Urteil des HessVGH vom 18.09.1986, 5 TH 1334/86

Entschieden
18.09.1986
Schlagworte
Sachliche zuständigkeit, Juristische person, Zweckverband, Veröffentlichung, Grundrecht, Offenkundig, Vollstreckung, Anfechtungsklage, Hessen, Eingriffsverwaltung
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 5. Senat

Entscheidungsdatum: 18.09.1986

Aktenzeichen: 5 TH 1334/86

Normen: § 78 Abs 1 Nr 1 VwGO, § 25 Abs 2 KomGArbG HE, Art 2 Abs 2 Verf HE, § 26 Abs 2 S 2 KomGArbG HE, § 25 Abs 1 KomGArbG HE

Dokumenttyp: Beschluss

(Richtiger Beklagter für Anfechtung eines Gebührenbescheides, der aufgrund einer zuständigkeitsverändernden Vereinbarung erlassen wurde)

Gründe

1Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat nur teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag lediglich insoweit zu Unrecht abgelehnt, als der Antragsteller von der Antragsgegnerin für das Jahr 1983 auf Kanalgebühren herangezogen worden ist. Im übrigen erweist sich die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis als richtig. Das Begehren des Antragstellers ist als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Bescheide vom 23. Dezember 1983 und den Widerspruchsbescheid vom 19. April 1984 insoweit zulässig, als der Antragsteller für das Jahr 1983 zur Entrichtung von Kanalgebühren verpflichtet wurde. In diesem Umfang muß der Antrag auch Erfolg haben. Die Gebührenfestsetzungen für das Jahr 1983 begegnen ernstlichen Zweifeln an ihrer Rechtmäßigkeit 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO), da die Bescheide vom 23. Dezember 1983 unzulässigerweise vom Zweckverband Wasserversorgung "Glückauf", L., erlassen wurden.

2Dieser Umstand läßt es nicht etwa bedenklich erscheinen, daß der Antragsteller seine Klage und den Eilantrag ausschließlich gegen die Antragsgegnerin, die Stadt S., und nicht gegen den Zweckverband gerichtet hat. Zwar sieht § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ausdrücklich vor, daß die Anfechtungsklage und dementsprechend auch der Eilantrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gegen diejenige Körperschaft zu richten sind, die den Ausgangsverwaltungsakt (Erstbescheid) erlassen hat. Diese Regel gilt aber nicht, wenn die diesen Bescheid erlassende Stelle lediglich im Rahmen eines Mandats- oder Auftragsverhältnisses für eine andere Behörde tätig geworden ist (vgl. Kopp, VwGO, 7. Aufl., § 78 Rdn. 7). In diesen Fällen ist nur die Behörde passiv legitimiert, deren Aufgaben erfüllt werden.

3Grundlage der Tätigkeit des Zweckverbandes ist vorliegend die im März 1985 abgeschlossene öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der Antragsgegnerin und dem Zweckverband, die sich nach § 8 Rückwirkung zum 1. Oktober 1981 zumißt und nach § 4 alle früheren Vereinbarungen ersetzt. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 dieser Vereinbarung erhebt der Verband im Auftrag der Antragsgegnerin die Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlagen und zieht sie durch die Verbandskasse ein. Unter Berücksichtigung dieser am 27. Juli 1985 im S.er Nachrichtenblatt Nr. 30 veröffentlichten Vereinbarung und unter Beachtung der Fassung der Rechtsmittelbelehrungen der Bescheide vom Dezember 1983, nach denen Widerspruch hinsichtlich der Abwassergebühren bei der Antragsgegnerin zu erheben war, geht der Senat davon aus, daß der Verband nicht in eigenem Namen, sondern lediglich im Auftrage der Antragsgegnerin tätig geworden ist und auch nur in dieser Weise tätig werden wollte.

4Der Antragsteller hat das ebenso gesehen, wie sein Schriftsatz vom 12. März 1983, die Antragsschrift des vorliegenden Verfahrens, zeigt. Klage und Eilantrag richten sich daher gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu Recht gegen die Antragsgegnerin und nicht gegen den Zweckverband.

5Der Umstand, daß nicht die Antragsgegnerin, sondern der Zweckverband den Gebührenbescheid für 1983 erlassen hat, macht diesen Bescheid rechtswidrig.

6Für die Erstgebührenbescheide und den Erlaß des darin geregelten Zahlungsgebotes zugunsten der Verbandskasse fehlte dem Verband nämlich die sachliche Zuständigkeit, da er nicht Betreiber der Abwasserbeseitigungsanlage war (und ist) und ihm deshalb kein Anspruch auf Benutzungsgebühren zustehen kann. Auch die öffentlich-rechtliche Vereinbarung kann die Zuständigkeit des Verbandes nicht begründen. Denn ausweislich der Präambel der Vereinbarung und ihres § 8 handelt es sich lediglich um einen Vertrag, dessen Rechtswirkungen nach § 25 Abs. 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) vom 16. Dezember 1969, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Mai 1974 (GVBl. 1974 I S. 241), zu beurteilen sind. Danach läßt die auf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung dieser Art beruhende Verpflichtung einer Gebietskörperschaft und gemäß § 24 Abs. 5 KGG auch die eines Zweckverbandes, Aufgaben für einen an der Vereinbarung Beteiligten durchzuführen, dessen Rechte und Pflichten als Träger der Aufgaben unberührt. Solche Vereinbarungen lassen im Unterschied zu den einen Zuständigkeitswechsel begründenden 25 Abs. 1 KGG), genehmigungs- und veröffentlichungsbedürftigen 26 Abs. 1, § 27 Abs. 1 Satz 1 KGG) Vereinbarungen die Befugnisse der Antragsgegnerin zur Gebührenerhebung einschließlich ihrer zwangsweisen Beitreibung völlig unberührt (vgl. Schön- Schneider, Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, 1970, § 25 Rdn. 5); denn die Aufgabe "Abwasserbeseitigung" obliegt nach wie vor allein der Antragsgegnerin. An die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist jedoch die durch § 10 Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 17. März 1970, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 1976 (GVBl. 1976 I S.532) eröffnete Befugnis zur Erhebung von Benutzungsgebühren geknüpft. Auch im Hinblick auf die Vereinbarung ist daher allein die Antragsgegnerin zur Erhebung von Kanalbenutzungsgebühren berechtigt.

7Die ausdrücklich mit Hinweis auf § 25 Abs. 2 KGG abgeschlossene Vereinbarung kann nicht dahin ausgelegt werden, damit werde der Verband neben der Antragsgegnerin, also ohne eine Beschränkung ihrer Rechte und Pflichten, zur Erhebung von Gebühren beauftragt. Denn Vereinbarungen nach § 25 Abs. 2 KGG kann eine solche Außenwirkung nicht zukommen, da § 26 Abs. 2 Satz 2 KGG die Wirksamkeit solcher Vereinbarungen mit der Unterschrift aller Beteiligten und einer entsprechenden Beschlußfassung der Vertragspartner beginnen läßt, ohne - im Unterschied zu dem für die zuständigkeitsverändernden Vereinbarungen geltenden § 26 Abs. 1 Satz 2 KGG die Veröffentlichung als Wirksamkeitserfordernis vorzusehen. Vereinbarungen nach § 25 Abs. 2 KGG können damit schon aus rechtsstaatlichen Gründen nicht die Befugnis zum Erlaß von Gebührenbescheiden begründen. Denn nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, der in Hessen durch Art. 2 Abs. 2 HV als Grundrecht ausgestaltet ist, bedarf jede Zuständigkeitsregelung im Bereich der Eingriffsverwaltung einer ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage (vgl. HessStGH, Urteil vom 3. Dezember 1969 - P.St. 569 - ESVGH 20, 217 <220 ff.>). Die Zuständigkeit einer Behörde muß sich damit unmittelbar aus dem Gesetz oder unmittelbar aus einer auf dem Gesetz beruhenden Rechtsvorschrift ergeben. Unabdingbare Voraussetzung für die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift ist aber deren Veröffentlichung. Wenn daher § 26 Abs. 2 Satz 2 KGG die Wirksamkeit von Vereinbarungen im Sinne des § 25

8Abs. 2 KGG nicht von deren Veröffentlichung abhängig macht, folgt daraus, daß diesen Vereinbarungen typischerweise keine Außenwirkung zukommen kann, in ihnen also auch keine zuständigkeitsbegründenden Vorschriften enthalten sein können. Sollen solche Vorschriften im Wege einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erlassen werden, müssen sich die Vertragsschließenden der Vereinbarung im Sinne des § 25 Abs. 1 KGG bedienen, für die § 26 Abs. 1 KGG zusätzlich zur Veröffentlichung auch die Genehmigung der Aufsichtsbehörde zwingend vorschreibt. Diese Genehmigungspflicht erstreckt § 27 Abs. 1 Satz 1 KGG auch auf Vereinbarungen, die eine ursprünglich genehmigungsbedürftige Vereinbarung ändern und dabei "die den Beteiligten zustehenden Befugnisse" betreffen. Damit hat der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, daß nur durch Vereinbarungen im Sinne des § 25 Abs. 1 KGG Befugnisse übertragen werden können. Die Vereinbarung vom März 1985 kann schließlich auch nicht dahin ausgelegt werden, der Verband sei mit bestimmten hoheitlichen Aufgaben beliehen worden. Auch für einen solchen Beleihungsakt bedarf es einer ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, soll das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2

ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, soll das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 HV nicht unterlaufen werden (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 16. Juni 1977 - V OE 42/74 - ESVGH 28,70 <73>; OVG Münster, Urteil vom 13./27. September 1979 - XVI A 2693/78 - GewArch 1980 S. 53 ff. m.w.N.). Gleiches gilt gemäß Art. 2 Abs. 2 HV für die von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren aufgeführte Zulässigkeit der Organleihe. Insoweit ist allerdings schon zweifelhaft, ob die Vereinbarung in diesem Sinne ausgelegt werden kann. Denn mit der Gebührenerhebung im Auftrage der Antragsgegnerin wird der Verband als juristische Person des öffentlichen Rechts, nicht aber lediglich ein Organ dieser Person betraut (vgl. dazu Hess.VGH ESVGH 28,70 <74>).

9An dieser Beurteilung ändert sich durch die Zurückweisung des Widerspruchs des Antragstellers durch den von der Antragsgegnerin erlassenen Widerspruchsbescheid nichts. Denn dieser Bescheid ändert die Bescheide des Verbandes nicht ab. Der Widerspruchsbescheid weist vielmehr den Widerspruch als unbegründet zurück und bestätigt damit die Ausgangsbescheide in vollem Umfang. Die ihnen anhaftenden Fehler wurden daher von der Antragsgegnerin nicht beseitigt.

10 Zur Klarstellung weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, daß die Vereinbarung damit nicht schlechthin bedeutungslos ist. Sie ermöglicht es beispielsweise, daß die Antragsgegnerin verlangen kann, daß die Gebührenzahlungen im Hinblick auf die von ihr erlassenen Gebührenbescheide nur an den Verband mit Erfüllungswirkung zu leisten sind. Der Verband verwaltet diese Einnahmen der Antragsgegnerin bis zu dem Zeitpunkt, in dem er vereinbarungsgemäß zur Abrechnung verpflichtet ist. Im übrigen bleibt es dem Verband unbenommen, mit Zahlungsaufforderungen, denen keine Verwaltungsaktsqualität zukommt, an die Benutzer der Abwasseranlage heranzutreten und sie gleichsam im Rechnungswege zur Begleichung einer gegebenenfalls später durch Gebührenbescheid der Antragsgegnerin festzusetzenden Schuld aufzufordern.

11 Den Eilantrag des Antragstellers in Bezug auf die Gebührenvorauszahlungen für das Jahr 1984 hat dagegen das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Denn der Antragsteller hat es verabsäumt, auf den diesen Teil der Bescheide vom 23. Dezember 1983 betreffenden Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin rechtzeitig im Sinne des § 74 Abs. 1 VwGO Klage zu erheben. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß die Klageschrift vom 14. Mai 1984 sich nur auf die für 1983 festgesetzten Gebühren bezog und die Klage erst mit Schriftsatz vom 20. Juli 1984 auf die Heranziehung zu Vorauszahlungen für das Jahr 1984 erweitert worden ist. Da dies offensichtlich außerhalb der Klagefrist von einem Monat 74 Abs. 1 VwGO) geschah, ist die so erhobene Anfechtungsklage in ihrem erweiterten Teil unzulässig. Damit fehlt dem Antragsteller das Rechtsschutzinteresse für die Durchführung eines Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO, soweit es um die Vollziehbarkeit der Heranziehung auf Vorauszahlungen geht. Insoweit kann der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz nur noch nach Maßgabe des § 123 Abs. 1 VwGO begehren. Gemäß § 88 VwGO deutet der Senat den Antrag des Antragstellers bezüglich der Vorauszahlungen für das Jahr 1984 dahin um, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Vollstreckung aus den Bescheiden vom 23. Dezember 1983 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 19. April 1984 einzustellen, soweit sie den Antragsteller auf Vorauszahlungen für die Abwassergebühren des Jahres 1984 heranziehen.

12 Dem Antragsteller steht aber kein Anspruch auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu, da er keinen Anspruch auf Einstellung der Verwaltungsvollstreckung glaubhaft gemacht hat 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO). Voraussetzung dafür wäre, daß die die Gebührenvorauszahlung anordnenden Bescheide des Verbandes in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Antragsgegnerin nichtig wären. Nach § 125 Abs. 1 AO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG ist ein Gebührenbescheid jedoch nur nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Die dem Verband fehlende Zuständigkeit für den Erlaß von Gebührenbescheiden stellt zwar einen besonders schwerwiegenden Fehler dar. Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin veröffentlichte öffentlich-rechtliche Vereinbarung ist dieser Mangel jedoch nicht als offenkundig im Sinne des § 125 Abs. 1 AO anzusehen. Dem entspricht auch, daß der Antragsteller selbst Rügen bezüglich der Zuständigkeit des Verbandes nicht erhoben hat. Der Senat geht deshalb davon

Zuständigkeit des Verbandes nicht erhoben hat. Der Senat geht deshalb davon aus, daß die Gebührenvorauszahlungsbescheide mangels rechtzeitiger Klageerhebung bestandskräftig geworden sind. Weshalb aus ihnen derzeit im übrigen nicht vollstreckt werden sollte, ist nicht erkennbar. Die vom Antragsteller im vorliegenden Eilverfahren erhobenen Rügen betreffen allesamt Fragen, die mit der Rechtmäßigkeit der Gebührenvorauszahlungsbescheide zu tun haben. Einwände, die eine Einstellung der Vollstreckung aufgrund von Ereignissen nach Eintritt der Bestandskraft begründen könnten, hat der Antragsteller nicht vorgebracht.

13 Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

14 Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 GKG.

15 Der Beschluß ist unanfechtbar 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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