Urteil des HessVGH, Az. PV TL 964/88

VGH Kassel: wiedereinsetzung in den vorigen stand, schweigen des gesetzes, ablauf der frist, nichteinhaltung der frist, leiter, bedürfnis, behörde, sanktion, entscheidungsbefugnis, verweigerung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof Fachsenat
für
Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
HPV TL 964/88
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Norm:
PersVG HE
(Rechtsfolge einer Überschreitung der in PersVG HE § 70
Abs 1 S 2 geregelten Frist; Zulässigkeit einer
Rechtsbeschwerde, wenn die Rechtsfrage nur ein
Bundesland betrifft)
Tatbestand
Die Beteiligten streiten darüber, ob es Rechtsfolgen hat, wenn die übergeordnete
Dienststelle eine personalvertretungsrechtliche Angelegenheit nicht innerhalb der
in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979 - Fassung 1984 - (jetzt § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG
1988, unverändert durch das Gesetz zur Änderung des Hessischen
Personalvertretungsgesetzes vom 25. Februar 1992, GVBl. I Seite 77) der
Stufenvertretung vorlegt.
Am 11. Juni 1987 wurden bei dem Gesamtpersonalrat der Lehrer beim Staatlichen
Schulamt für den M-Kreis die Zustimmungen zu den Versetzungen bzw.
Abordnungen verschiedener Lehrkräfte beantragt. Der Gesamtpersonalrat
verweigerte die Zustimmungen am 22. Juni 1987. Das Staatliche Schulamt für den
M-Kreis leitete die Ablehnungen des Gesamtpersonalrats unter dem 3. Juli 1987,
abgesandt am selben Tage, an den Regierungspräsidenten in D weiter, wo sie am
6. Juli 1987 eingingen. Dieser legte die insgesamt acht Angelegenheiten mit
Schreiben vom 12. August 1987 als "Stufensachen" dem Antragsteller vor und
beantragte die seines Erachtens zu Unrecht verweigerten Zustimmungen.
Am 23. Oktober 1987 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche
Beschlußverfahren eingeleitet und vorgetragen, er sei hinsichtlich der
Versetzungen und Abordnungen nicht ordnungsgemäß beteiligt worden, da der
Beteiligte die in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979/1984 zwingend vorgeschriebene
Frist nicht eingehalten habe. Ein Rechtsschutzinteresse sei gegeben. Er, der
Antragsteller, müsse damit rechnen, daß ihm erneut Angelegenheiten unter
Überziehung der genannten Frist vorgelegt würden. Es sei zu klären, ob er in
diesen Fällen das Begehren des Beteiligten bereits wegen Fristüberschreitung
zurückweisen könne mit der Folge, daß der Beteiligte das Verfahren von neuem
einzuleiten habe. Die Frist habe nicht nur reinen Ordnungscharakter. Die
Rechtssicherheit gebiete, daß sich der Beteiligte an sie halte. Andernfalls könne er
im Hinblick auf die nach § 60 d HPVG getroffenen vorläufigen Maßnahmen ihn, den
Antragsteller, auf unangemessene Zeit hinhalten.
Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt
festzustellen, daß die Versagungen der Zustimmungen zu den Versetzungen bzw.
Abordnungen der Lehrkräfte D, M, S, S, S, S, K und W durch Überschreiten der 4-
Wochenfrist nach § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979/1984 in Bestandskraft
erwachsen sind.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
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Er hat vorgetragen, die in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG 1979/1984 geregelte Frist sei
keine Ausschlußfrist, weil es sich um eine Frist handele, die die Behörde nicht nur
zu beachten habe, wenn es um Maßnahmen gehe, die sie selbst durchführen
wolle, sondern auch bei Initiativanträgen des Personalrats (§ 60 Abs. 3 HPVG
1979). Andernfalls könne die Behörde einen Initiativantrag dadurch zu Fall bringen,
daß sie diese Frist verstreichen lasse. Dies könne aber vom Gesetzgeber nicht
gewollt sein. Die Frist könne auch nicht lediglich dann eine Ausschlußfrist sein,
wenn es um von der Dienststelle beabsichtigte Maßnahmen gehe. Da für beide
Fälle (von der Dienststelle beabsichtigte Maßnahmen/Initiativanträge des
Personalrats) nur ein einheitliches Ergebnis möglich sei, könne es sich nur um eine
Ordnungsfrist handeln.
Mit Beschluß vom 4. Februar 1988 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main
dem Antrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, nach
höchstrichterlicher Rechtsprechung stelle die 2-Wochen-Frist für die Vorlage an die
jeweilige höhere Stufe eine Ausschlußfrist dar. Deshalb sei auch die durch die
Neufassung des HPVG 1984 eingeführte 4-Wochen-Frist in § 60 a Abs. 1, 2 und 5
HPVG als Ausschlußfrist zu werten. Dies folge aus der zwingenden Formulierung
des Gesetzes und dem Umstand, daß diese Fristregelung sich unmittelbar an die
Regelung der 2-Wochen-Frist anschließe und von ihrer Zweckbestimmung her mit
dieser gleichrangig sei. Beide Fristen dienten der Beschleunigung der
Beteiligungsmaßnahmen.
Gegen den am 11. Februar 1988 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte am 3.
März 1988 Beschwerde eingelegt, die er damit begründet, die Frist sei keine
Ausschlußfrist. Das Hessische Personalvertretungsgesetz enthalte keine Regelung
über eine dahingehende Rechtsfolge. Das Argument der Beschleunigung des
Verfahrens gelte im gleichen Maße für eine Ordnungsfrist. Wäre die Frist eine
Ausschlußfrist, würde ihre Versäumung einen ungeregelten Rechtszustand
hervorrufen. Beispielsweise könnte eine Versetzung nicht durchgeführt werden,
obwohl sie nach der Rechtsordnung geboten wäre. Im Falle eines Initiativantrags
hätte der Personalrat die durch die Fristversäumung bedingten Nachteile zu
tragen, obwohl nicht er, sondern ein anderer die Frist versäumt habe. Eine
unterschiedliche Wertung der Frist je nachdem, ob ein Initiativantrag vorliege oder
ein Antrag der Dienststelle, verbiete der Wortlaut der Bestimmung. Auch der
Umstand, daß in § 69 Abs. 2 Satz 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes der
Ausschlußcharakter der Frist geregelt sei, was in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG nicht
geschehen sei, zeige, daß es sich bei der in § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG geregelten
Frist nicht um eine Ausschlußfrist handele.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - Fachkammer für
Personalvertretungssachen (Land) - vom 4. Februar 1988 aufzuheben und den
Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß festgestellt wird, daß die
Versagung der Personalratszustimmungen zur Versetzung bzw. Abordnung von
Lehrkräften bestandskräftig wurde, wenn der Regierungspräsident die Frist,
innerhalb der er die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen hatte,
überschritten hat.
Er hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
gewechselten Schriftsätze und den übrigen Inhalt der Gerichtsakte Bezug
genommen.
Entscheidungsgründe
Die Beschwerde ist zulässig und begründet.
Hinsichtlich der Zulässigkeit des vom Antragsteller gestellten Antrags bestehen
keine durchgreifenden Bedenken. Der Zulässigkeit steht insbesondere eine
örtliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main nicht
entgegen, denn nach § 111 Abs. 3 HPVG 1988 in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1992 (GVBl. I Seite 77), i.V.m. §§ 88, 65
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Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1992 (GVBl. I Seite 77), i.V.m. §§ 88, 65
Arbeitsgerichtsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I Seite 2809
ff., 2818) prüft das Beschwerdegericht unter anderem nicht, ob das Gericht des
ersten Rechtszugs seine Zuständigkeit zu Unrecht angenommen hat.
Der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat seinen Antrag
modifiziert. Diese Antragsänderung ist zulässig, denn der Beteiligte hat sich in der
mündlichen Verhandlung auf den geänderten Antrag eingelassen (§§ 111 Abs. 3
HPVG 1988/1992, 87 Abs. 2 Satz 3, 81 Abs. 3 Sätze 1 und 2 ArbGG).
Der geänderte Antrag ist zulässig. Insbesondere fehlt dem Antragsteller für diesen
Antrag nicht das Rechtsschutzbedürfnis, obwohl die Versetzungen und
Abordnungen bereits vollzogen sind. Sollten nach wie vor die
personalvertretungsrechtlichen Zustimmungen zu diesen Maßnahmen fehlen, so
hätte sich durch die Vollziehung der Maßnahmen das Interesse des Antragstellers
an der begehrten Feststellung sogar noch verstärkt, wie sich aus § 60 Abs. 1 HPVG
1979 bzw. § 69 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992 ergibt (vgl. die Beschlüsse des
Hess. VGH - Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen - vom 17. April 1991
- BPV TK 3279/90 - und vom 25. September 1991 - BPV TK 932/91 -). Aber auch
dann, wenn inzwischen im Stufenverfahren Zustimmungen zu den Versetzungen
und Abordnungen der Lehrkräfte erteilt worden sein sollten, ist dadurch das
Rechtsschutzinteresse des Antragstellers nicht entfallen, denn auch dann besteht
nach wie vor ein vernünftiges Interesse daran, daß klargestellt wird, ob die
Nichteinhaltung der in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 geregelten Frist -
einerlei, ob diese Frist in ihrer gesetzlichen Länge von 3 Wochen gilt oder sich die
Beteiligten über ihre Verkürzung oder Verlängerung geeinigt haben - zur
Bestandskraft von Zustimmungsverweigerungen führt.
Der somit zulässige geänderte Antrag ist jedoch unbegründet. Hat der Personalrat
seine Zustimmung zur Durchführung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme
verweigert und ist die Angelegenheit rechtzeitig der übergeordneten Dienststelle
vorgelegt worden, bei der eine Stufenvertretung besteht, so erwächst die
Ablehnung der Zustimmung nicht in Bestandskraft, wenn die übergeordnete
Dienststelle die in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 geregelte Frist versäumt.
Nach der genannten Vorschrift hat die übergeordnete Dienststelle innerhalb von 3
Wochen die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen, wobei die
Vorlagefrist sowohl dann gilt, wenn der Personalrat im Falle einer
mitbestimmungspflichtigen Maßnahme dem Antrag der Dienststelle die
Zustimmung versagt hat, als auch dann, wenn der Dienststellenleiter einen
Initiativantrag des Personalrats abgelehnt hat. Der Hessische
Verwaltungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß die
nach § 60 a HPVG a.F. im Stufenverfahren einzuhaltenden Fristen der Disposition
der Beteiligten entzogen seien, es sich also bei diesen Fristen um Ausschlußfristen
handele, bei deren Versäumung eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
ebenso wie bei den in § 69 des Bundespersonalvertretungsgesetzes geregelten
Fristen nicht möglich sei (vgl. Hess. VGH, Beschlüsse vom 11. März 1981 - HPV TL
17/80 - ESVGH 31, 228 = ZBR 1982, 192, jeweils nur Leitsätze; 10. März 1982 -
HPV TL 10/81 - ESVGH 32, 235, nur Leitsätze; 28. März 1984 - HPV TL 33/82 -
Hess. VGRspr. 1984, 75 f.; 28. Januar 1988 - 1 TH 3789/87 - Hess. VGRspr. 1988,
63, jeweils mit weiteren Nachweisen; vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 26. August
1987 - 6 P 11.86 - PersV 1988, 488; Widmaier, Einvernehmliche Verlängerung der
Äußerungsfrist des § 69 Abs. 2 Satz 3 Bundespersonalvertretungsgesetz?, PersV
1988, 106 ff.).
Mit Beschluß vom 29. August 1990 (-HPV TL 3665/87- HessVGRspr. 1991, 38 f.)
hat der beschließende Fachsenat in seiner früheren Besetzung entschieden, daß §
60 a Abs. 2 Satz 2 HPVG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 11. Juli 1984
(GVBl. I S. 181) (=§ 70 Abs. 2 Satz 2 HPVG 1988) jedenfalls in den Fällen der
alleinigen Entscheidungsbefugnis des Dienststellenleiters eine Ausschlußfrist
enthalte, innerhalb der die oberste Dienstbehörde den bei ihr gebildeten
Hauptpersonalrat im Stufenverfahren mit der Angelegenheit zu befassen habe;
mit ihrem Ablauf werde eine Zustimmungsverweigerung bindend bzw. gelte im
Falle eines Initiativantrages die Maßnahme als gebilligt. Zur Begründung wurde
ausgeführt: Wenn der Dienststellenleiter die alleinige Entscheidungsbefugnis in der
jeweiligen Angelegenheit besitze (vgl. § 60 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1984 = § 69 Abs. 3
Satz 5 HPVG 1988), müsse er dem Initiativantrag binnen 4 Wochen seine
Zustimmung schriftlich verweigern. Lehne er den Initiativantrag nicht innerhalb der
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Zustimmung schriftlich verweigern. Lehne er den Initiativantrag nicht innerhalb der
genannten Frist ab, d. h. lasse er ihn liegen, so gelte der Antrag nach Ablauf der
festgelegten Zeitspanne kraft gesetzlicher Fiktion als gebilligt; ein Stufenverfahren
finde nicht mehr statt. Lehne er den Initiativantrag rechtzeitig ab, also bevor die
genannte Fiktion eintrete, so erfordere "es geradezu der Schutz des Initiativrechts
des Personalrats nach § 60 Abs. 3 HPVG F. 1984 (vgl. jetzt: § 69 Abs. 3 HPVG F.
1988), der Frist des § 60 a Abs. 1 Satz 2 HPVG F. 1984 (vgl. jetzt: § 70 Abs. 1 Satz
2 HPVG F. 1988) Durchschlagskraft zu verleihen, um zu verhindern, daß die
übergeordnete Dienststelle das Stufenverfahren durch Liegenlassen einseitig zum
Nachteil des Initiativrechts des Personalrats verzögert".
Die neue Besetzung des beschließenden Fachsenats vermag dem nicht zu folgen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Auffassung der bisherigen Besetzung,
die nach § 60 a HPVG im Stufenverfahren einzuhaltenden Fristen seien als
Ausschlußfristen der Disposition der Beteiligten entzogen, durch die in § 70 Abs. 7
HPVG 1988 erfolgte Neuregelung überholt ist. Da nach dieser Vorschrift alle in
Abs. 1 bis 5 genannten Fristen im beiderseitigen Einvernehmen der jeweiligen
Dienststelle und Personalvertretung verkürzt oder verlängert werden können, kann
es sich bei der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 nicht (mehr) um eine
Ausschlußfrist handeln.
Dies ändert zwar nichts daran, daß die Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG
1988/1992 - einerlei, ob sie im Einzelfall unverändert geblieben ist oder nach § 70
Abs. 7 HPVG 1988/1992 verkürzt oder verlängert wurde - für die übergeordnete
Dienststelle bindend ist. Damit ist aber noch nichts darüber gesagt, ob sich -
insbesondere infolge der Stärke der Bindungswirkung - nach dem
Regelungszusammenhang des Gesetzes bei Nichteinhaltung der Frist bestimmte
Rechtsfolgen ergeben und welche Rechtsfolgen dies gegebenenfalls sind.
Zunächst ist festzustellen, daß der Text des HPVG 1988/1992 keine Regelungen
der Rechtsfolgen enthält, die eintreten sollen, wenn die übergeordnete Dienststelle
untätig bleibt und die in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 geregelte
Befassungsfrist versäumt. Keine Schlüsse auf den Rechtscharakter dieser Frist
lassen sich aus der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992 ziehen, innerhalb
der der Leiter der Dienststelle oder der Personalrat im Falle der Nichteinigung die
Angelegenheit auf dem Dienstweg der übergeordneten Dienststelle, bei der eine
Stufenvertretung besteht, vorlegen kann. Wird damit vorgeschrieben, daß die
Vorlage der Sache nur innerhalb der Frist erfolgen kann, ergibt sich daraus, daß
diese Möglichkeit nach Ablauf der Frist nicht mehr besteht, es dann also bei der
Ablehnung des Initiativantrages bzw. der Verweigerung der Zustimmung bleibt.
Wie bei Verstreichenlassen einer Rechtsbehelfs- oder Rechtsmittelfrist wird die bei
Fristablauf bestehende Rechtslage festgeschrieben. Anders liegen die Dinge
jedoch im Falle der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992. Diese Frist ist
einer Rechtsbehelfs- oder Rechtsmittelfrist nicht vergleichbar. Durch die bereits
nach § 70 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992 erfolgte Vorlage bei der übergeordneten
Dienststelle ist das einem Rechtsbehelfs- bzw. Rechtsmittelverfahren
vergleichbare Überprüfungsverfahren in der nächsthöheren Stufe bereits
eingeleitet. Schon dies spricht dafür, daß der Rechtscharakter der Befassungsfrist
des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 ein anderer als der der Vorlagefrist des
Satzes 1 derselben Vorschrift ist. Ein weiterer Unterschied besteht darin, daß eine
Frist für eine Pflicht, also eine zwingend gebotene Handlung, vorgeschrieben ist
und nicht nur für eine verfahrensrechtliche Möglichkeit. Daß diese Pflicht, wenn ihr
nicht innerhalb der gesetzlichen Frist nachgekommen wird, erlischt, ergibt sich aus
dem Gesetz nicht. Der Fristablauf könnte vielmehr dazu führen, daß Sanktionen
zur Durchsetzung der Pflichterfüllung zulässig werden. Denkbar wären dabei
allerdings auch Sanktionen, die zu einem Rechtsverlust führten, der die
Pflichterfüllung unnötig werden ließe. So könnte es sich hier verhalten. Jedoch
scheitert diese Möglichkeit nicht nur daran, daß dem Gesetz keine Anhaltspunkte
für eine solche Sanktion zu entnehmen sind, sondern auch deshalb, weil eine
einheitliche sinnvolle Sanktion unter Berücksichtigung der Interessen aller
Betroffenen gar nicht möglich erscheint. Die Versäumung der Frist des § 70 Abs. 1
Satz 2 HPVG 1988/1992 beruht zwar auf behördlichem Fehlverhalten und könnte
unter diesem Gesichtspunkt zur Folge haben, daß zugunsten der
Personalvertretung deren Zustimmungsverweigerung nach Fristablauf
bestandskräftig wird. Daß dies jedoch nur gelten kann, wenn der Dienststellenleiter
der nachgeordneten Behörde allein entscheidungsbefugt ist und insbesondere
keine Rechte einer anderen Körperschaft betroffen werden, ergibt sich schon aus
der oben zitierten Entscheidung vom 29. August 1990.
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Gänzlich unklar ist die Rechtslage aber dann, wenn die nachgeordnete Dienststelle
einen Initiativantrag des Personalrats (§ 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG 1988/1992)
abgelehnt hat und der Personalrat die Angelegenheit rechtzeitig auf dem
Dienstweg der übergeordneten Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung
besteht, vorgelegt hat (§ 70 Abs. 1 Satz 1 HPVG 1988/1992). Versäumt die
übergeordnete Dienststelle es, innerhalb von 3 Wochen die Stufenvertretung mit
der Angelegenheit zu befassen (§ 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992), so sind zwei
Rechtsfolgen denkbar: Die Fristversäumnis könnte dazu führen, daß die Versagung
der Maßnahme bestandskräftig wird (vgl. HessVGH, Beschluß vom 3. Mai 1988 - 1
TH 1541/88 -); sie könnte aber auch dazu führen, daß die beantragte Maßnahme
als gebilligt gilt. Angaben dazu enthält das Gesetz nicht. Aus dem Schweigen des
Gesetzes ist deshalb der Schluß zu ziehen, daß keine Sanktion vorgesehen ist.
Im Falle der Versäumung der Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 die in §
69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 geregelte Billigungsfiktion entsprechend
anzuwenden, ist nicht möglich, weil eine Gesetzeslücke als Voraussetzung für die
analoge Anwendung der Vorschrift fehlt (a.A. die bisherige Besetzung des
beschließenden Fachsenats in ihrem Beschluß vom 29. August 1990 - HPV TL
3665/87 - HessVGRspr. 1991, 38 f.). Voraussetzung einer Gesetzeslücke ist -
außer dem Umstand, daß hinsichtlich einer bestimmten Frage eine gesetzliche
Regelung fehlt -, das Vorliegen eines Bedürfnisses für die jeweilige Regelung sowie
die Feststellung, daß der Gesetzgeber die Lücke durch eine sachgerechte
Regelung gefüllt hätte, wenn er sich der Lücke bewußt gewesen wäre. Von einem
allgemeinen Bedürfnis nach personalvertretungsrechtlichen Sanktionen für Fälle, in
denen die Verwaltung durch § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG gesetzlich vorgeschriebene
Verfahrenshandlungen nicht fristgerecht erfüllt, läßt sich nicht ausgehen, weil das
gesetzmäßige Verhalten der Verwaltung generell durch die Dienstaufsicht zu
gewährleisten ist, der mit dem disziplinarrechtlichen Instrumentarium auch
hinreichende Sanktionsmöglichkeiten für pflichtwidrig handelnde Amtsträger zur
Verfügung stehen. Deswegen erscheint das Fehlen einer Sanktionsregelung in § 70
Abs. 1 HPVG rechtspolitisch gewollt und nicht als Lücke.
Dies muß auch daraus geschlossen werden, daß in anderen Fällen der
Fristversäumung Rechtsfolgenregelungen ergangen sind und die Problematik
spätestens seit der Entscheidung des Fachsenats vom 29. August 1990 bekannt
ist. Beantragt der Leiter der (nachgeordneten) Dienststelle bei dem Personalrat
die Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme (§ 69 Abs. 2 Satz
1 HPVG 1988/1992), so ist der Beschluß des Personalrats dem Leiter der
Dienststelle innerhalb von zwei Wochen nach Antragstellung mitzuteilen (§ 69 Abs.
2 Satz 2 HPVG 1988/1992). Nach § 69 Abs. 2 Satz 3 HPVG 1988/1992 gilt die
Maßnahme als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist
die Zustimmung schriftlich begründet verweigert. Entsprechend hat der
Gesetzgeber in § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 für den Fall des Initiativantrags
hinsichtlich der unteren Stufe die Regelung getroffen, daß eine Maßnahme als
gebilligt gilt, wenn der Dienststellenleiter nicht innerhalb der in § 69 Abs. 3 Sätze 3
und 4 HPVG 1988/1992 genannten Frist die Zustimmung schriftlich verweigert,
wobei diese Rechtsfolge jedoch nur eintritt, soweit der Dienststellenleiter eine
alleinige Entscheidungsbefugnis besitzt. Der Umstand, daß der Gesetzgeber nur
für diese Fälle Rechtsfolgen der Fristversäumnis geregelt hat, läßt darauf
schließen, daß entsprechende Rechtsfolgen nicht eintreten sollen, wenn die Frist
des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 versäumt wird.
Im übrigen ließe sich auch nicht davon ausgehen, daß die entsprechende
Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG durchweg eine sachgerechte Sanktion
der hier erörterten Fristversäumnis darstellte. Es mag zwar sein, daß im Falle des
Initiativantrags des Personalrats (§ 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG 1988/1992) ein
Bedürfnis besteht, diesen Antrag als gebilligt gelten zu lassen, wenn die
übergeordnete Dienststelle die 3-Wochen-Frist versäumt, innerhalb der sie die
Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen hat. Ein Bedürfnis nach einer
entsprechenden Rechtsfolge dürfte auch dann vorliegen, wenn der Personalrat
seine Zustimmung verweigert hat, der Leiter der zur Entscheidung befugten
Dienststelle aber nach § 73 HPVG 1988/1992 die Maßnahme im Wege der
vorläufigen Regelung durchgeführt hat und nunmehr lediglich der Personalrat ein
Interesse daran hat, im Stufenverfahren klären zu lassen, ob er seine Zustimmung
zu Recht verweigert hat.
Ein Bedürfnis für die entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG
1988/1992 besteht jedoch nicht, soweit es sich um sonstige Fälle der
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1988/1992 besteht jedoch nicht, soweit es sich um sonstige Fälle der
Verweigerung der Zustimmung handelt. Denn solange die übergeordnete
Dienststelle die Stufenvertretung nicht mit der Angelegenheit befaßt, bleibt die
Zustimmungsverweigerung wirksam mit der Folge, daß die vom Leiter der
nachgeordneten Dienststelle beabsichtigte Maßnahme - zumindest vorläufig -
nicht durchgeführt werden kann. Die übergeordnete Dienststelle schadet somit
durch das Liegenlassen nicht dem Personalrat, sondern der nachgeordneten
Dienststelle. Ein Bedürfnis, die Säumigkeit zugunsten des Personalrats zu
sanktionieren, ist daher in diesem Fall nicht ersichtlich.
Ein anerkennenswertes Bedürfnis für die entsprechende Anwendung des § 69 Abs.
3 Satz 5 HPVG 1988/1992 besteht auch in den Fällen nicht, in denen eine andere
Behörde als die im personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren tätige
nachgeordnete Dienststelle entscheidungsbefugt ist. Wenn beispielsweise der
Personalrat einer Schule die Zustimmung zu einer vom Schulträger beabsichtigten
Maßnahme versagt, die eine Gestaltung der Arbeitsplätze im Sinne des § 74 Abs.
1 Nr. 16 HPVG 1988/1992 darstellt, und die übergeordnete Dienststelle die
Befassungsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 versäumt, würde es den
Schulträger ungerechtfertigt belasten, wenn die Versagung der Zustimmung
infolge der analogen Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG 1988/1992 bindend
würde. Nach allem käme die entsprechende Anwendung des § 69 Abs. 3 Satz 5
HPVG 1988/1992 allenfalls in den beiden oben genannten Fällen in Frage, in denen
ein Bedürfnis nach entsprechender Anwendung vorliegen könnte. Dies hätte
jedoch zur Folge, daß die Vorschrift nur in einem Teil der aufgeführten Fälle
entsprechend angewendet werden könnte. Eine derart auf einzelne Fälle des § 70
Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 beschränkte Analogie hielte sich nicht mehr im
Rahmen zulässiger Gesetzesauslegung.
Schließlich ist auch in den Fällen, in denen ein Sanktionsbedürfnis vorliegt, der
Personalrat nicht völlig schutzlos. Der Leiter der oberen Dienststelle, der die Frist
des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 versäumt, begeht damit einen
eindeutigen Verstoß gegen seine Dienstpflichten, der Disziplinarmaßnahmen nach
sich ziehen kann.
Nach allem ist die Frist des § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 als reine
Ordnungsfrist anzusehen (zur Qualifizierung als Ordnungsfrist neigt auch der 1.
Senat des Hess. VGH in seinem Beschluß vom 3. Mai 1988 - 1 TH 1541/88 -),
deren Überschreitung nicht zur Folge hat, daß die Verweigerung der Zustimmung
zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme und die Ablehnung eines
Initiativantrags als bindend gelten bzw. die in Ausübung des Initiativrechts
beantragte Maßnahme als gebilligt gilt.
Die Rechtsbeschwerde gegen diesen Beschluß ist nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen der §§ 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 ArbGG i.V.m. § 111 Abs. 3 HPVG
1988/1992 nicht vorliegen. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche
Bedeutung. Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist dann anzunehmen,
wenn die Entscheidung des Rechtsstreits von einer klärungsfähigen und
klärungsbedürftigen Rechtsfrage abhängt und diese Klärung entweder von
allgemeiner Bedeutung für die Rechtsordnung ist oder wegen ihrer tatsächlichen
Auswirkungen die Interessen der Allgemeinheit oder eines größeren Teils der
Allgemeinheit berührt (Matthes in Germelmann/Matthes/Prütting,
Arbeitsgerichtsgesetz, Kommentar, 1990, Rd.Nr. 12 zu § 72). Diese
Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Im Bundespersonalvertretungsgesetz ist
dem Leiter der übergeordneten Dienststelle keine Frist vorgegeben, innerhalb der
er die Stufenvertretung mit der Angelegenheit zu befassen hat. Dem Senat ist
auch nicht bekannt, daß in einem anderen Bundesland eine Fristenregelung gilt,
die der in § 70 Abs. 1 Satz 2 HPVG 1988/1992 entspricht. Die hier
entscheidungserhebliche Rechtsfrage betrifft daher nur das Bundesland Hessen
und damit einen Bereich, der nicht über den Zuständigkeitsbereich des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hinausgeht (vgl. auch Grunsky,
Arbeitsgerichtsgesetz, Kommentar, 6. Auflage, RdNr. 11 zu § 72), so daß die
Unklarheiten durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof geklärt werden
können, ohne daß es der Einschaltung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfte.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.
die obersten Bundesgerichte erfolgt.