Urteil des HessVGH vom 05.01.1998
VGH Kassel: wichtiger grund, fraktion, ablauf der frist, rechtliches gehör, zusammenarbeit, abstimmung, geschäftsordnung, mehrheit, konsens, geheim
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
8. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 TG 3361/97
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 35 GemO HE, § 36a
GemO HE
(Ausschluß eines Mitgliedes aus der Fraktion - Verfahren
und inhaltliche Voraussetzungen)
Gründe
Das Verfahren ist hinsichtlich des Antragstellers zu 2. einzustellen, da die
Beteiligten es insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt
haben (§ 125 Abs. 1 und § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in
entsprechender Anwendung). Der Beschluß des Verwaltungsgerichts ist insoweit
mit Ausnahme der in ihm getroffenen Streitwertfestsetzung für wirkungslos zu
erklären (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozeßordnung - ZPO - in
entsprechender Anwendung).
Die mit Beschluß vom 17. September 1997 - Az.: 6 TZ 3271/97 - zugelassene
Beschwerde der Antragsgegnerin hat - soweit noch über sie zu entscheiden ist -
Erfolg, denn der Antragsteller zu 1. hat weder das Vorliegen eines
Anordnungsgrundes noch das Bestehen eines Anordnungsanspruchs glaubhaft
gemacht.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines
vorläufigen Zustandes in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nur dann
zulässig, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder
Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Fehlt
bereits ein dringendes Interesse daran, an weiteren Sitzungen der
Antragsgegnerin teilzunehmen, so erscheint auch der Erlaß einer einstweiligen
Anordnung nicht nötig. Vielmehr ist es in einem derartigen Fall dem jeweiligen
Antragsteller zuzumuten, den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abzuwarten.
Der Anordnungsgrund fehlt schon deshalb, weil der Antragsteller zu 1. ein so
geringes Interesse daran hat, an Fraktionssitzungen der Antragsgegnerin
teilzunehmen, daß er in zahlreichen Sitzungen zwischen dem 1. Juli und dem 6.
November 1997 - nämlich in den Fraktionssitzungen am 15. Juli, 23. September
und 7. Oktober 1997 sowie in den Vorbesprechungen der Antragsgegnerin vor den
jeweiligen Stadtverordnetensitzungen am 18. Juli, 26. September, 9. Oktober und
6. November 1997 - ohne Entschuldigung fehlte. Die Antragsgegnerin hat eine
eidesstattliche Versicherung des Fraktionsgeschäftsführers vorgelegt, wonach
beide Antragsteller sich im Zeitraum vom 1. Juli 1997 bis 4. Juli 1997 bei ihm, dem
Fraktionsgeschäftsführer, lediglich für die Sitzung vom 4. November 1997 und die
Fraktionsklausurtagung vom 20. September 1997 abgemeldet hätten. Allein durch
ein zufälliges Treffen am 21. Oktober 1997 habe der Antragsteller zu 2. sein
Nichterscheinen in der Fraktionssitzung am gleichen Tage angekündigt. Darüber
hinaus existiere ausschließlich eine fraktionsinterne Aufzeichnung, wonach die
Antragsteller für die Fraktionssitzung vom 9. September 1997 "ohne weiteren
Hinweis entschuldigt sein sollen". Weitere Abmeldungen von Fraktionssitzungen im
Zeitraum vom 1. Juli 1997 bis 4. November 1997 seien ihm, dem
Fraktionsgeschäftsführer, nicht bekannt. Diese eidesstattliche Versicherung
genügt den an eine Glaubhaftmachung von Gesetzes wegen zu stellenden
Anforderungen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2 und 294 Abs. 1 ZPO).
Der Antragsteller zu 1. hat aber auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft
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Der Antragsteller zu 1. hat aber auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft
gemacht, denn der ihn betreffende Fraktionsausschluß erscheint bei der im
Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig.
Der Antragsteller zu 1. hat nicht glaubhaft gemacht, daß der am 1. Juli 1997 von
der Antragsgegnerin getroffene und mit Schreiben vom 5. Juli 1997 mitgeteilte
Beschluß, mit dem der den Antragsteller zu 1. betreffende Fraktionsausschluß
angeordnet wurde, unter Verstoß gegen Verfahrensvorschriften
zustandegekommen ist. Der Antragsteller zu 1. ist durch Anschreiben vom 14. Juni
1997 schriftlich angehört worden und hatte Gelegenheit, in der Fraktionssitzung
am 1. Juli 1997 mündlich angehört zu werden. Daß er um 19.25 Uhr die
Fraktionssitzung verließ, bevor die einzelnen Gründe für den Fraktionsausschluß
erläutert wurden, beruht auf seiner Entscheidung und ändert nichts daran, daß er
vor dem Fraktionsausschluß ausreichendes rechtliches Gehör hatte. Auch ist es
nicht zu beanstanden, daß an der maßgeblichen Sitzung der Antragsgegnerin zwei
Magistratsmitglieder teilgenommen haben, die den vor der Beschlußfassung
durchgeführten Beratungen beigewohnt und sich an diesen beteiligt haben. Nach
der in § 36a Abs. 1 Satz 5 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - getroffenen
Regelung konnte die Antragsgegnerin Mitglieder des Magistrats beratend zu der
Fraktionssitzung hinzuziehen. Im übrigen ist davon auszugehen, daß - in
Übereinstimmung mit der in § 36a Abs. 1 HGO getroffenen Regelung - die
ehrenamtlichen Stadträte Frau Stadträtin und Herr Stadtrat nicht an den in der
Sitzung der Antragsgegnerin vom 1. Juli 1997 durchgeführten Abstimmungen
betreffend den Fraktionsausschluß der Antragsteller zu 1. und 2. teilgenommen
haben. Dies haben die Antragsteller auf Seite 3 der Stellungnahme vom 30. Juli
1997 (Bl. 189 der Gerichtsakte) sowie auf Seite 2 ihrer Stellungnahme vom 5.
August 1997 (Bl. 256 der Gerichtsakte) auch bestätigt. Warum die Abstimmung
über den Fraktionsausschluß hätte geheim erfolgen müssen, wie die Antragsteller
auf Seite 7 des Schriftsatzes vom 31. Oktober 1997 haben vortragen lassen, ist
nicht ersichtlich. Vorschriften, nach denen über den Fraktionsausschluß geheim
abgestimmt werden muß, gibt es im Fall der Antragsgegnerin nicht.
Der Fraktionsausschluß des Antragstellers zu 1. dürfte auch inhaltlich nicht zu
beanstanden sein. Fehlt wie hier eine Regelung - insbesondere in Form einer
Geschäftsordnung - für den Ausschluß aus der Fraktion, so ist es sachgerecht, auf
den Maßstab zurückzugreifen, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen
in Dauerrechtsverhältnissen gilt, die durch die persönliche Zusammenarbeit der
Beteiligten geprägt werden. Danach kommt es darauf an, ob ein wichtiger Grund
für den Fraktionsausschluß vorliegt. Ein wichtiger Grund für den Ausschluß aus
einer Fraktion ist dann gegeben, wenn ein Fraktionsmitglied durch eine
Abweichung in zentralen Fragen, auf die sich der politische Konsens bezieht, das
Vertrauensverhältnis nachhaltig stört und damit einer weiteren Zusammenarbeit
den Boden entzieht (Hess. VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG
3175/89 - NVwZ-RR 1990, 391 f.; vgl. auch VGH München, Beschluß vom 24.
November 1988 - 4 CE 88.2620 - NVwZ 1989, 494 f.). Dabei handelt es sich um
einen der Fälle, in denen das Verhalten eines Fraktionsmitgliedes eine
vertrauensvolle und erfolgreiche Fraktionsarbeit so erheblich stört, daß eine
weitere gedeihliche Zusammenarbeit nicht mehr möglich erscheint.
Diese Voraussetzungen liegen in bezug auf den Antragsteller zu 1. vor. Er hat
durch eine Abweichung in zentralen Fragen, auf die sich der politische Konsens
bezieht, das Vertrauensverhältnis nachhaltig gestört und damit einer weiteren
Zusammenarbeit den Boden entzogen.
Aus dem Protokoll der dritten Stadtverordnetenversammlung vom 12. Juni 1997
(Bl. 135 ff. der Gerichtsakten) ergibt sich, daß die Fraktion "Die Republikaner" zu
der genannten Sitzung eine Einwendung gegen die Wahl des Magistrats der Stadt
eingebracht hatte. Der Antragsteller zu 1. stimmte mit "ja" (vgl. Seite 11 des
Protokolls der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 12. Juni 1997, Bl.
142 der Gerichtsakten). Dies geschah - wie sich dem Vortrag der Antragsgegnerin
entnehmen läßt (vgl. etwa die Schriftsätze vom 26. Juli 1997, Bl. 159 ff. der
Gerichtsakten, und vom 15. August 1997, Bl. 300 ff. der Gerichtsakten) -, obwohl
für die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 12. Juni 1997 zum
Tagesordnungspunkt 05 "Widerspruch gegen die Wahl der ehrenamtlichen
Magistratsmitglieder (Drucks. 14/0135/REP)" als Abstimmungsverhalten der
Antragsgegnerin die Ablehnung des Antrags der Fraktion der Republikaner
vereinbart war, und der Antragsteller entgegen der Geschäftsordnung kein
abweichendes Stimmverhalten angekündigt hatte. Zwar hat der Antragsteller zu 1.
in der unmittelbar vor der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung
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in der unmittelbar vor der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung
durchgeführten Fraktionssitzung anläßlich der Festlegung des
Abstimmungsverhaltens der Fraktion zum Tagesordnungspunkt 05 rechtliche
Bedenken gegen die vereinbarte und von den übrigen Fraktionsmitgliedern - außer
dem Antragsteller zu 2. - befürwortete Ablehnung des Widerspruchs der Fraktion
"Die Republikaner" geäußert. Der Antragsteller zu 1. hat jedoch nicht glaubhaft
gemacht, daß er entgegen der durch die Mehrheit der Mitglieder der
Antragsgegnerin festgelegten Linie rechtzeitig angekündigt hat, bei der den Antrag
Nr. 05 betreffenden Abstimmung in der Stadtverordnetenversammlung mit "ja" zu
stimmen. Dazu wäre er aber nach § 4 Abs. 2 Satz 2 der vom 31. März 1993
datierenden Geschäftsordnung der Antragsgegnerin verpflichtet gewesen. Nach
der genannten Vorschrift sind Fraktionsmitglieder, die sich in wesentlichen Fragen
Mehrheitsbeschlüssen nicht anschließen können, verpflichtet, ihre abweichende
Auffassung der Fraktion rechtzeitig mitzuteilen. Wie sich dem Wortlaut sowie Sinn
und Zweck der Vorschrift entnehmen läßt, genügt es nicht, bei den Vorberatungen
der Fraktion die abweichende Auffassung zu äußern. Vielmehr muß auch dargelegt
werden, daß das Fraktionsmitglied beabsichtigt, sich in der betreffenden Frage
dem Mehrheitsbeschluß der Fraktion nicht anzuschließen. Denn nur dann ist die
Fraktionsmehrheit in der Lage einzuschätzen, welche Erfolgschancen das von ihr
beabsichtigte Abstimmungsverhalten in der Stadtverordnetenversammlung haben
wird.
Der Fraktionsausschluß ist im Schreiben an den Antragsteller vom 5. Juli 1997 (Bl.
35/36 der Gerichtsakten) auch damit begründet worden, der Antragsteller zu 1.
habe in der Stadtverordnetenversammlung am 18. April 1997 bei einer
öffentlichen Wahl unter Tagesordnungspunkt 24 gegen den Kandidaten der CDU
und stattdessen für einen Kandidaten aus den Reihen der Freien
Wählergemeinschaft gestimmt. Dieses Abstimmungsverhalten sei vom
Antragsteller zu 1. - obgleich dieser Tagesordnungspunkt in der vorhergehenden
Fraktionssitzung besprochen und abgestimmt worden sei - nicht angekündigt
worden. Diesem Sachvortrag ist der Antragsteller zu 1. nicht entgegengetreten. Er
hat lediglich auf Seite 8 der zusammen mit dem Antragsteller zu 2. verfaßten
Stellungnahme vom 30. Juli 1997 (Bl. 194 der Gerichtsakten) ausgeführt, nach
Ansicht der beiden Antragsteller sollten möglichst Fachleute in die entsprechenden
Fachgremien gesandt werden. Eine entsprechende Personaldiskussion sei in der
CDU-Fraktion von dem Fraktionsvorsitzenden nicht zugelassen worden, da alle
"Pöstchenvergaben" bereits vorher außerhalb der Fraktionssitzung im kleinen Kreis
und dann auch mit SPD und ÖDP abgesprochen und festgelegt gewesen seien.
Damit bestreitet der Antragsteller zu 1. nicht, daß er in der vorhergehenden
Fraktionssitzung sein abweichendes Abstimmungsverhalten nicht angekündigt
habe.
Dem Fraktionsausschluß des Antragstellers zu 1. kann nicht mit Erfolg
entgegengehalten werden, er verstoße gegen die Gewissensfreiheit der
Stadtverordneten. Zwar üben die Stadtverordneten ihre Tätigkeit nach ihrer freien,
nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung aus und
sind an Aufträge und Wünsche der Wähler nicht gebunden (vgl. § 35 Abs. 1 der
Hessischen Gemeindeordnung - HGO -). Daraus folgt vor allem, daß das
Abstimmungsverhalten eines Stadtverordneten in der
Stadtverordnetenversammlung auch dann wirksam ist, wenn es gegen Aufträge
oder Wünsche der Wähler verstößt. Das gleiche gilt auch in bezug auf Aufträge und
Wünsche anderer Personen, etwa solche der übrigen Fraktionsmitglieder. Dies
bedeutet aber nicht, daß der Stadtverordnete im Innenverhältnis zu seinen
Fraktionskolleginnen und -kollegen völlig frei wäre. Vielmehr hat er insoweit, also
im Innenverhältnis zur Fraktion, gemeinsam erarbeitete zentrale
Grundentscheidungen und Leitlinien zu beachten, die sich je nach der Bedeutung
des Verhandlungsgegenstandes auch in einer durch die Mehrheit der Fraktion
beschlossenen "Marschroute" für das Abstimmungsverhalten in der
Stadtverordnetenversammlung äußern können. Ein Verstoß gegen § 35 Abs. 1
HGO kann darin schon deshalb nicht liegen, weil der Stadtverordnete - wie bereits
ausgeführt - nach außen frei ist, entsprechend seiner inneren Überzeugung
abzustimmen. Setzt er sich damit allerdings bei Gegenständen von
grundsätzlicher Bedeutung in Widerspruch zur Mehrheitslinie der Fraktion, kann er
in der Regel nicht erwarten, von dieser weiterhin unterstützt zu werden. Der
politische Dissens zwischen dem einzelnen Fraktionsmitglied und der Fraktion kann
so weit gehen, daß die Vertrauensbasis für eine gemeinsame Zusammenarbeit
entfallen ist, was - wie ebenfalls bereits ausgeführt wurde - einen Ausschluß des
Fraktionsmitglieds aus der Fraktion rechtfertigen kann (vgl. Hess.VGH, Urteil vom
16. August 1983 - II OE 67/82 - NVwZ 1984, S. 5; Rothe, Die Fraktion in den
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16. August 1983 - II OE 67/82 - NVwZ 1984, S. 5; Rothe, Die Fraktion in den
kommunalen Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnr. 119 - jeweils mit weiteren
Nachweisen). Ob ein Fraktionsausschluß rechtsfehlerhaft und damit unwirksam
wäre, wenn er darauf beruhte, daß das Mitglied sich weigerte, evident rechtswidrige
oder gar sittenwidrige Ziele der Fraktion zu unterstützen, kann hier unentschieden
bleiben. Der Antragsteller zu 1. hat nicht glaubhaft gemacht, daß hier ein solcher
Fall vorgelegen hat.
Der Fraktionsausschluß des Antragstellers zu 1. verstößt auch nicht gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Er ist insbesondere nicht unangemessen, weil eine
Androhung nicht stattgefunden hätte. Die Antragsgegnerin hat im
Zulassungsantrag vom 9. September 1997 vorgetragen, der Fraktionsausschluß
sei "längst" angedroht gewesen. Insoweit verweist die Antragsgegnerin u.a. auf ein
parteiinternes Schlichtungsgespräch vom 10. Mai 1997, in dem deutlich gemacht
worden sei, daß weiteres abweichendes Verhalten der Antragsteller gravierende
Konsequenzen haben würde. Zwar haben die Antragsteller im Schriftsatz vom 24.
Oktober 1997 entgegnet, von seiten der Antragsgegnerin sei zu keinem Zeitpunkt
offen damit gedroht worden, daß sie bei entsprechendem Verhalten mit einem
Fraktionsausschluß zu rechnen hätten. Diesem Vortrag ist die Antragsgegnerin im
Schriftsatz vom 7. November 1997 aber ausdrücklich entgegengetreten. Diese
Frage ist somit unter den Beteiligten streitig. Ist die Sachlage jedoch offen, so geht
dies zu Lasten desjenigen, der den Erlaß einer einstweiligen Anordnung begehrt,
denn er ist es, der glaubhaft machen muß, daß die Voraussetzungen für den Erlaß
der einstweiligen Anordnung vorliegen. Dem Antragsteller zu 1. ist es nicht
gelungen, hinsichtlich des angesprochenen Gesichtspunkts seinen Sachvortrag
glaubhaft zu machen, weil insoweit Aussage gegen Aussage steht. Im übrigen
rechtfertigt schon der fehlende Anordnungsgrund die Antragsabweisung.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung
mit § 100 Abs. 1 Zivilprozeßordnung - ZPO - sowie auf § 161 Abs. 2 VwGO. Der
Antragsteller zu 1. hat als unterliegender Teil (§ 154 Abs. 1 VwGO) die Kosten des
Verfahrens zu tragen, soweit er betroffen ist. Die Kosten des in der Hauptsache
erledigten Teils des Rechtsstreits sind in Anwendung von § 161 Abs. 2 VwGO nach
billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes
dem Antragsteller zu 2. aufzuerlegen, da er aller Voraussicht nach unterlegen
wäre, wenn das Verfahren nicht durch Zeitablauf seine Erledigung gefunden hätte.
Dabei bestehen gerade aus Gründen der Verhältnismäßigkeit keine Bedenken
gegen die grundsätzliche Zulässigkeit eines befristeten Fraktionsausschlusses
oder - anders formuliert - einer zeitweiligen Suspendierung der
Mitgliedschaftsrechte eines Fraktionsmitglieds. Da ein endgültiger
Fraktionsausschluß zulässig ist, wenn dafür ein wichtiger Grund besteht, erscheint
auch der weniger einschneidende Eingriff der Suspendierung unter der
Voraussetzung möglich, daß nach Ablauf der Frist eine weitere gedeihliche
Zusammenarbeit erwartet werden kann. Auch der Antragsteller zu 2. hat nicht
glaubhaft gemacht, daß er sein abweichendes Stimmverhalten vor der
Abstimmung am 12. Juni 1997 angekündigt hat. Entsprechendes gilt für sein
Abstimmverhalten am 18. April 1997 bei der Wahl unter Tagesordnungspunkt 24;
auch insoweit hat er nicht glaubhaft gemacht, rechtzeitig angekündigt zu haben,
daß er gegen den Kandidaten der CDU stimmen werde.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 und
§ 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes - GKG -.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 154 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.