Urteil des HessVGH, Az. 8 UE 401/93

VGH Kassel: vergütung, aufschiebende wirkung, bekanntgabe, rücknahme, bundesamt, verordnung, anfechtungsklage, markt, verwaltungsakt, feststellungsklage
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
8. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 UE 401/93
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 158 Abs 2 BGB, § 183
BGB, § 43 Abs 1 VwGO, §
43 Abs 2 VwGO, § 74 Abs 1
VwGO
(Doppelwirkung eines Bescheides über die Milchaufgabe-
Vergütung und Verpflichtung zur
Milcherzeugungseinstellung; Klageänderung im
Berufungsverfahren im Falle der Aufhebung eines
Milchrenten-Bewilligungsbescheides; Beantragung einer
Milchrente und Rücknahme eines derartigen Antrages;
Freisetzung der Milchanlieferungs-Referenzmenge)
Tatbestand
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin einen noch nicht bestandskräftig
beschiedenen Antrag auf Gewährung einer Vergütung für die endgültige Aufgabe
der Milcherzeugung für den Markt mit der Folge zurücknehmen kann, dar die der
Klägerin zustehende Milchreferenzmenge nicht freigesetzt worden ist.
Die am 28. September 1930 geborene Klägerin ist Inhaberin eines
Milcherzeugungsbetriebes. Sie verfügt laut Bestätigung der Bayerischen
Milchunion Niederlassung ... vom 12. August 1991 über eine Anlieferungs-
Referenzmenge in Höhe von 49.648 kg Milch.
Unter dem 12. August 1991 beantragte die Klägerin die Gewährung einer
Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt. Mit
Bescheid vom 3. Januar 1992 bewilligte das Bundesamt für Ernährung und
Forstwirtschaft der Klägerin für eine Anlieferungs-Referenzmenge von 47.344 kg
Milch eine Vergütung in Höhe von 71.016,00 DM. Zugleich teilte das Bundesamt
der Klägerin mit, dar die ihr zustehende Referenzmenge mit Ablauf des 31. Januar
1992 freigesetzt werde.
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 29. Januar 1992, bei dem Bundesamt
eingegangen am 31. Januar 1992, Widerspruch ein. Zur Begründung führte die
Klägerin aus, sie wolle die Milcherzeugung fortsetzen. Sie habe am 27. Juli 1991
einen schweren Unfall erlitten. Die Folgen hätten sich über mehrere Monate
hingezogen. Nachdem sie nunmehr gesundheitlich wiederhergestellt sei, könne sie
die Landwirtschaft fortführen.
Das Bundesamt wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 15. April
1992 im wesentlichen mit der Begründung zurück, der Bewilligungsbescheid sei zu
Recht ergangen. Es liege ein wirksamer Antrag der Klägerin auf Bewilligung einer
Milchaufgabevergütung vor. Die Antragsrücknahme sei zu spät erfolgt und somit
unwirksam. Ein Antragsteller könne einen Antrag nur bis zur Entscheidung der
Behörde über seinen Antrag zurücknehmen. Nach der Entscheidung sei der
Antragsteller in seiner Dispositionsfreiheit über den Antrag begrenzt. Eine
Abwägung des Dispositionsinteresses der Antragstellerin mit dem öffentlichen
Interesse an der Aufrechterhaltung der Entscheidung ergebe im vorliegenden
Falle, dar nach Bekanntgabe der Bewilligung der Vergütung und der Festsetzung
des Freisetzungstermins eine Antragsrücknahme nicht mehr möglich sei. Bei einer
Antragsrücknahme nach der Entscheidung könne die Behörde nicht mehr
verbindlich feststellen, in welcher Höhe Referenzmengen tatsächlich zugunsten der
Bundesrepublik Deutschland freigesetzt worden seien, um die von der EG
verordnete zweiprozentige Quotenkürzung zu erfüllen. Die Zulassung der
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verordnete zweiprozentige Quotenkürzung zu erfüllen. Die Zulassung der
Antragsrücknahme gefährde die erfolgreiche Durchführung der Maßnahme.
Befürchtet werde eine Anlastung zum Nachteil der Beklagten oder die pauschale
Kürzung der Referenzmengen aller Erzeuger im laufenden Milchwirtschaftsjahr.
Mit der am 14. Mai 1992 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main
erhobenen Klage begehrte die Klägerin die Feststellung, dar der
Bewilligungsbescheid unwirksam sei; hilfsweise begehrte sie, den Bescheid
aufzuheben.
Sie trug vor, sie habe im Zeitpunkt der Antragstellung wegen eines schweren
landwirtschaftlichen Betriebsunfalls befürchtet, dar sie ihren Betrieb nicht werde
weiterführen können, und deshalb die Milchaufgabevergütung beantragt. In der
Zwischenzeit habe sich ihr Gesundheitszustand jedoch unerwartet wieder gut
gebessert, und sie wolle nunmehr die Landwirtschaft fortführen. Die
Antragsrücknahme sei auch nach Bescheiderteilung noch zulässig.
Rechtsprechung und Schrifttum gingen davon aus, dar eine Rücknahme jedenfalls
bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit möglich sei.
Die Klägerin beantragte,
festzustellen, dar der Bescheid des Bundesamtes für Ernährung und
Forstwirtschaft vom 3. Januar 1992 auf Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe
der Milcherzeugung für den Markt unwirksam ist, hilfsweise, den Bescheid des
Bundesamtes vom 3. Januar 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des
Bundesamtes vom 15. April 1992 aufzuheben.
Die Beklagte beantragte unter Bezugnahme auf die Behördenvorgänge und den
Widerspruchsbescheid des Bundesamtes vom 15. April 1992,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht erklärte den Bescheid des Bundesamtes vom 31. (richtig:
3.) Januar 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 15. April 1992
durch das Urteil vom 12 November 1992 im wesentlichen mit folgender
Begründung für unwirksam: Entgegen der Ansicht der Beklagten habe die Klägerin
ihren Antrag auf Bewilligung einer Milchaufgabevergütung auch noch nach Ergehen
des Bescheides vom 3. Januar 1992 bis zum Zeitpunkt der Freisetzung der
Referenzmenge nach § 14 MAVV zurücknehmen können.
Die Zulässigkeit der Rücknahme eines Antrages auf Erlaß eines
mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes sei im Verwaltungsverfahrensgesetz
nicht geregelt. Die Frage der Zulässigkeit werde in Rechtsprechung und Schrifttum
uneinheitlich beantwortet.
Einigkeit bestehe allerdings insoweit, als ein Antragsteller grundsätzlich bis zum
Ergehen der Verwaltungsentscheidung nicht an seinen Antrag gebunden Seid d.h.
also den Antrag bis zum Erlaß des Verwaltungsaktes noch zurücknehmen könne.
Im übrigen werde im Schrifttum teilweise die Auffassung vertreten, die Rücknahme
sei entsprechend dem Rechtsgedanken des § 183 BGB nur bis zur Bekanntgabe
der auf den Antrag hin ergehenden verwaltungsentscheidung zulässig (vgl.
Stelkens/Bonk/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., § 22 Rdnr. 30).
Demgegenüber werde in Rechtsprechung und Schrifttum überwiegend die
Auffassung vertreten, der Antrag könne ohne zeitliche Beschränkung bis zur
Unanfechtbarkeit der bekanntgegebenen Entscheidung zurückgenommen werden,
wenn nicht bereits durch die Antragstellung oder die daraus folgenden
Verwaltungsentscheidungen Wirkungen eingetreten seien, die nicht mehr
rückgängig gemacht werden könnten. Die erkennende Kammer schließe sich der
letzteren Auffassung an.
Für die Zulässigkeit der Rücknahme eines Antrages bis zum Eintritt der
Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes spreche die Verfügungsbefugnis, die
dem Antragsteller mit dem Antragsrecht eingeräumt werde. Fehle nämlich ein
Antrag oder werde der Antrag zurückgenommen, werde das Verfahren, jedenfalls
soweit es auf den Erlaß eines mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes gerichtet
sei, unzulässig. Solange mit der Antragstellung bzw. der Entscheidung über den
gestellten Antrag keine irreversiblen Folgen verknüpft seien, sei auch kein Grund
ersichtlich, der es rechtfertigen könnte, den Antragsteller in seiner
Verfügungsbefugnis zu beschränken. Dem öffentlichen Interesse bzw. dem
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Verfügungsbefugnis zu beschränken. Dem öffentlichen Interesse bzw. dem
Interesse Dritter werde bei der hier vertretenen Lösung dadurch Rechnung
getragen, dar eine Rücknahme jedenfalls dann nicht mehr möglich sei, wenn
unmittelbar durch die Antragstellung bzw. durch die Entscheidung der
Verwaltungsbehörde Gestaltungswirkungen einträten, die nicht mehr rückgängig
gemacht werden könnten.
Aus den vorstehenden Ausführungen folge, dar ein Antrag auf Bewilligung einer
Milchaufgabevergütung jedenfalls solange zurückgenommen werden könne, als
der aufgrund des Antrages erlassene Verwaltungsakt noch nicht bestandskräftig
geworden sei und die mit der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes nach § 14 MAVV
automatisch verbundene Freisetzung der Referenzmenge noch nicht erfolgt sei.
Sei die Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt, sei
das Recht des Milcherzeugers erloschen, abgabenfrei Milch zu erzeugen; durch die
Verwaltungsentscheidung seien dann Umstände eingetreten, die nicht mehr
rückgängig gemacht werden könnten.
Danach habe die Klägerin den Antrag auf Gewährung einer Milchaufgabevergütung
noch wirksam zurücknehmen können.
Die Klägerin habe gegen den Bewilligungsbescheid vom 3. Januar 1992 mit
Schreiben vom 29. Januar 1992, bei dem Bundesamt eingegangen am 31. Januar
1992, Widerspruch eingelegt. Zu diesem Zeitpunkt sei der Bewilligungsbescheid
noch nicht unanfechtbar gewesen. Auch die Freisetzung der Referenzmenge, die
nach dem Inhalt des Bewilligungsbescheides erst mit dem Ablauf des 31. Januar
1992 hätte erfolgen sollen, sei noch nicht erfolgt gewesen.
Gegen das für am 25. Januar 1993 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 3.
Februar 1993 Berufung eingelegt. Die Beklagte meint, mit der Bescheiderteilung
sei das Verfahrensrechtsverhältnis verbraucht, so dar der Antrag deshalb nicht
mehr habe zurückgenommen werden können.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. November 1992
aufzuheben, die Klage abzuweisen und die Anschlußberufung der Klägerin
zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen und unter Aufhebung des Bescheides
des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft vom 3. Januar 1992 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 15. April 1992 sowie unter Abänderung
des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. November 1992
festzustellen, dar eine Freisetzung der ihr zustehenden Milchanlieferungs-
Referenzmenge mit Ablauf des 31. Januar 1992 nicht eingetreten ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der das vorliegende Verfahren
betreffenden Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der die Klägerin betreffenden
Verwaltungsvorgänge des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft (1
Heft), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind,
Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Anschlußberufung der Klägerin, mit der diese ihr Klagebegehren geändert hat,
ist zulässig und begründet.
Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.
Die Änderung des Klageantrags durch die Klägerin im Berufungsverfahren ist nach
§ 91 VwGO zulässig, weil die Beklagte sich in der mündlichen Verhandlung auf die
geänderte Klage eingelassen und daher in die Klageänderung eingewilligt hat.
Überdies hält das Gericht die geänderte Klage auch für sachdienlich. Nach § 43
Abs. 2 VwGO kann die Feststellung der Unwirksamkeit eines Verwaltungsakts nicht
begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch eine Gestaltungsklage,
insbesondere eine Anfechtungsklage, verfolgen kann. Die Klägerin, die von
Prozeßbeginn an die Rechtsfolgen des Bewilligungsbescheides vom 3. Januar 1992
beseitigt wissen wollte, hätte daher in erster Linie die Aufhebung des Milchrenten-
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beseitigt wissen wollte, hätte daher in erster Linie die Aufhebung des Milchrenten-
Bewilligungsbescheids vom 3. Januar 1992 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 15. April 1992 beantragen müssen und nicht die
Feststellung verlangen dürfen, dar dieser Bescheid unwirksam sei. Wenn die
Klägerin nunmehr im Berufungsverfahren den im Ausgangsverfahren nur hilfsweise
gestellten Anfechtungsantrag zum Hauptantrag erhebt und ergänzend die
Feststellung begehrt, dar die ihr bis zum 31. Januar 1992 zustehende
Milchanlieferungs-Referenzmenge nicht freigesetzt worden ist, so ist diese
Klageänderung sachdienlich. Der Anfechtungsklage steht auch nicht § 74 Abs. 1
VwGO entgegen. Denn für die Wahrung der Klagefrist genügt es, wenn derselbe
Kläger zunächst innerhalb der Frist des § 74 VwGO eine allgemeine
Feststellungsklage erhoben hat und erst später zu einer Anfechtungsklage
übergeht (vgl. auch Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 74 Rdnr. ?). Dies gilt jedenfalls dann,
wenn - wie hier - die Anfechtungsklage innerhalb der Klagefrist des § 74 VwGO
bereits hilfsweise im erstinstanzlichen Verfahren erhoben wurde.
Die zulässige Anschlußberufung der Klägerin ist auch begründet. Der Bescheid des
Bundesamtes vom 3. Januar 1992 und der hierauf bezügliche
Widerspruchsbescheid vom 15. April 1992 sind rechtswidrig und verletzen die
Klägerin in ihren Rechten. Die angefochtenen Bescheide konnten nicht dazu
führen, dar die der Klägerin bis zum 31. Januar 1992 zustehende Milchanlieferungs-
Referenzmenge freigesetzt wurde.
Der Bescheid des Bundesamtes ist mit Doppelwirkung ausgestattet. Er regelt
sowohl die Bewilligung der Vergütung als auch die Verpflichtung der Klägerin, die
Milcherzeugung für den Markt spätestens mit Ablauf des 31. Januar 1992 - dem
Zeitpunkt der Freisetzung der Referenzmenge - vollständig und endgültig
einzustellen. Bei der Angabe des Zeitpunktes der Freisetzung handelt es sich
lediglich um einen Hinweis auf die Rechtslage nach § 14 Abs. 1 Satz 1 der EG-
Milchaufgabevergütungs-Verordnung - EGMAVV - in der Fassung der zweiten
Änderungsverordnung vom 5. August 1991 (BGBl. I S. 1771) und nicht um eine
weitere, die Klägerin belastende Regelung durch das Bundesamt (vgl. hierzu Urteil
des erkennenden Senats vom 9. November 1994 - 8 UE 589/93 -)
Die Erlangung einer Milchaufgabevergütung ist antragsabhängig (§ 10 EG-MAVV).
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Rücknahme des Antrags auf
Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung auch noch nach
Bekanntgabe des Bewilligungsbescheides bis zu dessen Bestandskraft zulässig mit
der Folge, dar der auf den Antrag hin erlassene Verwaltungsakt der Beklagten vom
3. Januar 199 2 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 15. April 1992
rechtswidrig und daher aufzuheben ist.
In Rechtsprechung und Schrifttum ist streitig, bis zu welchem Zeitpunkt ein Antrag,
der Voraussetzung für die Erteilung eines begünstigenden Verwaltungsakts ist,
zurückgenommen werden kann. Eine Mindermeinung vertritt im Schrifttum die
Auffassung, die Rücknahme sei entsprechend dem Rechtsgedanken des S 183
BGB nur bis zur Bekanntgabe der auf den Antrag hin ergehenden
Verwaltungsentscheidung zulässig (so Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 3. Aufl.,
Rdnr. 30 zu § 22). überwiegend wird im Schrifttum (vgl. z.B. Kopp, VwVfG, 5. Aufl.,
Rdnr. 33 zu § 22; Clausen in Knack, VwVfG, 4. Aufl., Rdnr. 4.8 zu § 22) und auch in
der Rechtsprechung (z.B. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1980 - 5 C 65.78 -, Buchholz
436.36 Nr. 9 zu § 15 BAföG und Urteil vom 14. April 1989 - 4 c 22.88 -, DVBl. 1989,
874 = NVwZ 1989, 860) jedoch angenommen, die Rücknahme des Antrages sei
bis zum Eintritt der Bestandskraft der Verwaltungsentscheidung zulässig, sofern
nicht die Rücknahme gesetzlich ausgeschlossen sei oder solange nicht durch die
Antragstellung oder durch die daraufhin ergehende Verwaltungsentscheidung
Umstände eingetreten seien, die nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten.
Die zuletzt dargelegte Auffassung wird der Interessenlage eines Antragstellers und
der Behörde, die über den Antrag entschieden hat, am ehesten gerecht. Deshalb
schließt sich der Senat dieser Ansicht an. Die gegenteilige Meinung überzeugt
hingegen nicht.
Ein antragsabhängiger Verwaltungsakt ergeht regelmäßig im Interesse des
Antragstellers, der eine Begünstigung erstrebt. Zwar muß ein Antragsteller - so
auch die Klägerin im vorliegenden Fall -, der die Gewährung einer Vergütung für die
Aufgabe der endgültigen Milcherzeugung beantragt, seinerseits eine Verpflichtung
(hier: die Aufgabeverpflichtung) eingehen, um die Vergünstigung (hier: die
Vergütung) zu erlangen. Solange aber noch keine irreversiblen Folgen durch den
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Vergütung) zu erlangen. Solange aber noch keine irreversiblen Folgen durch den
Antrag und/oder durch die stattgebende Verwaltungsentscheidung eingetreten
sind, ist nicht verständlich, warum - bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen -
die Dispositionsbefugnis des Antragstellers eingeschränkt sein und er seinen
Antrag nach der Bekanntgabe des antragsabhängigen Verwaltungsakts, selbst
wenn dieser eine weitere Rechtsfolge auslösen soll, nicht mehr zurücknehmen
können soll.
Vorliegend ist der auf den Antrag hin ergangene Bescheid noch innerhalb der
Rechtsmittelfrist angefochten worden. Die Milchanlieferungs-Referenzmenge war
beim Eingang des Widerspruchs noch keineswegs, wie die Beklagte in ihrem
Schriftsatz vom 30. April 1993 annimmt, freigesetzt. Die Behörde hatte selbst in
ihrem Bescheid vom 3. Januar 1992 darauf hingewiesen, dar die Milchanlieferungs-
Referenzmenge mit Ablauf des 31. Januar 1992 freigesetzt werde; von daher ist es
inkonsequent, wenn sie nunmehr davon ausgeht, der 31. Januar 1992 sei der Tag
der Freisetzung gewesen.
Die Freisetzung könnte nach § 14 EG-MAVV allenfalls am 1. Februar 1992 erfolgt
sein. Zu dieser Freisetzung kam es aber hier nicht, weil der Bescheid vom 3.
Januar 1992 rechtzeitig angefochten und der Antrag auf Gewährung einer
Milchaufgabevergütung zurückgenommen worden war.
Die Rücknahme des Antrages ist nicht gesetzlich ausgeschlossen. Die EG-
Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung - EG-MAVV - in der hier maßgeblichen
Fassung der zweiten Änderungsverordnung vom 5. August 1991 regelt diese Frage
ebensowenig wie das subsidiär anwendbare Verwaltungsverfahrensgesetz.
Vielmehr geht die der EG-MAVV zugrunde liegende VO (EWG) Nr. 2349/91 gerade
davon aus, dar eine Rücknahme des Antrages auf Vergütung möglich ist, wenn sie
auch den spätestmöglichen Rücknahmezeitpunkt nicht festlegt. Sie hat in Art. 4
Abs. 1 erster Spiegelstrich bestimmt, dar sich der Erzeuger in dem Antrag auch
verpflichtet, seinen Antrag nach Ablauf einer vom Mitgliedstaat festgesetzten Frist
nicht mehr zurückzuziehen. Eine derartige Fristbestimmung hat der nationale
Verordnungsgeber weder in die EG-MAVV noch in das Antragsformular
aufgenommen, obwohl angesichts der unterschiedlichen rechtlichen Beurteilung
der Frage, ob ein Antrag auch noch nach Bekanntgabe des daraufhin ergehenden
antragsabhängigen rechtsgestaltenden Verwaltungsakts zurückgenommen
werden kann, eine nationale Regelung in der EG-MAVV nahegelegen hätte.
Ferner sind durch den gestellten Antrag oder den Erlaß des Bescheides vom 3.
Januar 1992 keine Rechtsfolgen eingetreten, die nicht rückgängig gemacht werden
könnten. Zwar setzte die Bekanntgabe des Bewilligungsbescheides vom 3. Januar
1992 nach § 14 Abs. 1 Satz 1 der EG-Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung in der
Fassung der zweiten Verordnung zur Änderung der EG-Milchaufgabe-Vergütungs-
Verordnung vom 5. August 1991 (BGBl. I S. 1771) den Fristablauf für die
Freisetzung der Milchanlieferungs-Referenzmenge in Gang ("mit Ablauf des
Monats, in dem der Bescheid über die Bewilligung der Vergütung dem Erzeuger
bekanntgeben worden ist"). Diese Frist war im Zeitpunkt der
Widerspruchseinlegung und der damit verbundenen Antragsrücknahme aber noch
nicht abgelaufen.
Der Widerspruch gegen den Verwaltungsakt mit sowohl belastendem wie auch
begünstigendem Teil hat wegen des untrennbaren inneren Zusammenhangs
aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., Rdnr.
26 zu § 80). Die aufschiebende Wirkung bezieht sich allerdings nur auf die
Aufgabeverpflichtung und die Gewährung der Vergütung. Nicht erfaßt wird hiermit
der Fristablauf und die Freisetzung der Gesamtheit der Milchanlieferungs-
Referenzmengen bei Eintritt des Freisetzungszeitpunktes. Diese Wirkungen traten
nämlich nicht aufgrund des Inhalts des angefochtenen Verwaltungsaktes ein,
sondern allein wegen der Anknüpfung an die Bekanntgabe des
Bewilligungsbescheides in dem in § 14 Abs. 1 Satz 1 EG-MAVV bestimmten
Zeitpunkt (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., Rdnr. 20a zu § 80). Die Bekanntgabe ist im
Streitfall ordnungsgemäß erfolgt; der Bekanntgabezeitpunkt lag hier im Januar
1992.
Nach Auffassung des Senats hängt die Freisetzung der Milchanlieferungs-
Referenzmenge jedoch vom Bestand des Bewilligungsbescheides ab. Wenn § 14
Abs. 1 Satz 1 EG-MAVV die Freisetzung an die Bekanntgabe des Bescheides über
die Bewilligung der Vergütung anknüpft, ist hiermit nicht lediglich ein tatsächlicher
technischer Vorgang gemeint, der die hervorgerufenen Rechtswirkungen auch
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technischer Vorgang gemeint, der die hervorgerufenen Rechtswirkungen auch
dann bestehen bleiben läßt, wenn der Bewilligungsbescheid aufgrund eines
Rechtsbehelfs aufgehoben wird und damit seine innere und äußere Wirksamkeit
nach § 43 Abs. 2 VwVfG verliert.
Die Milchaufgabevergütung ist die Gegenleistung dafür, dar der Erzeuger die
Milcherzeugung für den Markt mit Freisetzung der Milchanlieferungs-
Referenzmenge (§ 14 EG-MAVV) vollständig und endgültig aufgibt (§ 12 Abs. 1 EG-
MAVV). Die freigesetzten Milchanlieferungs-Referenzmengen werden der
nationalen Reserve zugeschlagen, um infolge der Verringerung der
Gesamtgarantiemengen (erste Begründungserwägung der VO (EWG) Nr. 1637/91
des Rates vom 13. Juni 1991 zur Festsetzung einer Vergütung für die Verringerung
der Referenzmengen nach Art. 5c der VO (EWG) Nr. 804/68 und einer Vergütung
bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung - ABl. EG Nr. L 150 vom 15. Juni
1991, S. 30) bestimmten Erzeugern die erforderlichen Mengen bereits teilen zu
können (zweite und neunte Begründungserwägung der genannten Verordnung).
Dieser Zweck erfordert es, die Freisetzung unter den immanenten Vorbehalt zu
stellen, dar der Bewilligungsbescheid unanfechtbar wird, weil es anderenfalls, wenn
z.B. ein Verpächter den Bewilligungsbescheid erfolgreich angreift, zu einer
Ausweitung der Referenzmengen kommen könnte. Auf den Verpächter würde
dann bei Betriebsrückgabe die entsprechende Referenzmenge übergehen, obwohl
andererseits die betreffende Menge einem anderen Erzeuger, der die
Voraussetzungen hierfür erfüllt, neu zugeteilt worden sein könnte (Art. 2 Abs. 4
Buchstabe a) bis c) der VO (EWG) Nr. 1637/91).
Auch § 14 Abs. 3 EG-MAVV zeigt, dar der nationale Verordnungsgeber die
Freisetzung letztlich vom Bestand des Festsetzungsbescheides abhängig macht.
Nur im Falle der Aufhebung des Bescheides wegen Verstoßes gegen die nach § 12
Abs. 1 EG-MAVV übernommenen Verpflichtungen wird nach dieser Bestimmung
die Freisetzung der Referenzmenge ausnahmsweise nicht berührt. Hiermit ist die
Aufhebung des Bescheides über die Bewilligung der Vergütung nach § 49 VwVfG
bzw. § 10 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 18 des Gesetzes zur Durchführung der
gemeinsamen Marktorganisation in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.
August 1986 (BGBl. I S. 1397) gemeint, nicht hingegen der Fall der Aufhebung des
Bewilligungsbescheides aufgrund eines Widerspruchs oder einer nachfolgenden
Anfechtungsklage des Erzeugers oder Verpächters.
Somit konnte die Klägerin den Antrag auch noch nach Bekanntgabe des
Bewilligungsbescheides mit der Folge zurücknehmen, dar der angefochtene
Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtswidrig und aufzuheben ist.
Auch die im Berufungsverfahren geänderte Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1
erste Alternative VwGO zulässig und begründet.
Eine Feststellungsklage ist zulässig, wenn mit ihr die Feststellung der sich aus
einem Verwaltungsakt ergebenden Rechte und/ oder Pflichten begehrt wird
(BVerwG, Urteil vom 29. August 1986 - 7 C 5.85 -, DVBl. 198?, 239). Die Klägerin
begehrt die Feststellung, dar die Freisetzung der Anlieferungs-Referenzmenge
zum 1. Februar 1992 infolge der Antragsrücknahme nicht eingetreten ist. Somit
geht es um eine Rechtsfolge, die an die Bekanntgabe des Bewilligungsbescheides
anknüpft (§ 14 Abs. 1 Satz 1 EG-MAVV).
Das erforderliche Feststellungsinteresse besteht, weil die Frage der Freisetzung
der Milchanlieferungs-Referenzmenge zwischen den Beteiligten streitig ist. § 43
Abs. 2 VwGO steht nicht entgegen. Auf die Anfechtungsklage hin kann lediglich die
Aufhebung des angefochtenen Bescheides ausgesprochen werden. Danach hat
die Klägerin keinen Anspruch (mehr) auf die Milchaufgabevergütung und muß
andererseits die Milcherzeugung auch nicht vollständig und endgültig aufgeben.
Die Frage, wie sich die Antragsrücknahme und die Aufhebung des
Bewilligungsbescheides auf die Freisetzung der Gesamtheit der der Klägerin
zustehenden Milchanlieferungs-Referenzmengen auswirkt, die zwischen den
Beteiligten streitig ist, kann hingegen nur im Rahmen der Feststellungsklage
geklärt werden.
Da im vorliegenden Falle eine Rechtsposition der Klägerin betroffen ist, die sich aus
der Bekanntgabe des Bescheides über die Gewährung der Vergütung ergibt und
damit ein Rechtsverhältnis der Klägerin begründet, darf die Klägerin auch nicht auf
eine Gestaltungsklage vor dem Finanzgericht gegen etwaige Abgabenbescheide (§
14 Abs. 1 Satz 2 EG-MAVV) verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August
1986, a.a.O.).
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Die Freisetzung der Milchanlieferungs-Referenzmenge der Klägerin erfolgte mit
Beginn des 1. Februar 1992. Der Beginn des Fristablaufs und die Freisetzung zum
maßgeblichen Zeitpunkt stellen keine Vollziehung des Bewilligungsbescheides dar.
Allerdings sind die genannten Rechtswirkungen des Verwaltungsakts vom 3. Januar
1992 nach § 14 Abs. 1 Satz 1 EG-MAVV aus den oben dargelegten Gründen
auflösend bedingt wirksam.
Nachdem die Klägerin ihren Antrag auf Gewährung der Milchaufgabevergütung
wirksam zurücknehmen konnte und der Senat den Bewilligungsbescheid in der
Fassung des Widerspruchsbescheides aufgehoben hat, endet die mit Beginn des
1. Februar 1992 erfolgte Freisetzung der Milchanlieferungs-Referenzmenge, so dar
der frühere Rechtszustand wieder eintritt (so der allgemeine Rechtsgedanke des §
158 Abs. 2 BGB). Mithin kann die Klägerin weiterhin im Rahmen ihrer
Referenzmengen abgabenfrei Milch vermarkten.
Auf die Anschlußberufung der Klägerin muß der erstinstanzliche Urteilstenor
entsprechend geändert und die Berufung der Beklagten zurückgewiesen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Zuziehung eines
Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt (§ 162 Abs. 2
Satz 2 VwGO).
Die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO
i.V.m. § ?08 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung
der Rechtssache zuzulassen. Die Frage der Antragsrücknahme nach Bekanntgabe
des antragsabhängigen Verwaltungsakts wird in Rechtsprechung und Schrifttum
zum Teil unterschiedlich behandelt. Aus Gründen der Rechtssicherheit liegt es im
allgemeinen Interesse, dar das Bundesverwaltungsgericht diese Frage für den
Bereich der Milchaufgabevergütung entscheidet.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.