar der
Kläger als Inhaber einer Bundesautobahn-Tankstelle zum Kreis der nach diesem
Gesetz überwachungs- und kostenpflichtigen Personen. Der Überwachung durch
die zuständigen Behörden mit der Folge der Kostentragungspflicht unterliege
jedoch nur die Beförderung gefährlicher Güter als solche. Die Beförderung
umfasse gemäß § 2 Abs. 2 GGBefG neben dem Vorgang der Ortsveränderung die
Übernahme und die Ablieferung des gefährlichen Guts sowie zeitweilige
Aufenthalte im Verlauf der Beförderung, Vorbereitungs- und Abschlusshandlungen.
Gegenstand der im Betrieb des Klägers vorgenommenen Überprüfungen sei
ausweislich der den streitigen Kostenbescheiden beigefügten Prüfungsberichte des
TÜV Hessen der "ruhende" Betrieb des Klägers, nicht aber ein Vorgang des
Beförderns im vorgenannten Sinne gewesen. Eine ohne konkrete Beförderungs-
oder Entladungssituation durchgeführte und damit vom Beförderungsvorgang
gänzlich losgelöste Überprüfung des Betriebes stelle nach dem eindeutigen
Wortlaut und nach Sinn und Zweck des Gesetzes keine gebührenpflichtige
Überwachung der Beförderung dar. Letzteres ergebe sich auch aus der
Entstehungsgeschichte der zugehörigen Kostenverordnung. Der Bundesminister
für Verkehr habe seinerzeit vorgeschlagen, das Entstehen der Gebührenpflicht
vom Vorliegen eines besonderen Überwachungsanlasses abhängig zu machen.
Der Bundesrat sei dem jedoch entgegengetreten und habe sich mit seiner
Auffassung durchgesetzt, dass es für die Überwachung und die dadurch
ausgelöste Gebühr nicht auf einen besonderen Anlass, sondern auf das Befördern
gefährlicher Güter als solches ankommen solle. Danach werde aber auch bei
Durchführung sogenannter Routinekontrollen die Anknüpfung an eine konkrete
Beförderungssituation vorausgesetzt. Die Beklagte könne sich für ihre
abweichende Auffassung nicht auf den Beschluss des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Oktober 1994 -- 5 TE 2840/94 -- berufen, denn
gerade in dem durch diesen Beschluss entschiedenen Fall sei es mit der
Überprüfung eines anliefernden Lkw und einer damit zusammenhängenden
Einlagerung um einen konkreten Beförderungsvorgang gegangen.
Mit Beschluss vom 30. Juni 1998 -- 5 UZ 3054/97 -- hat der Senat auf den Antrag
der Beklagten die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel
zugelassen und dies mit der von der Beklagten dargelegten grundsätzlichen
Bedeutung der Frage begründet, ob bei der Erhebung von Gebühren für
Amtshandlungen, Prüfungen und Untersuchungen nach § 12 GGBefG auch
Kontrollen des "ruhenden" Betriebes ohne Anknüpfung an konkrete
Beförderungsvorgänge die Gebührenpflicht nach der zugehörigen
Kostenverordnung auslösen können.
In ihrer gem. § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO innerhalb eines Monats nach Zustellung
des Beschlusses über die Zulassung der Berufung vorgelegten
Berufungsbegründung führt die Beklagte aus: Weder dem Gesetz über die
Beförderung gefährlicher Güter (GGBefG) noch der hierzu ergangenen
Zuständigkeitsverordnung sei zu entnehmen, dass eine kostenpflichtige
Überwachung im Sinne des Gesetzes nur dann vorliege, wenn diese sich auf einen
konkreten Beförderungsvorgang beziehe. Das Ziel des Gesetzes bestehe darin,
eine lückenlose Überwachung im Zusammenhang mit dem Transport gefährlicher
Güter sicherzustellen. Zum Transport gehöre aber auch das "Umschlagen"
gefährlicher Güter, so dass auch Vorgänge wie das Beladen, Abladen sowie
Umladen und gegebenenfalls Zwischenlagern erfasst seien. Eine wirksame
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Umladen und gegebenenfalls Zwischenlagern erfasst seien. Eine wirksame
Kontrolle dieser Vorgänge erfordere es, dass die damit befassten Betriebe auch
mittels sogenannter Routinekontrollen überwacht würden. Dies schließe eine
Kontrolle des "ruhenden" Betriebes mit ein. Die Kontrolle müsse also nicht an
einen konkreten Beförderungsvorgang anknüpfen. Die Überwachungsbehörde
könne im Übrigen gar nicht wissen, wann solche Beförderungsvorgänge
durchgeführt würden.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 17. Juli 1997 -- 7 E 4878/93 (1) -
- aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Er macht in seiner Berufungserwiderung geltend:
Eine "Kontrolle" habe in seinem Fall nicht stattgefunden. Auch später seien weder
in seinem Betrieb noch in anderen Tankstellenbetrieben Kontrollen durchgeführt
worden. Die Mitarbeiter der Beklagten verfügten für derartige Kontrollen weder
über die erforderliche Qualifikation noch über entsprechende technische
Gerätschaften. Eine Überwachung des Transports gefährlicher Güter könne nur
vorliegen, wenn die Kontrolle einen "Umschlag" zum Gegenstand habe; dies sei
hier unstreitig nicht der Fall gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist nach erfolgter
Zulassung durch den Beschluss vom 30. Juli 1998 im Zulassungsverfahren 5 UZ
3054/97 zulässig und hat auch in der Sache Erfolg, denn die angefochtenen
Gebührenbescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen
Rechten. Die Rechtsgrundlage für die Festsetzung einer Gebühr in Höhe von 150,--
DM für die Überprüfung des Betriebs des Klägers am 8.12.1992 (Bescheid vom
11.12.1992) und einer Gebühr in Höhe von 30,-- DM für die Überprüfung am
1.6.1993 (Bescheid vom 10.6.1993) ergibt sich aus Art. 1 der Kostenverordnung
für Maßnahmen bei der Beförderung gefährlicher Güter, BGBl. I S. 2490 (GGKostV),
und dem zugehörigen Gebührenverzeichnis, Gebührennummern 001 und 013, in
Verbindung mit den §§ 9 und 12 des Gesetzes über die Beförderung gefährlicher
Güter, BGBl. I, S. 2121 (GGBefG).
Nach § 9 GGBefG unterliegt die Beförderung gefährlicher Güter der Überwachung
durch die zuständigen Behörden. Die Beförderung im Sinne des Gesetzes umfasst
dabei nicht nur den Vorgang der Ortsveränderung, sondern auch "die Übernahme
und die Ablieferung des Gutes sowie zeitweilige Aufenthalte im Verlauf der
Beförderung, Vorbereitungs- und Abschlusshandlungen (Verpacken und
Auspacken der Güter, Be- und Entladen), auch wenn diese Handlungen nicht vom
Beförderer ausgeführt werden" (§ 2 Abs. 2 GGBefG). "Verantwortlicher für die
Beförderung" ist unter anderem, wer als Unternehmer oder als Inhaber eines
Betriebes "gefährliche Güter verpackt, verlädt, versendet, befördert, entlädt,
empfängt oder auspackt" (§ 9 Abs. 5 GGBefG). Nach Art 1 GGKostV werden für
Amtshandlungen einschließlich der Prüfungen und Untersuchungen im Sinne des §
12 GGBefG Gebühren nach dieser Verordnung erhoben. Die gebührenpflichtigen
Tatbestände und die Gebührensätze ergeben sich aus dem Gebührenverzeichnis,
das Bestandteil dieser Verordnung ist. Ausweislich der Gebührennummer 001 des
Gebührenverzeichnisses ist Gegenstand der Gebührenerhebung die "Überwachung
des Unternehmens oder Betriebes". Für die Berechnung der Gebühren verweist
diese Gebührennummer auf die Gebührennummer 013; danach beträgt die
Gebühr für den Zeitaufwand für jeden Sachverständigen je begonnene
Viertelstunde 30,-- DM.
Zur Ausübung des Tankstellenbetriebs des Klägers gehört, wie auch das
Verwaltungsgericht nicht bezweifelt hat, die "Beförderung eines gefährlichen Guts"
im Sinne der vorgenannten gesetzlichen Begriffsbestimmung. Im Betrieb des
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im Sinne der vorgenannten gesetzlichen Begriffsbestimmung. Im Betrieb des
Klägers findet mit der Entgegennahme des angelieferten Treibstoffs und dessen
Einfüllung in die hierfür vorgesehenen Behältnisse (Erdtanks) der in § 2 Abs. 2
GGBefG als "Übernahme" gekennzeichnete Beförderungsvorgang statt. Der Kläger
ist in seiner Eigenschaft als Betriebsinhaber -- hierfür genügt seine Pächterstellung
-- "Empfänger" eines gefährlichen Guts und als solcher "Verantwortlicher für die
Beförderung" im Sinne des § 9 Abs. 5 GGBefG. Das Verwaltungsgericht meint
freilich, dass nach dem Wortlaut des Gesetzes und nach dessen Sinn und Zweck
als kostenpflichtige Überwachung nur die auf eine "konkrete Beförderungs- bzw.
Entladungssituation" bezogene Kontrolle angesehen werden könne. Dem vermag
der Senat nicht zu folgen.
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts führt zu einer Verengung des
Anwendungsbereichs der kostenpflichtigen Überwachung der Beförderung
gefährlicher Güter, die der Gesetzeswortlaut weder erzwingt, noch auch nur
nahelegt. Dass zur Überwachung der auf die Beförderung gefährlicher Güter
bezogenen Tätigkeit auch vorbereitende, steuernde oder ordnende betriebliche
Tätigkeit gehört, ergibt sich nicht zuletzt aus der Aufzählung der Befugnisse der
Überwachungsbehörde in § 9 Abs. 2 GGBefG. Die für die Beförderung gefährlicher
Güter Verantwortlichen haben danach den für die Überwachung zuständigen
Behörden und deren Beauftragten die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen
Auskünfte unverzüglich zu erteilen (Satz 1). Ferner sind die von der zuständigen
Behörde mit der Überwachung beauftragten Personen befugt, Grundstücke,
Betriebsanlagen, Geschäftsräume, Fahrzeuge und zur Verhütung dringender
Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere für die
Allgemeinheit, für wichtige Gemeingüter, für Leben und Gesundheit von Menschen
sowie für Tiere und andere Sachen auch die Wohnräume des Auskunftspflichtigen
zu betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen und die
geschäftlichen Unterlagen des Auskunftspflichtigen einzusehen (Satz 2). Der
Auskunftspflichtige hat diese Maßnahmen zu dulden und den mit der
Überwachung beauftragten Personen auf Verlangen Proben und Muster von
gefährlichen Stoffen und Gegenständen oder Muster von Verpackungen zum
Zwecke der amtlichen Untersuchung zu übergeben (Sätze 3 und 4). All dies zeigt,
dass unabhängig vom Vorliegen eines konkreten Beförderungsvorgangs auch --
und für sich allein -- die mit der Beförderung in Zusammenhang stehenden
Betriebsabläufe kontrolliert werden können. Gegenstand der Überwachung ist mit
dieser Maßgabe auch der "ruhende" Betrieb. Dem entspricht es, dass in der
Gebührennummer 001 des Gebührenverzeichnisses zur Kostenverordnung für
Maßnahmen bei der Beförderung gefährlicher Güter allgemein von der
"Überwachung des Unternehmens oder Betriebs" die Rede ist. Nur dieses
Verständnis trägt auch dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung Rechnung.
Eine effiziente Überwachung der Beförderung gefährlicher Güter erfordert die
Erstreckung der Kontrolle auf alle Betriebsabläufe, die den eigentlichen
Beförderungsvorgang organisatorisch vorbereiten und abwickeln. Die Auslegung
des Verwaltungsgerichts hätte, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, zur Folge,
dass sich die Überwachungsbehörde, um einen konkreten Beförderungsvorgang
kontrollieren zu können, gegebenenfalls bei dem Betriebsinhaber erkundigen
müsste, wann ein solcher Vorgang tatsächlich stattfindet. Den mit der
Überwachung verfolgten Zielen wäre damit nicht gedient. Grundsätzlich muss
nämlich eine Kontrolle auch unangemeldet erfolgen können.
Für die Gebührenpflicht des Klägers kommt es auch nicht darauf an, ob es für die
Kontrollen am 8.Dezember 1992 und am 1. Juni 1993 einen besonderen Anlass --
etwa einen Verdacht auf Unregelmäßigkeiten bei der organisatorischen Abwicklung
der Inempfangnahme gelieferten Treibstoffs -- gab. Der Senat hält an seiner im
Beschluss vom 26. Oktober 1994 -- 5 TE 2840/94 -- als "obiter dictum" geäußerten
Auffassung fest, dass die Überwachung der Beförderung gefährlicher Güter "um
ihrer selbst willen" die Gebührenpflicht auslöst. Es bedarf also keines besonderen
Anlasses, um eine die Gebührenpflicht des Verantwortlichen begründende
Überwachung vornehmen zu können. Zulässig sind auch sogenannte
Routinekontrollen, die in zeitlichen Abständen wiederkehrend durchgeführt werden.
Auf die Berufung der Beklagten ist nach allem das erstinstanzliche Urteil
dahingehend abzuändern, dass die Klage gegen die Gebührenbescheide vom 11.
Dezember 1992 und vom 10. Juni 1993 abgewiesen wird. Als unterliegender Teil
hat der Kläger die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1
VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils im
Kostenpunkt beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe
für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.