Urteil des HessVGH vom 25.09.1984

VGH Kassel: aufschiebende wirkung, bekanntgabe, wiedereinsetzung in den vorigen stand, öffentliches interesse, rechtsverordnung, rechtsgrundlage, ermächtigung, asylbewerber, vorläufiger rechtsschutz

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

10. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

10 TH 1832/84

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 72 Abs 1 GG, Art 74 Nr

1 GG, Art 74 Nr 4 GG, Art

80 Abs 1 S 1 GG, Art 80

Abs 3 GG

(Fehlende Ermächtigungsgrundlage für die zentrale

Verteilung von Asylbewerbern in Hessen; Bekanntgabe der

Verteilungsverfügung; vorläufiger Rechtsschutz)

Gründe

Der Antragsteller ist türkischer Staatsangehöriger kurdischen Volkstums. Sein

erstes Asylverfahren endete mit der Rücknahme seiner gegen den

Ablehnungsbescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer

Flüchtlinge erhobenen Klage. Durch Beschluß des Verwaltungsgerichts Wiesbaden

vom 12. Juli 1982 (VIII/2 E 6424/81) wurde das Verfahren eingestellt.

Mit einer Grenzübertrittsbescheinigung vom 29. November 1982 forderte der

Oberbürgermeister der Stadt, Frankfurt den Antragsteller zum Verlassen der

Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin bis spätestens 29.

Dezember 1982 auf.

Unter näherer Darlegung seines Verfolgungsschicksals stellte der Antragsteller mit

Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 21. Dezember 1982, dem eine

unterschriebene Vollmacht beilag, einen erneuten Asylantrag, gerichtet an die

Stadt Frankfurt. Deren Oberbürgermeister teilte mit Schreiben vom 28. Januar

1983 den Bevollmächtigten des Antragstellers mit, daß er den Folgeantrag vom

21. Dezember 1982 und die Ausländerakte des Antragstellers

zuständigkeitshalber an die Ausländerbehörde des Landrats des Main-Taunus-

Kreises - Außenstelle Schwalbach - weitergeleitet habe.

Am 17. Februar 1983 erteilte der Landrat des Main-Taunus-Kreises dem

Antragsteller eine Duldungsbescheinigung, wonach seine Abschiebung bis zum 1.

März 1983, längstens bis zum rechtskräftigen Abschluß seines Asylverfahrens

ausgesetzt wurde. Sein Aufenthalt wurde zugleich auf den Bereich der Gemeinden

Eschborn, Sulzbach und Schwalbach/Ts. beschränkt.

Unter "Bedingungen/Auflagen" wurde er aufgefordert, seinen Wohnsitz in der

Hessischen Gemeinschaftsunterkunft in Schwalbach/Ts. zu nehmen. Zugleich

wurde ihm die schriftliche Erlaubnis erteilt, sich vom 17. - 28. Februar 1983 nach

Frankfurt zur Wohnungsauflösung und Klärung des Aufenthaltes in Frankfurt am

Main zu begeben und dort aufzuhalten. Sein türkischer Reisepaß wurde wegen

seines erneuten Asylantrages am 17. Februar 1983 eingezogen. In dem Deckblatt

einer ebenfalls am 17. Februar 1983 aufgenommenen Niederschrift zu einem

Asylbegehren wurde seine gegenwärtige Anschrift mit "Schwalbach/Ts. Haus"

angegeben.

Mit Schreiben vom 28. Februar 1983 an den Landrat des Main-Taunus-Kreises

legte der Antragsteller durch seine Bevollmächtigten Widerspruch gegen die

"Unterbringungsverfügung in die Gemeinschaftsunterkunft Bad Schwalbach" vom

17. Februar 1983 ein. Mit Schreiben vom 4. März 1983- teilte der

Oberbürgermeister der Stadt Frankfurt dem Antragsteller über seine

Bevollmächtigten auf Anfrage mit, daß der weitere Aufenthalt des Antragstellers

im Stadtgebiet Frankfurt am Main nicht gestattet werde. Die Erlaubnis des

Landrats des Main-Taunus-Kreises vom 17. Februar 1983 sei ohne seine, des

Oberbürgermeisters, vorherige Zustimmung erteilt worden.

Bei seiner Anhörung im Rahmen der Vorprüfung am 22. Juni 1983 in Schwalbach

gab der Antragsteller u.a. an, er sei nach der Stellung eines neuen Asylantrags in

das Lager Schwalbach, eingewiesen und beurlaubt worden und wohne in Frankfurt

am Main in der Koselstraße 18.

Mit Verteilungsbescheid des Hess. Sozialministers vom 23. August 1983 wurde der

Antragsteller, gestützt auf § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme

ausländischer Flüchtlinge, dem Landkreis Darmstadt-Dieburg zur Aufnahme und

Unterbringung zugewiesen. Im Einvernehmen mit dem Kreisausschuß dieses

Kreises wurde er aufgefordert, seinen Aufenthalt in 6115 Münster, Frankfurter

Straße 17, zu nehmen. Am 1. September 1983 habe er sich mit einem

Sammeltransport dorthin zu begeben. Dieser Bescheid war adressiert an den

Antragsteller, als Anschrift wurde angegeben "in der Hessischen

Gemeinschaftsunterkunft für ausländische Flüchtlinge, Am Weißen Stein, 6231

Schwalbach am Taunus". Die vorgesehene Rubrik über Bevollmächtigte enthält

keine Eintragung. Dieser Bescheid wurde vom 26. August 1983 bis zum 12.

September 1983 in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft in

Schwalbach/Taunus ausgehängt.

Am 10. Februar 1984 hat der Antragsteller gegen den Verteilungsbescheid Klage

erhoben, die beim Verwaltungsgericht Wiesbaden unter dem Az.: X/1 E 20050/84 -

anhängig ist. Zugleich hat er Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand

wegen Versäumung der Klagefrist gestellt. Zur Begründung dieses Antrags trug er

vor, seine Bevollmächtigten hätten erst im Rahmen des Widerspruchsverfahrens

gegen die "Unterbringungsverfügung" am 23. Januar 1984 Kenntnis von dem

Verteilungsbescheid erhalten. Ihm selbst sei er erst bei einer Vorsprache am

30./31 Januar 1984 übersetzt worden.

Am 16. Februar 1984 hat der Antragsteller einen Antrag auf Gewährung

einstweiligen Rechtsschutzes gestellt und vorgetragen, er habe sich zu keiner Zeit

in der Hessischen Gemeinschaftsunterkunft in Schwalbach aufgehalten. Ein

öffentliches Interesse am Sofortvollzug der Verteilung könne daher nicht

angenommen werden, da der Lagerbetrieb durch ihn nicht tangiert werde. Der

Antragsgegner habe formelhaft und offenbar unter Verkennung des ihm

eingeräumten Ermessens entschieden.

Der Antragsteller beantragte sinngemäß,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Verteilungsbescheid des

Antragsgegners vom 25. August 1983 anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragte,

den Antrag zurückzuweisen.

Er vertrat die Auffassung, sein Bescheid sei bestandskräftig geworden. Da der

Zuweisungsbescheid dem Antragsteller in der Hessischen

Gemeinschaftsunterkunft wegen dessen Abwesenheit nicht habe übergeben

werden können, sei er öffentlich zugestellt worden. Der Wiedereinsetzungsantrag

könne keinen Erfolg haben.

Das Verwaltungsgericht Wiesbaden ordnete mit Beschluß vom15. Mai 1984 die

aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des

Hessischen Sozialministers vom 25. August 1983 an. Zur Begründung dieses

Beschlusses führte es aus, der Antrag sei zulässig, da der Verteilungsbescheid

dem Antragstellers bisher nicht wirksam zugestellt worden sei. Wirksam hätte er

nur den durch eine Vollmacht ausgewiesenen Bevollmächtigten des Antragstellers

zugestellt werden können. Die Frist des § 10 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG sei daher nicht

wirksam in Lauf gesetzt worden. Der Antrag sei begründet, weil das Interesse des

Antragstellers an seinem Verbleiben in Frankfurt das öffentliche Interesse an der

Vollziehung des Verteilungsbescheides deutlich überwiege. Die Kammer habe

erhebliche Zweifel, ob der angefochtene Verteilungsbescheid auf einer

rechtsfehlerfreien Ermächtigungsgrundlage beruhe. Diese Bedenken ergäben sich

daraus, daß der Bescheid auch nach dem Inkrafttreten des § 22 Abs. 9 Satz 2

AsylVfG noch auf § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer

Flüchtlinge vom 15. Oktober 1980 gestützt worden sei. Weder die Hessische

Landesregierung noch eine von ihr beauftragte Stelle hatten bisher von der

Ermächtigung Gebrauch gemacht, die der Bundesgesetzgeber ihren in § 22 Abs. 9

Satz 2 AsylVfG in Ausübung seines konkurrierenden Gesetzgebungsrechts

eingeräumt habe. Die bisher nicht erlassene Rechtsvorschrift könne auch nicht

dadurch ersetzt werden, daß das Landesgesetz insoweit für entsprechend

anwendbar angesehen, werde. Die Voraussetzungen für die Verabschiedung eines

Gesetzes und für den Erlaß einer Rechtsverordnung seien in formeller und

materieller Hinsicht derart verschieden, daß sich schon deshalb eine

entsprechende Anwendung verbiete.

Gegen den ihm am 18. Mai 1984 zugestellten Beschluß hat der Hessische

Sozialminister am 29. Mai 1984 Beschwerde eingelegt. Er weist darauf hin, daß der

Zuweisungsbescheid vom 25. August 1983 den Bevollmächtigten des

Antragstellers am 28. Juni 1984 mit Postzustellungsurkunde zugestellt worden sei.

Der Antragsgegner ist weiterhin der Auffassung, daß § 1 Abs. 2 Satz 2 des

Hessischen Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge auch nach

dem späteren Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes eine ordnungsgemäße

Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Verteilungsbescheid darstelle. Als

das Landesaufnahmegesetz ergangen sei, habe das Asylverfahrensgesetz noch

nicht gegolten. Das Landesgesetz habe daher nicht gegen dieses Bundesgesetz

verstoßen können. Es sei auch nicht dadurch ungültig geworden, daß nunmehr

Aufenthaltsort und Verteilung der Asylbewerber bundesrechtlich in § 22 AsylVfG

geregelt seien. Materiell enthalte das Bundesrecht Regelungen, denen das

Landesgesetz nicht widerspreche, an die das hessische Gesetz vielmehr anknüpfe;

so daß das Bundesrecht gerade wegen des Landesgesetzes ausgeführt werden

könne. Materiell-rechtlich bestehe also kein Widerspruch. Da das Landesgesetz

wirksam erlassen worden sei und materiell dem neuen Bundesrecht nicht

widerspreche, enthalte es die für die Durchführung des Asylverfahrensgesetzes

notwendige Zuständigkeitsregelung. Einer zusätzlichen Rechtsverordnung nach §

22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG bedürfe es aufgrund dieser Rechtslage nicht.

Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

den angefochtenen Beschluß aufzuheben und den Antrag des Antragstellers

abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt unter Bezugnahme auf die Begründung des

angefochtenen Beschlusses,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Antragsteller weist ferner darauf hin, daß die Streitwertfestsetzung mit DM

500,00 der Gewichtigkeit des Verfahrens für ihn nicht gerecht werde. Hätte er der

Verteilung Folge leisten müssen, so hätte dies den Verlust seiner sozialen

Kontakte, die Kündigung des Arbeitsverhältnisses und die Wohnungsaufgabe zur

Folge gehabt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt

der Gerichtsakten, der Ausländerakten des Antragsgegners und der Akten des

Verwaltungsgerichts Wiesbaden - X/1 E 20050/84 - verwiesen.

II.

Die Beschwerde gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des

Antragstellers ist zulässig (§§ 146 Abs. 1, 147 i.V.m. der Aufhebung des § 80 Abs.

6 Satz 2 a.F. VwGO durch Gesetz vom 20. Dezember 1982 [BGBl. I 1834]). Sie ist

jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf Antrag des

Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Anfechtungsklage gegen den

Bescheid vom 25. August 1983 angeordnet.

Der Antrag war statthaft, da die Klage des Antragstellers gegen den

Verteilungsbescheid keine aufschiebende Wirkung hat. Dies ergibt sich allerdings

weder aus dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen § 10 Abs. 2 AsylVfG

noch aus dem - möglicherweise gemeinten - § 10 Abs. 3 Satz 2 AsylVfG, sondern

aus § 22 Abs. 9 Satz 3 u. Abs. 10 AsylVfG.

Der Antrag war auch im übrigen zulässig. Eine Frist lief für ihn nicht. Die vom

Verwaltungsgericht herangezogene Wochenfrist des § 10 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG ist

nicht einschlägig. Nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut bezieht sich diese Vorschrift

(nur) auf Anträge "gegen die Abschiebungsandrohung". Anträge auf Gewährung

einstweiligen Rechtsschutzes nach §§ 80 Abs. 5, 123 VwGO unterliegen in aller

Regel keinen Fristbestimmungen. Die genannte Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 3

AsylVfG ist ersichtlich die einzige Ausnahme hiervon. Schon deshalb kommt eine -

direkte oder entsprechende - Anwendung über die Fälle einer

Abschiebungsandrohung nach § 10 Abs. 9. AsylVfG hinaus grundsätzlich nicht in

Betracht. In § 1O Abs. 5 AsylVfG hat der Gesetzgeber vielmehr § 10 Abs. 3- Satz 3

AsylVfG nur dort als entsprechend anwendbar erklärt, wo er es über dessen

unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus für geboten hält. Für die Regelungen

des Verteilungsverfahrens in § 22 AsylVfG fehlt eine solche Gleichstellung. Dem

Asylverfahrensgesetz läßt sich auch kein allgemeiner Grundsatz des Inhalts

entnehmen, daß überall dort, wo kraft spezialgesetzlicher Regelungen die

aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage ausgeschlossen ist

(vgl. § 90 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO fristgebunden

wäre.

Das Verwaltungsgericht hat den somit zulässigen Antrag auch zu Recht als

begründet angesehen. Der Senat teilt die Auffassung, daß das private

Aufschubinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der Vollziehung

des Verteilungsbescheides vom 25. August 1983 überwiegt. Denn an der

sofortigen Vollziehbarkeit eines bei summarischer Überprüfung als offensichtlich

rechtswidrig erscheinenden Verwaltungsaktes besteht kein besonderes

öffentliches Interesse.

Dem voraussichtlichen Erfolg der in der Hauptsache erhobenen Klage steht nicht

entgegen, daß sie erst mehrere Monate nach dem Tage des Aushängens des

angefochtenen Bescheids erhoben wurde. Entgegen der - ursprünglichen - Ansicht

des Antragsgegners ist dieser Bescheid weder bestandskräftig geworden, noch

wurde durch seine Aushängung und einen entsprechenden Fristablauf (vgl. § 41

Abs. 4 Satz 3 HVwVfG, § 15 Abs. 3 Satz 2 VwZG i.V.m. § 1 HessVwZG) die

Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO (i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO)

ausgelöst. Denn die Bekanntgabe war fehlerhaft.

Eine bestimmte Form der Bekanntgabe (Zustellung, einfacher Brief,

Aushändigung, öffentliche Zustellung o.ä.) für einen Verteilungsbescheid ist nicht

vorgeschrieben. § 22 Abs. 5 Satz 2 AsylVfG., der nach § 22 Abs. 9 Satz 3 AsylVfG

für diesen Bescheid entsprechend gilt, schreibt nur die Schriftform vor; § 22 Abs. 7

AsylVfG, der ebenfalls entsprechend gilt, spricht von Bekanntgabe. Allgemeine

Regeln über die Bekanntgabe von Verwaltungsakten enthält das

Asylverfahrensgesetz nicht. Eine Bekanntgabe durch Zustellung ist nur für

bestimmte Einzelfälle vorgeschrieben (z.B. §§ 12 Abs. 6 Satz 2; 17 Abs. 4, 28 Abs.

5 AsylVfG). Die Behörde kann daher die Form der Bekanntgabe nach ihrem

Ermessen wählen. Hierzu kann auch die öffentliche Bekanntgabe gehören (§§ 41

Abs. 3 u. 4 HVwVfG). Ob deren Voraussetzungen hier vorlagen, kann dahinstehen,

da jedenfalls ein anderer Mangel die Bekanntgabe fehlerhaft machte. Nach § 22

Abs. 7 i.V.m. Abs. 9 Satz 3 AsylVfG soll die Verteilungsverfügung "auch" dem

Ausländer bekanntgegeben werden, wenn er durch einen Bevollmächtigten

vertreten wird. Diese Soll-Vorschrift setzt, wie das Wort "auch" zwingend ergibt, die

Bekanntgabe an den Bevollmächtigten des Ausländers voraus. Dadurch wird § 41

Abs. 1 Satz 2HVwVfG modifiziert, wonach die Bekanntgabe zwar an den

Bevollmächtigten vorgenommen werden kann, nicht aber vorgenommen werden

muß. Da sich der Soll-Charakter des § 22 Abs. 7 nur auf die Bekanntgabe an den

Ausländer bezieht, nicht aber an die - stillschweigend - vorausgesetzte

Bekanntgabe an dessen Bevollmächtigte, hatte der Antragsgegner keine

rechtliche Möglichkeit, eine wirksame Bekanntgabe nur an den Antragsteller

anstelle seiner Bevollmächtigten vorzunehmen (vgl. die entsprechende, hier aber

nicht einschlägige Regelung in § 8 Abs. 1 Satz 2 VwZG).

Fehlerhaft wäre die Zustellung aber auch dann, wenn man die genannte Soll-

Vorschrift auch auf die Bekanntgabe an den Bevollmächtigten des Ausländers

beziehen würde oder wenn man ungeachtet des § 22 Abs. 7 der Behörde auch

darüber eine Ermessensentscheidung nach § 41 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG zubilligen

würde, ob sie die Bekanntgabe gegenüber dem Ausländer oder gegenüber seinen

Bevollmächtigten vornehmen will. Denn es sind weder Gründe für ein Abweichen

von dem im Regelfall zwingenden Charakter einer Soll-Vorschrift vorgetragen oder

ersichtlich noch ist erkennbar, daß dem Antragsgegner bei der Bekanntmachung

seines Verteilungsbescheides bewußt gewesen wäre, daß der Antragsteller durch

einen Bevollmächtigten vertreten ist. Denn in dem angefochtenen Bescheid ist die

für die Angabe des Bevollmächtigten vorgesehene Rubrik leergeblieben.

Die am 10. Februar 1984 erhobene Klage war nicht verspätet, da den

Bevollmächtigten des Antragstellers der Verteilungsbescheid vom 25. August

1983 erst durch das Schreiben des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 19.

Januar 1984 im Rahmen eines gesonderten Widerspruchsverfahrens zuging. Da als

Bekanntgabe nur die mit Wissen und Wollen der erlassenden Behörde erfolgende

Eröffnung eines Verwaltungsakts anzusehen ist (Kopp, VwVfG, 3. Aufl. 1983, Rdnr.

20 zu § 41), könnten Zweifel bestehen, ob in dieser "zur Kenntnisnahme" erfolgten

Übersendung eine formgerechte Bekanntgabe gesehen werden kann. Diesen

Zweifeln braucht jedoch nicht nachgegangen zu werden, weil etwaige Mängel der

Bekanntgabe des Verteilungsbescheides jedenfalls durch Ergreifen des gebotenen

Rechtsbehelfs geheilt wurden (Kopp, a.a.O. Rdnr. 32 u. 59 zu § 41 und Kopp,

VwGO, 6. Aufl. 1984, Rdnr. 17 zu § 56).

Soweit aus der fehlerhaften Bekanntmachung die Unwirksamkeit des

angefochtenen Verwaltungsaktes abzuleiten ist (vgl. § 43 Abs. 1 HVwVfG), dürfte

der Klage das Rechtsschutzbedürfnis gleichwohl schon deshalb nicht

abgesprochen werden können, weil die Behörden des Antragsgegners noch

während des gerichtlichen Verfahrens von der Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe

und der Wirksamkeit des Verteilungsbescheides ausgegangen sind. Der Landrat

des Landkreises Darmstadt-Dieburg leitete im Januar 1984 sogar ein

Ordnungswidrigkeitsverfahren gegen den Antragsteller wegen "Zuwiderhandlung

gegen die aufenthaltsbeschränkende Auflage in der Aufenthaltsgestattung für

Asylbewerber" ein, weil der Antragsteller sich nicht im Landkreis Darmstadt-

Dieburg aufhielt.

Die nach alledem als zulässig erscheinende Anfechtungsklage dürfe

voraussichtlich auch Erfolg haben. Der Senat teilt die Bedenken des

Verwaltungsgerichts gegen die vom Antragsgegner für seinen Verteilungsbescheid

herangezogene Ermächtigungsgrundlage.

Durch § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG wird die Landesregierung oder die von ihr

bestimmte Stelle seit dem 1. August 1982 (§ 45 Abs. 1 AsylVfG) ermächtigt, durch

Rechtsverordnung die Verteilung der zugewiesenen Asylbewerber innerhalb des

Landes zu regeln. Eine derartige Rechtsverordnung hat bisher weder die Hessische

Landesregierung noch eine von ihr bestimmte Stelle erlassen. Die Anordnung der

Hessischen Landesregierung vom 2. Dezember 1982 (GVBl. I S. 273) betrifft nach

ihrem eindeutigen Wortlaut die zuständige Landesbehörde für die

Zuweisungsentscheidung nach § 22 Abs. 5 AsylVfG. Eine entsprechende

Anwendung dieser Anordnung auf die Verteilungsentscheidung nach § 22 Abs. 9

AsylVfG erscheint bei diesem Wortlaut als ausgeschlossen. Sie war auch nicht

beabsichtigt, da der Antragsgegner davon ausging und ausgeht, daß das vor dem

Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes erlassene Landesrecht über die

Verteilung von Asylbewerbern im Lande Hessen weiterhin in Kraft ist und eine

ausreichende Rechtsgrundlage für Verteilungsbescheide darstellt. Dies dürfte

indessen nicht der Fall sein.

Sowohl das Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 15. Oktober

1980 - Landesaufnahmegesetz - (GVBl. I S. 384) als auch die Verordnung über die

Verteilung ausländischer Flüchtlinge vom 2. Januar 1981 - Verteilungsverordnung -

(GVBl. I S. 14) sind vor dem Asylverfahrensgesetz in Kraft getreten, nämlich am 1.

Januar 1981 (§ 3 LandesaufnahmeG) bzw. am 15. Januar 1981 (§ 4 VerteilungsVO).

Die Verteilungsverordnung kann schon deshalb nicht in Ausfüllung der

Ermächtigung des § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG ergangen sein. Sie kann auch nicht

nachträglich stillschweigend auf eine andere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage

gestellt werden. Die Verteilungsverordnung wurde erlassen aufgrund des § 1 Abs.

2 Satz 1 LandesaufnahmeG, wonach der Minister des Innern im Benehmen mit

dem Sozialminister durch Rechtsverordnung die Aufnahmequote verschiedener

kommunaler Gebietskörperschaften bestimmt.

Ein stillschweigendes nachträgliches Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage für

eine Rechtsverordnung ist ebenso ausgeschlossen wie die Heilung einer ohne

gesetzliche Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnung durch den späteren Erlaß

einer gesetzlichen Ermächtigung. In beiden Fällen müßte die Rechtsverordnung

erneut verkündet werden (Maunz in Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz,

Stand: September 1983, Art. 80 Rdnr. 26). Um dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1

Satz 3 GG gerecht zu werden, müßte darüber hinaus in der Verordnung die (neue)

Rechtsgrundlage angegeben werden.

Im übrigen scheidet die Verteilungsverordnung auch ihrem Inhalt nach als

Rechtsgrundlage für einen an einen bestimmten Asylbewerber gerichteten

Verteilungsbescheid aus. Ihrer Ermächtigung entsprechend befaßt sie sich

ausschließlich mit der Festlegung der nach Einwohnerzahlen differenzierten

Aufnahmequoten kommunaler Gebietskörperschaften. Sie regelt damit lediglich

die durch das Landesaufnahmegesetz den Landkreisen und Gemeinden

grundsätzlich auferlegte Pflicht zur Aufnahme und Unterbringung von

Asylbewerbern, Asylberechtigten und Ausländern, die dem Land im Rahmen

humanitärer Hilfsmaßnahmen zugewiesen werden. Als Rechtsgrundlage für

Einzelfallentscheidungen gegenüber dem betroffenen Personenkreis kommt die

Verteilungsverordnung daher inhaltlich nicht in Betracht. Außer dem

Verteilungsschlüssel enthält sie weder auf den Ausländer bezogene

Verteilungskriterien (wie § 22 Abs. 6 Satz 1 AsylVfG,), noch nähere Regeln über

den Erlaß der Zuweisungsentscheidung (wie § 22 Abs. 5 u. 7 AsylVfG) noch gar

eine nähere Ausgestaltung der Pflicht des Ausländers, sich unverzüglich zur der, in

der Verteilungsentscheidung angegebenen Stelle zu begeben (wie § 22 Abs. 8

AsylVfG). Auch eine Bestimmung der zuständigen Behörde fehlt.

Ebensowenig wie die Verteilungsverordnung dürfte das Landesaufnahmegesetz als

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Verteilungsbescheid in Betracht kommen.

Für die Entscheidung des vorliegenden Falles kann dahinstehen, ob dem

Antragsgegner bis zum Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes am 1. August

1982 die Kompetenz zustand, gesetzliche Regelungen über die Verteilung von

Asylbewerbern zu schaffen. Bedenken hiergegen könnten sich daraus ergeben,

daß der Bund durch die §§ 40 ff. a.F. AuslG von seiner konkurrierenden

Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Nr. 4 GG) in der Weise Gebrauch gemacht

hatte, daß eine Verteilung von Ausländern auf die Bundesländer erst nach deren

Anerkennung als Asylberechtigte erfolgte. Die Tatsache, daß die §§ 40 ff. a.F.

AuslG wegen Überfüllung bzw. Schließung des Sammellagers Zirndorf in der

Verwaltungspraxis des Bundes und der Länder nicht mehr angewandt wurden,.

dürfte nichts daran geändert haben, daß der Bund in diesem Bereich durch seinen

offensichtlich erschöpfenden Gebrauch von der Gesetzgebungskompetenz den

Ländern die Möglichkeit einer eigenständigen gesetzlichen Regelung genommen

hatte.

All dies bedarf jedoch keiner Vertiefung, da der Bund jedenfalls mit dem Gesetz

über das Asylverfahren vom 16. Juli 1982 von seiner Gesetzgebungskompetenz

aus Art. 74 Nr. 4 GG Gebrauch gemacht hat. Zu dem dort angeführten Gebiet

"Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer", das in einem weiten Sinn

zu verstehen ist. (von Münch, Rdnr. 16 zu Art. 74, in: von Münch, GG, Band 3, 2.

Aufl. 1983), gehört auch das Asylrecht einschließlich des Rechts des Aufenthalts

der Asylbewerber. Letzteres hat der Bundesgesetzgeber in den §§ 19 - 28 AsylVfG

geregelt. Daß der Bund für andere Teile des Asylverfahrensgesetzes (z. B. "5.

Abschn. Gerichtsverfahren", §§ 30 - 33) seine Kompetenz aus anderen Nummern

des Gebietskatalogs des Art. 74 GG ableitet (im Beispiel Nr. 1 "das gerichtliche

Verfahren"), ist im vorliegenden Fall unerheblich (zur Irrelevanz von

Zuständigkeitsüberschneidungen innerhalb des Art. 74 GG vgl. Maunz in Maunz-

Dürig, GG, Art. 74 Rdnr. 21).

Maßgeblich ist dagegen, ob und inwieweit der Bereich des Asylrechts durch das

Bundesgesetz umfassend und erschöpfend geregelt. wurde, weil nur dann und

insoweit eine Sperrwirkung für das Landesrecht eintritt (BVerfGE 1, 283 [296]). Bei

der gebotenen "Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes" (BVerfGE

7, 342 [347]) läßt sich mit einer für dieses Eilverfahren ausreichenden

Überzeugung feststellen, daß der Bundesgesetzgeber im Asylverfahrensgesetz

den materiell-rechtlichen Aufenthaltsstatus des Asylbewerbers abschließend

geregelt hat. Es sind weder bewußte noch unbewußte Regelungslücken ersichtlich,

die nicht aus dem Asylverfahrensgesetz selbst heraus oder durch einen Rückgriff

auf das Ausländergesetz zu schließen sind. Für die hier interessierenden

Verteilungsfragen ist geregelt, daß der Asylbewerber verpflichtet ist, sich

unverzüglich zu der in dem von der zuständigen Landesbehörde indem

Verteilungsbescheid angegebenen Stelle zu begeben (§§ 22 Abs. 9 Satz 3 i.V.m.

Abs. 5 Satz 1 und Abs. 8 AsylVfG). Die bei der Verteilungsentscheidung zu

berücksichtigenden Kriterien enthält der ebenfalls entsprechend anwendbare § 22

Abs. 6 Satz 1 AsylVfG.

Neben der aus Art. 74 Nr. 1 und 4 GG abzuleitenden Kompetenz des Bundes zur

Regelung des Gebiets Asylrecht in materieller Hinsicht steht ihm, ebenfalls im

Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung, die Befugnis zu, mit Zustimmung

des Bundesrates insoweit auch "die Einrichtung der Behörden und das

Verwaltungsverfahren" für das von den Ländern als eigene Angelegenheit

auszuführende Asylverfahrensgesetz zu regeln (Art. 84 Abs 2 letzter Halbsatz GG).

Hinsichtlich des bei der Verteilung anzuwendenden Verfahrensrechts hat der Bund

von dieser Kompetenz nur insoweit Gebrauch gemacht, als er in einzelnen Punkten

(Form, Rechtsbehelfsbelehrung, Begründung, Anhörung) Abweichungen von dem

sonst geltenden Verwaltungsverfahrensrecht vorgegeben hat (§ 22 Abs. Satz 3

Abs. 5 Sätze 2 - 4 AsylVfG).Die weiteren Einzelheiten des landesinternen

Verteilungsverfahrens einschließlich der Bestimmung der hierfür zuständigen

Behörden hat der Bundesgesetzgeber dagegen nicht selbst vorgenommen.

Vielmehr gibt er in § 22 Abs. 9 Satz 2 der Landesregierung oder der von ihr

bestimmten Stelle eine Verordnungsermächtigung zu der Regelung der Verteilung

innerhalb des Landes. Es kann offen bleiben, ob in jedem Fall allein schon aus der

Einräumung einer Verordnungsermächtigung der Schluß gezogen werden kann,

der Bund habe die betreffende Materie nicht abschließend und erschöpfend

geregelt. Dies mag dort der Fall sein, wo alleiniger Inhalt der bundesgesetzlichen

Regelung eine Verordnungsermächtigung ist (vgl. hierzu OVG, Rheinland-Pfalz, AS

7, 254; Fonk, DÖV 1958, 23). Entsprechendes dürfte geltend, wenn der

Bundesgesetzgeber die Landesregierung erkennbar deshalb zum Erlaß von

Rechtsverordnungen ermächtigt hat, weil er die betreffende Materie im Hinblick auf

die Verschiedenheit der örtlichen Verhältnisse nicht erschöpfend regeln konnte

(vgl. hierzu: BVerfGE 18, 407 [417]). Offen bleiben können diese Fragen deshalb,

weil der Bundesgesetzgeber durch die Verordnungsermächtigung zugleich eine

Bestimmung darüber getroffen hat, durch wen und auf welche rechtssetzende Art

die vom Bundesgesetz nicht geregelten Bereiche geschlossen werden können.

Beschränkt sich der Bund auf eine Teilregelung und macht für den nicht geregelten

Teil keine Vorgaben, so bleibt der Rest für die Regelung durch den

Landesgesetzgeber frei (Art. 72 Abs. 1 GG). Anstatt die ausgesparten Regelungen

dem Landesgesetzgeber zu überlasen, kann der Bund gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz

1 GG aber auch die Landesregierungen ermächtigen, das Nähere durch

Rechtsverordnung zu regeln. Der Landesverordnungsgeber ist dann in der

Rechtsgestaltung weniger frei als es der Landesgesetzgeber wäre, wenn der

Bundesgesetzgeber auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung nur

teilweise tätig geworden ist (BVerfG a.a.O. S. 416). Denn mit der Ermächtigung

nimmt der Bund dadurch Einfluß auf die materielle Rechtsgestaltung in den

Ländern, daß er Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in dem Gesetz

bestimmt. Dies bedeutet, daß nicht anstelle der Landesregierung auch der

Landesgesetzgeber die ergänzende Regelung treffen könnte; denn die

bundesgesetzliche Regelung enthält die, Entscheidung, daß nur der

Verordnungsgeber des Landes jene ergänzende Regelung soll erlassen können

(BVerfG a.a.O., S. 417).

Irgendein Vorbehalt zugunsten der Landesgesetzgebung, der auch bei

umfassender und erschöpfender Regelung eines Gegenstandes der

konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund möglich wäre

(BVerfGE 29, 125 [137]), läßt sich dem hier angesprochenen Teilbereich des

Asylverfahrensgesetzes nicht entnehmen.

Der Antragsgegner hatte deshalb nach Ansicht des Senats keine

Entscheidungsfreiheit mehr, die weiteren Regelungen, insbesondere auch die

Bestimmung der zuständigen Landesbehörde, entweder durch Gesetz oder durch

Rechtsverordnung zu treffen. Auch das früher verkündete und in Kraft getretene

Landesaufnahmegesetz kann nicht später, nachdem der Bund von seiner

konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, den Ländern

eine neue Aufgabe auferlegt und eine an die Landesregierung gerichtete

Verordnungsermächtigung zur weiteren Regelung geschaffen hat, als insoweit

weiterbestehend und die Ermächtigung ausfüllend angesehen werden.

Die Landesregierung war allerdings nicht verpflichtet, den ihr durch die

Verordnungsermächtigung gewährten Rahmen in vollem Umfang auszuschöpfen.

Für eine zentrale Verteilung unerläßlich war nach Auffassung des Senats jedoch

die Bestimmung der zuständigen Behörde. Eine solche Bestimmung ist im Land

Hessen nicht durch eine Rechtsverordnung auf Grundlage des § 22 Abs. 9 Abs. 2

AsylVfG erfolgt. Das Hessische Landesaufnahmegesetz konnte somit nicht

Rechtsgrundlage des angefochtenen Verteilungsbescheides sein, der Hessische

Sozialminister war für seinen Erlaß nicht zuständig.

Die vorstehenden Erwägungen des Senats zwingen allerdings nicht zur Annahme

der Nichtigkeit des Landesaufnahmegesetzes und zur Einholung der Entscheidung

des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG. Denn

wesentliche, nach der Begründung des Gesetzentwurfs (Hessischer Landtag,

Drucksache 9/3350, S. 1 u. 6) einzige Aufgabe des Landesaufnahmegesetzes war

es, den Gemeinden die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge als "neue Pflicht" im

Sinne von § 3 Satz 1 HGO aufzuerlegen und ihnen diese Aufgabe zur Erfüllung

nach Weisung(§ 4 HGO) zu übertragen. Hierfür bedurfte es nach den genannten

kommunalverfassungsrechtlichen Vorschriften, eines Gesetzes (zur Funktion von §

22 Abs. 9 S. 2 AsylVfG als "Handhabe", Gebietskörperschaften zur unverzüglichen

Aufnahme zugewiesener Asylbewerber zu verpflichten, vgl. einerseits BVerwG, Urt.

vom 5. Juni 1984 BVerwG 9 C 9.84 -, andererseits Kloesel-Christ, Deutsches

Ausländerrecht, Stand: Dezember 1983, Anm. 14 aF zu § 22 AsylVfG). Diese

Funktion des Landesaufnahmegesetzes besteht nach wie vor. Da insoweit an

seiner Wirksamkeit kein Zweifel besteht, kommt eine Vorlage an das

Bundesverfassungsgericht nicht in Betracht. Auf die Zulässigkeit einer konkreten

Normenkontrolle im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren kommt es daher nicht

an (vgl. dazu Goerlich, JZ 1983, 57).

Nach alledem steht für den Senat fest,. daß es gegenwärtig in Hessen keine die

Ermächtigung des § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG ausfüllende Rechtsverordnung über

die zentrale Verteilung der Asylbewerber einschließlich der zur Verteilung

zuständigen Behörde gibt. Hiervon unberührt bleibt die Befugnis der zuständigen

Ausländerbehörde zur Konkretisierung der Aufenthaltsgestattung eines

Asylbewerbers durch Einzelanordnung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG

gegebenenfalls auch zur Einweisung in eine Gemeinschaftsunterkunft im Bezirk

einer anderen Ausländerbehörde (BVerwG a.a.O.). Der Senat ist nicht der

Auffassung, daß zeitweise auf eine wirksame Verteilungsregelung verzichtet

werden kann. Das OVG Münster hat in einem vergleichbaren Fall (EZAR 221 Nr.

16) "für eine Übergangszeit" den einschlägigen Erlaß des zuständigen Ministers als

Verteilungsgrundlage ausreichend erlassen. Die darauf gestützte

Verteilungsverfügung sei zwar ohne Rechtsgrundlage erfolgt, aber trotzdem nicht

offensichtlich rechtswidrig, weil nur so die Funktionsunfähigkeit der Verwaltung

vermieden werden könne und der Einzeleingriff der Sache nach zu billigen sei. Ob

dieser Auffassung zu folgen ist kann offen bleiben, da es hier schon an den

tatsächlichen Voraussetzungen für einen "Verzicht" auf eine Rechtsgrundlage fehlt.

Denn von einer Übergangszeit kann keine Rede mehr sein, da seit dem

Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes mehr als zwei Jahre verstrichen sind und

der Antragsgegner die von ihm beabsichtigten Zuständigkeitsregelungen zu §§ 8

und 22 Abs. 5 AsylVfG durchaus zeitnah (nämlich am 11. August bzw. 2.

Dezember 1982) erlassen hat. Im übrigen hat der Antragsgegner im vorliegenden

Verfahren seine Auffassung bekräftigt, daß das Landesaufnahmegesetz als

Rechtsgrundlage ausreiche, so daß auch nicht mit dem Erlaß einer weiteren

Rechtsverordnung zu rechnen ist.

Auf die vom Antragsteller in den Vordergrund gestellte Frage, ob bei der

Verteilungsentscheidung das Ermessen sachgerecht ausgeübt worden ist, kommt

es nach alledem nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2 und 20 Abs. 3

GKG. Der Wert des Streitgegenstandes beträgt für das Verfahren in erster und

zweiter Instanz je DM 2.000,00; die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts

ist deshalb gemäß § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG von Amts wegen entsprechend zu

ändern. In Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes setzt der Senat regelmäßig

die Hälfte des in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren zu erwartenden

Streitwertes fest. Dies ist hinsichtlich der angefochtenen Verteilungsverfügung die

Hälfte des Auffangstreitwertes aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG. Der Senat kann keinen

Anlaß für die Annahme einer geringerwertigen Bedeutung der Sache für den

Antragsteller erkennen. Da dieser sich darauf beruft, daß die angefochtene

Verteilung den Verlust seiner sozialen Kontakte, die Kündigung seines

Arbeitsverhältnisses und die Wohnungsaufgabe zur Folge hätte, ist jedenfalls kein

Anhaltspunkt für einen diesen Betrag unterschreitenden Streitwert ersichtlich.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 VwGO, 25 Abs. Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.