Urteil des HessVGH, Az. 5 TH 1334/86

VGH Kassel: sachliche zuständigkeit, juristische person, zweckverband, veröffentlichung, grundrecht, offenkundig, vollstreckung, anfechtungsklage, hessen, eingriffsverwaltung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
5. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
5 TH 1334/86
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 78 Abs 1 Nr 1 VwGO, § 25
Abs 2 KomGArbG HE, Art 2
Abs 2 Verf HE, § 26 Abs 2 S
2 KomGArbG HE, § 25 Abs
1 KomGArbG HE
(Richtiger Beklagter für Anfechtung eines
Gebührenbescheides, der aufgrund einer
zuständigkeitsverändernden Vereinbarung erlassen wurde)
Gründe
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat nur teilweise Erfolg. Das
Verwaltungsgericht hat den Eilantrag lediglich insoweit zu Unrecht abgelehnt, als
der Antragsteller von der Antragsgegnerin für das Jahr 1983 auf Kanalgebühren
herangezogen worden ist. Im übrigen erweist sich die verwaltungsgerichtliche
Entscheidung im Ergebnis als richtig. Das Begehren des Antragstellers ist als
Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die
Bescheide vom 23. Dezember 1983 und den Widerspruchsbescheid vom 19. April
1984 insoweit zulässig, als der Antragsteller für das Jahr 1983 zur Entrichtung von
Kanalgebühren verpflichtet wurde. In diesem Umfang muß der Antrag auch Erfolg
haben. Die Gebührenfestsetzungen für das Jahr 1983 begegnen ernstlichen
Zweifeln an ihrer Rechtmäßigkeit (§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO), da die Bescheide
vom 23. Dezember 1983 unzulässigerweise vom Zweckverband Wasserversorgung
"Glückauf", L., erlassen wurden.
Dieser Umstand läßt es nicht etwa bedenklich erscheinen, daß der Antragsteller
seine Klage und den Eilantrag ausschließlich gegen die Antragsgegnerin, die Stadt
S., und nicht gegen den Zweckverband gerichtet hat. Zwar sieht § 78 Abs. 1 Nr. 1
VwGO ausdrücklich vor, daß die Anfechtungsklage und dementsprechend auch der
Eilantrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gegen diejenige Körperschaft zu richten sind,
die den Ausgangsverwaltungsakt (Erstbescheid) erlassen hat. Diese Regel gilt aber
nicht, wenn die diesen Bescheid erlassende Stelle lediglich im Rahmen eines
Mandats- oder Auftragsverhältnisses für eine andere Behörde tätig geworden ist
(vgl. Kopp, VwGO, 7. Aufl., § 78 Rdn. 7). In diesen Fällen ist nur die Behörde passiv
legitimiert, deren Aufgaben erfüllt werden.
Grundlage der Tätigkeit des Zweckverbandes ist vorliegend die im März 1985
abgeschlossene öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der Antragsgegnerin
und dem Zweckverband, die sich nach § 8 Rückwirkung zum 1. Oktober 1981
zumißt und nach § 4 alle früheren Vereinbarungen ersetzt. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1
dieser Vereinbarung erhebt der Verband im Auftrag der Antragsgegnerin die
Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlagen
und zieht sie durch die Verbandskasse ein. Unter Berücksichtigung dieser am 27.
Juli 1985 im S.er Nachrichtenblatt Nr. 30 veröffentlichten Vereinbarung und unter
Beachtung der Fassung der Rechtsmittelbelehrungen der Bescheide vom
Dezember 1983, nach denen Widerspruch hinsichtlich der Abwassergebühren bei
der Antragsgegnerin zu erheben war, geht der Senat davon aus, daß der Verband
nicht in eigenem Namen, sondern lediglich im Auftrage der Antragsgegnerin tätig
geworden ist und auch nur in dieser Weise tätig werden wollte.
Der Antragsteller hat das ebenso gesehen, wie sein Schriftsatz vom 12. März
1983, die Antragsschrift des vorliegenden Verfahrens, zeigt. Klage und Eilantrag
richten sich daher gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu Recht gegen die
Antragsgegnerin und nicht gegen den Zweckverband.
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Der Umstand, daß nicht die Antragsgegnerin, sondern der Zweckverband den
Gebührenbescheid für 1983 erlassen hat, macht diesen Bescheid rechtswidrig.
Für die Erstgebührenbescheide und den Erlaß des darin geregelten
Zahlungsgebotes zugunsten der Verbandskasse fehlte dem Verband nämlich die
sachliche Zuständigkeit, da er nicht Betreiber der Abwasserbeseitigungsanlage
war (und ist) und ihm deshalb kein Anspruch auf Benutzungsgebühren zustehen
kann. Auch die öffentlich-rechtliche Vereinbarung kann die Zuständigkeit des
Verbandes nicht begründen. Denn ausweislich der Präambel der Vereinbarung und
ihres § 8 handelt es sich lediglich um einen Vertrag, dessen Rechtswirkungen nach
§ 25 Abs. 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) vom 16.
Dezember 1969, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Mai 1974 (GVBl. 1974 I S.
241), zu beurteilen sind. Danach läßt die auf einer öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung dieser Art beruhende Verpflichtung einer Gebietskörperschaft und
gemäß § 24 Abs. 5 KGG auch die eines Zweckverbandes, Aufgaben für einen an
der Vereinbarung Beteiligten durchzuführen, dessen Rechte und Pflichten als
Träger der Aufgaben unberührt. Solche Vereinbarungen lassen im Unterschied zu
den einen Zuständigkeitswechsel begründenden (§ 25 Abs. 1 KGG),
genehmigungs- und veröffentlichungsbedürftigen (§ 26 Abs. 1, § 27 Abs. 1 Satz 1
KGG) Vereinbarungen die Befugnisse der Antragsgegnerin zur Gebührenerhebung
einschließlich ihrer zwangsweisen Beitreibung völlig unberührt (vgl. Schön-
Schneider, Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, 1970, § 25 Rdn. 5);
denn die Aufgabe "Abwasserbeseitigung" obliegt nach wie vor allein der
Antragsgegnerin. An die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist jedoch die durch § 10
Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 17. März 1970, zuletzt geändert durch
Gesetz vom 21. Dezember 1976 (GVBl. 1976 I S.532) eröffnete Befugnis zur
Erhebung von Benutzungsgebühren geknüpft. Auch im Hinblick auf die
Vereinbarung ist daher allein die Antragsgegnerin zur Erhebung von
Kanalbenutzungsgebühren berechtigt.
Die ausdrücklich mit Hinweis auf § 25 Abs. 2 KGG abgeschlossene Vereinbarung
kann nicht dahin ausgelegt werden, damit werde der Verband neben der
Antragsgegnerin, also ohne eine Beschränkung ihrer Rechte und Pflichten, zur
Erhebung von Gebühren beauftragt. Denn Vereinbarungen nach § 25 Abs. 2 KGG
kann eine solche Außenwirkung nicht zukommen, da § 26 Abs. 2 Satz 2 KGG die
Wirksamkeit solcher Vereinbarungen mit der Unterschrift aller Beteiligten und einer
entsprechenden Beschlußfassung der Vertragspartner beginnen läßt, ohne - im
Unterschied zu dem für die zuständigkeitsverändernden Vereinbarungen
geltenden § 26 Abs. 1 Satz 2 KGG die Veröffentlichung als Wirksamkeitserfordernis
vorzusehen. Vereinbarungen nach § 25 Abs. 2 KGG können damit schon aus
rechtsstaatlichen Gründen nicht die Befugnis zum Erlaß von Gebührenbescheiden
begründen. Denn nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, der in Hessen
durch Art. 2 Abs. 2 HV als Grundrecht ausgestaltet ist, bedarf jede
Zuständigkeitsregelung im Bereich der Eingriffsverwaltung einer
ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage (vgl. HessStGH, Urteil vom 3.
Dezember 1969 - P.St. 569 - ESVGH 20, 217 <220 ff.>). Die Zuständigkeit einer
Behörde muß sich damit unmittelbar aus dem Gesetz oder unmittelbar aus einer
auf dem Gesetz beruhenden Rechtsvorschrift ergeben. Unabdingbare
Voraussetzung für die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift ist aber deren
Veröffentlichung. Wenn daher § 26 Abs. 2 Satz 2 KGG die Wirksamkeit von
Vereinbarungen im Sinne des § 25
Abs. 2 KGG nicht von deren Veröffentlichung abhängig macht, folgt daraus, daß
diesen Vereinbarungen typischerweise keine Außenwirkung zukommen kann, in
ihnen also auch keine zuständigkeitsbegründenden Vorschriften enthalten sein
können. Sollen solche Vorschriften im Wege einer öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung erlassen werden, müssen sich die Vertragsschließenden der
Vereinbarung im Sinne des § 25 Abs. 1 KGG bedienen, für die § 26 Abs. 1 KGG
zusätzlich zur Veröffentlichung auch die Genehmigung der Aufsichtsbehörde
zwingend vorschreibt. Diese Genehmigungspflicht erstreckt § 27 Abs. 1 Satz 1
KGG auch auf Vereinbarungen, die eine ursprünglich genehmigungsbedürftige
Vereinbarung ändern und dabei "die den Beteiligten zustehenden Befugnisse"
betreffen. Damit hat der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, daß nur durch
Vereinbarungen im Sinne des § 25 Abs. 1 KGG Befugnisse übertragen werden
können. Die Vereinbarung vom März 1985 kann schließlich auch nicht dahin
ausgelegt werden, der Verband sei mit bestimmten hoheitlichen Aufgaben
beliehen worden. Auch für einen solchen Beleihungsakt bedarf es einer
ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, soll das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2
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ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, soll das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2
HV nicht unterlaufen werden (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 16. Juni 1977 - V OE 42/74
- ESVGH 28,70 <73>; OVG Münster, Urteil vom 13./27. September 1979 - XVI A
2693/78 - GewArch 1980 S. 53 ff. m.w.N.). Gleiches gilt gemäß Art. 2 Abs. 2 HV für
die von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren aufgeführte Zulässigkeit der
Organleihe. Insoweit ist allerdings schon zweifelhaft, ob die Vereinbarung in diesem
Sinne ausgelegt werden kann. Denn mit der Gebührenerhebung im Auftrage der
Antragsgegnerin wird der Verband als juristische Person des öffentlichen Rechts,
nicht aber lediglich ein Organ dieser Person betraut (vgl. dazu Hess.VGH ESVGH
28,70 <74>).
An dieser Beurteilung ändert sich durch die Zurückweisung des Widerspruchs des
Antragstellers durch den von der Antragsgegnerin erlassenen
Widerspruchsbescheid nichts. Denn dieser Bescheid ändert die Bescheide des
Verbandes nicht ab. Der Widerspruchsbescheid weist vielmehr den Widerspruch als
unbegründet zurück und bestätigt damit die Ausgangsbescheide in vollem
Umfang. Die ihnen anhaftenden Fehler wurden daher von der Antragsgegnerin
nicht beseitigt.
Zur Klarstellung weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, daß die
Vereinbarung damit nicht schlechthin bedeutungslos ist. Sie ermöglicht es
beispielsweise, daß die Antragsgegnerin verlangen kann, daß die
Gebührenzahlungen im Hinblick auf die von ihr erlassenen Gebührenbescheide nur
an den Verband mit Erfüllungswirkung zu leisten sind. Der Verband verwaltet diese
Einnahmen der Antragsgegnerin bis zu dem Zeitpunkt, in dem er
vereinbarungsgemäß zur Abrechnung verpflichtet ist. Im übrigen bleibt es dem
Verband unbenommen, mit Zahlungsaufforderungen, denen keine
Verwaltungsaktsqualität zukommt, an die Benutzer der Abwasseranlage
heranzutreten und sie gleichsam im Rechnungswege zur Begleichung einer
gegebenenfalls später durch Gebührenbescheid der Antragsgegnerin
festzusetzenden Schuld aufzufordern.
Den Eilantrag des Antragstellers in Bezug auf die Gebührenvorauszahlungen für
das Jahr 1984 hat dagegen das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht
abgelehnt. Denn der Antragsteller hat es verabsäumt, auf den diesen Teil der
Bescheide vom 23. Dezember 1983 betreffenden Widerspruchsbescheid der
Antragsgegnerin rechtzeitig im Sinne des § 74 Abs. 1 VwGO Klage zu erheben. Das
Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß die Klageschrift vom 14. Mai
1984 sich nur auf die für 1983 festgesetzten Gebühren bezog und die Klage erst
mit Schriftsatz vom 20. Juli 1984 auf die Heranziehung zu Vorauszahlungen für das
Jahr 1984 erweitert worden ist. Da dies offensichtlich außerhalb der Klagefrist von
einem Monat (§ 74 Abs. 1 VwGO) geschah, ist die so erhobene Anfechtungsklage
in ihrem erweiterten Teil unzulässig. Damit fehlt dem Antragsteller das
Rechtsschutzinteresse für die Durchführung eines Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5
VwGO, soweit es um die Vollziehbarkeit der Heranziehung auf Vorauszahlungen
geht. Insoweit kann der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz nur noch nach
Maßgabe des § 123 Abs. 1 VwGO begehren. Gemäß § 88 VwGO deutet der Senat
den Antrag des Antragstellers bezüglich der Vorauszahlungen für das Jahr 1984
dahin um, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu
verpflichten, die Vollstreckung aus den Bescheiden vom 23. Dezember 1983 i.d.F.
des Widerspruchsbescheides vom 19. April 1984 einzustellen, soweit sie den
Antragsteller auf Vorauszahlungen für die Abwassergebühren des Jahres 1984
heranziehen.
Dem Antragsteller steht aber kein Anspruch auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu, da er keinen Anspruch auf Einstellung
der Verwaltungsvollstreckung glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920
Abs. 2 ZPO). Voraussetzung dafür wäre, daß die die Gebührenvorauszahlung
anordnenden Bescheide des Verbandes in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Antragsgegnerin nichtig wären. Nach § 125 Abs. 1 AO
in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG ist ein Gebührenbescheid jedoch nur
nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei
verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist.
Die dem Verband fehlende Zuständigkeit für den Erlaß von Gebührenbescheiden
stellt zwar einen besonders schwerwiegenden Fehler dar. Im Hinblick auf die von
der Antragsgegnerin veröffentlichte öffentlich-rechtliche Vereinbarung ist dieser
Mangel jedoch nicht als offenkundig im Sinne des § 125 Abs. 1 AO anzusehen.
Dem entspricht auch, daß der Antragsteller selbst Rügen bezüglich der
Zuständigkeit des Verbandes nicht erhoben hat. Der Senat geht deshalb davon
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Zuständigkeit des Verbandes nicht erhoben hat. Der Senat geht deshalb davon
aus, daß die Gebührenvorauszahlungsbescheide mangels rechtzeitiger
Klageerhebung bestandskräftig geworden sind. Weshalb aus ihnen derzeit im
übrigen nicht vollstreckt werden sollte, ist nicht erkennbar. Die vom Antragsteller
im vorliegenden Eilverfahren erhobenen Rügen betreffen allesamt Fragen, die mit
der Rechtmäßigkeit der Gebührenvorauszahlungsbescheide zu tun haben.
Einwände, die eine Einstellung der Vollstreckung aufgrund von Ereignissen nach
Eintritt der Bestandskraft begründen könnten, hat der Antragsteller nicht
vorgebracht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 GKG.
Der Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 25 Abs. 2 Satz 2
GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.