Urteil des HessVGH vom 24.10.2006

VGH Kassel: luftfahrt, bundesamt, öffentliche sicherheit, werk, treu und glauben, grundsatz der verfahrensökonomie, politik, gemeinschaftsrechtskonforme auslegung, gefährliche stoffe, schwerer unfall

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

12. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

12 A 2216/05

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 50 BImSchG, § 27c

LuftVG, § 29 LuftVG, § 11

LuftVO, EGRL 82/96

(Flugroutenplanung und Störfallanlagen)

Leitsatz

1. Flugverfahren (bzw. Flugrouten) stellen keine Verkehrswege im Sinne des Art. 12 Abs.

1 Unterabs. 2 Seveso II-RL dar. Bei der Ausweisung von Flugverfahren handelt es sich

auch nicht um eine Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung oder eine

sonstige einschlägige Politik im Sinne des Art. 12 Seveso II-RL.

2. Art. 12 Seveso II-RL will bestimmte öffentlich genutzte Gebiete in der Nachbarschaft

einer Störfallanlage vor den Folgen eines eventuellen Störfalles schützen, aber nicht

den Betreibern von Störfallanlagen ein Abwehrrecht gegenüber Nutzungen der

Nachbarschaft der Anlage einräumen.

3. Mit der einschränkenden Formulierung, dass zwischen einer Störfallanlage einerseits

und einem wichtigen Verkehrsweg andererseits ein angemessener Abstand "so weit wie

möglich" einzuhalten ist, räumt Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso II-RL dem

Planungsträger einen Gestaltungsspielraum ein, der es zulässt und gebietet, auch

andere Belange als Sicherheitsrisiken, insbesondere Lärmschutzbelange, in die

abwägende Entscheidung über die Planung eines Verkehrsweges einzustellen.

4. Das Luftfahrt-Bundesamt hat bei der Ausweisung von Flugverfahren grundsätzlich

auch das Risiko des Eintritts eines absturzbedingten Störfalles zu berücksichtigen.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen

Kosten der Beigeladenen zu tragen.

Das Urteil ist wegen der außergerichtlichen Kosten vorläufig vollstreckbar. Die

Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des

Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die jeweilige

Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen Abflugrouten vom Flughafen Frankfurt/Main, die

das von ihr betriebene Chemiewerk (T.) tangieren.

Die Klägerin, eine hundertprozentige Tochter der C. AG, gründete etwa 1962 in der

Gemeinde Kelsterbach ein Werk zur Herstellung von Kunststoffen. Seit 2002 ist

das Werk Hauptsitz des Konzerns für den Geschäftsbereich „T. Technische

Kunststoffe“. Nach eigenen Angaben hat die Klägerin in den letzten Jahren ca. 20

Mio. Euro in den Bau eines neuen Verwaltungsgebäudes und ca. 5 Mio. Euro in die

Errichtung eines neuen Labors investiert. Hauptsächlich produziert die Klägerin in

dem Werk den Kunststoff Polyacetal (POM), der als Granulat unter dem

Handelsnamen „H.“ vertrieben wird. Die Produktion umfasst derzeit ca. 90.000 t

im Jahr. Im März 2002 stellte die Klägerin bei dem Regierungspräsidium Darmstadt

den Antrag auf Genehmigung einer Kapazitätserweiterung auf jährlich 130.000 t

mit einem Investitionsvolumen von ca. 25 Mio. Euro.

Bei dem Werk der Klägerin handelt es sich um eine nach § 4 des Bundes-

Immissionsschutzgesetzes – BImSchG – in der Fassung vom 26. September 2002

(BGBl. I S. 3830), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S.

1865) genehmigungspflichtige Anlage, die außerdem den Bestimmungen der 12.

VO zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (12. BImSchV) –

Störfall-VO – vom 26. April 2000 (BGBl. I S 603), zuletzt geändert durch

Verordnung vom 8. Juni 2005 (BGBl. I S. 1598), unterliegt.

Der Flughafen Frankfurt/Main ist vor dem Zweiten Weltkrieg angelegt worden. Die

Betriebsgenehmigung wurde mehrfach geändert und neu gefasst. Mit Bescheid

vom 23. August 1966 genehmigte der Hessische Minister für Wirtschaft und

Verkehr im Zuge des geplanten Ausbaus des Flughafens die nochmalige

Verlängerung der (parallelen) Start- und Landebahnen auf jeweils 4.000 m mit

einer Verlegung der Schwellen 25 R und 25 L um ca. 600 bzw. 670 m nach Westen.

Die genehmigten Änderungen wurden durch ministeriellen Beschluss vom 23.

März 1971 festgestellt und 1984 in Betrieb genommen.

Die Klägerin wendet sich gegen diejenigen Flugverfahren, die dazu führen, dass ihr

Werksgelände entweder direkt oder mit geringem seitlichen Abstand überflogen

wird. Hierbei handelt es sich um Flugverfahren mit der Anweisung:

„Auf Startbahnkurs bis 5,0 DME FFM oder 800, je nach dem, was später

erreicht wird; Rechtskurve, Kurs 276° mag (bei Startbahn 25 L: Kurs 279° mag)....“

Die Angabe 5,0 DME FFM bezeichnet die Entfernung von 5 nautischen Meilen (NM)

von dem Bodennavigationspunkt (Funkfeuer) FFM. Bei dem Punkt 5,0 DME FFM

handelt es sich um einen sog. Fly-by-Punkt; d. h. der Punkt muss nicht überflogen

werden, sondern der Kurvenflug in nordwestlicher Richtung kann bei ausreichender

Höhe (800 ft) schon vor Erreichen dieses Wegpunktes aufgenommen werden.

Diese Anweisung für die erste Phase nach dem Start gilt für mehrere

Flugverfahren und wird seit 1991 verwendet.

Rechtliche Grundlage dieser Flugverfahren war vor dem 28. November 2002 die

177. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung – DVO–LuftVO –

(Verordnung zur Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach

Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Frankfurt/Main) mit zahlreichen

Änderungen. Mit Verordnungen vom 13. November 2002 hat das Luftfahrt-

Bundesamt, Verwaltungsstelle Flugsicherung, die 177. DVO mit Wirkung zum 28.

November 2002 aufgehoben und mit Wirkung zu demselben Zeitpunkt die 212.

DVO in Kraft gesetzt. Mit dieser Neufassung der Vorschriften ist die Anfangsphase

der hier streitigen Flugverfahren in tatsächlicher Hinsicht nicht verändert worden.

Die Änderung der Kursbezeichnung trägt allein der Änderung der Ortsmissweisung

Rechnung. Die 212. DVO-LuftVO ist seit ihrem Inkrafttreten mehrfach geändert

worden, zuletzt durch die 16. Änderungsverordnung – ÄndVO – vom 7. Juni 2006.

Durch die 15. ÄndVO vom 24. Februar 2006 sind die Flugverfahren mit Wirkung

zum 16. März 2006 ohne tatsächliche Änderung der Flugrouten teilweise

umbenannt bzw. neu gekennzeichnet worden. Im Streit sind demnach folgende

Flugverfahren:

BIBOS 6F und 6 G

TOBAK 2F, 2G und 2J,

MARUN 1F, 1G und 1J sowie

TAU 1Q

Neben diesen Flugverfahren, die die genannten Wegpunkte direkt ansteuern, legt

die 212. DVO-LuftVO in der Gestalt der 16. ÄndVO Abflugverfahren für die

Startbahnen 25 R und 25 L fest, die die vorgenannten Wegpunkte auf einem

längeren Weg erreichen: Die Flugzeuge verlassen den Startbahnkurs bei 4,5 DME

FFM nicht mit einer Rechtskurve, sondern nach links in südwestlicher Richtung, um

dann in einer oder in zwei langgezogenen Rechtskurven den angestrebten

westlichen oder nördlichen Kurs aufzunehmen (BIBOS 6N, TOBAK 3N und MARUN

1N). Diese Flugrouten werden derzeit nur nachts genutzt.

Im Juni 2003 beantragte die Beigeladene bei dem Hessischen Ministerium für

Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung, den Plan für einen Ausbau des

Flughafens, insbesondere für die Herstellung einer neuen Landebahn im

Nordwesten des Flughafens festzustellen. Die Klägerin erhob Einwendungen gegen

den Plan, wobei sie sich insbesondere auf die Gefahr eines Flugzeugabsturzes über

dem Werksgelände berief. Im Anschluss an ein Gutachten des TÜV Pfalz vom Juni

2004, das im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens im Auftrag des Hessischen

Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung erstellt worden ist, gab

die bei dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

gebildete Störfallkommission unter dem 18. Februar 2004 gegenüber dem

Ministerium eine Stellungnahme ab, nach der der geplante Bau einer Nordwest-

Landebahn nicht mit dem Betrieb des T.-Werkes vereinbar sei. Das Risiko eines

Störfalls infolge eines Flugzeugabsturzes sei nicht akzeptabel. Bezüglich des

aktuellen Flugbetriebs sprach die Störfallkommission die Empfehlung aus, eine

mögliche Erhöhung des Risikos für Betriebsbereiche bei der Planung von

Flugrouten in den Abwägungsprozess einzubeziehen.

Im März 2004 beauftragte das Regierungspräsidium Darmstadt – Abteilung

Staatliches Umweltamt Darmstadt den TÜV-Pfalz, die gegenwärtigen

flugbetrieblichen Auswirkungen auf die Sicherheit von Betriebsanlagen und

Arbeitsschutz der Firma T. zu untersuchen. Nach Bekanntgabe einer „Projektnotiz

zur ersten Abschätzung der Störfalleintrittswahrscheinlichkeit für den Ist-Fall“

(Anlage K10) und nach Bearbeitung ergänzender Fragen legte der TÜV Pfalz im

Februar 2005 den Entwurf - „Revision B“ - (Anlagen K5 bis 5b) und im März 2006

die – nahezu unveränderte – Endfassung des Gutachtens vor. Die Gutachten

gelangen zusammengefasst zu dem Ergebnis, dass ein Flugzeugabsturz in dem

Bereich der Produktionsanlagen mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu einem

Verlust der Anlage führen würde. Der maximale Erwartungswert für einen

absturzbedingten Störfall liege bei einem Ereignis in 61.400 Jahren. Dieser Wert sei

seit 1991 insbesondere in Folge der Zunahme der Flugbewegungen um den Faktor

1,5 gestiegen. Eine relevante Minderung der Störfallhäufigkeit lasse sich nur durch

eine weitgehende Verlegung der Abflüge auf südliche Routen erreichen.

Bereits Mitte des Jahres 2003 wandte sich die Klägerin bzw. die C. AG unter Hinweis

auf das Sicherheitsrisiko an die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH – DFS – und

später auch an das Luftfahrt-Bundesamt mit der Bitte, die das Werksgelände

tangierenden Flugrouten aufzuheben. Nachdem diese Eingaben ohne Erfolg

geblieben waren, stellte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Dezember 2003

(Anlage K13) einen ausdrücklichen Antrag auf Verlegung der fraglichen Flugrouten.

Diesen lehnte das Luftfahrt-Bundesamt unter dem 27. Januar 2004 (Anlage K14)

im Wesentlichen mit der Begründung ab, den Sicherheitsbelangen werde durch die

Einhaltung der internationalen Vorschriften Rechnung getragen. Eine von der

Klägerin begehrte Freihaltung des Luftraumes über dem Werksgelände lasse sich

nur über die Anordnung eines Luftsperrgebietes oder eines Gebietes mit

Flugbeschränkungen im Sinne des § 11 LuftVO erreichen. Diese Regelung schließe

es aus, entsprechende Aspekte bei der Festsetzung von Flugrouten zu

berücksichtigen.

Am 18. August 2005 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Begehren

festzustellen, dass die Festsetzung der über das Werksgelände führenden

Flugrouten rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze.

Während des gerichtlichen Verfahrens, mit Bescheid vom 6. April 2006 (Anlage

K17), hat das Regierungspräsidium Darmstadt für die Anlage der Klägerin eine

sicherheitstechnische Prüfung nach § 29a BImSchG angeordnet, nachdem es –

teilweise unter Bezugnahme auf den Antrag der Klägerin auf Genehmigung der

Kapazitätserweiterung – entsprechende Maßnahmen schon früher angekündigt

und die Klägerin hierzu mehrfach Stellung genommen hatte. Die

sicherheitstechnische Prüfung soll Möglichkeiten zur Verringerung der

Auswirkungen eines durch einen Flugzeugabsturz ausgelösten Störfalles ermitteln.

Zur Begründung beruft sich das Regierungspräsidium auf Sicherheitsbedenken,

die auf Grund des Gutachtens des TÜV Pfalz zur Ist-Situation bestünden. Dem

Risiko könne zwar auch durch eine Verlegung der Flugrouten begegnet werden, bei

der Festsetzung von Flugverfahren könne aber nicht dem Störfallrisiko Rechnung

getragen werden; insoweit sei es, das Regierungspräsidium, an die Entscheidung

des Bundesministeriums für Verkehr gebunden. Nachdem die Klägerin Mitte 2005

einen Bunker zur sicheren Verwahrung des sehr giftigen Bortrifluorids in Betrieb

genommen habe, sei nicht mehr mit relevanten Auswirkungen eines durch einen

Flugzeugabsturz ausgelösten Störfalls außerhalb des Werksgeländes zu rechnen.

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin – stark zusammengefasst – vor: Wie

sich aus den zitierten Gutachten und Stellungnahmen insbesondere des Votums

der Störfallkommission ergebe, sei das T.-Werk einem nicht mehr hinnehmbaren

Risiko des Eintritts eines Störfalls in Folge eines Flugzeugabsturzes ausgesetzt. Die

Startbahnen 25 R und 25 L seien nach den Baumaßnahmen im Jahr 1984 bis auf

ca. 3.500 m an das Werksgelände herangerückt. Auch die Flugverfahren seien

stetigen Änderungen unterworfen gewesen. Im Jahr 2002 sei mit der 212. DVO-

LuftVO eine neue Rechtsgrundlage in Kraft getreten, und durch die 15. ÄndVO vom

24. Februar 2006 seien die Flugverfahren neu gekennzeichnet worden. Nach den

Feststellungen des TÜV Pfalz sei das Sicherheitsrisiko mit der Zunahme der

Überflüge über das Werk stetig angewachsen und habe ein nicht mehr

hinnehmbares Maß erreicht. Die jetzt vom Regierungspräsidium Darmstadt

angeordnete Sicherheitsüberprüfung und die noch zu erwartenden technischen

Maßnahmen zur Eindämmung der Folgen eines eventuellen Störfalles seien mit

ganz erheblichen finanziellen Aufwendungen verbunden. Die Anordnungen, die bis

zu einer Betriebsstilllegung führen könnten, stellten einen schwerwiegenden

Eingriff in ihre Rechte als Betreiberin des Werkes dar. Die Überflüge über das Werk

könnten ohne weiteres vermieden werden. Eine Alternative bestehe darin, die

jetzigen Nachtflugstrecken auch für den Tagflugverkehr zu nutzen; das führe

lediglich zu einer durchschnittlichen Verspätung von fünf Minuten pro Flug, wie sich

aus dem Gutachten „Flughafen Frankfurt/Main – Simulation für eine geringere

Routenbelegung über T.“ vom März 2005 der HNTB Corporation (Anlage K 22),

ergebe. Es sei auch ohne Kapazitätseinbußen möglich, den Abdrehpunkt nach

dem Startbahnkurs auf 5,5 DME FFM zu verschieben, was in früheren Jahren schon

praktiziert worden sei. Schließlich könne das Störfallrisiko auch dadurch reduziert

werden, dass die Phase des Steigflugs nach dem Start verlängert werde.

Die Klägerin ist der Auffassung, die angegriffenen Flugverfahren seien nicht mit

Art. 12 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember

1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen

Stoffen (ABl. L 010/97) in der Fassung der Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen

Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2003 (ABl. L 345/03) – Seveso II–RL

– vereinbar. Diese Bestimmung werde durch das nationale Recht (insbesondere §

50 BImSchG) nur unvollständig umgesetzt und sei deshalb unmittelbar

anwendbar. Die Richtlinie gelte auch für Flugverfahren, weil Flugrouten als virtuelle

Verkehrswege im Sinne der Richtlinie anzusehen seien. Die Festsetzung von

Flugrouten stelle zumindest eine andere einschlägige Politik der

Flächenausweisung oder Flächennutzung im Sinne der Richtlinie dar. Aus dem

Gebot des Art. 12 Abs. 1 Unterabsatz 2, einen angemessenen Abstand zwischen

dem Verkehrsweg und einer bestehenden Störfallanlage einzuhalten, ergebe sich

die strikte Pflicht, das Risiko des Eintritts eines Störfalles infolge eines

Flugzeugabsturzes zu minimieren. Dem könne hier nur durch eine Verlegung der

Flugrouten Rechnung getragen werden. Auf die Einhaltung dieses

Risikominimierungsgebotes könne sie sich auch als Betreiberin einer Störfallanlage

berufen. Das Abstandsgebot schütze auch den unter die Störfallverordnung

fallenden Betrieb gegenüber dem Heranrücken von Baugebieten oder

Verkehrswegen. Das Ziel der Regelung, Unfälle zu vermeiden, könne nur durch

eine Änderung der streitigen Flugrouten erreicht werden.

Die angegriffenen Flugverfahren verletzten darüber hinaus das nationale Recht.

Sie seien nicht mit den Grundsätzen des Abwägungsgebots vereinbar. Entgegen

der Auffassung der Beklagten müsse auch das Risiko eines Flugzeugabsturzes

über einer Störfallanlage bei der Festlegung der Routen bedacht werden, wie sich

aus § 29 LuftVG ergebe.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass § 4 Abs. 2 der 212. DVO zur LuftVO vom 13. November

2002 in der Fassung der 16. ÄndVO vom 7. Juni 2006 insoweit rechtswidrig ist und

sie in ihren Rechten verletzt, als die von den Startbahnen 25 R und 25 L nach

Nordwesten abdrehenden Abflugverfahren dazu führen, dass ihr

Betriebsgrundstück überflogen wird;

hilfsweise,

das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof der Europäischen

Gemeinschaften nach Art. 234 EGV die folgenden Fragen zur Auslegung des Art.

12 der Seveso II-RL vorzulegen:

Ist Art. 12 Abs. 1 Seveso II-Richtlinie zur Beherrschung der Gefahren bei Unfällen

mit gefährlichen Stoffen in der durch die Richtlinie 2003/105/EG geänderten

Fassung (ABl. 2003 L 345/97) dahingehend auszulegen, dass

- die darin enthaltenen Pflichten, insbesondere die in Satz 3 enthaltene Pflicht

zur Wahrung eines angemessenen Abstandes zwischen „wichtigen

Verkehrswegen“ einerseits und unter diese Richtlinie fallenden Betrieben

andererseits auch die Festlegung von Abflugrouten von einem wichtigen

Verkehrsflughafen umfasst;

- sich aus dem Abstands- und Trennungsgebot des Satzes 3 in Verbindung mit

der Überwachungspflicht in Satz 2 das Gebot zu einer soweit wie möglichen

Minimierung des Störfallrisikos ergibt und daher

- die zuständigen innerstaatlichen Behörden, soweit das innerstaatliche Recht

keine entsprechende Verpflichtung enthält, bei der Wahl zwischen mehreren

Abflugrouten, diejenige auszuwählen und festzulegen haben, bei der das

Unfallrisiko für die unter die Richtlinie fallenden Betriebe so weit als möglich

begrenzt wird;

- die Vorschrift, soweit das innerstaatliche Recht keine entsprechende

Verpflichtung enthält, den zuständigen innerstaatlichen Behörden die unmittelbar

anwendbare Pflicht auferlegt, bei der Auswahl und der Festlegung von Flugrouten

das Unfallrisiko so weit als möglich zu begrenzen;

- im Falle der Verneinung der in der Klageschrift (S. 2) angeregten

Vorlagefragen (1 – 4) – die innerstaatlichen Behörden und Gerichte bei Anwendung

ihres bei der Festlegung von Abflugrouten von großen Verkehrsflughäfen

einschlägigen nationalen Rechts jedenfalls dem in Art. 12 Abs. 1 S. 1 Seveso II-

Richtlinie enthaltenen Berücksichtigungsgebot dergestalt Rechnung tragen

müssen, dass sie bei der Festlegung dieser Flugrouten das Risiko, dass es zu

einem absturzbedingten schweren Unfall im Sinne der Seveso II-Richtlinie kommt,

nicht außer Betracht lassen dürfen, sondern gehalten sind, dieses Risiko mit

besonderem Gewicht zu berücksichtigen, was auch dazu führen kann, dass eine

bestimmte Flugroutenführung nicht erfolgen darf;

- sich der Betreiber eines von dieser Vorschrift erfassten Störfallbetriebs unter

Umständen, wie sie dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegen, vor

innerstaatlichen Behörden und Gerichten darauf berufen kann, dass das in Art. 12

Abs. 1 S. 1 enthaltene Berücksichtigungsgebot und/oder das in Art. 12 Abs. 1 S. 3

enthaltene Risikominimierungsgebot (bzw. Abstandsgebot) aufgrund einer diesen

Betrieb betreffenden Planung oder Unterlassung verletzt wird;

- ein Verstoß gegen die in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 Seveso II-Richtlinie hierin

verankerte Berücksichtigungspflicht vorliegt, wenn die zuständige Behörde bei

Anwendung der in Art. 12 genannten Politiken diese Verpflichtung ausdrücklich

verneint (weil sie sich an diese nicht gebunden fühlt) und lediglich hilfsweise

Erwägungen zur Verhütung schwerer Unfälle bzw. zur Folgenbegrenzung anstellt

oder nachholt und

- für den Fall, dass der Gerichtshof diese Frage verneint: Ist Art. 12 Abs. 1 Satz

1 Seveso II Richtlinie im Lichte des effektiven Rechtsschutzes dahingehend

auszulegen, dass eine nationale Behörde gegen diese Vorschrift verstößt, wenn

die Art und Weise dieser hilfsweisen Berücksichtigung die Betroffenen im Unklaren

darüber lässt, ob und wie die in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 genannten Ziele

berücksichtigt worden sind?

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie erwidern ebenfalls stark zusammengefasst: Die angegriffenen Flugverfahren

würden seit 1991 unverändert praktiziert. Aber auch schon vorher sei das Werk der

Klägerin auf Grund der Streuung der Flugspuren überflogen worden, zumal die

Abweichungen von der Ideallinie früher stärker als heute ausgefallen seien. Die

Verlängerung der Parallelbahnen habe sich nur unerheblich auf die Zahl der

Überflüge ausgewirkt; insoweit komme es nicht auf die Landeschwelle, sondern

den Abhebepunkt an. Auch die Lage des Abdrehpunktes wirke sich nicht wesentlich

darauf aus, wie häufig das Werksgelände überflogen werde. Die von der Klägerin

vorgeschlagenen Alternativen seien ungeeignet. Sie führten zu einer

vermeidbaren Lärmbelastung der betroffenen Bevölkerung, insbesondere der

Kommunen Raunheim, Rüsselsheim, Mainz und Wiesbaden. Gegen eine ständige

Nutzung der Nachtflugrouten sprächen auch erhebliche betriebliche Gründe. Sie

erforderten einen hohen Koordinierungsaufwand und führten zu

Kapazitätsverlusten. Das von der Klägerin vorgelegte Gutachten sei schon wegen

fehlender Kalibrierung ungeeignet.

Die Klage sei wegen fehlender Klagebefugnis und wegen Verwirkung unzulässig.

Jedenfalls sei sie nicht begründet. Art. 12 der Seveso II-RL sei aus mehreren

Gründen nicht anwendbar. Sie sei vollständig in nationales Recht umgesetzt

worden, und sie begründe nur Pflichten, aber keine Rechte der Betreiber von

Störfallanlagen. Flugverfahren dürften weder als Politik der Flächennutzung noch

als sonstige einschlägige Politik betrachtet werden. Flugverfahren stellten auch

keine Verkehrswege im Sinne der Richtlinie dar. Darunter seien nur verkörperte

und auf eine gewisse Dauerhaftigkeit angelegte Verkehrsverbindungen zu

verstehen. Bei der Festlegung von Flugverfahren, tragen die Beklagte und die

Beigeladene weiter vor, sei das Luftfahrt-Bundesamt nicht verpflichtet, das Risiko

eines Flugzeugabsturzes und die daraus möglicherweise entstehenden Schäden

zu berücksichtigen. Dafür fehle eine gesetzliche Ermächtigung; darüber hinaus

enthalte § 11 LuftVO eine abschließende Regelung für die Errichtung von

Sperrgebieten oder von Gebieten mit eingeschränktem Flugbetrieb. Schließlich

müssten Maßnahmen der Schadensbegrenzung an der Störfallanlage selbst

ansetzen. Die von dem Regierungspräsidium Darmstadt insoweit ergriffenen

Maßnahmen müsse die Klägerin als Betreiberin der Anlage hinnehmen; eine

Rechtsbeeinträchtigung könne darin nicht gesehen werden.

Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf

deren Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die Behördenvorgänge der Beklagten

(2 Ordner) und des Regierungspräsidiums Darmstadt (2 Ordner) verwiesen, die

beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden

sind.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig.

In ihrem Hauptantrag hat die Klägerin die angegriffenen Flugverfahren zwar nicht

im Einzelnen bezeichnet, sondern nach dem Überflugkriterium zusammenfassend

beschrieben, gleichwohl genügt der Antrag dem Bestimmtheitserfordernis, weil

sich aus dem Vortrag der Klägerin (vgl. Schriftsatz v. 28.04.2006, S. 6 - Bl. II/311

der Akten -) klar ergibt, welche Verfahren im Einzelnen von dem Antrag erfasst

sein sollen.

Die auch für die Feststellungsklage entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche

Klagebefugnis steht der Klägerin zu. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen,

dass bei der Festlegung von Flugverfahren nach den luftverkehrsrechtlichen

Bestimmungen Sicherheitsbelange zu berücksichtigen und hier nicht in

ausreichendem Maße beachtet worden sind. Somit kann die Klägerin die

Möglichkeit einer Rechtsverletzung geltend machen.

Die Klägerin hat ihr Klagerecht nicht verwirkt. Auszugehen ist davon, dass die

allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO nicht fristgebunden ist. Eine

analoge Anwendung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt nicht in Betracht, weil

die Klage zwar gegen eine Rechtsnorm gerichtet, gleichwohl nicht als

Normenkontrollverfahren oder sonstiges (objektives) Beanstandungsverfahren zu

qualifizieren ist. Das Rechtsschutzbegehren zielt letztlich auf Abwehr einer

Verletzung subjektiver Rechte (vgl. BVerwG, Beschluss v. 04.05.2005 - 4 C 6.04 -,

juris, Rdnr. 34 a. E.).

Der Klägerin kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie habe ihr

Klagerecht illoyal verspätet ausgeübt und somit verwirkt. In zeitlicher Hinsicht

kommt es hier entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen

nicht darauf an, dass die streitigen Flugverfahren tatsächlich seit 1991

unverändert angewendet werden. Die Klage richtet sich nicht gegen das

tatsächliche Flugverhalten der Piloten (oder tatsächliche Anordnungen der

Fluglotsen), sondern gegen die rechtliche Grundlage der Flugbewegungen, also die

212. DVO-LuftVO in der Gestalt der im Tatbestand zitierten

Änderungsverordnungen. Diese Rechtsverordnung ist erst im November 2002 bei

gleichzeitiger ausdrücklicher Aufhebung der 177. DVO-LuftVO in Kraft getreten.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich die für die Beurteilung des

Sicherheitsrisikos nicht unerhebliche Zahl der Flugbewegungen seit 1991 ständig

verändert hat und dass die Klägerin eine hinreichend sichere Kenntnis über das

Sicherheitsrisiko erst durch die nach Inkrafttreten der 212. DVO-LuftVO erstellten

Gutachten des TÜV Pfalz, insbesondere das Gutachten vom Februar 2005, erlangt

hat.

Dem Einwand der Verwirkung stehen auch die Umstände des Falles entgegen. Die

sonst bei der Verwirkung maßgeblichen Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes

(Treu und Glauben) kommen hier nicht zum tragen. Einerseits handelt das

Luftfahrt-Bundesamt nicht im Vertrauen auf den Bestand bestimmter Maßnahmen

oder auf das Verhalten bestimmter Betroffener, sondern es macht lediglich von

seiner Rechtssetzungsbefugnis Gebrauch. Andererseits hat auch die Klägerin

keinen Anlass gegeben, darauf zu vertrauen, sie werde die Flugverfahren klaglos

hinnehmen. Denn sie hat sich ab Mitte des Jahres 2003 an die

Flugsicherungsstelle, das zuständige Bundesministerium und letztlich auch an das

Luftfahrt-Bundesamt gewandt.

Die Klage ist jedoch nicht begründet; die angegriffenen Flugverfahren verletzen die

Klägerin nicht in ihren Rechten.

Die 212. DVO-LuftVO vom 13. November 2002 in der Gestalt der 16. ÄndVO vom

7. Juni 2006 findet ihre Rechtsgrundlage in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist

das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen

mit Flugverkehrskontrolle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen

und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht auf §

32 Abs. 1 Satz 1 LuftVG. Danach ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und

Wohnungswesen u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen über

das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einfluss von Starts und Landung

zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten

über die Durchführung dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das

Luftfahrt-Bundesamt zu übertragen.

Die Klägerin stützt ihr Feststellungsbegehren in erster Linie auf die Erwägung, das

Luftfahrt-Bundesamt habe bei seiner Entscheidung über die Festlegung der

Nordwestrouten Vorgaben aus Art. 12 der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9.

Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit

gefährlichen Stoffen (ABl. L 010 vom 14.01.1997) in der Fassung der Richtlinie

2003/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember

2003 (ABl. L 345 vom 31.12.2003) - Seveso II-RL - nicht beachtet. Die Absätze 1

und 1a dieser Bestimmung lauten in der derzeit gültigen Fassung:

Artikel 12

Überwachung der Ansiedlung

(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass in ihren Politiken der

Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken

das Ziel, schwere Unfälle zu verhüten und ihre Folgen zu begrenzen,

Berücksichtigung findet. Dazu überwachen sie

a) die Ansiedlung neuer Betriebe,

b) Änderungen bestehender Betriebe im Sinne des Artikels 10,

c) neue Entwicklungen in der Nachbarschaft bestehender Betriebe wie

beispielsweise Verkehrswege, Örtlichkeiten mit Publikumsverkehr, Wohngebiete,

wenn diese Ansiedlungen oder Maßnahmen das Risiko eines schweren Unfalls

vergrößern oder die Folgen eines solchen Unfalls verschlimmern können.

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass in ihrer Politik der Flächenausweisung

oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken sowie den

Verfahren für die Durchführung dieser Politiken langfristig dem Erfordernis

Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden

Betrieben einerseits und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und

Gebieten, wichtigen Verkehrswegen (so weit wie möglich), Freizeitgebieten und

unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvollen bzw. besonders

empfindlichen Gebieten andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt

und dass bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach

Artikel 5 ergriffen werden, damit es zu keiner Zunahme der Gefährdung der

Bevölkerung kommt.

(1a) Die Kommission wird ersucht, bis zum 31. Dezember 2006 in enger

Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Leitlinien zur Definition einer

technischen Datenbank einschließlich Risikodaten und Risikoszenarien

aufzustellen, die der Beurteilung der Vereinbarkeit zwischen den unter diese

Richtlinie fallenden Betrieben und den in Absatz 1 genannten Gebieten dient.

Das Begehren der Klägerin lässt sich schon deshalb nicht mit Erfolg auf Art. 12

Seveso II-RL stützen, weil diese Regelung nicht auf Flugverfahren (bzw. Flugrouten)

anwendbar ist. Art. 12 Abs. 1 gilt für Politiken der Flächenausweisung oder

Flächennutzung sowie für andere einschlägige Politiken, wobei unter dem Begriff

der Politik verbindliche Planungen im weiteren Sinne zu verstehen sind. Im

Unterabs. 2 werden außerdem Verfahren zur Durchführung dieser Politiken (z.B.

Genehmigungsverfahren) genannt sowie im Zusammenhang mit dem

Abstandsgebot bestimmte Bereiche benannt (z.B. Wohngebiete, öffentlich

genutzte Gebäude und Gebiete sowie Freizeitgebiete). Auch wenn diese Bereiche

im Unterabs. 2 nicht (wie im Falle des Unterabs. 1 Satz 2 lit. c) ausdrücklich als

Beispielsfälle bezeichnet werden, stellen sie doch typische Produkte oder

Ergebnisse von flächenbezogenen Planungen dar, so dass diese Einzelfälle auch

zur Auslegung des Begriffs der „einschlägigen“ Politik herangezogen werden

können. Für diese Auslegung spricht deutlich, dass die Aufnahme weiterer Fälle in

den Katalog des Unterabs. 2 durch die Änderungsrichtlinie vom 16. Dezember

2003 ausdrücklich als „Präzisierung“ und nicht als Erweiterung verstanden wird

(vgl. Erwägung 14 zu der Änderungsrichtlinie vom 16.12.2003).

Schon nach allgemeinem Sprachgebrauch ist unter einem Verkehrsweg ein

körperlich-gegenständlicher Bereich als Teil der Erdoberfläche zu verstehen, der

hergestellt wird oder in der Natur vorhanden ist, und der der Abwicklung von

Verkehrsabläufen - in der Regel nach bestimmten Verkehrsregeln - dient. Die

Eigenschaft der Beanspruchung bestimmter oder zumindest bestimmbarer

Flächen teilen die Verkehrswege mit den sonstigen in Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2

Seveso II-RL genannten Gebieten (Baugebiete, Gebäude, Freizeitgebiete,

naturschutzrechtlich besonders bedeutsame oder empfindliche Gebiete). Der

Richtliniengeber betrachtet Verkehrswege selbst als Gebiete. Denn er fasst die

Verkehrswege, die öffentlich genutzten Gebäude und die im Unterabs. 2

ausdrücklich als solche bezeichneten Gebiete sowohl in Art. 12 Abs. 1a Seveso II-

RL als auch in der Erwägung Nr. 22 mit dem Begriff „Gebiete“ zusammen und

stellt sie den Störfallanlagen gegenüber. Der Schienenverkehr, der Schiffsverkehr

und grundsätzlich auch der Straßenverkehr sind auf die gegenständliche Existenz

der Verkehrswege angewiesen, um ihre Verkehrsfunktion erfüllen zu können.

Flugverfahren dagegen erschöpfen sich in Verkehrsregelungen oder

Verhaltensvorschriften für die Luftfahrzeugführer (und nach Auffassung des

erkennenden Senats auch für die Fluglotsen); sie beschreiben eine virtuelle Linie,

auf der ein Flugzeug im Idealfall das Ziel erreichen soll. Tatsächlich aber kann

diese Ideallinie aus unterschiedlichen Gründen nicht strikt eingehalten werden. Es

kommt zu einer Streuung der Flugspuren sowohl zur Seite als auch in der Höhe.

Nach den Ermittlungen des TÜV Pfalz (vgl. Anlage K5b) liegt die laterale

Ausdehnung der Streubereiche über dem Werksgelände der Klägerin bei 600 bis

1200 m, wobei dieser Bereich als Durchschnittswert angegeben wird, von dem

Ausnahmen möglich sind. Als Beispiel für die horizontale Auffächerung kann die in

der mündlichen Verhandlung von der Beklagten überreichte

Radarspuraufzeichnung - Summe der Höhenprofile - vom 11. Juli 2003 (Bl. IV/915

d.A.) angeführt werden. Diese Streuung liegt in der Natur des Flugverkehrs

begründet; sie stellt keine Abweichung von den Flugverfahren, sondern eine (nach

den Regeln der ICAO) normgerechte Nutzung der Routen dar. Dieses

flugroutenspezifische Phänomen verbietet es, die durch die Flugverfahren

festgelegten Ideallinien als - virtuelle - Verkehrswege im Sinne des Art. 12 Abs. 1

Unterabs. 2 Seveso II-RL zu qualifizieren. Gerade das Abstandsgebot des Art. 12

Abs. 1 Unterabs. 2 kann nur sinnvoll angewendet werden, wenn das der Störanlage

gegenübergestellte Gebiet - wie in den im Unterabs. 2 genannten Fällen - klar

abgegrenzt oder zumindest abgrenzbar ist.

Das Problem des fehlenden Flächenbezugs und der mangelnden Abgrenzbarkeit

kann nicht in der Weise gelöst werden, dass der gesamte Korridor als

dreidimensionaler Raum, in dem Flugbewegungen stattfinden, oder gar der Raum,

in dem Flugbewegungen stattfinden dürfen, insgesamt als Verkehrsweg eingestuft

wird. Denn dann würden diese Verkehrswege Ausmaße annehmen, die eine

sinnvolle Anwendung sowohl des Abstandsgebots als auch des

Berücksichtigungsgebots ausschließen würden. Ebenso wenig lässt sich das

Problem des fehlenden Flächen- oder Raumsbezugs und der fehlenden

Flächenabgrenzung mit der Erwägung ausräumen, nur Flugrouten in relativ

niedriger Höhe, also nur Flugrouten in der Nähe von Flughäfen, als Verkehrswege

zu betrachten (so Repkewitz, VBlBW 2005, 1). Abgesehen davon, dass sich der von

dem Bundesverwaltungsgericht (Urteil v. 28.06.2000, BVerwGE 111, 276, 283)

geprägte Begriff des „Flugerwartungsgebiets“ auf den Luftraum und nicht auf den

Boden bezieht (dann müsste von einem Fluglärmerwartungsgebiet gesprochen

werden), löst diese Betrachtung auch nicht das Problem der fehlenden

Abgrenzbarkeit, sondern projiziert es lediglich auf den Boden. Diese Auffassung

kann auch nicht überzeugend begründen, bis zu welcher Höhe Flugrouten

Verkehrswege sein sollen, und sie kann auch nicht erklären, warum ein Flugzeug

bei Erreichen einer bestimmten Höhe den vorher benutzten Verkehrsweg verlässt,

obwohl die die Flugroute beschreibenden Verhaltensvorschriften fortbestehen.

Die Besonderheiten der Flugroutenplanung, die nach den vorstehenden

Ausführungen insbesondere in dem fehlenden Flächen- oder Raumbezug und in

der mangelnden oder nicht ausreichenden Abgrenzbarkeit liegen, stehen nicht nur

der Qualifizierung der Flugrouten als Verkehrswege im Sinne des Art. 12 Abs. 1

Unterabs. 2 Seveso II-RL entgegen, sondern schließen es auch aus, die Festlegung

von Flugverfahren als andere „einschlägige“ Politik im Sinne des Art. 12 Abs. 1

Satz 1 und Unterabs. 2 einzuordnen. Mit dem Begriff einschlägig wird der

Auffangtatbestand der anderen Politiken dahingehend eingegrenzt, dass ein

Bezug zu dem Merkmal Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung und

damit auch, wie dargelegt, zu den im Unterabs. 2 aufgelisteten Anwendungsfällen

hergestellt wird. Nur wenn die Grundstruktur einer Planung mit der

Flächenausweisung im Allgemeinen oder mit der Festsetzung von den im

Unterabs. 2 genannten Gebieten prinzipiell vergleichbar ist, kann sie als

einschlägig im Sinne des Art. 12 Seveso II-RL aufgefasst werden. Das ist hier aber

gerade nicht der Fall.

Die Klägerin wendet demgegenüber ein, Flugrouten müssten schon deshalb als

Verkehrswege oder zumindest als andere einschlägige Politiken angesehen

werden, weil nur diese Interpretation dem Grundanliegen der Richtlinie, nämlich

Störfälle möglichst zu vermeiden, Rechnung tragen könne. Dieser Argumentation

vermag sich der erkennende Senat aus im wesentlichen zwei Gründen nicht

anzuschließen:

Zum einen wäre eine so weit gefasste Zielsetzung, unterstellt sie läge der Seveso

II-RL wirklich zu Grunde, keine ausreichende Rechtsgrundlage, Flugrouten entgegen

der oben entwickelten Interpretation als Verkehrswege oder andere einschlägige

Politiken aufzufassen. Die Beklagte und die Beigeladene haben der Argumentation

der Klägerin zu Recht entgegengehalten, dass bestimmte Tatbestände, z. B. der

Transport gefährlicher Stoffe, ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der Seveso II-

RL ausgeklammert worden sind (vgl. Art. 4), obwohl diese Tätigkeiten nicht weniger

riskant sind als das Vorhandensein gefährlicher Stoffe in Anlagen. Die

Nichtanwendbarkeit der Seveso II-RL hat nicht zur Folge, dass ein eventuelles

Risiko unbewältigt bleibt, sondern anderweitigen Regelungen im

gemeinschaftlichen oder nationalen Recht überlassen wird.

Zum anderen trifft auch die Prämisse der Klägerin nicht zu, dass Art. 12 Seveso II-

RL auf eine Minimierung des Störfallrisikos mit der Konsequenz abzielt, dass diese

Norm dem Betreiber einer Anlage einen Abwehranspruch gegenüber dem

Heranrücken geschützter Gebiete einräumt.

Die Seveso II-RL wird insgesamt, wie schon die - zuvor geltende - Richtlinie

82/501/EWG des Rates vom 24. Juli 1982 über die Gefahren schwerer Unfälle bei

bestimmten Industrietätigkeiten (ABl. L 230 vom 05.08.1982) von der Intention

getragen, die Betreiber von Anlagen wegen der aus der Verarbeitung von

gefährlichen Stoffen resultierenden Risiken für den Betrieb und für die Umgebung

des Betriebes in die Pflicht zu nehmen. Kern der Richtlinie ist die Normierung der

allgemeinen Betreiberpflichten in Art. 5, die durch die Art. 6 ff. ergänzt werden.

Durch Art. 8 wird der Verantwortungsbereich auf benachbarte Betriebe erstreckt,

um bei schweren Unfällen einen „Domino-Effekt“ möglichst zu verhindern.

Erwähnenswert ist auch die Regelung in Art. 9 Abs. 1 lit. e) Seveso II-RL, nach der

der Sicherheitsbericht des Betreibers auch Informationen über Entwicklungen in

der Nachbarschaft bestehender Betriebe enthalten muss. Die Pflichten des

Betreibers einer unter die Richtlinie fallenden Anlage bestehen in zweifacher

Hinsicht in zwei Richtungen. Zum einen „haftet“ er für Risiken, die ihre Ursache

sowohl innerhalb als auch außerhalb des Betriebes haben können. Für externe

Risken, z.B. Unfälle außerhalb des Werksgeländes oder unbefugte Eingriffe in den

Betrieb, ist er unabhängig davon verantwortlich, in welchem Maß er Einfluss auf

mögliche Risikoquellen nehmen kann. Zum anderen können sich die Folgen eines

Unfalls sowohl innerhalb als auch außerhalb des Werkes auswirken.

Dementsprechend erfasst die Definition des Begriffes „schwerer Unfall“ in Art. 3

Nr. 5 Seveso II-RL interne und externe Gefahrenlagen. Deshalb ist es auch

konsequent, wenn der Betreiber sowohl für die internen als auch für die externen

Folgen eines schweren Unfalls verantwortlich gemacht wird (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit.

a) und b) Seveso II-RL sowie die Erwägungen 20 und 21). Aus der Definition des

schweren Unfalls lässt sich aber entgegen der Auffassung der Klägerin kein

Argument für ihre Auffassung herleiten, die Richtlinie begründe auch

Rechtspositionen zu Gunsten der Betreiber von Anlagen. Mit der Pflicht zur

Abwendung externer Schäden korrespondiert nicht zwangsläufig ein Recht,

bestimmte Nutzungen in der Nachbarschaft der Anlage abwehren zu können.

Diese weitgehende Verantwortung des Betreibers einer Störfallanlage für interne

und externe Risiken sowie für Auswirkungen innerhalb und außerhalb des

Werksgeländes findet ihre Rechtfertigung in dem Umstand, dass er den

wirtschaftlichen Nutzen aus der Verarbeitung gefährlicher Stoffe zieht.

Gegen die These, dass Art. 12 Seveso II-RL Abwehrrechte des Anlagenbetreibers

gegenüber bestimmten Nutzungen in der Nachbarschaft des Werkes begründet,

sprechen schließlich Wortlaut und Systematik des Unterabs. 2 des Art. 12 Seveso

II-RL. Dort werden als Konkretisierung des allgemeinen Berücksichtigungsgebots

des Abs. 1 Satz 1 zwei sich ergänzende Anforderungen aufgestellt. Zum einen das

Gebot, zwischen Störfallanlage einerseits und schutzwürdigen Gebieten

andererseits einen angemessenen Abstand einzuhalten, und zum anderen das

Gebot, bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach Art. 5

zu ergreifen. Beide Prinzipien stehen in einer Wechselbeziehung. Je größer der

Abstand zwischen der Anlage und dem schutzwürdigen Gebiet ist, desto weniger

müssen technische Maßnahmen im Betrieb ergriffen werden. Durch das

Trennungsgebot wird der Betreiber einer Anlage zwar tatsächlich begünstigt,

dieser Effekt ist aber kein Anliegen, das der Richtliniengeber mit der Normierung

verfolgt. Das ergibt sich deutlich aus dem letzten Satzteil des Unterabs. 2, der

ausdrücklich als Ziel der Regelung bestimmt, dass es zu keiner Zunahme der

Gefährdung der „Bevölkerung“ kommt. Dieser letzte Teil des Unterabs. 2 gilt nicht

nur für das Gebot der Anordnung technischer Maßnahmen im Betrieb, sondern

auch für das Abstandsgebot. Das folgt schon aus dem grammatikalischen Aufbau

des Unterabs. 2. Darüber hinaus entspricht diese Zielvorgabe der oben

beschriebenen Intention der Richtlinie insgesamt. Insoweit deckt sich somit die

Schutzrichtung des Abstandsgebots des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso II-RL

mit dem Trennungsgebot des § 50 BImSchG. Nach dieser Vorschrift sind bei

raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Flächen einander so zuzuordnen,

dass die u.a. von schweren Unfällen hervorgerufenen Auswirkungen auf Wohn- und

sonstige schutzwürdige Gebiete soweit wie möglich vermieden werden.

Aus der Gegenüberstellung der Störfallanlagen und der schutzwürdigen Gebiete in

der Nachbarschaft des Betriebes ergibt sich, dass mit dem Begriff „Bevölkerung“

im Sinne des letzten Satzteils des Unterabs. 2 des Art. 12 Seveso II-RL diejenigen

Menschen gemeint sind, die in den benachbarten Baugebieten wohnen, die die

öffentlich genutzten Gebäude und Gebiete aufsuchen, die sich in den

Freizeitanlagen aufhalten und die die Verkehrswege benutzen. Mit diesem Begriff

werden - wie mit der sonst in der Richtlinie häufig gebrauchten Formulierung

„Mensch und Umwelt“ - die externen Schutzgüter gleichsam auf einen

gemeinsamen Nenner gebracht. Diese am Zweck der Richtlinie orientierte

einschränkende Interpretation des Begriffes Bevölkerung versagt nicht der

Belegschaft oder den Besuchern des Werkes den gebotenen Schutz. Die Pflicht

des Betreibers umfasst, wie oben dargelegt, auch den Schutz der internen

Rechtsgüter. Auf den Arbeitsschutz oder - in der Terminologie der Richtlinie - „den

Gesundheitsschutz und die Sicherheit am Arbeitsplatz“ (vgl. z.B. die Erwägung 10)

erstreckt sich aber nicht das normative Anliegen des Art. 12 Seveso II-RL, wie sich

aus Art. 2 Abs. 2 ergibt.

Somit ist als Zwischenergebnis festzustellen, dass Flugverfahren auch unter

Berücksichtigung der Intention der Richtlinie weder als Verkehrswege noch als

Ergebnis einer anderen einschlägigen Politik im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1

und Unterabs. 2 Seveso II-RL angesehen werden dürfen, so dass diese

Bestimmung bei der Überprüfung der 212. DVO-LuftVO weder unmittelbar

anwendbar ist noch als Maßstab für eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung

des nationalen Rechts herangezogen werden darf. Daraus folgt nicht, wie bereits

erwähnt, dass die Klägerin die Flugverfahren ohne Rechtsschutzmöglichkeit

hinnehmen muss; darauf ist später zurückzukommen.

Aber selbst wenn man unterstellt, dass Flugrouten als Verkehrswege im Sinne des

Art. 12 Seveso II-RL einzuordnen seien, würden sich aus dieser Norm keine

konkreten Vorgaben herleiten lassen, die hier nicht beachtet worden wären. Das

ergibt sich im Einzelnen aus folgenden Erwägungen:

Das Abstandsgebot des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso II-RL ist in mehrfacher

Hinsicht eingeschränkt. Selbst wenn man davon ausgeht, dass für die Ermittlung

eines angemessenen Abstandes nur sicherheitstechnische Aspekte berücksichtigt

werden dürfen (so Weidemann/Freytag, StoffR 2004, 225; Jarass, BImSchG, 6. Aufl.,

§ 50, Rdnr. 22) wäre ein Verstoß nicht festzustellen, weil es hier, wie oben

dargelegt, allein auf die Folgen eines eventuellen Störfalles für die Benutzer des

Verkehrsweges ankommt und nicht erkennbar ist, dass sich ein solcher Unfall in

dem Werk der Klägerin auf die Sicherheit des Luftverkehrs auswirken würde. Die

Frage nach der Einhaltung eines angemessenen Abstandes stellt sich daher nur,

wenn man zusätzlich unterstellt, dass Art. 12 Seveso II-RL ein Abwehrrecht des

Betreibers gegenüber einer Nutzung in der Nachbarschaft der Anlage zu

begründen vermag. Aber auch für diese Fallkonstellation bedarf es keiner

Entscheidung, wie ein angemessener Abstand letztlich zu ermitteln ist. Denn

zwischen Störfallanlagen einerseits und Verkehrswegen andererseits muss ein

angemessener Abstand nur „so weit wie möglich“ gewahrt werden. Dieser Zusatz

ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht als Verschärfung des Gebots auf

den technisch möglichen Abstand zu verstehen, sondern als eine Relativierung in

dem Sinne, dass auch andere als sicherheitsrelevante Belange bei der Ermittlung

des einzuhaltenden Abstandes Bedeutung erlangen können. Diese Relativierung

trägt dem Umstand Rechnung, dass bei der Planung von Verkehrswegen in

größerem Maße Zwangspunkte für die Trassierung bestehen als bei der

Standortwahl für die sonstigen im Unterabs. 2 genannten Gebiete.

Für die somit vorzunehmende Abwägung zwischen dem Interesse des

Anlagenbetreibers auf Einhaltung eines möglichst großen Abstandes und den

dagegen sprechenden Belangen gilt nach Auffassung der Klägerin ein

uneingeschränkter Vorrang der von ihr geltend gemachten Sicherheitsbelange vor

allen anderen Belangen, soweit sie nicht die Sicherheit des Flugverkehrs selbst

betreffen. Der Senat kann dahingestellt sein lassen, ob Art. 12 Seveso II-RL, seine

Anwendbarkeit unterstellt, eine derart strikte Abwägungsdirektive zu entnehmen

ist. Angesichts der Umstände, dass auf der einen Seite sowohl die Ermittlung als

auch die Bewertung der Sicherheitsrisiken mit nicht unerheblichen Unwägbarkeiten

verbunden sind und andererseits erhebliche bis an die Grenze der Unzumutbarkeit

reichende und teilweise diese Schwelle sogar überschreitende Lärmbelastungen

real bestehen, erscheint es nicht als von vornherein abwägungsfehlerhaft, wenn

das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugverfahren im Einzelfall

Lärmschutzbelangen den Vorrang einräumt.

Die Frage nach dem Rang der widerstreitenden Belange bedarf hier keiner

abschließenden Beurteilung. Denn diese von der Klägerin aufgeworfene Frage stellt

sich so für den Senat nicht. Entscheidungserheblich ist hier bei genauer

Betrachtung nicht das Verhältnis zwischen Sicherheits- und sonstigen Belangen,

sondern die Frage, wer für bestimmte Risiken verantwortlich ist und demzufolge

die Aufwendungen oder sonstigen Nachteile für die Bewältigung dieser Risiken zu

tragen hat:

Auszugehen ist davon, dass das Risiko eines Flugzeugabsturzes über dem

Werksgelände der Klägerin nicht größer ist als über vergleichbaren Bereichen der

anderen An- und Abflugrouten (auch in Relation zu den Abflugrouten 07-N, vgl.

„den von der Beigeladenen herausgegebenen Fluglärmreport“, Ausgabe 1/2006,

S. 6 f.).

Das erhöhte, den vorliegenden Rechtsstreit auslösende Risiko, dass ein

eventueller Absturz eines Flugzeugs auf eine Betriebsfläche des T.-Werkes mit

hoher Wahrscheinlichkeit den Verlust der Anlage bewirken wird, beruht allein auf

der Tatsache, dass in dem Werk der Klägerin in erheblichem Umfang gefährliche

Stoffe gelagert und verarbeitet werden. Die Klägerin kann zwar nicht die Risiken

eines Flugzeugabsturzes beeinflussen, wohl aber die Folgen eines solchen

Unglücks eindämmen. Diese Maßnahmen zur vorsorglichen Schadensbegrenzung

gehören, wie oben ausführlich dargelegt, zu dem Kernbereich der Pflichten des

Betreibers einer Störfallanlage, und zwar sowohl nach Art. 5 Seveso II-RL als auch

nach nationalem Immissionsschutzrecht (insbesondere §§ 3 und 5 Störfall-VO).

Deshalb hat das Regierungspräsidium Darmstadt als für die Anlagensicherheit

zuständige Behörde ein Verfahren eingeleitet, das darauf abzielt, die

erforderlichen Schutzvorkehrungen im Betrieb zu ergreifen. Die Klägerin beruft sich

zur Darlegung ihrer subjektiven Rechtsbetroffenheit auch ausdrücklich darauf, dass

dieses Verfahren zu erheblichen wirtschaftlichen Belastungen und

Betriebseinschränkungen bis hin zu einer Betriebsstilllegung führen könne. Dieser

Vortrag verdeutlicht, dass im vorliegenden Rechtsstreit nicht um die Frage

gestritten wird, ob Sicherheitsrisiken in Kauf zu nehmen sind, sondern um die

Entscheidung, wer für die Beseitigung oder Minimierung der Risiken verantwortlich

ist. Letztlich stehen sich betriebliche Belange der Klägerin auf der einen und

betriebliche Interessen der Beigeladenen und der Flugsicherung auf der anderen

Seite gegenüber. Diesen Konflikt löst Art. 5 Seveso II-RL grundsätzlich zu Lasten

des Betreibers einer Störfallanlage.

Zur Vermeidung von Missverständnissen besteht in diesem Zusammenhang

Anlass klarzustellen, dass nach den Erkenntnissen der Fachbehörde auf der

Grundlage der vorliegenden Gutachten nicht damit zu rechnen ist, dass ein

eventueller absturzbedingter Störfall zu relevanten Auswirkungen außerhalb des

Werksgeländes führen wird, nachdem die Klägerin im Sommer 2005 das Lager für

das sehr giftige Bortrifluorid eingebunkert hat.

Die Pflicht der Klägerin, auch Vorsorge für einen eventuellen absturzbedingten

Störfall zu treffen, wird allerdings durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

begrenzt. Die Inanspruchnahme der Klägerin würde sich als unverhältnismäßig

erweisen, wenn das Luftfahrt-Bundesamt die streitigen Abflugrouten - gleichsam

mit einem Federstrich - verlegen könnte, ohne dass sich erhebliche Nachteile für

andere Belange ergeben. Das trifft aber auf keine der von der Klägerin

vorgeschlagenen Alternativen zu.

Als Variante zu den aktuell geltenden Flugverfahren schlägt die Klägerin zunächst

vor, den Punkt, an dem die Flugzeuge den Startbahnkurs verlassen und nach

Nordwesten abdrehen, um 0,5 NM auf 5,5 DME FFM zu verschieben. Diesem

Vorschlag stehen erhebliche Nachteile gegenüber. Es ist schon zweifelhaft, ob

diese Alternative überhaupt geeignet ist, das Störfallrisiko für das T. Werk

hinreichend zu reduzieren. Diese Bedenken resultieren entgegen der Auffassung

der Beklagten und der Beigeladenen nicht schon daraus, dass ein großer Teil der

Flugzeuge das T.-Gelände auch im Falle der vorgeschlagenen Verschiebung des

Abdrehpunktes überfliegen würden. Denn mit der Verschiebung der Ideallinie

dürfte auch eine Verlagerung der Flugbewegungen einhergehen mit der weiteren

Folge, dass sich - jedenfalls rechnerisch - das Risiko des Eintritts eines Störfalles

reduzieren würde.

Zweifel bestehen jedoch, ob diese Veränderung einen Umfang erreichen kann, der

es rechtfertigt, die Maßnahme als geeignete Alternative erscheinen zu lassen.

Dem steht die Aussage in dem Gutachten des TÜV Pfalz (Anlage K5, S. 86)

entgegen, dass eine geringfügige Veränderung der jetzigen Nordwestrouten zu

keiner relevanten Minderung der Störfallhäufigkeit führen und nur eine

weitgehende Verlagerung auf südliche Routen eine wesentliche Entlastung

bedeuten würde. Es besteht keine Veranlassung, zu dieser Frage entsprechend

dem Beweisantrag der Klägerin zu 1) (Bl. IV/905 der Akten) ein weiteres

Sachverständigengutachten einzuholen. Das wäre nur dann geboten, wenn die

Klägerin das vorliegende Gutachten des TÜV Pfalz vom Februar 2005 erschüttert

hätte, wofür aber die bloße Behauptung des Gegenteils nicht ausreicht. Die in dem

Beweisantrag zu 3) (Bl. 907 der Akten) aufgestellten Behauptungen zu der Zahl

der Überflüge über das Werksgelände und der Zahl der Flugbewegungen

insgesamt kann als wahr unterstellt werden, ohne dass sich daraus Rückschlüsse

auf die konkreten Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahme herleiten lassen.

Darüber hinaus sind die Beweisanträge zu 1) bis 3) auch deshalb abzulehnen, weil

es auf die Richtigkeit dieser Behauptungen letztlich nicht ankommt. Selbst wenn

diese Alternative zu einer relevanten Reduzierung des Sicherheitsrisikos beitragen

könnte, stünden ihr erhebliche Nachteile entgegen. Das gilt in erster Linie für den

Lärmschutz. Die Verkürzung des Startbahnkurses bis zu der heutigen Marke ist im

Jahr 1991 auf Vorschlag der Lärmschutzkommission verordnet worden, um die

Fluglärmbelastung der Stadt Raunheim zu reduzieren. Nach den Bescheiden des

Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 26.

April 2001 und 25. November 2002 ist der größte Teil der Wohngebiete in den

Nachtschutzbereich einbezogen worden mit der Folge, dass die Beigeladene

passiven Schallschutz zu gewähren hat, um eine sonst unzumutbare

Lärmbelastung auszugleichen (vgl. Bl. II/430 ff. und 437 ff. der Akten). Die hohe

Belastung ergibt sich auch aus den Lärmwerten, die in dem von der Beigeladenen

herausgegeben Fluglärmreport (Ausgabe 1/2006) ausgewiesen sind. Aufgrund der

Form der Lärmkonturen ist es für den Senat ohne weiteres nachzuvollziehen, dass

die Verschiebung des Abdrehpunktes auf 5,5 DME FFM eine Steigerung der schon

hohen Lärmbelastung bewirken würde.

Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dieser Nachteil könne

durch Einführung eines anderen Abflugverfahrens - Verlängerung der ersten

Steigphase - ausgeglichen werden. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob ein

solches Verfahren tatsächlich eine spürbare Lärmentlastung bewirken und ob es

ohne flugbetriebliche Nachteile eingeführt werden kann. Denn wenn das so wäre,

müsste dem das Luftfahrt-Bundesamt unabhängig von anderweitigen

Veränderungen Rechnung tragen. Schon deshalb darf eine mögliche

Lärmentlastung nicht - nach Art einer Aufrechnung - den Nachteilen einer

alternativen Flugroutenführung entgegengesetzt werden.

Darüber hinaus tragen die Beklagte und die Beigeladene zu Recht vor, dass sich

eine Verlegung des Abdrehpunktes auf 5,5 DME FFM auch insoweit nachteilig

auswirken würde, als die Flugbewegungen dichter an ein - ebenfalls unter die

Seveso II-RL fallendes - Tanklager heranrücken würden. Das Tanklager und seine

Konfiguration zu den Flugrouten sind auf der Abbildung 2 der von der Klägerin

vorgelegten „Dokumentation“ über den Verlauf der Flugrouten (Anlage K23, S. 2)

deutlich zu erkennen. Entgegen der Auffassung der Klägerin war das Luftfahrt-

Bundesamt nicht gehalten, Einzelheiten der Lärmbelastung und der

Sicherheitsrisiken zu ermitteln. Die Besonderheiten bei der Festlegung von

Flugverfahren gebieten eine eher pauschalierende Ermittlung und Bewertung der

betroffenen Belange (vgl. BVerwG, Urteil v. 24.06.2004, BVerwGE 121, 152, 166 f.).

Diese Betrachtung rechtfertigt auch die Schlussfolgerung, dass die mit einer

Verlegung des Abdrehpunktes verbundenen Nachteile jedenfalls so beachtlich

sind, dass sie die Beibehaltung der streitigen Nordwestrouten insgesamt als

abwägungsfehlerfrei erscheinen lassen. Daraus folgt auch zwangsläufig, dass es

nicht als unverhältnismäßig anzusehen ist, wenn die Klägerin verpflichtet wird, die

zur Eindämmung der Folgen eines Unfalles erforderlichen Schutzvorkehrungen im

Betrieb zu ergreifen. Weder dem Berücksichtigungsgebot des Art. 12 Abs. 1 Satz 1

Seveso II-RL noch der Soweitregelung im Unterabs. 2 lassen sich Anhaltspunkte

dafür entnehmen, dass insoweit andere Verfahrensgrundsätze anzuwenden sind.

Daher führt auch die - hier ohnehin unterstellte - Anwendbarkeit des Art. 12

Seveso II-RL auf die Planung von Flugrouten nicht dazu, die Inanspruchnahme der

Klägerin als unverhältnismäßig erscheinen zu lassen.

Das gilt auch für den Vorschlag der Klägerin, die jetzt nur für den nächtlichen

Flugverkehr genutzten Routen (N-Routen) auch für den Tagesverkehr zu nutzen.

Ob, wie die Klägerin behauptet, diese Variante ohne Kapazitätsverlust realisiert

werden könnte, ist sehr fraglich. Die Aussagen in dem HNTB-Gutachten haben die

Beklagte und die Beigeladene durch den Einwand fehlender Kalibrierung

erschüttert. Demgegenüber kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen,

diese ergebe sich aus dem von der Beigeladenen im Ausbauverfahren vorgelegten

FAA-Gutachten. Denn Gegenstand dieses Gutachtens ist allein die

„Betonkapazität“ des Flughafens (vgl. Abschlussbericht vom August 1999, Anlage

B10 - Bl. IV/869 der Akten). Die bloße Behauptung, dass gleichwohl eine

Kalibrierung stattgefunden habe, gibt daher keinen hinreichenden Anlass für eine

Beweisaufnahme. Somit stellt sich auch der Beweisantrag zu 4) als ein

unzulässiger Ausforschungsbeweisantrag dar. Im Übrigen kommt es auf die

Beweisthemen der Anträge zu 4) bis 7) nicht an. Denn auch wenn der Vorschlag

der Klägerin kapazitätsneutral realisiert werden könnte, stünden der vollständigen

oder teilweisen Verlegung der Flüge auf die N-Routen so erhebliche Nachteile

gegenüber, dass sich die Beibehaltung der hier streitigen Flugverfahren als

abwägungsfehlerfrei und die Heranziehung der Klägerin zu Schutzvorkehrungen im

Betrieb nicht als unverhältnismäßig erweisen würde. Die Beklagte und die

Beigeladene führen insoweit zu Recht an, dass bei Verwirklichung des klägerischen

Vorschlags ein erheblicher Koordinierungsaufwand entstehen würde. Diese

Argumentation lässt sich leicht nachvollziehen, weil dann neben der Koordination

der An- und Abflüge auf den Parallelbahnen auch eine Koordinierung mit den

Abflügen von der Startbahn 18 erforderlich wird. Ca. 1/3 dieser Abflugverfahren

vereinen sich auf einem Abschnitt in südwestlicher Richtung mit den N-Routen.

Vor allem aber stehen auch dieser Alternative Lärmschutzbelange entgegen.

Durch das aktuelle System der Routenführung und Routenbelegung werden die

Abflüge unter Lärmschutzaspekten ausgewogen verteilt. Das ergibt sich schon aus

der Darstellung und der Belegung der wichtigsten Routen auf den Seiten 4 bis 7

des bereits zitierten Fluglärmreports. Ca. 2/3 der Abflüge werden über die

Startbahn 18 abgewickelt und von dort auf drei Routen aufgeteilt. Die restlichen

Abflüge, also ca. 1/3, entfallen bei Westwind auf die Nordwestrouten, die ihrerseits

in Tag- und Nachtflugrouten unterteilt sind. Dieses ausgewogene System der

Verteilung des Fluglärms würde bei Verwirklichung des Vorschlags der Klägerin

empfindlich gestört. Die Menschen, die jetzt den nächtlichen Fluglärm infolge der

N-Routen hinnehmen müssen, würden auch noch mit dem am Tag verursachten

Fluglärm belastet, obwohl ein Teil der insoweit betroffenen Bereiche bei Ostbetrieb

auch durch die landenden Flugzeuge beeinträchtigt wird.

Hinzu kommt, dass die N-Routen nicht den gesamten verlagerten Verkehr

aufnehmen können, sondern dass ein Teil der Abflüge auf die Startbahn 18 gelegt

werden muss (vgl. S- und T-Routen), wie sich aus dem Ausbauplan ergibt (vgl.

Anlage K15). Das hätte zur Folge, dass die durch die südlichen Abflugrouten stark

belasteten Wohngebiete eine weitere - und vermeidbare - Beeinträchtigung

hinnehmen müssten.

Auch der dritte Alternativvorschlag der Klägerin lässt die bestehenden

Flugverfahren nicht als abwägungsfehlerhaft und die Heranziehung der Klägerin zu

betrieblichen Schutzvorkehrungen nicht als unverhältnismäßig erscheinen.

Die Klägerin schlägt insoweit vor, den Piloten vorzuschreiben, die anfängliche

Steigrate auch über eine Flughöhe von 1.500 Fuß hinaus einzuhalten. Es bestehen

erhebliche Bedenken, ob diese Alternative geeignet ist, das in dem Gutachten des

TÜV Pfalz beschriebene Sicherheitsrisiko für das T.-Werk spürbar zu reduzieren.

Wie bereits mehrfach dargelegt, legen die jetzt vorgeschriebenen Flugverfahren

Ideallinien fest, von denen auch horizontal abgewichen werden darf und auch

tatsächlich in nicht unerheblichem Umfang abgewichen wird. Die Verfahren

schließen es deshalb nicht aus, dass Piloten das von der Klägerin geforderte

Verfahren schon jetzt einhalten. Herr H., der sachverständige Beistand der

Klägerin, hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass diese Verfahren schon

jetzt von einem Teil der Piloten, insbesondere von den aus den skandinavischen

Ländern, eingehalten werde. Auf der anderen Seite ist es bei einem Abstand von

ca. 3,5 km zwischen den Startbahnen und dem Werksgelände nachvollziehbar,

dass ein großer Teil der Flugzeuge die Höhe von 1500 Fuß erst gewonnen hat,

wenn die Flugzeuge das Werksgelände schon oder nahezu erreicht haben. Bei

beiden Gruppen würde sich aus einer obligatorischen Einführung des ICAO-A-

Verfahrens keine tatsächliche Veränderung ergeben. Die Bandbreite der

Flughöhen über dem Werksgelände wird - wenn auch nur beispielhaft - durch die

von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Aufzeichnung der

Höhenprofile belegt (vgl. IV/915 der Akten).

Vor allem aber sind keine Anhaltspunkte dafür von der Klägerin vorgetragen

worden oder sonst ersichtlich, dass die obligatorische Einführung des ICAO-A-

Verfahrens die Überflughöhen insgesamt derart verändern könnte, dass die in

dem Gutachten des TÜV Pfalz vom Februar 2005 geäußerten Sicherheitsrisiken

entfallen würden. Dem steht die in Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse

getroffene Aussage der Gutachter des TÜV Pfalz entgegen, dass eine hinreichende

Reduzierung der Risiken für die Anlage nicht durch Veränderung der Flugverfahren,

sondern nur durch eine Verlagerung auf südliche Routen erreicht werden könne.

Diese Aussage hat die Klägerin, wie bereits ausgeführt, nicht zu erschüttert

vermocht. Die in dem Beweisantrag zu 8) (mit den zu Protokoll erklärten

Ergänzungen) aufgestellten Behauptungen entbehren jeglicher fachlicher

Erläuterung; sie sind schlicht aus der Luft gegriffen. Bei diesem Beweisantrag

handelt es sich somit auch um einen unzulässigen Ausforschungsbeweisantrag;

das gilt im Übrigen auch für den Antrag zu 9). Auf die Frage, ob und

gegebenenfalls in welchem Umfang die obligatorische Einführung des ICAO-A-

Verfahrens Lärmentlastungen für die Stadt Raunheim bewirken würde, kommt es

im Übrigen nicht an. Es wurde bereits dargelegt, dass eine Lärmentlastung durch

ein geeignetes und fliegbares Verfahrens unabhängig von den hier streitigen

Fragen zu realisieren wäre.

Schließlich spricht der folgende Einwand deutlich gegen den Vorschlag der

Klägerin, das Sicherheitsrisiko für ihren Betrieb durch eine Einflussnahme auf die

Flughöhe auszuräumen. Eine obligatorische Einführung dieses Verfahrens wäre nur

in der Gestalt möglich, dass bestimmte Mindestflughöhen festgelegt werden.

Diese müssten aber, um nach den vorstehenden Ausführungen überhaupt eine

Reduzierung des Sicherheitsrisikos als möglich erscheinen zu lassen, so deutlich

ausfallen, dass sie von einem Teil der Flugzeuge nicht sicher erreicht werden

könnten. Das wiederum hätte einen, wie ebenfalls dargelegt, aus

Lärmschutzgründen unerwünschten Verdrängungseffekt auf andere Routen zur

Folge. Insgesamt betrachtet kann auch eine Einflussnahme auf die Überflughöhe

nicht als geeignete Alternative angesehen werden. Das Luftfahrt-Bundesamt hat

nicht abwägungsfehlerhaft gehandelt, wenn es diesem Alternativvorschlag der

Klägerin nicht gefolgt ist. Gleichzeitig ist es auch unter dem Aspekt dieser

Alternative nicht unverhältnismäßig, wenn die Klägerin zur Beherrschung der

Sicherheitsrisiken selbst Schutzvorkehrungen in ihrem Betrieb treffen muss.

Weitere Varianten hat die Klägerin nicht vorgeschlagen; sie mussten sich dem

Luftfahrt-Bundesamt auch nicht aufdrängen. Der Luftraum in der Umgebung des

Flughafens Frankfurt/Main ist, wie sich auch aus dem Fluglärmreport ergibt, sehr

stark durch Flugverkehr belastet. Jede auch kleine Veränderung eines

Flugverfahrens wirkt sich zwangsläufig auf die anderen Routen aus. Die jetzigen

Verfahren stellen das Ergebnis jahrelanger Auseinandersetzungen in und

außerhalb der Fluglärmkommission dar. Die Routen sind auch Gegenstand

mehrerer gerichtlicher Verfahren gewesen (vgl. BVerwG, Urteile vom 24.06.2004, 4

C 11.03 - BVerwGE 121, 152 -, sowie 4 C 15.03; Hess. VGH, Urteile vom

12.12.2002 - 2 A 717/01 -, vom 14.03.2006 - 12 A 2659/04 - sowie vom 16.03.2006

- 12 A 3258/04 und 12 A 3260/04 -). Bei dieser Sachlage ist nicht erkennbar, dass

das Luftfahrt-Bundesamt dadurch gegen das Abwägungsgebot verstoßen hat,

dass es eine weitere Alternative nicht in Betracht gezogen hat. Auch für den Senat

ist keine Route ersichtlich, die das T.-Werk meidet, ohne sich zugleich erheblich

nachteilig auf andere Belange auszuwirken.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die durch die 212. DVO-LuftVO

festgelegten Nordwest-Abflugrouten auch nicht wegen eines Abwägungsausfalls

rechtswidrig. Das Luftfahrt-Bundesamt hat zwar auch während des gerichtlichen

Verfahrens seinen Rechtsstandpunkt aufrecht erhalten, dass bei der Festsetzung

der Flugverfahren Störfallrisiken infolge des Überflugs von Störfallanlagen generell

unbeachtlich seien. Gleichwohl hat es - gleichsam hilfsweise - insbesondere

während des gerichtlichen Verfahrens deutlich zu erkennen gegeben, dass und

aus welchen Gründen es trotz der von der Klägerin geltend gemachten Interessen

und vorgeschlagenen Alternativrouten an den festgesetzten Flugverfahren

festhält. Die Klägerin hat im gerichtlichen Verfahren ihre Einwendungen gegen die

aktuellen Nordwest-Routen dargelegt und drei Varianten vorgeschlagen. Das

Luftfahrt-Bundesamt hat die streitigen Routen insbesondere durch die 15. ÄndVO

vom 24. Februar 2006 zum Teil umbenannt und neu festgesetzt. Auch mit Erlass

der 16. ÄndVO vom 7. Juni 2006 hat es diese Routen - durch Unterlassen einer

Änderung - in der Sache bestätigt. Mit diesen Rechtssetzungsakten hat das

Luftfahrt-Bundesamt deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es diese Verfahren

auch in Kenntnis der Einwendungen und Alternativvorschläge der Klägerin

beibehalten will. Da es sich mit diesen Gesichtspunkten im gerichtlichen Verfahren

auseinandergesetzt hat, kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass

diese Argumente auch für die Beibehaltung der Flugverfahren maßgeblich

gewesen sind. Damit ist hinreichend erkennbar, dass das Luftfahrt-Bundesamt die

für und gegen die Beibehaltung der Routen streitenden Belange abgewogen hat.

Dass es die Sachargumente im Prozess gleichsam nur hilfsweise vorgetragen und

grundsätzlich seine Rechtsauffassung aufrecht erhalten hat, wonach die von der

Klägerin geltend gemachten Risikobelange schon vom rechtlichen Ansatz her nicht

beachtlich seien, berührt nicht die Rechtmäßigkeit des Abwägungsvorgangs. Diese

Verfahrensweise unterliegt weder bei der Ermessensbetätigung noch bei

Ausübung der planerischen Gestaltungsfreiheit rechtlichen Bedenken; sie

entspricht vielmehr dem Grundsatz der Verfahrensökonomie. Es ist auch kein

Anhaltspunkt dafür von der Klägerin vorgebracht worden oder sonst erkennbar,

dass diese Verfahrensgrundsätze keine Geltung beanspruchen können, wenn man

unterstellt, dass Art. 12 Seveso II-RL anwendbar ist und eine Rechtsposition zu

Gunsten der Klägerin zu begründen vermag.

Vor diesem rechtlichen Hintergrund war der Senat nicht gehalten, dem

Beweisantrag der Klägerin zu 10) (Bl. IV/914 der Akten) nachzugehen. Es wurde

bereits im Zusammenhang mit den einzelnen Alternativen dargelegt, dass die die

Entscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes tragenden tatsächlichen Umstände

ohne weiteres dem Prozessstoff entnommen werden konnten und dass keine

weitergehenden Ermittlungen in Bezug auf die nachteiligen Auswirkungen der

Alternativen, insbesondere hinsichtlich der Lärmschutzbelange und des Tanklagers

in Raunheim, geboten waren. Auch die Sicherheitsrisiken für das Werk der Klägerin

können den im Prozess vorgelegten Gutachten hinreichend sicher entnommen

werden. Soweit die für die Abwägung maßgeblichen tatsächlichen Umstände

bekannt oder ohne weiteres erkennbar sind, bedarf es keiner Ermittlung und

deshalb auch keiner Beweiserhebung darüber, ob Ermittlungen stattgefunden

haben.

Rechtlich relevant kann in diesem Zusammenhang nur die Frage sein, ob die

bekannten Tatsachen ausreichen, um die widerstreitenden Belange angemessen

bewerten zu können. In diese Richtung zielt die Behauptung der Klägerin, das

Luftfahrt-Bundesamt habe keine „Ermittlungen und Bewertungen“ alternativer

Flugverfahren vorgenommen. Die Frage aber, ob eine (gebotene) Ermittlung und

Beurteilung und damit letztlich eine Abwägung stattgefunden hat, ist keine der

Beweisaufnahme zugängliche Sach-, sondern eine Rechtsfrage. Die Entscheidung

kann nur im Wege einer umfassenden rechtlichen Bewertung aller Umstände des

Falles getroffen werden. Schließlich sind auch die zu dem Beweisantrag zu 10)

angegebenen Beweismittel von vornherein untauglich. Auf den Inhalt der Akten zu

der 12. bis 16. ÄndVO zur 212. DVO-LuftVO kommt es nicht an, weil sich der

Abwägungsvorgang auch aus anderen Umständen ergeben kann und hier auch,

wie dargelegt, tatsächlich ergibt. Für die allein entscheidungserhebliche Frage, ob

der Sachverhalt ausreichend ermittelt und angemessen bewertet worden ist,

kommt es auch nicht auf die subjektive Betrachtung des Leiters der

Verwaltungsstelle Flugsicherung des Luftfahrt-Bundesamtes an.

Nach allem würden die durch die 212. DVO-LuftVO festgesetzten Nordwest-

Abflugrouten auch dann nicht gegen Art. 12 Seveso II-RL verstoßen, wenn man

unterstellt, dass diese Richtlinie überhaupt auf Flugrouten anwendbar ist und die

Richtlinie eine Rechtsposition zu Gunsten der Klägerin begründen könnte. Das gilt

sowohl für das Abstandsgebot des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Seveso II-RL als auch

- erst recht - für das Berücksichtigungsgebot des Art. 12 Abs. 1 Satz 1, das der

Klägerin, wenn überhaupt, jedenfalls keine weitergehende Rechtsposition als das

Abstandsgebot verleiht. Aus diesen Gründen besteht für den Senat auch keine

Veranlassung die Rechtssache wegen der in dem Hilfsantrag formulierten Fragen

dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft vorzulegen. Die Vorlage wäre

angesichts der Zulassung der Revision auch nicht zweckmäßig.

Im Ergebnis sind die durch die 212. DVO-LuftVO in der Gestalt der 16. ÄndVO

festgelegten Nordwest-Abflugrouten auch mit dem nationalen Luftverkehrsrecht

vereinbar. Allerdings teilt der Senat nicht die grundsätzliche Rechtsposition der

Beklagten und der Beigeladenen, dass bei der Festlegung von Flugverfahren ganz

generell Sicherheitsrisiken nicht zu berücksichtigen seien.

Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom

24.06.2004, BVerwGE 121, 152, 157 f., sowie Beschluss v. 02.08.2006 - 4 B 69.05 -

, juris, Rdnr. 6) anerkannt, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung einer

Flugroute eine abwägende Entscheidung zu treffen hat, die allerdings strukturell

nicht den Anforderungen genügen muss, die im Fach- und Bauplanungsrecht

entwickelt worden sind. In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der

Festlegung von Flugrouten einer Abwägungspflicht unterliegt, „richtet sich nach

den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede

Abwägung unabdingbar Gebotenen“ (BVerwG, Urteil v. 24.06.2004, a.a.O., S. 157

f.). Als eine das Abwägungsprogramm determinierende Vorschrift zieht das

Bundesverwaltungsgericht § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG heran (a.a.O., S. 158) und

zwar mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass die Luftfahrtbehörden, also auch das

Luftfahrt-Bundesamt, bei der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des

Luftverkehrs nicht aus den Augen verlieren dürfen, dass Gefahren für die

öffentliche Sicherheit und Ordnung auch durch die Luftfahrt drohen können (a.a.O.,

S. 159). Aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG folgt daher die grundsätzliche Verpflichtung

des Luftfahrt-Bundesamtes, bei der Planung von Flugrouten auch eventuelle

Gefahren zu beachten, die Störfallanlagen infolge eines Flugzeugabsturzes drohen

können.

Dem können die Beklagte und die Beigeladene nicht mit Erfolg entgegenhalten,

Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits seien keine Gefahrenlagen, sondern

lediglich Risiken. Denn damit ist kein struktureller, sondern ein lediglich gradueller

Unterschied angesprochen. Wenn Gefahren für die öffentliche Sicherheit und

Ordnung in die Abwägung einzustellen sind, gilt das grundsätzlich - wenn auch mit

eventuell anderer Gewichtung - für erkennbare Risiken als potenzielle Vorstadien

von Gefahrenlagen (vgl. z.B. die Definitionen dieser Begriffe in Art. 3 Nr. 6 Seveso

II-RL einerseits und Nr. 7 andererseits), soweit sie nicht nach den Umständen des

Falles von vornherein als so gering einzustufen sind, dass sie schon unter diesem

Aspekt keine Abwägungserheblichkeit beanspruchen können. Insoweit gilt für

Absturzrisiken grundsätzlich nichts anderes als für Lärmschutzbelange, die, soweit

sie nicht als geringfügig einzustufen sind, unabhängig davon in die planerische

Abwägung einzustellen sind, ob sie die Gesundheitsgefährdungs- oder lediglich die

Erheblichkeitsschwelle erreichen. Auch bei Sicherheitsbelangen und Gefahrenlagen

können unterschiedliche Abstufungen auch unterschiedliche Anforderungen an die

Ermittlung und Bewertung im Rahmen der Abwägung auslösen. Dieser graduelle

Unterschied rechtfertigt es aber nicht, Risikobelange ohne konkrete

Gefährdungssituation von vornherein aus der Abwägung der für und gegen die

Routen sprechenden Belange auszugrenzen.

Um das Institut der planerischen Gestaltungsfreiheit überhaupt von einer

schrankenlosen Planungsbefugnis abgrenzen und mit den Anforderungen des

Rechtsstaatsprinzips vereinbaren zu können, hat es die Rechtsprechung den

Anforderungen des Abwägungsgebots unterworfen. Auch unter diesem Aspekt

erscheint es als nicht zulässig, den Belang des Absturzrisikos generell aus dem

Abwägungsprozess bei der Festlegung von Flugrouten auszuklammern. Denn

diesem Aspekt kann nach Lage der Dinge im Einzelfall ein ganz beachtliches

Gewicht zukommen, so dass er auch nicht von vornherein als nicht

„rechtsstaatlich unabdingbar“ ausgeklammert werden darf.

Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Beklagten und der

Beigeladenen auch nicht aus § 11 LuftVO. Nach dieser Vorschrift legt das

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen Luftsperrgebiete und

Gebiete mit Flugbeschränkungen fest, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die

öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere für die Sicherheit des

Luftverkehrs erforderlich ist. Es ist zwar richtig, dass Festsetzungen nach dieser

Regelung den Gestaltungsspielraum des Luftfahrt-Bundesamtes eingrenzen.

Umgekehrt lässt sich der Vorschrift aber nicht entnehmen, dass Sachverhalte, die

Maßnahmen nach § 11 LuftVO rechtfertigen könnten, nicht auch bei der Planung

von Flugrouten berücksichtigt werden dürfen. Es besteht keine Kongruenz der

Regelungsgegenstände. Während die Anordnung eines Sperrgebiets oder eines

Gebiets mit Flugbeschränkungen (z.B. bis zu einer bestimmten Flughöhe) strikt zu

beachten ist, erweist sich die Flugroutenführung als flexiblere Lösung, mit der ein

Gebiet von Flugverkehr entlastet werden kann, ohne, wegen der zulässigen

Abweichungen von der Normallinie, ein striktes Verbot auszusprechen. Der

Unterschied besteht insbesondere darin, dass die Festsetzung der Flugroute

einzelne Überflüge über ein bestimmtes Gebiet grundsätzlich zulässt, während sie

bei einem Sperr- oder Beschränkungsgebiet in jedem Einzelfall ausdrücklich

zugelassen werden müssen. Jedenfalls vermag der Senat nicht zu erkennen, dass

der Schutz bestimmter Gebiete vor möglichen Risiken ausschließlich durch

Maßnahmen nach § 11 LuftVO gewährt werden darf.

Aus der Verpflichtung des Luftfahrt-Bundesamtes, bei der Festlegung von

Flugverfahren grundsätzlich auch Sicherheitsrisiken zum Beispiel infolge des

Überfliegens von Störfallanlagen zu berücksichtigen, folgt entgegen der

Auffassung der Klägerin nicht die Notwendigkeit, bei der Ausweisung neuer Routen

oder der Bestätigung bestehender Routen im Einzelnen zu ermitteln, wie viele

Störfallanlagen mit welchem Risikopotenzial und welche sonstigen Betriebe mit

ähnlichen Risiken betroffen sind. Auch insoweit gelten die - aus der Natur der

Flugroutenplanung folgenden - Einschränkungen in Bezug auf die Ermittlungs- und

Kontrolltiefe. Jedenfalls dann, wenn ein Störfallbetrieb in einer geringen Entfernung

100

101

Kontrolltiefe. Jedenfalls dann, wenn ein Störfallbetrieb in einer geringen Entfernung

von der Startbahn überflogen wird und wenn das Sicherheitsrisiko der planenden

Behörde infolge von Gutachten bekannt ist, darf sie diesen Aspekt nicht generell

aus der Abwägung ausklammern.

Gleichwohl hat die Klage auch mit Blick auf das nationale Luftverkehrsrecht keinen

Erfolg. Das Luftfahrt-Bundesamt hat sich unter Wahrung seines

Rechtsstandpunktes letztlich mit den Sicherheitsbelangen auch unter

Berücksichtigung der Alternativvorschläge auseinandergesetzt. Das ist weder

hinsichtlich des Abwägungsergebnisses noch hinsichtlich des Abwägungsvorgangs

rechtlich zu beanstanden. Insoweit wird auf die Ausführungen zu Art. 12 Seveso II-

RL verwiesen. Aus den luftverkehrsrechtlichen Vorschriften ergeben sich keine

strengeren Anforderungen an die Entscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes als

aus dem Abstandsgebot des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 und dem allgemeinen

Berücksichtigungsgebot des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 Seveso II-RL, immer unterstellt,

dass diese Vorschrift überhaupt auf die Planung von Flugrouten anwendbar sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3 i.V.m. 162 Abs. 3 VwGO. Die

Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und

711 ZPO.

Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§

132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.