Urteil des HessVGH, Az. 14 TH 1406/94

VGH Kassel: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, öffentliche sicherheit, aufschiebende wirkung, behörde, juristische person, zivilrechtliche ansprüche, zivilrechtliche verantwortlichkeit
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
14. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
14 TH 1406/94
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 6 SOG HE, § 7 SOG HE, §
11 Abs 2 AbfG HE
(Keine Berücksichtigung zivilrechtlicher Haftungsnormen
bei der Störerauswahl, hier: im Abfallrecht)
Gründe
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts
Frankfurt am Main vom 18. Februar 1994 ist zulässig; insbesondere steht ihr kein
wirksamer Rechtsmittelverzicht der Antragsteller entgegen. Wie das
Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, daß unabhängig davon,
welche Anforderungen an die Wirksamkeit einer solchen Erklärung zu stellen sind,
jedenfalls nicht der Verweis des Antragsgegners auf einen von diesem gefertigten,
von den Antragstellern nicht unterschriebenen Besprechungsvermerk die
Unzulässigkeit des vorliegenden Eilverfahrens zu begründen vermag.
Die Beschwerde ist auch in dem aus dem Beschlußtenor ersichtlichen Umfang
begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht den Antrag auf Anordnung bzw.
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragsteller
in vollem Umfang abgelehnt. Im Gegensatz zu der vom Verwaltungsgericht in dem
angegriffenen Beschluß vertretenen Ansicht ist der beschließende Senat der
Auffassung, daß die gegen die Antragsteller zu 1. und 2. ergangene
abfallrechtliche Anordnung vom 30. Juni 1993 nicht offensichtlich rechtmäßig ist.
Der Antragsgegner hat bei seiner Entscheidung über die Inanspruchnahme der
beiden Antragsteller für die angeordneten abfallrechtlichen Maßnahmen sein ihm
nach polizeirechtlichen Grundsätzen zustehendes Ermessen in bezug auf die
Auswahl der vorliegend für eine Maßnahme der Gefahrenabwehr in Betracht
kommenden Verantwortlichen nicht ordnungsgemäß ausgeübt.
Rechtsgrundlage für die vom Antragsgegner erlassene abfallrechtliche Anordnung
ist - in Verbindung mit anderen Rechtsnormen - § 11 des Hessischen
Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes - HAbfAG -, nach dessen Abs. 1 die
zuständige Behörde die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen
Maßnahmen auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung zu treffen hat, um von der
Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, die die öffentliche
Sicherheit und Ordnung bedrohen. Gemäß Abs. 2 der genannten Rechtsnorm
gelten - neben anderen Regelungen - die §§ 4 bis 9 des Hessischen Gesetzes über
die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - in der jeweils geltenden Fassung
entsprechend.
Danach hat die zuständige Behörde also zunächst darüber zu befinden, ob und
welche Maßnahmen der Gefahrenabwehr sie im Einzelfall auf dem Gebiet der
Abfallentsorgung treffen will (s. § 5 Abs. 1 HSOG). Adressat der Maßnahmen zur
Gefahrenabwehr ist dann diejenige natürliche oder juristische Person, die
polizeirechtlich für eigenes oder fremdes Handeln oder für den Zustand von
Sachen einzustehen hat (sogenannter Handlungsstörer, § 6 HSOG, bzw.
Zustandsstörer, § 7 HSOG). Kommen dafür mehrere Personen in Betracht, so
steht die Auswahl, wer als Pflichtiger in Anspruch genommen wird, im
pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, die sich bei ihrer Entscheidung primär von
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pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, die sich bei ihrer Entscheidung primär von
dem Bestreben leiten lassen wird, die Gefahr schnell und wirksam zu bekämpfen
(s. Drews/ Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, Bd. 2, 8. Aufl., S. 181). Dieses
sogenannte Störerauswahlermessen ist nach Auffassung des Senats nach der in
einem Eilverfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung
anhand der vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen (1 Ordner) vorliegend
nicht ordnungsgemäß ausgeübt worden, so daß sich die abfallrechtliche
Anordnung bereits aus diesem Grunde als rechtswidrig darstellt.
Allerdings können die Antragsteller nicht mit ihrer Auffassung durchdringen, ihre
Verantwortlichkeit für die ihnen auferlegten abfallrechtlichen Verpflichtungen
entfalle bereits deswegen, weil sie ausschließlich im Auftrag und auf Weisung der
beiden Geschäftsführer der GmbH & Co. KG, nämlich der Herren und tätig
geworden seien und nach zivilrechtlichen Grundsätzen damit ihre persönliche
Haftung nicht begründet worden sei. Gesellschaftsrechtliche Haftungsregelungen,
wie etwa die von den Verfahrensbeteiligten in diesem Verfahren diskutierten
Regelungen des § 179 BGB, des § 11 Abs. 2 GmbHG und auch die einschlägigen
Vorschriften betreffend die persönliche Haftung der Gesellschafter einer
Gesellschaft bürgerlichen Rechts (§§ 705 ff. BGB) sind für die Bewertung der
Eigenschaft einer Person als Störer im polizeirechtlichen Sinne nicht erheblich; sie
sind im Hinblick auf die Wesensverschiedenheit von Polizeipflichtigkeit und dem
Einstehenmüssen für zivilrechtliche Ansprüche auch nicht geeignet, ein
brauchbares Kriterium dafür zu liefern, ob hinsichtlich einer Person eine
polizeirechtliche Verantwortlichkeit anzunehmen ist oder nicht. Zum Störer wird
jemand allein dadurch, daß durch sein eigenes bzw. ihm zurechenbares fremdes
Verhalten eine polizeiliche Gefahr verursacht wird oder eine solche Gefahr aus
dem Zustand einer von ihm rechtlich oder tatsächlich beherrschten Sache
entsteht (s. Drews/Wacke/Vogel/Martens, aaO., S. 172 f.). Auf eine zivilrechtliche
Verantwortlichkeit kommt es in diesem Zusammenhang nicht an (s. auch Meixner,
Kommentar zum HSOG, 3. Aufl., § 6 Rdnr. 4).
Unter Zugrundelegung der genannten Kriterien ist die Störereigenschaft in bezug
auf die Antragsteller hier ohne weiteres zu bejahen. Dazu bedurfte es keines
Rückgriffs auf die Haftungsregeln für die Gesellschaft bürgerlichen Rechts, mit
denen die Behörde die Verantwortlichkeit der Antragsteller in der angegriffenen
abfallrechtlichen Anordnung begründet hat. Auch die vom Verwaltungsgericht
herangezogene, im Zivilrecht entwickelte Haftung nach Rechtsscheingrundsätzen
liefert kein brauchbares Kriterium für eine Bewertung der polizeirechtlichen
Verantwortlichkeit der Antragsteller. Diese haften als sogenannte Handlungsstörer
(s. § 6 HSOG) für ihr Verhalten im Zusammenhang mit den von ihnen
abgewickelten Geschäften bezogen auf die Entgegennahme und Lagerung von
Bauschutt auf dem Grundstück Straße in. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die
Antragsteller diese Tätigkeiten im Auftrag und auf Weisung eines Dritten
vorgenommen haben oder ob sie - zivilrechtlich betrachtet - im eigenen Namen
und für eigene Rechnung gehandelt haben. Allein ausschlaggebend ist, daß mit
der Entgegennahme und der Lagerung des den Gegenstand der abfallrechtlichen
Anordnung darstellenden Bauschuttes die Antragsteller eine polizeirechtliche
Gefahrenlage unmittelbar verursacht haben, für die sie auch verantwortlich sind,
denn auch die Frage eines etwaigen Verschuldens hat in diesem Zusammenhang
außer Betracht zu bleiben.
Nach den aus der Behördenakte zu gewinnenden Erkenntnissen waren neben den
Antragstellern für die von dem auf dem Grundstück lagernden belasteten
Bauschutt ausgehenden Gefahren aber noch weitere Personen verantwortlich.
Nach der sogenannten Zusatzhaftung für fremdes Verhalten, die zur
Verantwortlichkeit des Verursachers hinzutritt, ist auch diejenige Person
verantwortlich, die eine andere Person zu einer Verrichtung bestellt hat, wenn
diese in Ausführung der Verrichtung die öffentliche Sicherheit oder Ordnung stört
oder gefährdet (vgl. § 6 Abs. 3 HSOG sowie Drews/Wacke/Vogel/Martens aaO., S.
188). Wie die Antragsteller zum einen durch Vorlage der eidesstattlichen
Versicherung und zum anderen durch die Einreichung des Terminsprotokolls des
Amtsgerichts Aschaffenburg vom 28. Juli 1994 (Az.: 13 C 311/94) in Verbindung
mit der darin enthaltenen Protokollierung der Zeugenaussage des Antragstellers
zu 1. nachvollziehbar dargelegt haben, standen sie in einem Angestellten-
Verhältnis zu der GmbH & Co. KG. Da damit davon auszugehen ist, daß sie die
Geschäfte im Zusammenhang mit dem Ankauf von Bauschutt auf dem
Grundstück Straße in Weisungsgebundenheit abgewickelt haben, trifft die
genannte GmbH & Co.KG in eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit als
Arbeitgeberin der Antragsteller gemäß § 6 Abs. 3 HSOG.
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Eine zusätzliche Polizeipflichtigkeit dürfte für die genannte Firma unter dem
Gesichtspunkt der Zustandshaftung (§ 7 HSOG) zu bejahen sein. Wenn auch der
Behördenakte nicht konkret entnommen werden kann, ob die H & Co. KG
Pächterin des Grundstücks Straße in ist - der entsprechende Vertrag mit der
Verpächterin, der bH & Co., wurde von der Behörde zwar eingesehen, aber nicht in
Ablichtung zum Vorgang genommen -; so sprechen doch die Umstände des
vorliegenden Falles für eine Stellung der genannten Firma als Pächterin. Damit
dürfte diese auch aufgrund des Pachtverhältnisses als Zustandsstörer für den auf
dem Grundstück gelagerten Bauschutt polizeirechtlich verantwortlich zeichnen.
Unter dem gleichen Aspekt dürfte auch der Eigentümer des Grundstücks Straße
nach § 7 Abs. 2 HSOG grundsätzlich als Zustandsstörer in Verantwortung
genommen werden können.
Wegen der damit in Betracht kommenden Bewertung der Polizeipflichtigkeit der
GmbH & Co. KG unter dem Gesichtspunkt der sogenannten Doppelstörung (vgl.
zu diesem Begriff Drews/Wacke/Vogel/Martens aaO. S. 184) ist die
Verantwortlichkeit dieser Firma von entscheidender Bedeutung, vermag doch der
Umstand der Doppelstörung das Auswahlermessen entscheidend zu beeinflussen.
Dieser Umstand ist von dem Antragsgegner vorliegend nicht erkennbar in seine
Entscheidung miteinbezogen worden.
Noch ein weiterer maßgeblicher Gesichtspunkt im Hinblick auf eine sachgerechte
Ausübung des Auswahlermessens ist von der Behörde hier unberücksichtigt
gelassen worden. Die angeordnete Trennung und Beprobung des Bauschuttes
mußte im Hinblick auf die voraussichtlich notwendig werdende Entsorgung
zumindest eines Teils des Materials zwar möglichst umgehend erfolgen,
andererseits war nach dem der Behörde vorliegenden Gutachten des Institutes ein
akuter Handlungsbedarf etwa aufgrund hoher Kontamination des Bauschuttes
nicht erforderlich (vgl. die zusammenfassende Feststellung des
Untersuchungsergebnisses, Bl. 207 der Behördenakte). Da die angeordneten
Maßnahmen die Einschaltung von Fachfirmen und zusätzlich eines Gutachters
nötig machen, hatte die Behörde bei der Auswahlentscheidung in bezug auf den/
die in Anspruch zu nehmenden Störer auch zu berücksichtigen, wer wirtschaftlich
in der Lage ist, die Kosten für die angeordneten Maßnahmen, die sich immerhin
auf eine von der Behörde veranschlagte Summe von 135.000,-- DM belaufen,
aufzubringen. Zwar führt mangelnde wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht zu
einer Befreiung von der Polizeipflichtigkeit, da es sich nicht um einen Fall objektiver
Unmöglichkeit handelt (vgl. Meixner, aaO., § 6 Rdnr. 13). Allerdings kann diesem
Umstand im Rahmen des Auswahlermessens eine erhebliche Bedeutung
zukommen, denn die Behörde muß sich bei ihrer Entscheidung von dem
Bestreben leiten lassen, die Gefahr nicht nur schnell, sondern auch wirksam zu
bekämpfen. Bei wirtschaftlicher Leistungsunfähigkeit sam zu bekämpfen. Bei
wirtschaftlicher Leistungsunfähigkeit eines in Anspruch genommenen Störers
allerdings ist die Frage der Wirksamkeit der Gefahrenbekämpfung fraglich,
zumindest dann, wenn weitere, leistungsfähigere Verantwortliche vorhanden sind.
Der Antragsgegner hätte deshalb auch der Frage der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der von ihm in Anspruch genommenen Antragsteller bzw.
weiterer vorhandener Störer nachgehen müssen, auch bereits um einen
denkbaren Verstoß gegen das Übermaßverbot von vornherein auszuschließen.
Alle genannten Defizite in bezug auf die Ausübung des Störerauswahlermessens
können vom Antragsgegner im Rahmen des laufenden Widerspruchsverfahrens
beseitigt werden; der Senat erachtet es deshalb für sachgerecht, die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen die
abfallrechtliche Anordnung vom 30. Juni 1993 nur für die Zeit bis zur Entscheidung
über den Widerspruch herzustellen.
Da davon auszugehen ist, daß mit einem ohne Einschränkungen gestellten Antrag
nach § 80 Abs. 5 VwGO die Wiederherstellung/ Anordnung der aufschiebenden
Wirkung des Widerspruchs bis zum rechtskräftigen Abschluß des
Hauptsacheverfahrens begehrt wird, wäre der Antrag vom erstinstanzlichen
Gericht im übrigen abzulehnen gewesen, so daß auch die Beschwerde insoweit
zurückzuweisen ist.
Die aufschiebende Wirkung gegen die Anforderung der Ersatzvornahmekosten
durch Verfügung vom 15. Juli 1993 bzw. vom 10. September 1993 ist anzuordnen,
weil diesen Verfügungen als Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung mit der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die
abfallrechtliche Anordnung vom 30. Juni 1993 keine sofort vollziehbare Verfügung
mehr zugrunde liegt (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 und § 187 Abs. 3 VwGO, § 12 des
Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung sowie § 2
des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.