Urteil des HessVGH, Az. TL 2868/93

VGH Kassel: einstweilige verfügung, vorläufiger rechtsschutz, mitwirkungsrecht, hauptsache, allgemeines verwaltungsrecht, dringender fall, zwangsvollstreckung, arrest, beteiligungsrecht, erstellung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
Fachsenat für
Personalvertretungssachen
(Land)
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
TL 2868/93
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
71 Abs 5 PersVG HE, §
81 Abs 2 PersVG HE, §
111 Abs 1 Nr 3 PersVG
HE, § 111 Abs 2 PersVG
HE vom 25.02.1992
(Eilantrag einer Personalvertretung wegen Verletzung ihres
Mitwirkungsrechts bei behördeninterner
Stellenverlagerung)
Tatbestand
Der Antragsteller will im Wege der einstweiligen Verfügung erreichen, daß eine
Angestellten-Stelle der Vergütungsgruppe BAT VII vorläufig nicht aus der
Wirtschaftsabteilung in die Technische Abteilung der Präsidialverwaltung verlagert
und dem Beteiligten zu 2. aufgegeben wird, das Beteiligungsverfahren bezüglich
dieser Maßnahme durch Einschaltung des Hauptpersonalrats fortzusetzen.
Mit Schreiben vom 1. Februar 1993 teilte der Beteiligte zu 1. dem Antragsteller
mit, es sei dringend erforderlich, dem Strahlenschutzbeauftragten eine weitere
Stelle - gemeint ist eine ganze Verwaltungs- bzw. Schreibkraftstelle - zuzuordnen.
Die in Aussicht genommene Stelle der Vergütungsgruppe VII BAT stamme aus
dem Hausmeisterbereich. Jede dritte freie Stelle der Verwaltung sei den
Fachbereichen zur Verfügung zu stellen, es sei denn, daß eine solche freie Stelle
mit einer/einem Schwerbehinderten besetzt werden könne. Die schwerbehinderte
Frau K. habe telefonisch ihr Interesse an einer solchen Tätigkeit bekundet. Sollte
sie für den Bereich des Strahlenschutzes eingestellt werden können, bleibe die
Stelle der Verwaltung erhalten. Der Vertrauensmann der Schwerbehinderten
befürworte die Einstellung von Frau K. Mit Schreiben vom 8. März 1993 lehnte der
Antragsteller die Neuzuordnung der Verwaltungs- bzw. Schreibkraftstelle ab und
führte dazu aus, nach Abzug von zwei Sicherheitskräften zum
Regierungspräsidenten nach G seien die vorhandenen Verwaltungs- wie auch
Schreibkapazitäten im Bereich der Technischen Abteilung verblieben. Im
Verwaltungsbereich B straße 10 sei ein Überhang von mindestens einer halben
Schreibkraftstelle vorhanden. Die betreffende Angestellte könne sofort für den
Strahlenschutzbeauftragten tätig werden. Das sei für diesen ausreichend. Mit
Schreiben vom 11. März 1993 erwiderte der Beteiligte zu 1., bei dem
Strahlenschutzbeauftragten gebe es den Bedarf für eine Stelle; eine
Kompensation werde nicht gesehen.
Er, der Beteiligte zu 1., sehe bei der Zuweisung dieser Stelle keinen
Beteiligungstatbestand nach dem Hessischen Personalvertretungsgesetz. Mit
Schreiben vom 29. März 1993 bat der Antragsteller den Beteiligten zu 2., die
Angelegenheit im Stufenverfahren zu behandeln. Der Beteiligte zu 2. schloß sich
der Rechtsauffassung des Beteiligten zu 1. an und leitete das Stufenverfahren
nicht ein.
Der Beteiligte zu 1. hat - nunmehr befristet bis zum 13. Juli 1994 - eine bisher in
der Telefonvermittlung eingesetzte Mitarbeiterin, die aus Krankheitsgründen an
ihrem bisherigen Arbeitsplatz nicht mehr eingesetzt werden konnte,
übergangsweise in den Bereich Strahlenschutz umgesetzt. Er betreibt die
personelle Verstärkung des Bereichs Strahlenschutz weiter. Das Verfahren
betreffend die Einstellung eines Schwerbehinderten, der dem
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betreffend die Einstellung eines Schwerbehinderten, der dem
Strahlenschutzbeauftragten Hilfe leisten soll, befindet sich im Stufenverfahren.
Dort soll der Ausgang dieses Verfahrens auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung
abgewartet werden.
Am 13. August 1993 hat der Antragsteller ein personalvertretungsrechtliches
Hauptsacheverfahren (Az. L 1082/93 VG Gießen) eingeleitet, in dem er die
Feststellung begehrt, daß der Beteiligte zu 1. durch die Verlagerung einer Stelle
der Vergütungsgruppe VII BAT aus der Wirtschaftsabteilung in die Technische
Abteilung der Präsidialverwaltung und durch die Aufrechterhaltung dieser
Maßnahme das Mitwirkungsrecht des Antragstellers aus § 81 Abs. 2 HPVG verletzt.
Außerdem soll der Beteiligte zu 2. verurteilt werden, bei Vermeidung eines
Zwangsgeldes bis zu 50.000,-- DM dem Beteiligungsverfahren bezüglich der
Verlagerung der Stelle durch Einschaltung des beim Beteiligten zu 2. bestehenden
Hauptpersonalrates Fortgang zu geben.
Ebenfalls am 13. August 1993 hat der Antragsteller das vorliegende Eilverfahren
eingeleitet. Er trägt zur Begründung vor, die einstweilige Verfügung sei statthaft.
Durch sie werde weder die Hauptsache vorweggenommen noch etwas
zugesprochen, was im Hauptsacheverfahren nicht erreicht werden könne.
Vielmehr diene sie ausschließlich der Verwirklichung des Hauptsachebegehrens,
nämlich der Einhaltung des Mitwirkungsrechtes aus § 81 Abs. 2 HPVG.
Der Antrag zu 2. orientiere sich an dem Hauptsacheantrag zu 2. und bewege sich
in den Grenzen dieses geltend gemachten Hauptsacheanspruchs. Es bestehe
auch ein Verfügungsgrund, denn es drohe Erledigung der Hauptsache, bevor das
Gericht über diese im Hauptsacheverfahren entschieden haben könne.
Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt,
1. dem Beteiligten zu 1. im Wege der einstweiligen
Verfügung aufzugeben, bei Vermeidung eines Ordnungsgeldes
bis zu 500.000,-- DM für jeden Fall der Zuwiderhandlung
die Maßnahme "Verlagerung einer Angestelltenstelle
(Vergütungsgruppe BAT VII) aus der Wirtschaftsabteilung
in die Technische Abteilung der Präsidialverwaltung
des Beteiligten zu 1." nicht zu vollziehen;
2. dem Beteiligten zu 2. im Wege der einstweiligen
Verfügung bei Vermeidung eines Zwangsgeldes bis zu
50.000,-- DM aufzugeben, dem Beteiligungsverfahren
bezüglich der unter Punkt 1 bezeichneten Maßnahme durch
Einschaltung des bei ihm bestehenden Hauptpersonalrates
vorläufig Fortgang zu geben.
Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hat vorgetragen, die Gespräche mit dem Antragsteller seien nicht in der
Meinung geführt worden, eine beteiligungspflichtige Maßnahme zu initiieren. Es
habe sich vielmehr um die Information des Antragstellers im Rahmen der
vertrauensvollen Zusammenarbeit gehandelt. Der Antrag des Antragstellers sei
nicht statthaft, denn eine auf Unterlassung gerichtete einstweilige Verfügung
würde dem Antragsteller mehr gewähren als er im Hauptsachverfahren erreichen
könne. Die Gefährdung eines Anspruchs sei nicht ersichtlich. Der Antragsteller
habe der geplanten Einstellung auf dieser Stelle begründet widersprochen, so daß
der Beteiligte zu 1. derzeit keine Einstellung vornehmen könne. Selbst wenn die
Zustimmung zur Einstellung durch den Hauptpersonalrat oder durch eine
eventuell angerufene Einigungsstelle erteilt werden sollte und eine Einstellung
erfolge, wäre der Beteiligte zu 1. bei negativem Ausgang des
Hauptsacheverfahrens im Rahmen des Direktionsrechts in der Lage, die
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Hauptsacheverfahrens im Rahmen des Direktionsrechts in der Lage, die
eingestellte Person innerhalb der Vergütungsgruppe umzusetzen oder
gegebenenfalls zu kündigen.
Dies sei nicht objektiv unmöglich. Allein die eventuelle Besetzung der Stelle
schaffe daher noch keinen Verfügungsgrund.
Der Beteiligte zu 2. hat beantragt,
den Antrag Nr. 2 abzulehnen.
Er hat vorgetragen, der Antrag Nr. 2 sei unzulässig. Wegen des objektiven
Charakters des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens und wegen
des Grundsatzes, daß im einstweiligen Verfügungsverfahren nicht mehr
zugesprochen werden dürfe als im Hauptsacheverfahren erreichbar sei, könnten
einstweilige Verfügungen gegen einen Dienststellenleiter mit dem Inhalt
verfahrensrechtlicher Handlungspflichten nicht ergehen. Im Hauptsacheverfahren
könne nur eine Feststellung hinsichtlich des streitigen Beteiligungsrechts erfolgen.
Einen Verfahrensanspruch, der eigenständig und unabhängig von der
Durchsetzbarkeit des materiellen Beteiligungsrechts schutzfähig wäre, gebe es
nicht. Damit wäre eine Umgehung der materiellen Rechtslage verbunden, die
durchzusetzende Unterlassungsansprüche von Personalräten gegen
Dienststellenleiter grundsätzlich nicht kenne. Abgesehen davon sei das geltend
gemachte Beteiligungsrecht der Mitwirkung hinsichtlich des zugrundeliegenden
Vorgangs nicht gegeben. § 81 Abs. 2 HPVG 1992 betreffe die "Erstellung und
Veränderung von Organisationsplänen". § 66 Abs. 2 HPVG 1979 habe die
Mitwirkung bei der "Aufstellung von Organisations- und Stellenplänen" vorgesehen.
1984 sei in dieser Vorschrift die "Erstellung und Veränderung von
Organisationsplänen" als Mitwirkungstatbestand eingeführt worden. Durch das
HPVG 1988 sei die Fassung 1979 wieder hergestellt worden. Schließlich sei durch
das HPVG-Änderungsgesetz 1992 die Fassung 1984 erneut zum Gesetz erhoben
worden. Bei dem "Organisationsplan" handele es sich um denjenigen Plan, durch
den die innerbehördlichen organisatorischen Einheiten (Behördenteile) angegeben
würden, die die verschiedenen Aufgaben zu versehen hätten. Demgegenüber
handele es sich bei dem Geschäftsverteilungsplan um denjenigen Plan, der in
Ergänzung des Organisationsplans die Verteilung der Geschäfte auf die einzelnen
Behördenangehörigen regele. Angesichts der geschilderten historischen
Entwicklung und des Inhalts der erwähnten Begriffe sei nichts dafür ersichtlich, daß
der Gesetzgeber 1984 und 1992 gegenüber den Beteiligungstatbeständen der
Gesetzesfassungen von 1979 und 1988 eine Erweiterung in dem Sinne bezweckt
hätte, daß auch "Organisations- und Stellenpläne" im Sinne der früheren
Rechtsprechung dem Beteiligungsrecht hätten unterliegen sollen. Dem
Gesetzestext sei derartiges sowieso nicht zu entnehmen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluß des Kammervorsitzenden
vom 8. November 1993 abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, im Hinblick auf
die Dringlichkeit und wegen der Überlastung der Fachkammer mit zahlreichen,
zum Teil seit mehreren Jahren anhängigen Verfahren entscheide die Kammer ohne
mündliche Verhandlung und durch den Vorsitzenden allein. Gegen die
Statthaftigkeit des Eilantrags bestünden keine Bedenken. Dem Antragsteller fehle
jedoch das Rechtsschutzbedürfnis. Die einstweilige Verfügung diene dem Zweck,
den im Hauptsacheverfahren verfolgten Anspruch zu sichern oder das in diesem
Verfahren geltend gemachte Rechtsverhältnis vorläufig zu regeln. Dem
widerspreche es, wenn der Rechtsuchende mit seinem Begehren mehr zu
erreichen trachte, als er im Hauptsacheverfahren erlangen könne. Das
Rechtsschutzbegehren des Antragstellers gehe über das hinaus, was
zulässigerweise Gegenstand eines personalvertretungsrechtlichen
Beschlußverfahrens sein könne. Da der Antragsteller weder einen
sicherungsfähigen Anspruch noch ein sicherungsfähiges Recht geltend gemacht
habe, bedürfe es keiner Überlegungen des Gerichts, in welchem Umfang
Maßnahmen zur Erreichung des Sicherungszwecks geboten seien.
Gegen den am 10. November 1993 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller
am 10. Dezember 1993 Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt,
der angefochtene Beschluß sei schon deswegen aufzuheben, weil die Fachkammer
über den Antrag des Antragstellers vom 12. August 1993 erst am 8. November
1993 durch den Einzelrichter befunden habe. Nach so langer Zeit sei nach der
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1993 durch den Einzelrichter befunden habe. Nach so langer Zeit sei nach der
Rechtsprechung allein die Kammer zur Entscheidung befugt. Ein Verfügungsgrund
liege vor. Eine Einstellung rückgängig zu machen, sei dem Beteiligten zu 1. nicht
ohne weiteres möglich. Insbesondere bedürfe er hierzu der Zustimmung des
Antragstellers. Bei einer solchen Sachlage könne der Antragsteller vorläufige
Maßnahmen durch einstweilige Verfügung verlangen, um zu verhindern, daß
seinem Mitwirkungsrecht die Grundlage entzogen werde, weil sich die Verlagerung
der Stelle nicht mehr zeitnah rückgängig machen lasse bzw. damit gar nicht erst
die Situation eintrete, daß die durchgeführte Einstellung rückgängig gemacht
werden müsse. Bereits aus Art. 20 des Grundgesetzes folge die Verpflichtung des
Staates zu effektiver Rechtsschutzgewährung. Auch bei nur vorübergehender
Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragstellers müsse durch vorläufige
Maßnahmen in Form einer einstweiligen Verfügung die Rechtsordnung wieder
hergestellt werden. Zu Unrecht verneine das Verwaltungsgericht das
Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers. In mehreren Entscheidungen habe das
Bundesverwaltungsgericht aus den Verfahrensvorschriften von
Personalvertretungsgesetzen einen Anspruch des Personalrats abgeleitet.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gießen, Fachkammer
für Personalvertretungssachen (Land), vom 8. November
1993 aufzuheben und eine einstweilige Verfügung zu
erlassen, durch die
1. dem Beteiligten zu 1. aufgegeben wird, bei Vermeidung
eines Ordnungsgeldes bis zu DM 500.000,-- für
jeden Fall der Zuwiderhandlung die Maßnahme "Verlagerung
einer Angestelltenstelle (Vergütungsgruppe BAT
VII) aus der Wirtschaftsabteilung in die Technische
Abteilung der Präsidialverwaltung des Beteiligten 1."
nicht zu vollziehen,
hilfsweise,
dem Beteiligten zu 1. gegenüber vorläufig festzustellen,
daß dieser die Maßnahme "Verlagerung einer Angestelltenstelle
(Vergütungsgruppe BAT VII) aus der Wirtschaftsabteilung
in die Technische Abteilung der Präsidialverwaltung des Beteiligten
zu 1." nicht vollziehen
darf;
2. durch die dem Beteiligten zu 2. bei Vermeidung eines
Zwangsgeldes bis zu DM 50.000,-- aufgegeben wird, dem
Beteiligungsverfahren bezüglich der unter Punkt 1.
bezeichneten Maßnahme durch Einschaltung des bei ihm
bestehenden Hauptpersonalrats vorläufig Fortgang zu
geben,
hilfsweise,
gegenüber dem Beteiligten zu 2. vorläufig festzustellen,
daß dieser verpflichtet ist, dem Beteiligungsverfahren
bezüglich der unter Punkt 1. bezeichneten Maßnahme
durch Einschaltung des bei ihm bestehenden Hauptpersonalrats
vorläufig Fortgang zu geben.
Weiter beantragt der Antragsteller (3.),
gegenüber den Beteiligten eine andere in das Ermessen
des Gerichts gestellte vorläufige Maßnahme zur Sicherung
des Mitwirkungsrechts des Antragstellers anzuordnen.
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Der Beteiligte zu 1. beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Der Beteiligte zu 2. beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen, soweit sie sich gegen die
erstinstanzliche Ablehnung des Antrags Nr. 2 der Antragsschrift
vom 12. August 1993 richtet, und den nunmehr
gestellten Hilfsantrag zu dem vorerwähnten Antrag
Nr. 2 abzulehnen.
Weiter beantragen die Beteiligten zu 1. und 2. übereinstimmend,
den Antrag zu 3. zurückzuweisen.
Der Beteiligte zu 1. trägt vor, die im Rahmen des Direktionsrechts vorgenommene
Umsetzung einer eingestellten Person bedürfe nicht der Beteiligung des
Antragstellers gemäß § 81 Abs. 2 HPVG. Das HPVG 1992 enthalte in dieser
Regelung nicht mehr die Beteiligung bei der Änderung von Organisations- und
Stellenplänen, sondern ein Mitwirkungsrecht bei der Erstellung und Veränderung
von Organisationsplänen. Der Organisationsplan einer Dienststelle werde nicht
dadurch berührt, daß ein Mitarbeiter von einem Bereich in einen anderen
umgesetzt werde. Auch sei es tatsächlich und rechtlich möglich, diese Maßnahme
rückgängig zu machen.
Der Beteiligte zu 2. trägt vor, im Ergebnis sei der angefochtene Beschluß
zutreffend. Beide in erster Instanz gestellten Anträge seien unzulässig.
Rechtsansprüche der Personalvertretungen gegen Dienststellenleiter auf
Unterlassung von Maßnahmen, die eine Personalvertretung im Gegensatz zum
Dienststellenleiter für beteiligungspflichtig halte, gebe es nicht. Die Anerkennung
eines Verfahrensanspruchs, der eigenständig und unabhängig vom materiellen
Beteiligungsrecht durchgesetzt werden könne, müßte zu einer Umgehung der
materiellen Rechtslage führen. Unter besonderen Voraussetzungen könne im
Beschlußverfahren durch einstweilige Verfügung eine vorläufige Feststellung
ergehen. Vorläufige Feststellungen der vom Antragsteller nunmehr durch seine
Hilfsanträge begehrten Art, die in anderem Gewand auf dasselbe hinausliefen, was
der Antragsteller schon in erster Instanz beantragt habe, seien jedoch nicht
zulässig. Die strengen Anforderungen, die der Senat diesbezüglich in seinem
Beschluß vom 27. Februar 1992 - HPV TL 2246/91 - gestellt habe, seien hier nicht
erfüllt.
Die Verwaltungsvorgänge des Beteiligten zu 1. (neun Schriftstücke sowie der
"Geschäftsverteilungsplan der Zentralverwaltung 1981" und der
"Geschäftsverteilungsplan der Zentralverwaltung 1987") und des Beteiligten zu 2.
(ein Heft), ein vom Antragsteller vorgelegtes Organigramm der P -Universität M
(Stand. 26.08.1991, 1. Entwurf) sowie die Gerichtsakten des
Hauptsacheverfahrens L 1082/93 VG Gießen haben vorgelegen. Wegen der
weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten
Unterlagen sowie den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Beschwerde ist zulässig. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses. Der Antrag hat aber keinen Erfolg.
Der Beschluß des Verwaltungsgerichts ist aufzuheben, denn es war
verfahrensfehlerhaft, daß statt der vollen Besetzung der Fachkammer für
Personalvertretungssachen (Land) nur deren Vorsitzender entschieden hat. § 85
Abs. 2 Satz 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes - ArbGG -, den § 111 Abs. 3 HPVG für
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Abs. 2 Satz 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes - ArbGG -, den § 111 Abs. 3 HPVG für
entsprechend anwendbar erklärt, verweist für das Verfahren auf die Vorschriften
des Achten Buches der Zivilprozeßordnung betreffend die einstweilige Verfügung
mit der Maßgabe, daß die Entscheidungen durch Beschluß der Kammer ergehen.
Es ist daher fraglich, ob die im Achten Buch der Zivilprozeßordnung enthaltene
Regelung in § 944 ZPO, wonach in dringenden Fällen der Vorsitzende allein
entscheidet, anzuwenden ist (die Anwendbarkeit verneinen beispielsweise
Germelmann/ Matthes/Prütting, Arbeitsgerichtsgesetz, Kommentar, 1990, Rdnr.
45 zu § 85 mit weiteren Nachweisen). Selbst dann, wenn § 944 ZPO entsprechend
anwendbar ist, kann sich hier eine Befugnis des Vorsitzenden, allein zu
entscheiden, aus dieser Vorschrift nicht ergeben, weil kein dringender Fall im Sinne
des § 944 ZPO vorgelegen hat. Es sind keine Gründe ersichtlich, die es verhindert
haben, ehrenamtliche Richter zur Entscheidung über den Antrag auf Erlaß einer
einstweiligen Verfügung heranzuziehen.
Obwohl somit der Beschluß des Verwaltungsgerichts aufgehoben werden muß, weil
er verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, ist der beschließende Fachsenat
gehindert, das Verfahren an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, denn eine
Zurückverweisung ist nicht zulässig (§ 111 Abs. 3 HPVG in Verbindung mit § 91
Abs. 1 Satz 2 ArbGG).
Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung hat keinen Erfolg.
Auf die durch das Änderungsgesetz vom 25. Februar 1992 (GVBl. I S. 77) neu
eingeführte Regelung in § 111 Abs. 2 HPVG läßt sich der Antrag auf Erlaß einer
einstweiligen Verfügung nicht stützen. Nach dieser Vorschrift können der
Personalrat oder eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft bei groben
Verstößen des Dienststellenleiters gegen seine Verpflichtungen aus diesem
Gesetz beim Verwaltungsgericht beantragen, dem Dienststellenleiter zur
Sicherung der Rechte nach diesem Gesetz aufzugeben, eine Handlung zu
unterlassen, die Vornahme einer Handlung zu dulden oder eine Handlung
vorzunehmen. Die Voraussetzung, daß der Dienststellenleiter gegen seine
Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz grob verstoßen
hat, liegt weder in der Person des Beteiligten zu 1. noch in der Person des
Beteiligten zu 2. vor. In Frage kommt insofern nur ein Verstoß gegen das in § 81
Abs. 2 Satz 1 HPVG geregelte Recht des Personalrats, bei der "Veränderung von
Organisationsplänen" mitzuwirken. Angesichts der von dem Beteiligten zu 2. im
einzelnen dargestellten Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift und angesichts
des eindeutigen Wortlauts, wonach die Mitwirkung sich auf Organisationspläne und
nicht auf Stellen- oder Geschäftsverteilungspläne bezieht, erscheint ein Verstoß
gegen § 81 Abs. 2 HPVG zweifelhaft. Deshalb kann jedenfalls von einem groben
Verstoß keine Rede sein. Der Antragsteller macht einen derartigen groben Verstoß
auch nicht geltend.
Außerhalb des Anwendungsbereichs des § 111 Abs. 2 HPVG liegen die
Voraussetzungen für den Erlaß der vom Antragsteller begehrten einstweiligen
Verfügung ebenfalls nicht vor. Ob und unter welchen Voraussetzungen im
personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren einstweilige Verfügungen
ergehen können, wird in Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich beurteilt.
Der Senat hat dazu in seinem den Verfahrensbeteiligten bekannten Beschluß vom
27. Februar 1992 - HPV TL 2246/91 - ESVGH 42, 216, entschieden, daß effektiver
Rechtsschutz in dringenden Fällen im Rahmen des - objektiven -
personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens, das nicht der Verfolgung von
Individualansprüchen, sondern unter anderem der Klärung und Feststellung von
Zuständigkeiten und von personalvertretungsrechtlich festgelegten Befugnissen
dient, durch die dazu gesetzlich vorgesehenen einstweiligen Verfügungen (§ 85
Abs. 2 ArbGG) in der Weise zu gewähren ist, daß keine Handlungspflichten verfügt,
sondern vorläufige Feststellungen getroffen werden. An den Erlaß einstweiliger
Verfügungen sind in personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren hohe
Anforderungen zu stellen, wenn zu erwarten ist, daß gewichtige Folgen vorläufiger
Regelungen bei einer entgegengesetzten Entscheidung in der Hauptsache nicht
mehr ausgeglichen werden können, weil beispielsweise Schadensersatzansprüche
nach § 945 ZPO ausgeschlossen sind (vgl. § 85 Abs. 2 ArbGG). Eine einstweilige
Verfügung kann in derartigen Fällen nur ergehen,
- wenn ohne ihren Erlaß schwere und unzumutbare Nachteile
entstünden, die durch die Entscheidung im Hauptsacheverfahren
nicht mehr ausgeglichen werden könnten,
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- wenn sich mit hoher Wahrscheinlichkeit im Hauptsacheverfahren
erweisen wird, daß der Anspruch, dessen Sicherung
sie dienen soll, besteht,
- wenn andererseits die Regelung keine gewichtigen Folgen
hat, die für davon Betroffene unzumutbar wären und
- wenn nicht ausnahmsweise sonstige überwiegende besonders
gewichtige Gründe entgegenstehen.
Der Senat hat zur Begründung ausgeführt:
"Einstweilige Verfügungen sind nach § 85 Abs. 2
Arbeitsgerichtsgesetz - ArbGG - im arbeitsgerichtlichen
Beschlußverfahren, dessen Vorschriften gemäß § 111 Abs.
2 HPVG für das gerichtliche Verfahren im Personalvertretungsrecht
entsprechend gelten, grundsätzlich auch
zum Zwecke der Regelung eines einstweiligen Zustandes
in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig,
sofern diese Regelung unter anderem zur Abwendung wesentlicher
Nachteile nötig erscheint (§§ 85 Abs. 2 Satz
2 ArbGG, 940 ZPO). Durch eine einstweilige Verfügung
dürfen jedoch keine weiterreichenden Ansprüche zugesprochen
werden als in dem Hauptsacheverfahren. Deswegen
bestehen schon Bedenken gegen die Zulässigkeit des
Antrages, der auf die Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens
abzielt, die sich im Rahmen des § 111 HPVG
nicht erreichen läßt. Das personalvertretungsrechtliche
Beschlußverfahren als ein "objektives Verfahren" dient
der Klärung der Rechtslage und steht nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts Unterlassungsansprüchen
(vgl. BVerwG Beschlüsse vom 15.12.1978
- 6 PB 13.78 - ZBR 1980, 59, und vom 27.07.1990 - 6 PB
12.89 - ZBR 1990, 354 - mit Anmerkung von Albers = ZfPR
1991, 19), aber auch Verpflichtungsansprüchen entgegen.
Auch Verfassungsrecht erfordert nicht die ausdehnende
Auslegung der in § 111 Abs. 1 HPVG abschließend aufgeführten
Rechtsschutzmöglichkeiten und eine entsprechende
Erweiterung des Rechtsschutzes im einstweiligen
Verfügungsverfahren. Mitbestimmungsrechte von Personalvertretungen
genießen keinen Grundrechtsschutz. Es ist
für den Gesetzgeber verfassungsrechtlich auch nicht
geboten zu gewährleisten, daß Meinungsverschiedenheiten
innerhalb von Dienststellen vor den Gerichten ausgetragen
werden können, denn Dienststellen sind Untergliederungen
von öffentlichen Einrichtungen, insbesondere
Körperschaften, in denen durch Sachkunde in Verbindung
mit Weisungsbefugnissen und Dienstaufsicht sichergestellt
werden kann, daß so verfahren wird, wie es der
Rechtslage entspricht. Den Gerichten selbst ist es
versagt, weitergehende Rechtsschutzmöglichkeiten zu
gewähren als der Gesetzgeber bei Meinungsverschiedenheiten
innerhalb von Dienststellen einräumt. Soweit der
Gesetzgeber zur Sicherung der richtigen Anwendung des
Personalvertretungsrechts oder um zu vermeiden, daß
Rechtspositionen mißbraucht werden oder aus sonstigen
Gründen ein objektives Verfahren zur Klärung und Feststellung
von Zuständigkeiten vorschreibt, hat es grundsätzlich
dabei zu bleiben.
Allerdings sind die gesetzlich eingeräumten
Rechtsschutzmöglichkeiten entsprechend den verfassungsrechtlichen
Regeln zu handhaben. Dazu gehört unter anderem
die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes, ein
Gebot, das sich aus der staatlichen Justizgewährleistungspflicht
(Artikel 20 Abs. 3 i.V.m. Artikel 92 GG)
auch für solche Rechtsschutzmöglichkeiten ergibt, die
nicht der Verfolgung von Grundrechten dienen. Für den
vorläufigen Rechtsschutz, der schon aus praktischen
Gründen nicht in allen Streitigkeiten gewährt werden
kann, gelten jedoch zumindest die gleichen Beschränkungen
wie in Verfahren, in denen um grundrechtsrelevante
Ansprüche gestritten wird. Vorläufiger Rechtsschutz ist
aus verfassungsrechtlichen Gründen nur zu gewähren,
wenn ohne ihn schwere und unzumutbare, anders nicht
abwendbare Nachteile entstünden, die nachträglich durch
eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt
werden könnten (BVerfG, Beschluß v. 25.10.1988 - 2
BvR 745/88 - BVerfGE 79, 69 = DVBl. 1989, 36 = NJW
1989, 827). Dabei sind nötigenfalls die im Hauptsacheverfahren
zu entscheidenden Fragen eingehend tatsächlich
und rechtlich zu prüfen; wenn allerdings ausnahmsweise
überwiegende besonders gewichtige Gründe entgegenstehen
(vgl. BVerfG a.a.O.), kann keine einstweilige
Verfügung ergehen.
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In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Hessische
Verwaltungsgerichtshof unter Hinweis auf Entscheidungen
anderer Gerichte (Bay. VGH, Beschluß vom 01.07.1984,
18 CE 84 A. 1685; OVG Bremen, Beschluß vom 14.11.1985,
OVG PV-B 12/85 - ZBR 1986, 23) die Auffassung vertreten,
eine einstweilige Verfügung, die sich in einer
Feststellung erschöpfe, sei mit der systematischen
Stellung der §§ 935 ff. ZPO und des § 85 Abs. 2 ArbGG
im Rahmen der Zwangsvollstreckung nicht vereinbar
(Hess. VGH, Beschlüsse vom 02.12.1987 - HPV TL
3351/87 - HessVGRspr. 1988, 61, und vom 10.08.1988
- BPV TK 1935/88 - HessVGRspr. 1990, 68). Demgegenüber
hält das Bundesverfassungsgericht eine einstweilige
Feststellung des zur Hauptsache sachlich Begehrten
(Beschlüsse vom 12. Dezember 1985 - 2 BvR 1167 u.a. -
BVerfGE 71, 305 (347) und vom 05. Mai 1987 - 2 BvR
104/87 - NJW 1988, 249) und das Oberverwaltungsgericht
Münster (Beschluß vom 14.10.1991 - 1 B 1690/91 PVL)
sogar eine endgültige Feststellung im einstweiligen
Verfügungsverfahren für zulässig, Während auch Dannhäuser
(Das Spannungsverhältnis zwischen Funktionstüchtigkeit
der Verwaltung und rechtzeitigem Rechtsschutz für
die Personalvertretung, PersV 1991, 194 (202 ff.)) eine
vorläufige Feststellung als die gegebene Rechtsschutzmöglichkeit
ansieht. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß
vom 27.07.1990 a.a.O.) und ihm folgend Albers in
einer Anmerkung zu diesem Beschluß (ZBR 1990, 356)
sehen demgegenüber die Möglichkeit, daß der Dienststellenleiter
im Wege der einstweiligen Verfügung verpflichtet
wird, das Beteiligungsverfahren einzuleiten.
Eine derartige Verfügung wäre jedoch nicht notwendig,
um den Anspruch zu sichern, der im personalvertretungsrechtlichen
Beschlußverfahren, einem objektiven Verfahren,
geltend gemacht werden kann, und spräche, wie
schon oben dargelegt, mehr zu, als im Hauptsacheverfahren
erreicht werden könnte. Sie setzte voraus, daß das
Gericht vom Bestehen des umstrittenen Mitbestimmungsrechts
ausginge und darüber hinaus eine Verpflichtung
des Dienststellenleiters ausspräche, die überdies eine
materiell-rechtliche Unterlassungspflicht des Dienststellenleiters
voraussetzte (vgl. dazu im einzelnen
Dannhäuser a.a.O., Seite 196 ff. (200 f.)).
Nach Auffassung des Senats ist effektiver Rechtsschutz
in dringenden Fällen im Rahmen des - objektiven -
personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens, das
nicht der Verfolgung von Individualansprüchen, sondern
u.a. der Klärung und Feststellung von Zuständigkeiten
und von personalvertretungsrechtlich festgelegten Befugnissen
(BVerwG, Beschluß vom 15. Dezember 1978 - 6 P
13.78 - a.a.O.) dient, durch die dazu gesetzlich vorgesehenen
einstweiligen Verfügungen (§ 85 Abs. 2 ArbGG)
in der Weise zu gewähren, daß keine Handlungspflichten
verfügt, sondern vorläufige Feststellungen getroffen
werden.
Eine Feststellung ist mit dem Wesen des einstweiligen
Verfügungsverfahren - eines summarischen Erkenntnisverfahrens
- nicht unvereinbar. Der Umstand, daß die Regelungen
über den Erlaß einstweiliger Verfügungen in § 85
Abs. 2 ArbGG in einer Vorschrift stehen, die mit
"Zwangsvollstreckung" überschrieben ist und sich auch
die Regelungen über Arrest und einstweilige Verfügung
im 5. Abschnitt des 8. Buches der Zivilprozeßordnung
"Zwangsvollstreckung" finden, ist kein Hindernis. Die
Zivilprozeßordnung behandelt den Arrest und die einstweilige
Verfügung im 8. Buch, weil ihre Vollziehung
sich der für die Zwangsvollstreckung ausgebildeten
Formen bedient, was aber systematisch ungenau ist, denn
weder Arrest noch einstweilige Verfügung sind - auf die
zwangsweise Befriedigung des Gläubigers abzielende -
Vollstreckungsmaßnahmen (vgl. Grunsky in Stein/Jonas,
ZPO, 20. Aufl. 1988, Rdnr. 2 vor § 916). Daher gehört
der Abschnitt "Arrest und einstweilige Verfügung" nicht
ins 8. Buch der Zivilprozeßordnung (vgl. BVerfG, Beschluß
vom 19. Oktober 1988 - 2 BvR 42/76 - BVerfGE 46,
166 (182)). Zur Zwangsvollstreckung zählt nur die Vollstreckung
von Arrest und einstweiliger Verfügung. - Soweit
die einstweilige Verfügung im arbeitsgerichtlichen
die einstweilige Verfügung im arbeitsgerichtlichen
Beschlußverfahren ebenfalls zusammen mit der Zwangsvollstreckung
geregelt ist, gilt das gleiche.
Ziel einstweiliger Verfügungen ist nach den §§ 935, 940
ZPO die Sicherung eines Anspruchs oder die vorläufige
Regelung in Bezug auf ein Rechtsverhältnis. Erst wenn
eine einstweilige Verfügung ergangen ist, kann eine
Zwangsvollstreckung erfolgen. Daraus ergibt sich die
innere und äußere Trennung des Verfahrens zur Herbeiführung
der einstweiligen Verfügung und ihres Vollzuges
ebenso wie bei normalen Erkenntnisverfahren und der
Vollstreckung der darin ergangenen Entscheidungen (vgl.
Grunsky a.a.O.). Dient aber die einstweilige Verfügung
der Sicherung eines Anspruchs oder zur Regelung in
Bezug auf ein Rechtsverhältnis, dann kann sie grundsätzlich
jeden Inhalt haben, der für eine gerichtliche
Entscheidung denkbar ist, also eine Leistungspflicht,
Gestaltung oder Feststellung enthalten (Schütze in
Wieczorek, ZPO, 2. Aufl. 1981, § 935 Anm. A I). Selbst
wenn die Feststellung eines Rechtsverhältnisses im Wege
der einstweiligen Verfügung die Ausnahme ist, kommt sie
jedenfalls dann in Betracht, wenn auch im Hauptsacheverfahren
auf Feststellung geklagt werden kann (Rosenberg/
Gaul/Schilken, Zwangsvollstreckungsrecht,
10. Aufl. 1987, S. 875 m.w.N. in Fußnote 27). Ob feststellende
einstweilige Verfügungen nur dann zulässig
sind, wenn es schlechthin unzumutbar wäre, die Antragsteller
auf die Durchsetzung ihrer Rechte im Hauptsacheverfahren
zu verweisen (so Grunsky a.a.O., RdNr. 60
vor § 935), hängt ebenso wie bei anderen einstweiligen
Verfügungen davon ab, ob sie Folgen haben, die sich
nicht mehr ausgleichen lassen.
Feststellungen sind bei Mitbestimmungsstreitigkeiten im
personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren das
typische Antragsziel, weil nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts vollstreckbare Verpflichtungen
im Personalvertretungsrecht nicht erforderlich
sind, sondern der Staat oder die öffentlich-rechtlichen
Körperschaften oder Anstalten selbst im Wege der
Dienstaufsicht und notfalls durch disziplinare Maßnahmen
sicherstellen können (vgl. BVerwG, Beschluß vom
15.12.1978 a.a.O.), daß dem Gesetz Genüge getan und
gerichtlichen Entscheidungen Rechnung getragen wird.
Können Feststellungen im personalvertretungsrechtlichen
Beschlußverfahren die Rechtsschutz- bzw. Befriedungsfunktion
entfalten, die im Regelfall nur Leistungs- und
Gestaltungsentscheidungen zukommt, dann können sie
diesen Zweck auch erfüllen, wenn sie in Gestalt einer
einstweiligen Verfügung ergehen.
Bei Feststellungen im einstweiligen Verfügungsverfahren
kann es sich nur um v o r l ä u f i g e Feststellungen
handeln, denn für einstweilige Verfügungen gilt
generell der Grundsatz der Vorläufigkeit. Ob solche
Feststellungen aufrechterhalten werden, hängt von dem
Ausgang eines etwaigen Hauptsacheverfahrens ab. Insofern
sind sie in ihren Auswirkungen selbst dann vorläufiger
Natur, wenn sie auf einer feststehenden Rechtsauffassung
des Gerichts beruhen.
Das OVG Münster meint in seinem Beschluß vom 14. Oktober
1991 - 1 B 1690/91.PVL -, es sei ausnahmsweise nur
eine e n d g ü l t i g e Feststellung im Wege des Erlasses
einer einstweiligen Verfügung möglich, denn das
Gericht müsse, wenn es sich mit der seinen Feststellungen
eigenen verbindlichen Wirkung feststellend zur
Rechtslage äußere, diese abschließend beurteilen. Dem
folgt der beschließende Fachsenat nicht. Es entspricht
zwar der ganz herrschenden Meinung, daß die Glaubhaftmachung
im einstweiligen Verfügungsverfahren (§ 920
Abs. 2 ZPO) nur die Tatsachenfeststellung erleichtert
und sich nicht auf die Feststellung der rechtlichen
Voraussetzungen bezieht (vgl. dazu Finkelnburg/Jank,
Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren,
3. Auflage, RdNr. 308 mit Nachweisen in Fußnote 100).
Das ändert jedoch nichts daran, daß eine einstweilige
Verfügung, der eine Beurteilung der Rechts- und der
glaubhaft gemachten Tatsachenlage zugrunde liegt, vorläufiger
Natur ist. Die Entscheidung ergeht vorbehaltlich
einer Überprüfung im Hauptsacheverfahren (vgl.
§ 926 ZPO), in dem sie korrigiert werden kann, wenn
sich die im einstweiligen Verfügungsverfahren glaubhaft
gemachten Tatsachen als unzutreffend oder unvollständig
erweisen oder die rechtliche Beurteilung des die einstweilige
Verfügung erlassenden Gerichts von dem im
Hauptsacheverfahren letztentscheidenden Gericht nicht
geteilt wird. Demnach hat jede einer einstweiligen
Verfügung zugrunde liegende gerichtliche Rechtsauffassung
dem Typus des einstweiligen Verfügungsverfahrens
entsprechend vorläufigen Charakter. Das gilt auch dann,
wenn die Regelung bestehen bleibt, weil es nicht zu
einem Hauptsacheverfahren kommt, sie im Hauptsacheverfahren
bestätigt wird oder sie sich jedenfalls tatsächlich
deshalb als endgültig erweist, weil eine Korrektur
im Hauptsacheverfahren wegen Zeitablaufs nicht mehr
möglich ist.
Generell wird sich nicht sagen lassen, daß die auf
Schaffung von Rechtssicherheit abzielende feststellende
einstweilige Verfügung "endgültiger" als andere einstweilige
Entscheidungen, die die Hauptsache vorwegnehmen,
sei (so aber Grunsky, Grundlagen des einstweiligen
Rechtsschutzes, JuS 1976, 277 (284 f.)). Ob sich eine
durch einstweilige Verfügung getroffene Feststellung
als endgültig erweist, hängt davon ab, ob sich ihre
Folgen durch die Entscheidung im Hauptsacheverfahren
noch beenden oder rückgängig machen lassen. Insoweit
gilt jedoch nichts anderes als bei einstweiligen Verfügungen,
die auf eine Leistung gerichtet sind. Soweit
diese vor der Entscheidung in der Hauptsache vollzogen
werden und die Wirkungen sich nicht rückgängig machen
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werden und die Wirkungen sich nicht rückgängig machen
lassen (z. B. eine Impfung oder ein Gebäudeabbruch)
sind sie ebenso endgültig wie solche Feststellungen,
die unumkehrbare Auswirkungen haben.
An die Voraussetzungen, unter denen einstweilige Regelungen
erlassen werden könne, sind allerdings besonders
hohe Anforderungen zu stellen, wenn die Hauptsache
endgültig vorweggenommen wird (vgl. Finkelnburg/Jank,
a.a.O. RdNr. 240). Das gleiche muß gelten, wenn gewichtige
Folgen einstweiliger Regelungen später bei einer
entgegengesetzten Entscheidung in der Hauptsache nicht
mehr ausgeglichen werden können. In arbeitsgerichtlichen
Beschlußverfahren kommt ein nachträglicher Ausgleich
irreversibler Folgen einer einstweiligen Verfügung
nicht in Betracht, weil Schadensersatzansprüche
nach § 945 ZPO durch § 85 Abs. 2 ArbGG ausgeschlossen
sind. Infolgedessen gelten bei gewichtigen Folgen
einstweiliger Verfügungen die gleichen Beschränkungen
für ihren Erlaß, wie sie oben unter Hinweis auf dem
Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 25.10.1988
für die dem Rechtsstaatsgebot entsprechende Gewährung
einstweiligen Rechtsschutzes dargelegt worden sind.
Eine einstweilige Regelung kann in Fällen dieser Art
nur dann getroffen werden,
- wenn ohne ihren Erlaß schwere und unzumutbare Nachteile
entstünden, die durch die Entscheidung im
Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden
könnten,
- wenn sich mit hoher Wahrscheinlichkeit im Hauptsacheverfahren
erweisen wird, daß der Anspruch, dessen
Sicherung sie dienen soll, besteht,
- wenn andererseits die Regelung keine gewichtigen
Folgen hat, die für davon Betroffene unzumutbar wären
und
- wenn nicht ausnahmsweise sonstige überwiegende besonders
gewichtige Gründe entgegenstehen."
An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Die vom Antragsteller in erster und
zweiter Instanz zur Frage der Zulässigkeit einstweiliger Verfügungen im
verwaltungsgerichtlichen Beschlußverfahren vorgebrachten Argumente vermögen
ihn nicht davon zu überzeugen, daß außerhalb des Geltungsbereichs des § 111
Abs. 2 HPVG 1992 einstweilige Verfügungen im verwaltungsgerichtlichen
Beschlußverfahren ergehen können, die auf Unterlassungen oder Verpflichtungen
des Dienststellenleiters gerichtet sind. Insbesondere hält der Senat an seinem
Einwand fest, daß andernfalls im einstweiligen Verfügungsverfahren mehr erreicht
werden könnte als im Hauptsacheverfahren, nämlich statt einer Feststellung des
Gerichts eine Handlung oder Unterlassung des Dienststellenleiters. Gerade aus
dem Umstand, daß der hessische Landesgesetzgeber in den mit dem
Änderungsgesetz 1992 eingeführten Vorschriften der §§ 71 Abs. 5 und 111 Abs. 2
HPVG nur ausnahmsweise vorgesehen hat, dem Dienststellenleiter Unterlassungs-
, Duldungs- und Handlungspflichten gerichtlich aufzuerlegen, ergibt sich für den
Bereich des hessischen Landesrechts, daß in den nicht von diesen Regelungen
erfaßten Fällen die Verwaltungsgerichte auf die Feststellung
personalvertretungsrechtlicher Rechte und Pflichten beschränkt bleiben sollen, wie
es § 111 Abs. 1 Nr. 3 HPVG und der dazu ergangenen Rechtsprechung entspricht.
Der Antragsteller kann sich nicht mit Erfolg auf die beiden Beschlüsse des
Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Januar 1993 - 6 P 18.90 - PersR 1993, 307 f.,
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Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Januar 1993 - 6 P 18.90 - PersR 1993, 307 f.,
und 6 P 21.90 - PersR 1993, 310 ff., 313, berufen. Im Beschluß zu dem
Aktenzeichen 6 P 18.90 hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt: Werde die
Verletzung von Mitbestimmungsrechten gerichtlich festgestellt, so sei der
Dienststellenleiter auch zur Rückgängigmachung verpflichtet. Das ergebe sich -
unbeschadet der Frage nach einem damit korrespondierenden Rechtsanspruch
des Personalrats, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
bisher stets verneint worden sei - ohne weiteres aus Art. 20 Abs. 3 GG. Der
Dienststellenleiter könne im Rahmen der Dienstaufsicht dazu notfalls gezwungen
werden. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 Satz 1 des Baden-
Württembergischen Personalvertretungsgesetzes könne er zwar die Maßnahme
möglicherweise auch nach einer rechtskräftigen Feststellung des
Mitbestimmungsrechts vorläufig beibehalten. Dann aber hätte der Personalrat
zumindest Anspruch auf unverzügliche Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens.
Diese Ausführungen zeigen, daß Voraussetzung eines Anspruchs auf
unverzügliche Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens auch nach Auffassung
des Bundesverwaltungsgerichts die rechtskräftige Feststellung des
Mitbestimmungsrechts ist. Daraus folgt, daß im einstweiligen Verfügungsverfahren
jedenfalls dann keine Unterlassungs- oder Verpflichtungsansprüche geltend
gemacht werden können, wenn das Bestehen eines Beteiligungsrechts des
Personalrats streitig ist.
Entsprechendes gilt für den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts zum
Aktenzeichen 6 P 21.90. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Beschluß
dargelegt, das Initiativrecht schließe einen Anspruch auf Vorlage zum Zweck der
Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens (Vorlagerecht) ein, aufgrund dessen
der Personalrat nicht nur vom Leiter seiner Dienststelle die Mitwirkung an der
Vorlage auf dem Dienstweg, sondern auch vom Leiter der übergeordneten
Dienststelle die Entgegennahme der Vorlage und die Einleitung des
Stufenverfahrens durch Einschaltung der Stufenvertretung beanspruchen könne.
Voraussetzung eines derartigen Anspruchs ist jedoch ebenfalls, daß feststeht, daß
das Initiativrecht besteht, das heißt, daß die vom Personalrat begehrte Maßnahme
mitbestimmungspflichtig ist. An der genannten Voraussetzung fehlt es hier, denn
es steht bisher nicht fest, daß dem Antragsteller bei der Stellenverlagerung das
Mitwirkungsrecht aus § 81 Abs. 2 HPVG zusteht.
Im übrigen kann wegen der weiteren Einzelheiten auf die oben zitierten
Erwägungen des Senats in seinem Beschluß vom 27. Februar 1992 Bezug
genommen werden, die der Senat vollinhaltlich aufrecht erhält.
Der vom Antragsteller im Schriftsatz vom 10. Januar 1994 zu 1. gestellte
Hauptantrag auf Unterlassung der Verlagerung einer Angestelltenstelle ist nach
dem oben Gesagten unzulässig, da er nicht auf eine vorläufige Feststellung eines
Mitwirkungsrechts gerichtet ist.
Auch der Hilfsantrag zu 1. ist unzulässig, denn er hat nicht zum Ziel, das Bestehen
einer personalvertretungsrechtlichen Berechtigung oder Verpflichtung
festzustellen. Vielmehr kleidet der Antragsteller seinen auf Unterlassung der
Verlagerung einer Angestelltenstelle gerichteten Antrag lediglich
formulierungsmäßig in das Gewand eines Feststellungsantrags. Dieser Antrag ist
im einstweiligen Verfügungsverfahren unzulässig, weil auch in einem
Hauptsacheverfahren ein derartiger Feststellungsantrag nicht gestellt werden
könnte. Im Hauptsacheverfahren müßte der Antrag hier auf die Feststellung
gerichtet werden, daß ein Mitwirkungsrecht aus § 81 Abs. 2 HPVG bestehe bzw.
von dem Beteiligten zu 1. bzw. dem Beteiligten zu 2. verletzt werde oder verletzt
worden sei.
Soweit man dem Bundesverwaltungsgericht folgt, das
personalvertretungsrechtliche Verfahrensansprüche des Personalrats anerkennt,
sind der Antrag zu 1. und der Hilfsantrag zu 1. ebenfalls unzulässig, denn mit
diesen Anträgen macht der Antragsteller einen materiellen
Unterlassungsanspruch, nicht aber einen personalvertretungsrechtlichen
Verfahrensanspruch geltend. Einen - materiellen - Anspruch auf Unterlassung
einer Verwaltungsmaßnahme kennt das Hessische Personalvertretungsgesetz
abgesehen von der in § 111 Abs. 2 HPVG getroffenen Regelung nicht.
Der gegen den Beteiligten zu 2. gerichtete Hauptantrag zu 2. und der dazu
gestellte Hilfsantrag sind ebenfalls unzulässig. Auch diese Anträge sind nicht auf
die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens einer
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die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens einer
personalvertretungsrechtlichen Berechtigung oder Verpflichtung gerichtet.
Folgt man der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, so sind diese
Anträge ebenfalls unzulässig, denn es steht noch nicht fest, daß dem Antragsteller
wegen der Verlagerung der Stelle eines Angestellten der Vergütungsgruppe BAT
VII ein Mitwirkungsrecht zusteht.
Auch der anläßlich der mündlichen Anhörung vor dem Senat ergänzend gestellte
Antrag zu 3. hat keinen Erfolg.
Die in der zusätzlichen Stellung dieses Antrags liegende Antragsänderung ist
zulässig, denn die Beteiligten haben ihr ausdrücklich zugestimmt (vgl. § 111 Abs. 3
HPVG i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, 81 Abs. 3 Satz 1 ArbGG).
Der geänderte Antrag ist zulässig. Er verstößt insbesondere nicht gegen das
Bestimmtheitsgebot, denn nach § 111 Abs. 3 HPVG i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1,
85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG und § 938 Abs. 1 ZPO bestimmt das Gericht nach freiem
Ermessen, welche Anordnungen zur Erreichung des Zweckes erforderlich sind. Es
ist daher nicht zu beanstanden, daß der Antragsteller es in das Ermessen des
Fachsenats stellt, welche Anordnungen gegebenenfalls getroffen werden sollen.
In Frage kommen auch hier im Verhältnis des Antragstellers zu beiden Beteiligten
lediglich
a) gemäß der Rechtsprechung des Senats eine vorläufige Feststellung, daß das in
§ 81 Abs. 2 HPVG geregelte Recht des Personalrats, bei der "Veränderung von
Organisationsplänen" mitzuwirken, besteht bzw. verletzt wird, sowie
b) auf der Basis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die
Anordnung bestimmter personalvertretungsrechtlicher Verfahrenshandlungen
gegenüber dem Beteiligten zu 1., dem Beteiligten zu 2. oder gegenüber beiden
Beteiligten.
Hinsichtlich des Beteiligten zu 1. hat der Antragsteller einen Verfügungsgrund
nicht glaubhaft gemacht, denn er selbst hat aufgrund des Schreibens des
Beteiligten zu 1. vom 11. März 1993 die Angelegenheit dem Beteiligten zu 2. als
übergeordneter Dienststelle vorgelegt (§ 70 Abs. 1 HPVG), so daß der Beteiligte zu
1. zu weiteren Verfahrenshandlungen nicht verpflichtet ist.
Im Verhältnis des Antragstellers zu dem Beteiligten zu 2. liegt jedoch ein
Verfügungsgrund vor, denn sobald auf der von der Wirtschaftsabteilung in die
Technische Abteilung der Präsidialverwaltung verlagerten Stelle eine
Schwerbehinderte oder ein Schwerbehinderter eingestellt worden ist, dürfte die
Rückgängigmachung der Stellenverlagerung nicht unerhebliche Schwierigkeiten
bereiten. In diesem Fall müßte der Schwerbehinderte auf eine andere Stelle
umgesetzt oder gekündigt werden. Die Kündigung des Arbeitsverhältnisses eines
Schwerbehinderten bedarf gemäß § 15 des Gesetzes zur Sicherung der
Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft
(Schwerbehindertengesetz - SchwbG -) vom 16. Juni 1953 (BGBl. I S. 389) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 26. August 1986 (BGBl. I S. 1421, 1550),
zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Januar 1993 (BGBl. I S. 50), der vorherigen
Zustimmung der Hauptfürsorgestelle. Auch eine Umsetzung könnte auf große
Schwierigkeiten stoßen, weil sie einen geeigneten freien Arbeitsplatz voraussetzt.
Der Antragsteller hat aber im Verhältnis zu dem Beteiligten zu 2. keinen
Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht. Insoweit kann es ebenfalls dahinstehen,
ob man der Rechtsprechung des Senats folgend nur eine vorläufige Feststellung
des Bestehens eines Mitwirkungsrechts oder gemäß der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts eine auf eine Verfahrenshandlung des Beteiligten zu 2.
gerichtete einstweilige Verfügung für zulässig hält, denn in beiden Fällen ist es
erforderlich, daß ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsrecht des
Personalrats betroffen ist.
Diese Voraussetzung liegt hier nicht vor, denn das allein in Frage kommende in §
81 Abs. 2 HPVG geregelte Recht, bei "Veränderung von Organisationsplänen"
mitzuwirken, wird durch die Verlagerung der Angestellten-Stelle aus der
Wirtschaftsabteilung in die Technische Abteilung der Präsidialverwaltung der P -
Universität nicht berührt. Bei der P -Universität M gibt es keinen eigenständigen
Organisationsplan. Eine Stellenverlagerung, die die Organisationsstruktur nicht
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Organisationsplan. Eine Stellenverlagerung, die die Organisationsstruktur nicht
verändert, könnte einen Organisationsplan auch nicht ändern. Der 1987 erstellte
Geschäftsverteilungsplan der Zentralverwaltung ist kein Organisationsplan im
Sinne des § 81 Abs. 2 HPVG.
Letzteres ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut der Vorschrift, in dem der
Geschäftsverteilungsplan keine Erwähnung findet. Dies folgt aber auch aus der
Gesetzgebungsgeschichte der Vorschrift. Nach § 66 Abs. 2 HPVG 1979 bestand
ein Mitwirkungsrecht des Personalrats bei der "Aufstellung von Organisations- und
Stellenplänen". Der Senat hat darunter Pläne im besoldungs- und
haushaltsrechtlichen Sinn verstanden (Hess. VGH, Beschlüsse vom 29. August
1990 - HPV TL 1928/88 - NVwZ-RR 1991, 572, 30. März 1988 - HPV TL 337/84 -, 22.
Oktober 1986 - HPV TL 946/84-, 12. Juni 1985 - HPV TL 422/94 -, 19. November
1984 - HPV TL 27/83 - HessVGRspr. 1985, 57 f., 13. Juni 1984 - HPV TL 18/82 -
HSGZ 1984, 363 ff., 365, und 10. November 1982 - HPV TL 41/80 -, HessVGRspr.
1983, 34 ff., 37). Es waren dies Pläne, durch die die Verwaltung die ihr für das
Rechnungsjahr im Haushaltsplan zugewiesenen Planstellen auf die einzelnen
Aufgabengebiete (Dienstposten) verteilte. 1984 hat der Gesetzgeber in § 66 Abs.
2 HPVG die Formulierung geändert in "Erstellung und Veränderung von
Organisationsplänen". Diese neue Vorschrift enthielt kein Mitwirkungsrecht bei den
Organisations- und Stellenplänen im Sinne der von der Rechtsprechung bis zum
Inkrafttreten der neuen Vorschrift angenommenen Begriffsbestimmung mehr (vgl.
Hess. VGH, Beschluß vom 22. Oktober 1986 - HPV TL 946/84 - S. 15 des amtlichen
Umdrucks). Unter Organisationsplänen im Sinne des § 66 Abs. 2 HPVG 1984
waren und sind diejenigen Pläne zu verstehen, durch die die innerbehördlichen
organisatorischen Einheiten (Behördenteile) angegeben werden, die die
verschiedenen Aufgaben zu versehen haben. Diese Pläne legen die innere
Organisation der Behörde fest. Sie werden üblicherweise durch Schaubilder - in der
Regel durch ein Kästchen-System - dargestellt, die die Organisationseinheiten und
die zugeordneten Aufgabengruppen wiedergeben (vgl. Spieß/Schirmer,
Personalvertretungsrecht Hessen mit Wahlordnung, 5. Auflage, 1993, Anmerkung
III.c zu § 81 HPVG; Rudolf in Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.
Auflage, 1988, § 56 III 1, S. 647; Oechsler, in Handbuch für die öffentliche
Verwaltung - HÖV - Band 1, 1984, Rdnrn. 60 ff., 65 f., S. 899 ff., 901 f.). Darauf hat
der Beteiligte zu 2. auf Seite 4 seines Schriftsatzes vom 7. September 1993 zu
Recht hingewiesen.
Nachdem der Gesetzgeber durch die HPVG-Novelle 1988 das Mitwirkungsrecht
wieder auf den Tatbestand "der Aufstellung von Organisations- und Stellenplänen"
(vgl. § 81 Abs. 2 HPVG 1988) bezogen hatte, ist er in der Novelle des Jahres 1992
auf die Formulierung der Fassung 1984 zurückgegangen. Dies hat hier zur Folge,
daß ein Mitwirkungsrecht nicht besteht, denn die Verlagerung der hier
umstrittenen Stelle stellt keine Änderung eines Organisationsplans dar. Die hier
allein in Frage kommende Änderung eines Geschäftsverteilungsplans fällt nicht
unter den Tatbestand der Änderung eines Organisationsplans. Dies scheinen auch
das OVG Bremen (Beschluß vom 17. Oktober 1989 - OVG PV B 7/89 - PersV 1991,
444) und Spieß/Schirmer zunächst so zu sehen (a.a.O. Anmerkung III.c zu § 81
HPVG). Nach der von ihnen vertretenen und insoweit zutreffenden Auffassung gilt
folgendes: Während Organisationspläne den inneren Aufbau einer Dienststelle
durch ihre Gliederung in bestimmte Funktions- oder Organisationseinheiten
(Abteilungen, Referate, Abschnitt usw.) festlegen, konkretisiert auf dieser
Grundlage der Geschäftsverteilungsplan die innere Behördenorganisation dadurch,
daß er die wahrzunehmenden Aufgaben den einzelnen Gliederungen und den in
der Dienststelle Beschäftigten zuordnet (so auch Rudolf, a.a.O., S. 647, und
Oechsler, a.a.O., Rdnr. 60, S. 899). Beide Pläne seien Ausfluß der "inneren
Organisationsgewalt". Auch dies ist zutreffend.
Das OVG Bremen und Spieß/Schirmer vertreten allerdings weiter die Auffassung,
die Aufgabenverteilung innerhalb der Dienststelle und die Festlegung interner
Zuständigkeiten durch den Geschäftsverteilungsplan gehörten sachlich nicht
anders als die organisatorische Gliederung der Behörde durch den
Organisationsplan zur umfassenden Bestimmung ihrer organisatorischen
Binnenstruktur; damit sei auch der Geschäftsverteilungsplan Organisationsplan im
Sinne des Personalvertretungsrechts. Dem kann so nicht gefolgt werden. Zwar
sind beide Pläne Ausfluß der inneren Organisationsgewalt und dienen der
Aufgabenverteilung innerhalb der Dienststelle. Der Unterschied zwischen einem
Organisationsplan und einem Geschäftsverteilungsplan besteht aber darin, daß im
Organisationsplan eine Gliederung in bestimmte Organisationseinheiten
vorgenommen wird, während im Geschäftsverteilungsplan die wahrzunehmenden
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vorgenommen wird, während im Geschäftsverteilungsplan die wahrzunehmenden
Aufgaben diesen einzelnen Organisationseinheiten und den in der Dienststelle
Beschäftigten zugeordnet werden.
Selbst dann, wenn im Geschäftsverteilungsplan 1987 ein Organisationsplan
enthalten sein sollte, liegt hier keine "Veränderung von Organisationsplänen" im
Sinne des § 81 Abs. 2 HPVG vor, denn durch die Verlagerung der Angestellten-
Stelle von einer bestehenden Funktions- oder Organisationseinheit in die andere
wird die in der Dienststelle bestehende Gliederung in bestimmte Funktions- oder
Organisationseinheiten nicht berührt. Welche Stellen den bestehenden Funktions-
oder Organisationseinheiten (Abteilungen, Referaten usw.) zugeordnet werden, ist
Gegenstand der Geschäftsverteilung und nicht der Organisationsplanung. Auch
dann, wenn in dem 1987 erstellten Geschäftsverteilungsplan der P -Universität ein
Organisationsplan enthalten wäre, beträfe die Stellenverlagerung allein den Teil
des Planes, der sich auf die Geschäftsverteilung bezieht.
Der Antragsteller kann sich weiter nicht mit Erfolg darauf berufen, unter den
Tatbestand der "Veränderung von Organisationsplänen" im Sinne des § 81 Abs. 2
HPVG falle auch die Veränderung von Organisationsplanungen in den Fällen, in
denen ein schriftlicher Organisationsplan nicht existiere. Abgesehen davon, daß
die konkrete Stellenverlagerungsmaßnahme hier die Organisation nicht verändert,
spricht der Wortlaut der Vorschrift, in dem von "Organisationsplänen" und nicht von
"Organisationsplanungen" die Rede ist, ebenso dagegen wie der systematische
Aufbau des § 81 Abs. 2 HPVG. Im ersten Teil der Vorschrift, der die Mitwirkung bei
der Errichtung, Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von
Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen sowie bei allgemeinen
Maßnahmen der Personalplanung und Personallenkung betrifft, wird das
Beteiligungsrecht des Personalrats von der Durchführung organisatorischer
Maßnahmen abhängig gemacht, ohne daß es insoweit darauf ankommt, ob der
Maßnahme ein Plan zugrunde liegt oder nicht. Insbesondere die
Mitwirkungstatbestände "allgemeine Maßnahmen der Personalplanung" und
"Erstellung und Veränderung von Organisationsplänen" zeigen, daß der
Gesetzgeber zwischen "Planung" und "Plänen" unterscheidet.
Daraus folgt, daß unter "Veränderung von Organisationsplänen" nicht die
"Änderung von Organisationsplanungen" zu verstehen ist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.