Urteil des HessVGH vom 25.09.1984, 10 TH 1832/84

Entschieden
25.09.1984
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, Bekanntgabe, Wiedereinsetzung in den vorigen stand, öffentliches interesse, Rechtsverordnung, Rechtsgrundlage, Ermächtigung, Asylbewerber, Vorläufiger rechtsschutz, Hessen
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 10. Senat

Entscheidungsdatum: 25.09.1984

Normen: Art 72 Abs 1 GG, Art 74 Nr 1 GG, Art 74 Nr 4 GG, Art 80 Abs 1 S 1 GG, Art 80 Abs 3 GG

Aktenzeichen: 10 TH 1832/84

Dokumenttyp: Beschluss

(Fehlende Ermächtigungsgrundlage für die zentrale Verteilung von Asylbewerbern in Hessen; Bekanntgabe der Verteilungsverfügung; vorläufiger Rechtsschutz)

Gründe

1Der Antragsteller ist türkischer Staatsangehöriger kurdischen Volkstums. Sein erstes Asylverfahren endete mit der Rücknahme seiner gegen den Ablehnungsbescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge erhobenen Klage. Durch Beschluß des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 12. Juli 1982 (VIII/2 E 6424/81) wurde das Verfahren eingestellt.

2Mit einer Grenzübertrittsbescheinigung vom 29. November 1982 forderte der Oberbürgermeister der Stadt, Frankfurt den Antragsteller zum Verlassen der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin bis spätestens 29. Dezember 1982 auf.

3Unter näherer Darlegung seines Verfolgungsschicksals stellte der Antragsteller mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 21. Dezember 1982, dem eine unterschriebene Vollmacht beilag, einen erneuten Asylantrag, gerichtet an die Stadt Frankfurt. Deren Oberbürgermeister teilte mit Schreiben vom 28. Januar 1983 den Bevollmächtigten des Antragstellers mit, daß er den Folgeantrag vom 21. Dezember 1982 und die Ausländerakte des Antragstellers zuständigkeitshalber an die Ausländerbehörde des Landrats des Main-Taunus- Kreises - Außenstelle Schwalbach - weitergeleitet habe.

4Am 17. Februar 1983 erteilte der Landrat des Main-Taunus-Kreises dem Antragsteller eine Duldungsbescheinigung, wonach seine Abschiebung bis zum 1. März 1983, längstens bis zum rechtskräftigen Abschluß seines Asylverfahrens ausgesetzt wurde. Sein Aufenthalt wurde zugleich auf den Bereich der Gemeinden Eschborn, Sulzbach und Schwalbach/Ts. beschränkt.

5Unter "Bedingungen/Auflagen" wurde er aufgefordert, seinen Wohnsitz in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft in Schwalbach/Ts. zu nehmen. Zugleich wurde ihm die schriftliche Erlaubnis erteilt, sich vom 17. - 28. Februar 1983 nach Frankfurt zur Wohnungsauflösung und Klärung des Aufenthaltes in Frankfurt am Main zu begeben und dort aufzuhalten. Sein türkischer Reisepaß wurde wegen seines erneuten Asylantrages am 17. Februar 1983 eingezogen. In dem Deckblatt einer ebenfalls am 17. Februar 1983 aufgenommenen Niederschrift zu einem Asylbegehren wurde seine gegenwärtige Anschrift mit "Schwalbach/Ts. Haus" angegeben.

6Mit Schreiben vom 28. Februar 1983 an den Landrat des Main-Taunus-Kreises legte der Antragsteller durch seine Bevollmächtigten Widerspruch gegen die "Unterbringungsverfügung in die Gemeinschaftsunterkunft Bad Schwalbach" vom 17. Februar 1983 ein. Mit Schreiben vom 4. März 1983- teilte der Oberbürgermeister der Stadt Frankfurt dem Antragsteller über seine Bevollmächtigten auf Anfrage mit, daß der weitere Aufenthalt des Antragstellers im Stadtgebiet Frankfurt am Main nicht gestattet werde. Die Erlaubnis des Landrats des Main-Taunus-Kreises vom 17. Februar 1983 sei ohne seine, des

Landrats des Main-Taunus-Kreises vom 17. Februar 1983 sei ohne seine, des Oberbürgermeisters, vorherige Zustimmung erteilt worden.

7Bei seiner Anhörung im Rahmen der Vorprüfung am 22. Juni 1983 in Schwalbach gab der Antragsteller u.a. an, er sei nach der Stellung eines neuen Asylantrags in das Lager Schwalbach, eingewiesen und beurlaubt worden und wohne in Frankfurt am Main in der Koselstraße 18.

8Mit Verteilungsbescheid des Hess. Sozialministers vom 23. August 1983 wurde der Antragsteller, gestützt auf § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge, dem Landkreis Darmstadt-Dieburg zur Aufnahme und Unterbringung zugewiesen. Im Einvernehmen mit dem Kreisausschuß dieses Kreises wurde er aufgefordert, seinen Aufenthalt in 6115 Münster, Frankfurter Straße 17, zu nehmen. Am 1. September 1983 habe er sich mit einem Sammeltransport dorthin zu begeben. Dieser Bescheid war adressiert an den Antragsteller, als Anschrift wurde angegeben "in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft für ausländische Flüchtlinge, Am Weißen Stein, 6231 Schwalbach am Taunus". Die vorgesehene Rubrik über Bevollmächtigte enthält keine Eintragung. Dieser Bescheid wurde vom 26. August 1983 bis zum 12. September 1983 in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft in Schwalbach/Taunus ausgehängt.

9Am 10. Februar 1984 hat der Antragsteller gegen den Verteilungsbescheid Klage erhoben, die beim Verwaltungsgericht Wiesbaden unter dem Az.: X/1 E 20050/84 - anhängig ist. Zugleich hat er Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Klagefrist gestellt. Zur Begründung dieses Antrags trug er vor, seine Bevollmächtigten hätten erst im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gegen die "Unterbringungsverfügung" am 23. Januar 1984 Kenntnis von dem Verteilungsbescheid erhalten. Ihm selbst sei er erst bei einer Vorsprache am 30./31 Januar 1984 übersetzt worden.

10 Am 16. Februar 1984 hat der Antragsteller einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt und vorgetragen, er habe sich zu keiner Zeit in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft in Schwalbach aufgehalten. Ein öffentliches Interesse am Sofortvollzug der Verteilung könne daher nicht angenommen werden, da der Lagerbetrieb durch ihn nicht tangiert werde. Der Antragsgegner habe formelhaft und offenbar unter Verkennung des ihm eingeräumten Ermessens entschieden.

11 Der Antragsteller beantragte sinngemäß,

12 die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Verteilungsbescheid des Antragsgegners vom 25. August 1983 anzuordnen.

13 Der Antragsgegner beantragte,

14 den Antrag zurückzuweisen.

15 Er vertrat die Auffassung, sein Bescheid sei bestandskräftig geworden. Da der Zuweisungsbescheid dem Antragsteller in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft wegen dessen Abwesenheit nicht habe übergeben werden können, sei er öffentlich zugestellt worden. Der Wiedereinsetzungsantrag könne keinen Erfolg haben.

16 Das Verwaltungsgericht Wiesbaden ordnete mit Beschluß vom15. Mai 1984 die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Hessischen Sozialministers vom 25. August 1983 an. Zur Begründung dieses Beschlusses führte es aus, der Antrag sei zulässig, da der Verteilungsbescheid dem Antragstellers bisher nicht wirksam zugestellt worden sei. Wirksam hätte er nur den durch eine Vollmacht ausgewiesenen Bevollmächtigten des Antragstellers zugestellt werden können. Die Frist des § 10 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG sei daher nicht wirksam in Lauf gesetzt worden. Der Antrag sei begründet, weil das Interesse des Antragstellers an seinem Verbleiben in Frankfurt das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verteilungsbescheides deutlich überwiege. Die Kammer habe erhebliche Zweifel, ob der angefochtene Verteilungsbescheid auf einer rechtsfehlerfreien Ermächtigungsgrundlage beruhe. Diese Bedenken ergäben sich daraus, daß der Bescheid auch nach dem Inkrafttreten des § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG noch auf § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 15. Oktober 1980 gestützt worden sei. Weder die Hessische Landesregierung noch eine von ihr beauftragte Stelle hatten bisher von der

Landesregierung noch eine von ihr beauftragte Stelle hatten bisher von der Ermächtigung Gebrauch gemacht, die der Bundesgesetzgeber ihren in § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG in Ausübung seines konkurrierenden Gesetzgebungsrechts eingeräumt habe. Die bisher nicht erlassene Rechtsvorschrift könne auch nicht dadurch ersetzt werden, daß das Landesgesetz insoweit für entsprechend anwendbar angesehen, werde. Die Voraussetzungen für die Verabschiedung eines Gesetzes und für den Erlaß einer Rechtsverordnung seien in formeller und materieller Hinsicht derart verschieden, daß sich schon deshalb eine entsprechende Anwendung verbiete.

17 Gegen den ihm am 18. Mai 1984 zugestellten Beschluß hat der Hessische Sozialminister am 29. Mai 1984 Beschwerde eingelegt. Er weist darauf hin, daß der Zuweisungsbescheid vom 25. August 1983 den Bevollmächtigten des Antragstellers am 28. Juni 1984 mit Postzustellungsurkunde zugestellt worden sei. Der Antragsgegner ist weiterhin der Auffassung, daß § 1 Abs. 2 Satz 2 des Hessischen Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge auch nach dem späteren Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes eine ordnungsgemäße Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Verteilungsbescheid darstelle. Als das Landesaufnahmegesetz ergangen sei, habe das Asylverfahrensgesetz noch nicht gegolten. Das Landesgesetz habe daher nicht gegen dieses Bundesgesetz verstoßen können. Es sei auch nicht dadurch ungültig geworden, daß nunmehr Aufenthaltsort und Verteilung der Asylbewerber bundesrechtlich in § 22 AsylVfG geregelt seien. Materiell enthalte das Bundesrecht Regelungen, denen das Landesgesetz nicht widerspreche, an die das hessische Gesetz vielmehr anknüpfe; so daß das Bundesrecht gerade wegen des Landesgesetzes ausgeführt werden könne. Materiell-rechtlich bestehe also kein Widerspruch. Da das Landesgesetz wirksam erlassen worden sei und materiell dem neuen Bundesrecht nicht widerspreche, enthalte es die für die Durchführung des Asylverfahrensgesetzes notwendige Zuständigkeitsregelung. Einer zusätzlichen Rechtsverordnung nach § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG bedürfe es aufgrund dieser Rechtslage nicht.

18 Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

19den angefochtenen Beschluß aufzuheben und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

20 Der Antragsteller beantragt unter Bezugnahme auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses,

21die Beschwerde zurückzuweisen.

22 Der Antragsteller weist ferner darauf hin, daß die Streitwertfestsetzung mit DM 500,00 der Gewichtigkeit des Verfahrens für ihn nicht gerecht werde. Hätte er der Verteilung Folge leisten müssen, so hätte dies den Verlust seiner sozialen Kontakte, die Kündigung des Arbeitsverhältnisses und die Wohnungsaufgabe zur Folge gehabt.

23 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Ausländerakten des Antragsgegners und der Akten des Verwaltungsgerichts Wiesbaden - X/1 E 20050/84 - verwiesen.

II.

24 Die Beschwerde gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers ist zulässig (§§ 146 Abs. 1, 147 i.V.m. der Aufhebung des § 80 Abs. 6 Satz 2 a.F. VwGO durch Gesetz vom 20. Dezember 1982 [BGBl. I 1834]). Sie ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 25. August 1983 angeordnet.

25 Der Antrag war statthaft, da die Klage des Antragstellers gegen den Verteilungsbescheid keine aufschiebende Wirkung hat. Dies ergibt sich allerdings weder aus dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen § 10 Abs. 2 AsylVfG noch aus dem - möglicherweise gemeinten - § 10 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG, sondern aus § 22 Abs. 9 Satz 3 u. Abs. 10 AsylVfG.

26 Der Antrag war auch im übrigen zulässig. Eine Frist lief für ihn nicht. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Wochenfrist des § 10 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG ist nicht einschlägig. Nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut bezieht sich diese Vorschrift (nur) auf Anträge "gegen die Abschiebungsandrohung". Anträge auf Gewährung

(nur) auf Anträge "gegen die Abschiebungsandrohung". Anträge auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach §§ 80 Abs. 5, 123 VwGO unterliegen in aller Regel keinen Fristbestimmungen. Die genannte Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG ist ersichtlich die einzige Ausnahme hiervon. Schon deshalb kommt eine - direkte oder entsprechende - Anwendung über die Fälle einer Abschiebungsandrohung nach § 10 Abs. 9. AsylVfG hinaus grundsätzlich nicht in Betracht. In § 1O Abs. 5 AsylVfG hat der Gesetzgeber vielmehr § 10 Abs. 3- Satz 3 AsylVfG nur dort als entsprechend anwendbar erklärt, wo er es über dessen unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus für geboten hält. Für die Regelungen des Verteilungsverfahrens in § 22 AsylVfG fehlt eine solche Gleichstellung. Dem Asylverfahrensgesetz läßt sich auch kein allgemeiner Grundsatz des Inhalts entnehmen, daß überall dort, wo kraft spezialgesetzlicher Regelungen die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage ausgeschlossen ist (vgl. § 90 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO fristgebunden wäre.

27 Das Verwaltungsgericht hat den somit zulässigen Antrag auch zu Recht als begründet angesehen. Der Senat teilt die Auffassung, daß das private Aufschubinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verteilungsbescheides vom 25. August 1983 überwiegt. Denn an der sofortigen Vollziehbarkeit eines bei summarischer Überprüfung als offensichtlich rechtswidrig erscheinenden Verwaltungsaktes besteht kein besonderes öffentliches Interesse.

28 Dem voraussichtlichen Erfolg der in der Hauptsache erhobenen Klage steht nicht entgegen, daß sie erst mehrere Monate nach dem Tage des Aushängens des angefochtenen Bescheids erhoben wurde. Entgegen der - ursprünglichen - Ansicht des Antragsgegners ist dieser Bescheid weder bestandskräftig geworden, noch wurde durch seine Aushängung und einen entsprechenden Fristablauf (vgl. § 41 Abs. 4 Satz 3 HVwVfG, § 15 Abs. 3 Satz 2 VwZG i.V.m. § 1 HessVwZG) die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO (i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO) ausgelöst. Denn die Bekanntgabe war fehlerhaft.

29 Eine bestimmte Form der Bekanntgabe (Zustellung, einfacher Brief, Aushändigung, öffentliche Zustellung o.ä.) für einen Verteilungsbescheid ist nicht vorgeschrieben. § 22 Abs. 5 Satz 2 AsylVfG., der nach § 22 Abs. 9 Satz 3 AsylVfG für diesen Bescheid entsprechend gilt, schreibt nur die Schriftform vor; § 22 Abs. 7 AsylVfG, der ebenfalls entsprechend gilt, spricht von Bekanntgabe. Allgemeine Regeln über die Bekanntgabe von Verwaltungsakten enthält das Asylverfahrensgesetz nicht. Eine Bekanntgabe durch Zustellung ist nur für bestimmte Einzelfälle vorgeschrieben (z.B. §§ 12 Abs. 6 Satz 2; 17 Abs. 4, 28 Abs. 5 AsylVfG). Die Behörde kann daher die Form der Bekanntgabe nach ihrem Ermessen wählen. Hierzu kann auch die öffentliche Bekanntgabe gehören (§§ 41 Abs. 3 u. 4 HVwVfG). Ob deren Voraussetzungen hier vorlagen, kann dahinstehen, da jedenfalls ein anderer Mangel die Bekanntgabe fehlerhaft machte. Nach § 22 Abs. 7 i.V.m. Abs. 9 Satz 3 AsylVfG soll die Verteilungsverfügung "auch" dem Ausländer bekanntgegeben werden, wenn er durch einen Bevollmächtigten vertreten wird. Diese Soll-Vorschrift setzt, wie das Wort "auch" zwingend ergibt, die Bekanntgabe an den Bevollmächtigten des Ausländers voraus. Dadurch wird § 41 Abs. 1 Satz 2HVwVfG modifiziert, wonach die Bekanntgabe zwar an den Bevollmächtigten vorgenommen werden kann, nicht aber vorgenommen werden muß. Da sich der Soll-Charakter des § 22 Abs. 7 nur auf die Bekanntgabe an den Ausländer bezieht, nicht aber an die - stillschweigend - vorausgesetzte Bekanntgabe an dessen Bevollmächtigte, hatte der Antragsgegner keine rechtliche Möglichkeit, eine wirksame Bekanntgabe nur an den Antragsteller anstelle seiner Bevollmächtigten vorzunehmen (vgl. die entsprechende, hier aber nicht einschlägige Regelung in § 8 Abs. 1 Satz 2 VwZG).

30 Fehlerhaft wäre die Zustellung aber auch dann, wenn man die genannte Soll- Vorschrift auch auf die Bekanntgabe an den Bevollmächtigten des Ausländers beziehen würde oder wenn man ungeachtet des § 22 Abs. 7 der Behörde auch darüber eine Ermessensentscheidung nach § 41 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG zubilligen würde, ob sie die Bekanntgabe gegenüber dem Ausländer oder gegenüber seinen Bevollmächtigten vornehmen will. Denn es sind weder Gründe für ein Abweichen von dem im Regelfall zwingenden Charakter einer Soll-Vorschrift vorgetragen oder ersichtlich noch ist erkennbar, daß dem Antragsgegner bei der Bekanntmachung seines Verteilungsbescheides bewußt gewesen wäre, daß der Antragsteller durch einen Bevollmächtigten vertreten ist. Denn in dem angefochtenen Bescheid ist die für die Angabe des Bevollmächtigten vorgesehene Rubrik leergeblieben.

31 Die am 10. Februar 1984 erhobene Klage war nicht verspätet, da den Bevollmächtigten des Antragstellers der Verteilungsbescheid vom 25. August 1983 erst durch das Schreiben des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 19. Januar 1984 im Rahmen eines gesonderten Widerspruchsverfahrens zuging. Da als Bekanntgabe nur die mit Wissen und Wollen der erlassenden Behörde erfolgende Eröffnung eines Verwaltungsakts anzusehen ist (Kopp, VwVfG, 3. Aufl. 1983, Rdnr. 20 zu § 41), könnten Zweifel bestehen, ob in dieser "zur Kenntnisnahme" erfolgten Übersendung eine formgerechte Bekanntgabe gesehen werden kann. Diesen Zweifeln braucht jedoch nicht nachgegangen zu werden, weil etwaige Mängel der Bekanntgabe des Verteilungsbescheides jedenfalls durch Ergreifen des gebotenen Rechtsbehelfs geheilt wurden (Kopp, a.a.O. Rdnr. 32 u. 59 zu § 41 und Kopp, VwGO, 6. Aufl. 1984, Rdnr. 17 zu § 56).

32 Soweit aus der fehlerhaften Bekanntmachung die Unwirksamkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes abzuleiten ist (vgl. § 43 Abs. 1 HVwVfG), dürfte der Klage das Rechtsschutzbedürfnis gleichwohl schon deshalb nicht abgesprochen werden können, weil die Behörden des Antragsgegners noch während des gerichtlichen Verfahrens von der Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe und der Wirksamkeit des Verteilungsbescheides ausgegangen sind. Der Landrat des Landkreises Darmstadt-Dieburg leitete im Januar 1984 sogar ein Ordnungswidrigkeitsverfahren gegen den Antragsteller wegen "Zuwiderhandlung gegen die aufenthaltsbeschränkende Auflage in der Aufenthaltsgestattung für Asylbewerber" ein, weil der Antragsteller sich nicht im Landkreis Darmstadt- Dieburg aufhielt.

33 Die nach alledem als zulässig erscheinende Anfechtungsklage dürfe voraussichtlich auch Erfolg haben. Der Senat teilt die Bedenken des Verwaltungsgerichts gegen die vom Antragsgegner für seinen Verteilungsbescheid herangezogene Ermächtigungsgrundlage.

34 Durch § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG wird die Landesregierung oder die von ihr bestimmte Stelle seit dem 1. August 1982 45 Abs. 1 AsylVfG) ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Verteilung der zugewiesenen Asylbewerber innerhalb des Landes zu regeln. Eine derartige Rechtsverordnung hat bisher weder die Hessische Landesregierung noch eine von ihr bestimmte Stelle erlassen. Die Anordnung der Hessischen Landesregierung vom 2. Dezember 1982 (GVBl. I S. 273) betrifft nach ihrem eindeutigen Wortlaut die zuständige Landesbehörde für die Zuweisungsentscheidung nach § 22 Abs. 5 AsylVfG. Eine entsprechende Anwendung dieser Anordnung auf die Verteilungsentscheidung nach § 22 Abs. 9 AsylVfG erscheint bei diesem Wortlaut als ausgeschlossen. Sie war auch nicht beabsichtigt, da der Antragsgegner davon ausging und ausgeht, daß das vor dem Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes erlassene Landesrecht über die Verteilung von Asylbewerbern im Lande Hessen weiterhin in Kraft ist und eine ausreichende Rechtsgrundlage für Verteilungsbescheide darstellt. Dies dürfte indessen nicht der Fall sein.

35 Sowohl das Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 15. Oktober 1980 - Landesaufnahmegesetz - (GVBl. I S. 384) als auch die Verordnung über die Verteilung ausländischer Flüchtlinge vom 2. Januar 1981 - Verteilungsverordnung - (GVBl. I S. 14) sind vor dem Asylverfahrensgesetz in Kraft getreten, nämlich am 1. Januar 1981 3 LandesaufnahmeG) bzw. am 15. Januar 1981 4 VerteilungsVO). Die Verteilungsverordnung kann schon deshalb nicht in Ausfüllung der Ermächtigung des § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG ergangen sein. Sie kann auch nicht nachträglich stillschweigend auf eine andere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gestellt werden. Die Verteilungsverordnung wurde erlassen aufgrund des § 1 Abs. 2 Satz 1 LandesaufnahmeG, wonach der Minister des Innern im Benehmen mit dem Sozialminister durch Rechtsverordnung die Aufnahmequote verschiedener kommunaler Gebietskörperschaften bestimmt.

36 Ein stillschweigendes nachträgliches Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage für eine Rechtsverordnung ist ebenso ausgeschlossen wie die Heilung einer ohne gesetzliche Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnung durch den späteren Erlaß einer gesetzlichen Ermächtigung. In beiden Fällen müßte die Rechtsverordnung erneut verkündet werden (Maunz in Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Stand: September 1983, Art. 80 Rdnr. 26). Um dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gerecht zu werden, müßte darüber hinaus in der Verordnung die (neue) Rechtsgrundlage angegeben werden.

37 Im übrigen scheidet die Verteilungsverordnung auch ihrem Inhalt nach als Rechtsgrundlage für einen an einen bestimmten Asylbewerber gerichteten Verteilungsbescheid aus. Ihrer Ermächtigung entsprechend befaßt sie sich ausschließlich mit der Festlegung der nach Einwohnerzahlen differenzierten Aufnahmequoten kommunaler Gebietskörperschaften. Sie regelt damit lediglich die durch das Landesaufnahmegesetz den Landkreisen und Gemeinden grundsätzlich auferlegte Pflicht zur Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern, Asylberechtigten und Ausländern, die dem Land im Rahmen humanitärer Hilfsmaßnahmen zugewiesen werden. Als Rechtsgrundlage für Einzelfallentscheidungen gegenüber dem betroffenen Personenkreis kommt die Verteilungsverordnung daher inhaltlich nicht in Betracht. Außer dem Verteilungsschlüssel enthält sie weder auf den Ausländer bezogene Verteilungskriterien (wie § 22 Abs. 6 Satz 1 AsylVfG,), noch nähere Regeln über den Erlaß der Zuweisungsentscheidung (wie § 22 Abs. 5 u. 7 AsylVfG) noch gar eine nähere Ausgestaltung der Pflicht des Ausländers, sich unverzüglich zur der, in der Verteilungsentscheidung angegebenen Stelle zu begeben (wie § 22 Abs. 8 AsylVfG). Auch eine Bestimmung der zuständigen Behörde fehlt.

38 Ebensowenig wie die Verteilungsverordnung dürfte das Landesaufnahmegesetz als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Verteilungsbescheid in Betracht kommen. Für die Entscheidung des vorliegenden Falles kann dahinstehen, ob dem Antragsgegner bis zum Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes am 1. August 1982 die Kompetenz zustand, gesetzliche Regelungen über die Verteilung von Asylbewerbern zu schaffen. Bedenken hiergegen könnten sich daraus ergeben, daß der Bund durch die §§ 40 ff. a.F. AuslG von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Nr. 4 GG) in der Weise Gebrauch gemacht hatte, daß eine Verteilung von Ausländern auf die Bundesländer erst nach deren Anerkennung als Asylberechtigte erfolgte. Die Tatsache, daß die §§ 40 ff. a.F. AuslG wegen Überfüllung bzw. Schließung des Sammellagers Zirndorf in der Verwaltungspraxis des Bundes und der Länder nicht mehr angewandt wurden,. dürfte nichts daran geändert haben, daß der Bund in diesem Bereich durch seinen offensichtlich erschöpfenden Gebrauch von der Gesetzgebungskompetenz den Ländern die Möglichkeit einer eigenständigen gesetzlichen Regelung genommen hatte.

39 All dies bedarf jedoch keiner Vertiefung, da der Bund jedenfalls mit dem Gesetz über das Asylverfahren vom 16. Juli 1982 von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 4 GG Gebrauch gemacht hat. Zu dem dort angeführten Gebiet "Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer", das in einem weiten Sinn zu verstehen ist. (von Münch, Rdnr. 16 zu Art. 74, in: von Münch, GG, Band 3, 2. Aufl. 1983), gehört auch das Asylrecht einschließlich des Rechts des Aufenthalts der Asylbewerber. Letzteres hat der Bundesgesetzgeber in den §§ 19 - 28 AsylVfG geregelt. Daß der Bund für andere Teile des Asylverfahrensgesetzes (z. B. "5. Abschn. Gerichtsverfahren", §§ 30 - 33) seine Kompetenz aus anderen Nummern des Gebietskatalogs des Art. 74 GG ableitet (im Beispiel Nr. 1 "das gerichtliche Verfahren"), ist im vorliegenden Fall unerheblich (zur Irrelevanz von Zuständigkeitsüberschneidungen innerhalb des Art. 74 GG vgl. Maunz in Maunz- Dürig, GG, Art. 74 Rdnr. 21).

40 Maßgeblich ist dagegen, ob und inwieweit der Bereich des Asylrechts durch das Bundesgesetz umfassend und erschöpfend geregelt. wurde, weil nur dann und insoweit eine Sperrwirkung für das Landesrecht eintritt (BVerfGE 1, 283 [296]). Bei der gebotenen "Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes" (BVerfGE 7, 342 [347]) läßt sich mit einer für dieses Eilverfahren ausreichenden Überzeugung feststellen, daß der Bundesgesetzgeber im Asylverfahrensgesetz den materiell-rechtlichen Aufenthaltsstatus des Asylbewerbers abschließend geregelt hat. Es sind weder bewußte noch unbewußte Regelungslücken ersichtlich, die nicht aus dem Asylverfahrensgesetz selbst heraus oder durch einen Rückgriff auf das Ausländergesetz zu schließen sind. Für die hier interessierenden Verteilungsfragen ist geregelt, daß der Asylbewerber verpflichtet ist, sich unverzüglich zu der in dem von der zuständigen Landesbehörde indem Verteilungsbescheid angegebenen Stelle zu begeben (§§ 22 Abs. 9 Satz 3 i.V.m. Abs. 5 Satz 1 und Abs. 8 AsylVfG). Die bei der Verteilungsentscheidung zu berücksichtigenden Kriterien enthält der ebenfalls entsprechend anwendbare § 22 Abs. 6 Satz 1 AsylVfG.

41 Neben der aus Art. 74 Nr. 1 und 4 GG abzuleitenden Kompetenz des Bundes zur Regelung des Gebiets Asylrecht in materieller Hinsicht steht ihm, ebenfalls im

Regelung des Gebiets Asylrecht in materieller Hinsicht steht ihm, ebenfalls im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung, die Befugnis zu, mit Zustimmung des Bundesrates insoweit auch "die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren" für das von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführende Asylverfahrensgesetz zu regeln (Art. 84 Abs 2 letzter Halbsatz GG).

42 Hinsichtlich des bei der Verteilung anzuwendenden Verfahrensrechts hat der Bund von dieser Kompetenz nur insoweit Gebrauch gemacht, als er in einzelnen Punkten (Form, Rechtsbehelfsbelehrung, Begründung, Anhörung) Abweichungen von dem sonst geltenden Verwaltungsverfahrensrecht vorgegeben hat 22 Abs. Satz 3 Abs. 5 Sätze 2 - 4 AsylVfG).Die weiteren Einzelheiten des landesinternen Verteilungsverfahrens einschließlich der Bestimmung der hierfür zuständigen Behörden hat der Bundesgesetzgeber dagegen nicht selbst vorgenommen. Vielmehr gibt er in § 22 Abs. 9 Satz 2 der Landesregierung oder der von ihr bestimmten Stelle eine Verordnungsermächtigung zu der Regelung der Verteilung innerhalb des Landes. Es kann offen bleiben, ob in jedem Fall allein schon aus der Einräumung einer Verordnungsermächtigung der Schluß gezogen werden kann, der Bund habe die betreffende Materie nicht abschließend und erschöpfend geregelt. Dies mag dort der Fall sein, wo alleiniger Inhalt der bundesgesetzlichen Regelung eine Verordnungsermächtigung ist (vgl. hierzu OVG, Rheinland-Pfalz, AS 7, 254; Fonk, DÖV 1958, 23). Entsprechendes dürfte geltend, wenn der Bundesgesetzgeber die Landesregierung erkennbar deshalb zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt hat, weil er die betreffende Materie im Hinblick auf die Verschiedenheit der örtlichen Verhältnisse nicht erschöpfend regeln konnte (vgl. hierzu: BVerfGE 18, 407 [417]). Offen bleiben können diese Fragen deshalb, weil der Bundesgesetzgeber durch die Verordnungsermächtigung zugleich eine Bestimmung darüber getroffen hat, durch wen und auf welche rechtssetzende Art die vom Bundesgesetz nicht geregelten Bereiche geschlossen werden können. Beschränkt sich der Bund auf eine Teilregelung und macht für den nicht geregelten Teil keine Vorgaben, so bleibt der Rest für die Regelung durch den Landesgesetzgeber frei (Art. 72 Abs. 1 GG). Anstatt die ausgesparten Regelungen dem Landesgesetzgeber zu überlasen, kann der Bund gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG aber auch die Landesregierungen ermächtigen, das Nähere durch Rechtsverordnung zu regeln. Der Landesverordnungsgeber ist dann in der Rechtsgestaltung weniger frei als es der Landesgesetzgeber wäre, wenn der Bundesgesetzgeber auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung nur teilweise tätig geworden ist (BVerfG a.a.O. S. 416). Denn mit der Ermächtigung nimmt der Bund dadurch Einfluß auf die materielle Rechtsgestaltung in den Ländern, daß er Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in dem Gesetz bestimmt. Dies bedeutet, daß nicht anstelle der Landesregierung auch der Landesgesetzgeber die ergänzende Regelung treffen könnte; denn die bundesgesetzliche Regelung enthält die, Entscheidung, daß nur der Verordnungsgeber des Landes jene ergänzende Regelung soll erlassen können (BVerfG a.a.O., S. 417).

43 Irgendein Vorbehalt zugunsten der Landesgesetzgebung, der auch bei umfassender und erschöpfender Regelung eines Gegenstandes der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund möglich wäre (BVerfGE 29, 125 [137]), läßt sich dem hier angesprochenen Teilbereich des Asylverfahrensgesetzes nicht entnehmen.

44 Der Antragsgegner hatte deshalb nach Ansicht des Senats keine Entscheidungsfreiheit mehr, die weiteren Regelungen, insbesondere auch die Bestimmung der zuständigen Landesbehörde, entweder durch Gesetz oder durch Rechtsverordnung zu treffen. Auch das früher verkündete und in Kraft getretene Landesaufnahmegesetz kann nicht später, nachdem der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, den Ländern eine neue Aufgabe auferlegt und eine an die Landesregierung gerichtete Verordnungsermächtigung zur weiteren Regelung geschaffen hat, als insoweit weiterbestehend und die Ermächtigung ausfüllend angesehen werden.

45 Die Landesregierung war allerdings nicht verpflichtet, den ihr durch die Verordnungsermächtigung gewährten Rahmen in vollem Umfang auszuschöpfen. Für eine zentrale Verteilung unerläßlich war nach Auffassung des Senats jedoch die Bestimmung der zuständigen Behörde. Eine solche Bestimmung ist im Land Hessen nicht durch eine Rechtsverordnung auf Grundlage des § 22 Abs. 9 Abs. 2 AsylVfG erfolgt. Das Hessische Landesaufnahmegesetz konnte somit nicht Rechtsgrundlage des angefochtenen Verteilungsbescheides sein, der Hessische Sozialminister war für seinen Erlaß nicht zuständig.

46 Die vorstehenden Erwägungen des Senats zwingen allerdings nicht zur Annahme der Nichtigkeit des Landesaufnahmegesetzes und zur Einholung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG. Denn wesentliche, nach der Begründung des Gesetzentwurfs (Hessischer Landtag, Drucksache 9/3350, S. 1 u. 6) einzige Aufgabe des Landesaufnahmegesetzes war es, den Gemeinden die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge als "neue Pflicht" im Sinne von § 3 Satz 1 HGO aufzuerlegen und ihnen diese Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung(§ 4 HGO) zu übertragen. Hierfür bedurfte es nach den genannten kommunalverfassungsrechtlichen Vorschriften, eines Gesetzes (zur Funktion von § 22 Abs. 9 S. 2 AsylVfG als "Handhabe", Gebietskörperschaften zur unverzüglichen Aufnahme zugewiesener Asylbewerber zu verpflichten, vgl. einerseits BVerwG, Urt. vom 5. Juni 1984 BVerwG 9 C 9.84 -, andererseits Kloesel-Christ, Deutsches Ausländerrecht, Stand: Dezember 1983, Anm. 14 aF zu § 22 AsylVfG). Diese Funktion des Landesaufnahmegesetzes besteht nach wie vor. Da insoweit an seiner Wirksamkeit kein Zweifel besteht, kommt eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht in Betracht. Auf die Zulässigkeit einer konkreten Normenkontrolle im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren kommt es daher nicht an (vgl. dazu Goerlich, JZ 1983, 57).

47 Nach alledem steht für den Senat fest,. daß es gegenwärtig in Hessen keine die Ermächtigung des § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG ausfüllende Rechtsverordnung über die zentrale Verteilung der Asylbewerber einschließlich der zur Verteilung zuständigen Behörde gibt. Hiervon unberührt bleibt die Befugnis der zuständigen Ausländerbehörde zur Konkretisierung der Aufenthaltsgestattung eines Asylbewerbers durch Einzelanordnung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG gegebenenfalls auch zur Einweisung in eine Gemeinschaftsunterkunft im Bezirk einer anderen Ausländerbehörde (BVerwG a.a.O.). Der Senat ist nicht der Auffassung, daß zeitweise auf eine wirksame Verteilungsregelung verzichtet werden kann. Das OVG Münster hat in einem vergleichbaren Fall (EZAR 221 Nr. 16) "für eine Übergangszeit" den einschlägigen Erlaß des zuständigen Ministers als Verteilungsgrundlage ausreichend erlassen. Die darauf gestützte Verteilungsverfügung sei zwar ohne Rechtsgrundlage erfolgt, aber trotzdem nicht offensichtlich rechtswidrig, weil nur so die Funktionsunfähigkeit der Verwaltung vermieden werden könne und der Einzeleingriff der Sache nach zu billigen sei. Ob dieser Auffassung zu folgen ist kann offen bleiben, da es hier schon an den tatsächlichen Voraussetzungen für einen "Verzicht" auf eine Rechtsgrundlage fehlt. Denn von einer Übergangszeit kann keine Rede mehr sein, da seit dem Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes mehr als zwei Jahre verstrichen sind und der Antragsgegner die von ihm beabsichtigten Zuständigkeitsregelungen zu §§ 8 und 22 Abs. 5 AsylVfG durchaus zeitnah (nämlich am 11. August bzw. 2. Dezember 1982) erlassen hat. Im übrigen hat der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren seine Auffassung bekräftigt, daß das Landesaufnahmegesetz als Rechtsgrundlage ausreiche, so daß auch nicht mit dem Erlaß einer weiteren Rechtsverordnung zu rechnen ist.

48 Auf die vom Antragsteller in den Vordergrund gestellte Frage, ob bei der Verteilungsentscheidung das Ermessen sachgerecht ausgeübt worden ist, kommt es nach alledem nicht mehr an.

49 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 2 VwGO.

50 Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2 und 20 Abs. 3 GKG. Der Wert des Streitgegenstandes beträgt für das Verfahren in erster und zweiter Instanz je DM 2.000,00; die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts ist deshalb gemäß § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG von Amts wegen entsprechend zu ändern. In Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes setzt der Senat regelmäßig die Hälfte des in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren zu erwartenden Streitwertes fest. Dies ist hinsichtlich der angefochtenen Verteilungsverfügung die Hälfte des Auffangstreitwertes aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG. Der Senat kann keinen Anlaß für die Annahme einer geringerwertigen Bedeutung der Sache für den Antragsteller erkennen. Da dieser sich darauf beruft, daß die angefochtene Verteilung den Verlust seiner sozialen Kontakte, die Kündigung seines Arbeitsverhältnisses und die Wohnungsaufgabe zur Folge hätte, ist jedenfalls kein Anhaltspunkt für einen diesen Betrag unterschreitenden Streitwert ersichtlich.

51 Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 VwGO, 25 Abs. Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil