Urteil des HessVGH vom 05.01.1998, 8 TG 3361/97

Entschieden
05.01.1998
Schlagworte
Wichtiger grund, Fraktion, Ablauf der frist, Rechtliches gehör, Zusammenarbeit, Abstimmung, Geschäftsordnung, Mehrheit, Konsens, Geheim
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 8. Senat

Normen: § 35 GemO HE, § 36a GemO HE

Entscheidungsdatum: 05.01.1998

Aktenzeichen: 8 TG 3361/97

Dokumenttyp: Beschluss

(Ausschluß eines Mitgliedes aus der Fraktion - Verfahren und inhaltliche Voraussetzungen)

Gründe

1Das Verfahren ist hinsichtlich des Antragstellers zu 2. einzustellen, da die Beteiligten es insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben 125 Abs. 1 und § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in entsprechender Anwendung). Der Beschluß des Verwaltungsgerichts ist insoweit mit Ausnahme der in ihm getroffenen Streitwertfestsetzung für wirkungslos zu erklären 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozeßordnung - ZPO - in entsprechender Anwendung).

2Die mit Beschluß vom 17. September 1997 - Az.: 6 TZ 3271/97 - zugelassene Beschwerde der Antragsgegnerin hat - soweit noch über sie zu entscheiden ist - Erfolg, denn der Antragsteller zu 1. hat weder das Vorliegen eines Anordnungsgrundes noch das Bestehen eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht.

3Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nur dann zulässig, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Fehlt bereits ein dringendes Interesse daran, an weiteren Sitzungen der Antragsgegnerin teilzunehmen, so erscheint auch der Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht nötig. Vielmehr ist es in einem derartigen Fall dem jeweiligen Antragsteller zuzumuten, den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abzuwarten.

4Der Anordnungsgrund fehlt schon deshalb, weil der Antragsteller zu 1. ein so geringes Interesse daran hat, an Fraktionssitzungen der Antragsgegnerin teilzunehmen, daß er in zahlreichen Sitzungen zwischen dem 1. Juli und dem 6. November 1997 - nämlich in den Fraktionssitzungen am 15. Juli, 23. September und 7. Oktober 1997 sowie in den Vorbesprechungen der Antragsgegnerin vor den jeweiligen Stadtverordnetensitzungen am 18. Juli, 26. September, 9. Oktober und 6. November 1997 - ohne Entschuldigung fehlte. Die Antragsgegnerin hat eine eidesstattliche Versicherung des Fraktionsgeschäftsführers vorgelegt, wonach beide Antragsteller sich im Zeitraum vom 1. Juli 1997 bis 4. Juli 1997 bei ihm, dem Fraktionsgeschäftsführer, lediglich für die Sitzung vom 4. November 1997 und die Fraktionsklausurtagung vom 20. September 1997 abgemeldet hätten. Allein durch ein zufälliges Treffen am 21. Oktober 1997 habe der Antragsteller zu 2. sein Nichterscheinen in der Fraktionssitzung am gleichen Tage angekündigt. Darüber hinaus existiere ausschließlich eine fraktionsinterne Aufzeichnung, wonach die Antragsteller für die Fraktionssitzung vom 9. September 1997 "ohne weiteren Hinweis entschuldigt sein sollen". Weitere Abmeldungen von Fraktionssitzungen im Zeitraum vom 1. Juli 1997 bis 4. November 1997 seien ihm, dem Fraktionsgeschäftsführer, nicht bekannt. Diese eidesstattliche Versicherung genügt den an eine Glaubhaftmachung von Gesetzes wegen zu stellenden Anforderungen 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2 und 294 Abs. 1 ZPO).

5Der Antragsteller zu 1. hat aber auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft

5Der Antragsteller zu 1. hat aber auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, denn der ihn betreffende Fraktionsausschluß erscheint bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig.

6Der Antragsteller zu 1. hat nicht glaubhaft gemacht, daß der am 1. Juli 1997 von der Antragsgegnerin getroffene und mit Schreiben vom 5. Juli 1997 mitgeteilte Beschluß, mit dem der den Antragsteller zu 1. betreffende Fraktionsausschluß angeordnet wurde, unter Verstoß gegen Verfahrensvorschriften zustandegekommen ist. Der Antragsteller zu 1. ist durch Anschreiben vom 14. Juni 1997 schriftlich angehört worden und hatte Gelegenheit, in der Fraktionssitzung am 1. Juli 1997 mündlich angehört zu werden. Daß er um 19.25 Uhr die Fraktionssitzung verließ, bevor die einzelnen Gründe für den Fraktionsausschluß erläutert wurden, beruht auf seiner Entscheidung und ändert nichts daran, daß er vor dem Fraktionsausschluß ausreichendes rechtliches Gehör hatte. Auch ist es nicht zu beanstanden, daß an der maßgeblichen Sitzung der Antragsgegnerin zwei Magistratsmitglieder teilgenommen haben, die den vor der Beschlußfassung durchgeführten Beratungen beigewohnt und sich an diesen beteiligt haben. Nach der in § 36a Abs. 1 Satz 5 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - getroffenen Regelung konnte die Antragsgegnerin Mitglieder des Magistrats beratend zu der Fraktionssitzung hinzuziehen. Im übrigen ist davon auszugehen, daß - in Übereinstimmung mit der in § 36a Abs. 1 HGO getroffenen Regelung - die ehrenamtlichen Stadträte Frau Stadträtin und Herr Stadtrat nicht an den in der Sitzung der Antragsgegnerin vom 1. Juli 1997 durchgeführten Abstimmungen betreffend den Fraktionsausschluß der Antragsteller zu 1. und 2. teilgenommen haben. Dies haben die Antragsteller auf Seite 3 der Stellungnahme vom 30. Juli 1997 (Bl. 189 der Gerichtsakte) sowie auf Seite 2 ihrer Stellungnahme vom 5. August 1997 (Bl. 256 der Gerichtsakte) auch bestätigt. Warum die Abstimmung über den Fraktionsausschluß hätte geheim erfolgen müssen, wie die Antragsteller auf Seite 7 des Schriftsatzes vom 31. Oktober 1997 haben vortragen lassen, ist nicht ersichtlich. Vorschriften, nach denen über den Fraktionsausschluß geheim abgestimmt werden muß, gibt es im Fall der Antragsgegnerin nicht.

7Der Fraktionsausschluß des Antragstellers zu 1. dürfte auch inhaltlich nicht zu beanstanden sein. Fehlt wie hier eine Regelung - insbesondere in Form einer Geschäftsordnung - für den Ausschluß aus der Fraktion, so ist es sachgerecht, auf den Maßstab zurückzugreifen, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen in Dauerrechtsverhältnissen gilt, die durch die persönliche Zusammenarbeit der Beteiligten geprägt werden. Danach kommt es darauf an, ob ein wichtiger Grund für den Fraktionsausschluß vorliegt. Ein wichtiger Grund für den Ausschluß aus einer Fraktion ist dann gegeben, wenn ein Fraktionsmitglied durch eine Abweichung in zentralen Fragen, auf die sich der politische Konsens bezieht, das Vertrauensverhältnis nachhaltig stört und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzieht (Hess. VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 - NVwZ-RR 1990, 391 f.; vgl. auch VGH München, Beschluß vom 24. November 1988 - 4 CE 88.2620 - NVwZ 1989, 494 f.). Dabei handelt es sich um einen der Fälle, in denen das Verhalten eines Fraktionsmitgliedes eine vertrauensvolle und erfolgreiche Fraktionsarbeit so erheblich stört, daß eine weitere gedeihliche Zusammenarbeit nicht mehr möglich erscheint.

8Diese Voraussetzungen liegen in bezug auf den Antragsteller zu 1. vor. Er hat durch eine Abweichung in zentralen Fragen, auf die sich der politische Konsens bezieht, das Vertrauensverhältnis nachhaltig gestört und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzogen.

9Aus dem Protokoll der dritten Stadtverordnetenversammlung vom 12. Juni 1997 (Bl. 135 ff. der Gerichtsakten) ergibt sich, daß die Fraktion "Die Republikaner" zu der genannten Sitzung eine Einwendung gegen die Wahl des Magistrats der Stadt eingebracht hatte. Der Antragsteller zu 1. stimmte mit "ja" (vgl. Seite 11 des Protokolls der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 12. Juni 1997, Bl. 142 der Gerichtsakten). Dies geschah - wie sich dem Vortrag der Antragsgegnerin entnehmen läßt (vgl. etwa die Schriftsätze vom 26. Juli 1997, Bl. 159 ff. der Gerichtsakten, und vom 15. August 1997, Bl. 300 ff. der Gerichtsakten) -, obwohl für die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 12. Juni 1997 zum Tagesordnungspunkt 05 "Widerspruch gegen die Wahl der ehrenamtlichen Magistratsmitglieder (Drucks. 14/0135/REP)" als Abstimmungsverhalten der Antragsgegnerin die Ablehnung des Antrags der Fraktion der Republikaner vereinbart war, und der Antragsteller entgegen der Geschäftsordnung kein abweichendes Stimmverhalten angekündigt hatte. Zwar hat der Antragsteller zu 1. in der unmittelbar vor der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung

in der unmittelbar vor der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung durchgeführten Fraktionssitzung anläßlich der Festlegung des Abstimmungsverhaltens der Fraktion zum Tagesordnungspunkt 05 rechtliche Bedenken gegen die vereinbarte und von den übrigen Fraktionsmitgliedern - außer dem Antragsteller zu 2. - befürwortete Ablehnung des Widerspruchs der Fraktion "Die Republikaner" geäußert. Der Antragsteller zu 1. hat jedoch nicht glaubhaft gemacht, daß er entgegen der durch die Mehrheit der Mitglieder der Antragsgegnerin festgelegten Linie rechtzeitig angekündigt hat, bei der den Antrag Nr. 05 betreffenden Abstimmung in der Stadtverordnetenversammlung mit "ja" zu stimmen. Dazu wäre er aber nach § 4 Abs. 2 Satz 2 der vom 31. März 1993 datierenden Geschäftsordnung der Antragsgegnerin verpflichtet gewesen. Nach der genannten Vorschrift sind Fraktionsmitglieder, die sich in wesentlichen Fragen Mehrheitsbeschlüssen nicht anschließen können, verpflichtet, ihre abweichende Auffassung der Fraktion rechtzeitig mitzuteilen. Wie sich dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift entnehmen läßt, genügt es nicht, bei den Vorberatungen der Fraktion die abweichende Auffassung zu äußern. Vielmehr muß auch dargelegt werden, daß das Fraktionsmitglied beabsichtigt, sich in der betreffenden Frage dem Mehrheitsbeschluß der Fraktion nicht anzuschließen. Denn nur dann ist die Fraktionsmehrheit in der Lage einzuschätzen, welche Erfolgschancen das von ihr beabsichtigte Abstimmungsverhalten in der Stadtverordnetenversammlung haben wird.

10 Der Fraktionsausschluß ist im Schreiben an den Antragsteller vom 5. Juli 1997 (Bl. 35/36 der Gerichtsakten) auch damit begründet worden, der Antragsteller zu 1. habe in der Stadtverordnetenversammlung am 18. April 1997 bei einer öffentlichen Wahl unter Tagesordnungspunkt 24 gegen den Kandidaten der CDU und stattdessen für einen Kandidaten aus den Reihen der Freien Wählergemeinschaft gestimmt. Dieses Abstimmungsverhalten sei vom Antragsteller zu 1. - obgleich dieser Tagesordnungspunkt in der vorhergehenden Fraktionssitzung besprochen und abgestimmt worden sei - nicht angekündigt worden. Diesem Sachvortrag ist der Antragsteller zu 1. nicht entgegengetreten. Er hat lediglich auf Seite 8 der zusammen mit dem Antragsteller zu 2. verfaßten Stellungnahme vom 30. Juli 1997 (Bl. 194 der Gerichtsakten) ausgeführt, nach Ansicht der beiden Antragsteller sollten möglichst Fachleute in die entsprechenden Fachgremien gesandt werden. Eine entsprechende Personaldiskussion sei in der CDU-Fraktion von dem Fraktionsvorsitzenden nicht zugelassen worden, da alle "Pöstchenvergaben" bereits vorher außerhalb der Fraktionssitzung im kleinen Kreis und dann auch mit SPD und ÖDP abgesprochen und festgelegt gewesen seien. Damit bestreitet der Antragsteller zu 1. nicht, daß er in der vorhergehenden Fraktionssitzung sein abweichendes Abstimmungsverhalten nicht angekündigt habe.

11 Dem Fraktionsausschluß des Antragstellers zu 1. kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, er verstoße gegen die Gewissensfreiheit der Stadtverordneten. Zwar üben die Stadtverordneten ihre Tätigkeit nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung aus und sind an Aufträge und Wünsche der Wähler nicht gebunden (vgl. § 35 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO -). Daraus folgt vor allem, daß das Abstimmungsverhalten eines Stadtverordneten in der Stadtverordnetenversammlung auch dann wirksam ist, wenn es gegen Aufträge oder Wünsche der Wähler verstößt. Das gleiche gilt auch in bezug auf Aufträge und Wünsche anderer Personen, etwa solche der übrigen Fraktionsmitglieder. Dies bedeutet aber nicht, daß der Stadtverordnete im Innenverhältnis zu seinen Fraktionskolleginnen und -kollegen völlig frei wäre. Vielmehr hat er insoweit, also im Innenverhältnis zur Fraktion, gemeinsam erarbeitete zentrale Grundentscheidungen und Leitlinien zu beachten, die sich je nach der Bedeutung des Verhandlungsgegenstandes auch in einer durch die Mehrheit der Fraktion beschlossenen "Marschroute" für das Abstimmungsverhalten in der Stadtverordnetenversammlung äußern können. Ein Verstoß gegen § 35 Abs. 1 HGO kann darin schon deshalb nicht liegen, weil der Stadtverordnete - wie bereits ausgeführt - nach außen frei ist, entsprechend seiner inneren Überzeugung abzustimmen. Setzt er sich damit allerdings bei Gegenständen von grundsätzlicher Bedeutung in Widerspruch zur Mehrheitslinie der Fraktion, kann er in der Regel nicht erwarten, von dieser weiterhin unterstützt zu werden. Der politische Dissens zwischen dem einzelnen Fraktionsmitglied und der Fraktion kann so weit gehen, daß die Vertrauensbasis für eine gemeinsame Zusammenarbeit entfallen ist, was - wie ebenfalls bereits ausgeführt wurde - einen Ausschluß des Fraktionsmitglieds aus der Fraktion rechtfertigen kann (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 16. August 1983 - II OE 67/82 - NVwZ 1984, S. 5; Rothe, Die Fraktion in den

16. August 1983 - II OE 67/82 - NVwZ 1984, S. 5; Rothe, Die Fraktion in den kommunalen Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnr. 119 - jeweils mit weiteren Nachweisen). Ob ein Fraktionsausschluß rechtsfehlerhaft und damit unwirksam wäre, wenn er darauf beruhte, daß das Mitglied sich weigerte, evident rechtswidrige oder gar sittenwidrige Ziele der Fraktion zu unterstützen, kann hier unentschieden bleiben. Der Antragsteller zu 1. hat nicht glaubhaft gemacht, daß hier ein solcher Fall vorgelegen hat.

12 Der Fraktionsausschluß des Antragstellers zu 1. verstößt auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Er ist insbesondere nicht unangemessen, weil eine Androhung nicht stattgefunden hätte. Die Antragsgegnerin hat im Zulassungsantrag vom 9. September 1997 vorgetragen, der Fraktionsausschluß sei "längst" angedroht gewesen. Insoweit verweist die Antragsgegnerin u.a. auf ein parteiinternes Schlichtungsgespräch vom 10. Mai 1997, in dem deutlich gemacht worden sei, daß weiteres abweichendes Verhalten der Antragsteller gravierende Konsequenzen haben würde. Zwar haben die Antragsteller im Schriftsatz vom 24. Oktober 1997 entgegnet, von seiten der Antragsgegnerin sei zu keinem Zeitpunkt offen damit gedroht worden, daß sie bei entsprechendem Verhalten mit einem Fraktionsausschluß zu rechnen hätten. Diesem Vortrag ist die Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 7. November 1997 aber ausdrücklich entgegengetreten. Diese Frage ist somit unter den Beteiligten streitig. Ist die Sachlage jedoch offen, so geht dies zu Lasten desjenigen, der den Erlaß einer einstweiligen Anordnung begehrt, denn er ist es, der glaubhaft machen muß, daß die Voraussetzungen für den Erlaß der einstweiligen Anordnung vorliegen. Dem Antragsteller zu 1. ist es nicht gelungen, hinsichtlich des angesprochenen Gesichtspunkts seinen Sachvortrag glaubhaft zu machen, weil insoweit Aussage gegen Aussage steht. Im übrigen rechtfertigt schon der fehlende Anordnungsgrund die Antragsabweisung.

13 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 Zivilprozeßordnung - ZPO - sowie auf § 161 Abs. 2 VwGO. Der Antragsteller zu 1. hat als unterliegender Teil 154 Abs. 1 VwGO) die Kosten des Verfahrens zu tragen, soweit er betroffen ist. Die Kosten des in der Hauptsache erledigten Teils des Rechtsstreits sind in Anwendung von § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes dem Antragsteller zu 2. aufzuerlegen, da er aller Voraussicht nach unterlegen wäre, wenn das Verfahren nicht durch Zeitablauf seine Erledigung gefunden hätte. Dabei bestehen gerade aus Gründen der Verhältnismäßigkeit keine Bedenken gegen die grundsätzliche Zulässigkeit eines befristeten Fraktionsausschlusses oder - anders formuliert - einer zeitweiligen Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte eines Fraktionsmitglieds. Da ein endgültiger Fraktionsausschluß zulässig ist, wenn dafür ein wichtiger Grund besteht, erscheint auch der weniger einschneidende Eingriff der Suspendierung unter der Voraussetzung möglich, daß nach Ablauf der Frist eine weitere gedeihliche Zusammenarbeit erwartet werden kann. Auch der Antragsteller zu 2. hat nicht glaubhaft gemacht, daß er sein abweichendes Stimmverhalten vor der Abstimmung am 12. Juni 1997 angekündigt hat. Entsprechendes gilt für sein Abstimmverhalten am 18. April 1997 bei der Wahl unter Tagesordnungspunkt 24; auch insoweit hat er nicht glaubhaft gemacht, rechtzeitig angekündigt zu haben, daß er gegen den Kandidaten der CDU stimmen werde.

14 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 und § 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes - GKG -.

15 Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 154 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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