Urteil des HessVGH, Az. 6 A 2243/09

VGH Kassel: gebühr, hinterlegung, emission, erstellung, amtshandlung, veröffentlichung, behörde, rechtsverordnung, finanzen, verzinsung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
6. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
6 A 2243/09
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 1 WpPGebV, § 3
WpPGebV, § 2 WpPGebV, §
28 WpPG, § 16 Abs 2
VerkProspGebV
(Gebühren nach dem Wertpapierprospektgesetz)
Leitsatz
Das Wertpapierprospektgesetz und die Wertpapierprospektgebührenverordnung gehen
von einer emissionsbezogenen Gebührenberechnung aus.
Die emissionsbezogene Gebührenberechnung korrespondiert mit der Pflicht zur
Erstellung und Hinterlegung eines Prospekts für jede Wertpapierserie mit einheitlicher
Wertpapierkennnummer.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am
Main vom 4. Juni 2009 - 1 K 1162/08.F - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid, mit dem die Beklagte
Gebühren in Höhe von 12.000,00 € für die Billigung und Hinterlegung von
Verkaufsprospekten erhoben hat.
Im November 2006 reichte die Klägerin bei der Beklagten den Entwurf eines
Wertpapierprospekts für „Inhaberschuldverschreibungen der Emission Nr. 1“ mit
der Bitte um Einleitung des Billigungsverfahrens nach § 13 des
Wertpapierprospektgesetzes - WpPG - ein. Mit Schreiben vom 17. November 2006
wies die Beklagte unter anderem darauf hin, dass es sich rechtlich um drei
Prospekte in einem Dokument handele, da darin drei Typen von Inhaberpapieren
mit unterschiedlichen Laufzeiten und Verzinsungen enthalten seien, und forderte
die Klägerin unter anderem auf, dies auf dem Deckblatt deutlich kenntlich zu
machen. Die Klägerin kam dieser Aufforderung nach und die Beklagte billigte mit
Bescheid vom 25. April 2007 die Wertpapierprospekte der Klägerin betreffend
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in der Fassung vom 30. März 2007 gemäß § 13 Abs. 1 WpPG.
Mit Gebührenbescheid vom 8. Mai 2007 erhob die Beklagte gemäß § 28 Abs. 2
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Mit Gebührenbescheid vom 8. Mai 2007 erhob die Beklagte gemäß § 28 Abs. 2
WpPG in Verbindung mit § 2 Wertpapierprospektgebührenverordnung – WpPGebV –
einen Betrag in Höhe von 12.000,00 €; also je 4.000,00 € für die
Inhaberschuldverschreibungen Typ A, B und C. Dagegen legte die Klägerin mit
Schreiben vom 21. Mai 2007 Widerspruch ein mit der Begründung, dass es sich
zwar um verschiedene Wertpapiere, aber nur um einen einzigen Prospekt im Sinne
des Wertpapierprospektgesetzes beziehungsweise im Sinne der
Wertpapierprospektgebührenverordnung handele, für dessen Hinterlegung nur
eine Gebühr in Höhe von 4.000,00 € verlangt werden könne. Darüber hinaus sei zu
berücksichtigen, dass für die Bundesanstalt kein nennenswerter Mehraufwand
entstanden sei, da sich die drei Typen von Inhaberschuldverschreibungen allein
durch die Länge der Laufzeit und die Höhe der Verzinsung unterschieden. Mit
Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 19. September 2007 machte die Klägerin
zudem geltend, sowohl § 28 WpPG als auch die
Wertpapierprospektgebührenverordnung seien rechtswidrig und hätten nicht zur
Grundlage der Entscheidung gemacht werden dürfen. Außerdem sei der
Gebührenbescheid im Rahmen der konkreten Maßnahme unverhältnismäßig.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. März 2007 wies die Beklagte den Widerspruch
zurück und stellte sich dabei auf den Standpunkt, dass vom Vorliegen dreier
Billigungen im Sinne des § 13 Abs. 1 WpPG und damit vom Vorliegen dreier
gebührenpflichtiger Amtshandlungen im Sinne der §§ 1 Satz 1, 2 Abs. 1 WpPGebV
in Verbindung mit Nr. 7 der Anlage zu § 2 WpPGebV auszugehen sei. Diese
Feststellung sei mit dem Gestattungsbescheid vom 25. April 2007 verbindlich
getroffen worden und könne und müsse daher in dieser Form zur Grundlage der
nachfolgenden Verwaltungsentscheidungen gemacht werden.
Der Widerspruchsbescheid wurde den Bevollmächtigten der Klägerin am 26. März
2008 zugestellt.
Am 28. April 2008 – einem Montag – hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht
Frankfurt am Main Klage erhoben. Zur Begründung der Klage hat sie vorgetragen,
das Wertpapierprospektgesetz regele nicht, dass jedes einzelne Wertpapier einen
eigenen Prospekt benötige, demzufolge sei es möglich, mehrere
Wertpapieremissionen in einem Wertpapierprospekt zusammenzufassen. Die
Wertpapiergebührenverordnung stelle in ihrem Gebührenverzeichnis in der Anlage
zu § 2 Abs. 1 nicht auf Emissionen, sondern auf den Prospekt ab. Das Abstellen
auf die Zahl der Emissionen werde durch den Wortlaut nicht gedeckt. Eine andere
Sichtweise ergebe sich auch nicht aus der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main im Beschluss vom 13. Juni 1997 (15 G
2848/96) sowie im Urteil vom 7. August 1997 (15 E 2135/95). Die dortigen
Erwägungen zur früheren Regelung in § 16 Abs. 2 Verkaufsprospektgesetz, wonach
der Verwaltungsaufwand mit der Anzahl der Emissionen steige und die Zahl der
Emissionen daher für die Gebühr entscheidend sei, könnten ab dem Zeitpunkt der
Geltung der Wertpapierprospektgebührenverordnung keine Geltung mehr
beanspruchen. Denn das aktuelle Gebührenrecht berücksichtige den eventuell
entstehenden Mehraufwand der Beklagten gemäß § 2 Abs. 2 WpPGebV bereits in
der Weise, dass die Beklagte die Gebühr bis auf das Doppelte erhöhen könne,
wenn die Prüfung und Hinterlegung eines Prospektes einen außergewöhnlich
hohen Verwaltungsaufwand erfordere. Der zum alten Recht vorgenommene
Kunstgriff einer emissionsbezogenen Betrachtung sei nicht mehr notwendig, um
der Beklagten zu einer angemessenen Vergütung ihres Verwaltungsaufwandes zu
verhelfen. Dafür, dass ein außergewöhnlich hoher Verwaltungsaufwand im Sinne
des § 2 Abs. 2 WpPGebV für die Billigung und Hinterlegung des Prospektes
entstanden sei, habe die Beklagte bisher nichts vorgetragen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 8. Mai 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 20. März 2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Auffassung vertreten, dass die Frage, ob das von der Klägerin
eingereichte Dokument einen Wertpapierprospekt oder drei Wertpapierprospekte
zum Gegenstand habe, nicht mehr überprüft werden könne und dürfe. Dem stehe
die Bestandskraft des Gestattungsbescheids vom 25. April 2007 entgegen, mit
welchem insgesamt drei Wertpapierprospekte gebilligt worden seien.
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Der streitgegenständliche Gebührenbescheid wäre aber selbst dann rechtmäßig,
wenn die Billigungen noch nicht bestandskräftig wären. Er beruhe auf einer
rechtmäßigen Grundlage sowie auf einer gesetzeskonformen Auslegung
derselben. Nach der herkömmlichen Terminologie sei unter dem Begriff des
Prospektes ein als solches gekennzeichnetes, von einer bestimmten Person
ausgestelltes, zusammenhängendes Schriftstück zu verstehen, das die Aufgabe
habe, die Öffentlichkeit über alle zur Beurteilung eines konkreten Wertpapiers
erforderlichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu informieren. Betrachte
man die Bestimmungen des Wertpapierprospektgesetzes sowie der Verordnung
(EG) Nr. 809/2004 der Kommission vom 29. April 2004, so werde deutlich, dass bei
der Verwendung des Begriffs „Wertpapiere“ an eine konkrete, anhand
übereinstimmender Merkmale individualisierbare Emission angeknüpft werde. Dies
entspreche auch dem Sinn und Zweck des Gesetzes, die Transparenz eines
Angebotes von Wertpapieren für das Publikum zu erhöhen; diesem Ziel könne nur
entsprochen werden, sofern für jede Emission eine Prospektpflicht nach § 3 Abs. 1
WpPG angenommen werde. Da sich die im Wertpapierprospektgesetz enthaltenen
Vorschriften nach der Regierungsbegründung an den bisherigen Vorschriften des
Verkaufsprospektgesetzes und entsprechenden Vorschriften des Börsengesetzes
orientierten, könne sich die Auslegung des Wertpapierprospektgesetzes ferner
nach dem Begriffsverständnis der genannten Gesetze richten. Auch danach
orientiere sich der Prospektbegriff am Vorliegen unterschiedlicher
Wertpapieremissionen. Diese Konkretisierung des Prospektbegriffs stimme mit der
Konkretisierung des Begriffs durch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
Frankfurt am Main in den von der Klägerin zitierten Entscheidungen zum alten
Verkaufsprospektgesetz überein. § 2 Abs. 2 WpPGebV, der lediglich eine Erhöhung
der Gebühr bis auf das Doppelte ermögliche, sei nicht für Fälle der vorliegenden
Art gedacht und könne diese auch gar nicht vollständig erfassen. Die mit dem
Angebot mehrerer Wertpapiere steigende Attraktivität sowie die Steigerung der
Gewinnchancen, die Bedeutung und wirtschaftlichen Wert der Gestattung(en) für
den Anbieter erhöhten, könnten im Rahmen des § 2 Abs. 2 WpPGebV ebenfalls
nicht berücksichtigt werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. Juni 2009 abgewiesen.
Dabei hat sich das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf ein Urteil der
Kammer vom 6. November 2008 (1 K 1839/08.F) auf den Standpunkt gestellt,
dass sich die Klägerin wegen der Bestandskraft des Gestattungsbescheids vom
25. April 2007 gegenüber der Gebührenfestsetzung nicht mehr darauf berufen
könne, dass es sich anstatt der angenommenen drei Gestattungen lediglich um
eine Gestattung gehandelt habe. Gleichzeitig hat das Verwaltungsgericht die
Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Das Urteil ist den Bevollmächtigten der Klägerin am 22. Juni 2009 zugestellt
worden.
Am 22. Juli 2009 hat die Klägerin Berufung eingelegt und diese nach
entsprechender Fristverlängerung am 21. September 2009 begründet.
Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass ein Prospekt, der mehrere Wertpapiere des
selben Emittenten zum Gegenstand habe, rechtlich nicht als eine Mehrzahl von
Prospekten gelten könne und nimmt insoweit Bezug auf die bisher gewechselten
Schriftsätze, insbesondere ihr Schreiben vom 19. September 2007 an die Beklagte
sowie ihre Klagebegründung vom 11. Juli 2008. Ergänzend führt sie aus,
Verwaltungsgebühren hätten sich unter Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes am tatsächlichen Arbeitsaufwand der Behörde
zu orientieren. Der streitgegenständliche Prospekt sei körperlich ein Dokument,
auch wenn er drei Varianten von Inhaberschuldverschreibungen behandele. Er
entspreche daher vom Arbeitsaufwand her, der beim Lesen, Analysieren und
Prüfen entstehe, einem Prospekt. Lediglich an wenigen Stellen des Prospekts
werde auf die Unterschiede der drei Varianten eingegangen, nämlich nur dort, wo
es um die Laufzeit und die Verzinsung der Produktvarianten gehe. Mindestens 95
% des Prospekttextes bliebe unverändert, wenn in dem Dokument statt einer
Produktvariante drei Varianten beschrieben würden. Bemerkenswerterweise habe
die Beklagte auch nur einen Bescheid erlassen und nicht etwa drei. Es sei also von
einem Prospekt und einer einheitlichen Amtshandlung auszugehen, für die nur
eine Gebühr festzusetzen sei. Allenfalls käme eine maßvolle Erhöhung wegen
zusätzlichen Arbeitsaufwandes nach § 2 WpPGebV in Betracht.
Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 4. Juni 2009 - 1 K
1162/08.F - abzuändern und den Bescheid der Beklagten vom 8. Mai 2007 in der
Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. März 2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und hält daran fest, dass die Frage, ob es
sich bei dem von der Klägerin eingereichten Dokument in rechtlicher Hinsicht um
drei Wertpapierprospekte oder lediglich um einen Wertpapierprospekt handele,
nicht mehr geprüft werden könne und dürfe. Dem stehe die Bestandskraft des
Gestattungsbescheids vom 25. April 2007 entgegen. Sofern die Klägerin mit der
dort vorgenommenen Bewertung, dass das Dokument inhaltlich drei
Wertpapierprospekte zum Gegenstand habe, nicht einverstanden gewesen sei,
hätte sie dagegen mit Widerspruch und gegebenenfalls Anfechtungsklage
vorgehen können und müssen. Wirkung der Bestandskraft sei ein
Abweichungsverbot, das die Behörde daran hindere, bei einer von ihr zu treffenden
Entscheidung vom Inhalt einer früheren wirksamen Verwaltungsentscheidung
abzuweichen, sofern der Verwaltungsakt nicht nichtig sei.
Die Erhebung je einer Gebühr stehe auch im Einklang mit den Grundsätzen des
Verwaltungskostenrechts. Die Angemessenheit der Gebührenhöhe sei dabei nicht
allein anhand des Verwaltungsaufwandes zu überprüfen, denn eine Beschränkung
auf das Kostendeckungsprinzip, wie sie § 3 Satz 2 VwKostG vorsehe, habe im Falle
der Wertpapiergebührenverordnung nicht stattgefunden. Die Gebührensätze seien
vielmehr an den Grundsätzen des § 3 Satz 1 VwKostG zu messen, wonach
zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr
einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen
Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen
müsse. Dem so definierten gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip entspreche die
Gebührenbemessung im vorliegenden Fall.
Im Übrigen wiederholt die Beklagte ihre Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der
Billigungsentscheidungen, wonach jede einzelne Wertpapieremission (Emission
einer Serie gleichartiger Wertpapiere) die Veröffentlichung eines
Wertpapierprospektes erforderlich mache und sich die Anzahl der
Wertpapierprospekte im rechtlichen Sinne daher unabhängig von der
Zusammenfassung der Informationen in einem oder mehreren physischen
Dokumenten nach der Anzahl der unterschiedlichen Emissionen richte. Ergänzend
nimmt sie Bezug auf ihr gesamtes bisheriges Vorbringen im Widerspruchs- und
Klageverfahren, insbesondere dem Widerspruchsbescheid vom 20. März 2008
sowie der Klageerwiderung vom 26. August 2008.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) und der Behördenakten (2
Ordner [Wp 7107 Teil I und Teil II] und ein Heft [Widerspruchsakte Q 27-QR 7100-
2007/0016]).
Entscheidungsgründe
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch sonst zulässige Berufung der
Klägerin ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den
Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Mai 2007 in der Fassung des
Widerspruchsbescheids vom 20. März 2008 im Ergebnis zu Recht als unbegründet
abgewiesen.
Die vorbezeichneten Bescheide sind rechtmäßig.
Das Verwaltungsgericht ist in dem angegriffenen Urteil zutreffend davon
ausgegangen, dass die Beklagte die Klägerin zu Gebühren in Höhe von 12.000,00
€ für Amtshandlungen nach dem Wertpapierprospektgesetz in Verbindung mit der
Wertpapierprospektgebührenverordnung heranziehen durfte.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Gebührenforderung ist § 28 Abs. 1
des Gesetzes über die Erstellung, Billigung und Veröffentlichung des Prospekts,
der beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei der Zulassung von
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der beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei der Zulassung von
Wertpapieren zum Handel an einem organisierten Markt zu veröffentlichen ist
(Wertpapierprospektgesetz - WpPG), das als Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung
der Richtlinie 2003/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.
November 2003 betreffend den Prospekt, der beim öffentlichen Angebot von
Wertpapieren oder bei deren Zulassung zum Handel zu veröffentlichen ist, und zur
Änderung der Richtlinie 2001/34/EG (Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetz) vom
22. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1698) beschlossen worden ist - zuletzt geändert durch
Jahressteuergesetz 2009 (JStG 2009) vom 19. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2794).
Danach kann die Bundesanstalt für Amtshandlungen nach diesem Gesetz, nach
den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften und nach Rechtsakten der
Europäischen Union Gebühren und Auslagen erheben. In § 28 Abs. 2 WpPG wird
das Bundesministerium der Finanzen ermächtigt, durch Rechtsverordnung, die
nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die gebührenpflichtigen
Tatbestände und die Gebühren nach festen Sätzen oder als Rahmengebühren
näher zu bestimmen. Die Gebührensätze und die Rahmengebühren sind so zu
bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe
und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der
Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis besteht. Das Bundesministerium der
Finanzen kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf die Bundesanstalt
für Finanzdienstleistungsaufsicht übertragen (§ 28 Abs. 2 Satz 3 WpPG). Durch Art.
7 des Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetzes wurde die Verordnung zur
Übertragung von Befugnissen zum Erlass von Rechtsverordnungen auf die
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht geändert und in § 1 der
Verordnung die Nummer 7 eingefügt, die die Befugnis enthält, u.a.
Rechtsverordnungen nach § 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 des
Wertpapierprospektgesetzes zu erlassen. Auf Grund dessen hat die Bundesanstalt
die Verordnung über die Erhebung von Gebühren nach dem
Wertpapierprospektgesetz (Wertpapierprospektgebührenverordnung - WpPGebV)
vom 29. Juni 2005 (BGBl. I S. 1875) erlassen.
Für die erhobenen Gebühren hat sich die Beklagte zu Recht auf das Vorliegen
dreier gebührenpflichtiger Amtshandlungen i. S. v. § 1 und § 2 Abs. 1 WpPGebV i.
V. m. Nr. 7 der Anlage zu § 2 WpPGebV gestützt.
Nach § 1 Satz 1 WpPGebV erhebt die Bundesanstalt für Amtshandlungen nach
dem Wertpapierprospektgesetz und nach Rechtsakten der Europäischen Union
Gebühren nach dieser Verordnung. § 2 Abs. 1 WpPGebV regelt, dass sich die
gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze - vorbehaltlich der
Regelungen in Abs. 2 und § 3 - nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis
bestimmen. Der Gebührentatbestand Nr. 7 des Gebührenverzeichnisses in der
Anlage zu § 2 Abs. 1 WpPGebV sieht eine Gebühr von 4.000,00 € vor, und zwar für
die „Billigung eines Prospekts, der als ein einziges Dokument i. S. d. § 12 Abs. 1
Satz 1, 1. Alt. des WpPG erstellt worden ist und für dessen Hinterlegung (§ 13 Abs.
1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 WpPG)“.
Dass die vorbezeichnete Gebühr dreimal angefallen ist, ergibt sich - entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts - allerdings nicht bereits daraus, dass die
Klägerin den Grundverwaltungsakt vom 25. April 2007 hat bestandskräftig werden
lassen und damit gegenüber der Gebührenfestsetzung nicht mehr mit Erfolg
einwenden kann, es habe sich nur um einen einzigen Prospekt gehandelt, für
dessen Billigung und Hinterlegung auch nur eine Gebühr in Höhe von 4.000,00 €
verlangt werden könne.
Selbst wenn die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung für einen
bestandskräftigen Bescheid nicht von dessen Rechtmäßigkeit, sondern von dessen
Wirksamkeit i. S. v. §§ 43, 44 VwVfG abhängt - wie das Verwaltungsgericht unter
Berufung auf obergerichtliche Rechtsprechung, insbesondere des OVG
Mecklenburg-Vorpommern (Urteil vom 29.06.2007 - 3 L 368/04 -, LKV 2008, 422)
ausgeführt hat -, bedeutet dies nicht ohne weiteres eine Bindungswirkung des
Gestattungsbescheids in jeder Hinsicht für die Gebührenfestsetzung. Nach der
zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung ist es zwar nur dann zulässig, an eine
Handlung einer Behörde für den Betroffenen belastende Wirkungen, beispielsweise
die Erhebung von Gebühren, zu knüpfen, wenn die behördliche Handlung wirksam
ist. An der Wirksamkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsakts fehlt es nicht
bereits bei bloßer Rechtswidrigkeit, sondern nur bei Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3
VwVfG). Die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung für einen -
bestandskräftigen - Verwaltungsakt ist somit nicht von dessen Rechtmäßigkeit
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bestandskräftigen - Verwaltungsakt ist somit nicht von dessen Rechtmäßigkeit
abhängig. Das bedeutet allerdings nur, dass die Beklagte den bestandskräftigen
Gestattungsbescheid vom 25. April 2007 als Amtshandlung zur Grundlage ihrer
Gebührenfestsetzung machen durfte. Allein die Tatsache, dass die Beklagte darin
Wertpapierprospekte betreffend dreier Typen von Inhaberschuldverschreibungen
mit unterschiedlichen Wertpapierkennnummern billigte, entfaltet indessen keine
Bindungswirkung für das Gebührenfestsetzungsverfahren dahingehend, dass
zwangsläufig drei Amtshandlungen vorliegen und dementsprechend drei Gebühren
anfallen. Die Frage, wie sich die Billigung von Wertpapierprospekten von
Inhaberschuldverschreibungen mit unterschiedlichen Wertpapierkennnummern
gebührenrechtlich auswirkt, beantwortet sich vielmehr allein anhand der
gebührenrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 2 WpPG i. V. m. den
Vorschriften der Wertpapierprospektgebührenverordnung.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung maßgeblich ist
zunächst die Vorschrift in § 2 Abs. 1 WpPGebV, wonach sich die
gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze - vorbehaltlich
bestimmter Sonderregelungen - nach dem anliegenden Gebührenverzeichnis
bestimmen. Als gebührenpflichtige Amtshandlung wird in Nr. 7 des
Gebührenverzeichnisses die „Billigung eines Prospekts, der als ein einziges
Dokument i. S. d. § 12 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. des WpPG erstellt worden ist und für
dessen Hinterlegung (§ 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 WpPG)“ umschrieben.
Die Bedeutung des Begriffes „Billigung eines Prospekts“ ist - auch wenn es sich bei
der Wertpapierprospektgebührenverordnung nicht um ein förmliches Gesetz
handelt - durch Auslegung zu ermitteln. Der Zusatz, dass es sich dabei um „ein
einziges Dokument i. S. d. § 12 Abs. 2 Satz 1, 1. Alt.“ handeln muss, gibt für die
Auslegung nichts her, da jeder Prospekt entweder als einteiliges oder als
dreiteiliges Dokument erstellt werden kann (vgl. dazu: BT-Drs. 15/4999, S. 26).
Besteht ein Prospekt aus mehreren Einzeldokumenten, so schreibt § 12 Abs. 1
Satz 2 WpPG vor, dass die geforderten Angaben auf ein Registrierungsformular,
eine Wertpapierbeschreibung und eine Zusammenfassung aufzuteilen sind.
Gebührenmäßig ist die Erstellung eines solchen Prospekts als dreiteiliges
Dokument in den Gebührentatbeständen Nr. 8 und 9 des Gebührenverzeichnisses
mit 2.250,00 € und 1.750,00 € (insgesamt also auch 4.000,00 €) erfasst.
Anhaltspunkte für die Auslegung des Begriffs „Billigung eines Prospekts“ lassen
sich zunächst den Gesetzesmaterialien zum Entwurf des Prospektrichtlinie-
Umsetzungsgesetzes entnehmen.
Das Wertpapierprospektgesetz - Art. 1 des Prospektrichtlinie-Umsetzungsgesetzes
- soll die wesentlichen Bestimmungen der Prospektrichtlinie umsetzen. Die
Prospektrichtlinie und die Verordnung der Kommission zur Durchführung der
Prospektrichtlinie sollen eine weitere Vereinheitlichung herbeiführen hinsichtlich der
nationalen Bestimmungen für die Erstellung, die Billigung und die Verbreitung des
Prospekts, der im Inland beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei der
Zulassung von Wertpapieren zum Handel an einem organisierten Markt zu
veröffentlichen ist. Dabei löst die Prospektrichtlinie die Richtlinie 89/298/EWG des
Rates vom 17. April 1989 zur Koordinierung der Bedingungen für die Erstellung,
Kontrolle und Verbreitung des Prospekts, der im Falle öffentlicher Angebote von
Wertpapieren zu veröffentlichen ist, sowie die Vorschriften betreffend Prospekte
ab, die in der Richtlinie 2001/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 28. Mai 2001 über die Zulassung von Wertpapieren zur amtlichen
Börsennotierung und über die hinsichtlich dieser Wertpapiere zu veröffentlichenden
Informationen enthalten sind. Die Umsetzung der beiden zuletzt genannten
Richtlinien erfolgte im Wesentlichen im Verkaufsprospektgesetz und im
Börsengesetz. Die im Wertpapierprospektgesetz enthaltenen Vorschriften
orientieren sich daher - soweit möglich - an den bisherigen Vorschriften des
Verkaufsprospektgesetzes und den den Prospekt betreffenden Vorschriften des
Börsengesetzes (BT-Drs. 15/4999, S. 25).
Die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Hinterlegung
des Verkaufsprospekts in § 16 Abs. 2 VerkProspG war Gegenstand zahlreicher
Änderungen (vgl. dazu den Überblick in: Schwark, Kapitalmarktrechts-Kommentar,
3. Aufl., § 16 VerkProspG, Rdnr. 1 [Fußnote 2]). Die Fassung des
Verkaufsprospektgesetzes vom 17. Juli 1996 sah in § 16 Abs. 2 folgende Regelung
vor:
„Das Bundesaufsichtsamt erhebt für die Hinterlegung von Verkaufsprospekten
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„Das Bundesaufsichtsamt erhebt für die Hinterlegung von Verkaufsprospekten
eine Gebühr. Diese beträgt bei einem Gesamtausgabepreis der Wertpapiere von
- bis zu 5 Millionen Deutsche Mark: 750 Deutsche Mark
- bis zu 50 Millionen Deutsche Mark: 1.000 Deutsche Mark
- über 50 Millionen Deutsche Mark: 1.500 Deutsche Mark.
Die Gebühren werden nach den Vorschriften des Verwaltungs-
Vollstreckungsgesetzes beigetrieben.“
Der frühere Streit, ob eine Gebühr pro hinterlegtem Prospekt oder pro Emission
erhoben werden kann, sollte mit der Neufassung von § 16 Abs. 2 VerkProspG
beigelegt werden. Dazu heißt es in der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes
zur weiteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland (Drittes
Finanzmarktförderungsgesetz) vom 6. November 1997, die geplante Neufassung
von § 16 Abs. 2 Satz 1 VerkProspG stelle nunmehr klar, dass auch bei
Hinterlegung nur eines Verkaufsprospekts mehrere Gebührentatbestände
verwirklicht werden könnten. Die Regelung berücksichtige, dass häufig Angaben
über mehrere Wertpapiere in einem Dokument drucktechnisch zusammengefasst
würden. Eine solche - rechtlich zulässige - Zusammenfassung habe jedoch keinen
Einfluss auf die für jede Emission gesondert zu berechnende Gebühr (BT-Drs.
13/8933, S. 91).
Dementsprechend lautet § 16 Abs. 2 VerkProspG in der Fassung vom 24. März
1998 wie folgt:
„Das Bundesaufsichtsamt erhebt für die Hinterlegung des Verkaufsprospekts
Gebühren. Das Bundesministerium der Finanzen bestimmt die
Gebührentatbestände im einzelnen und die Höhe der Gebühren durch
Rechtsverordnung, die nicht Zustimmung des Bundesrates bedarf. Das
Bundesministerium der Finanzen kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung
auf das Bundesaufsichtsamt übertragen.“
Mit der Änderung des § 16 Abs. 2 VerkProspG wurde also klargestellt, dass bei der
Erhebung der Hinterlegungsgebühr auf jede einzelne prospektpflichtige Emission
abzustellen ist und auch bei Hinterlegung eines einzigen „physischen“ Prospekts
mehrere Gebührentatbestände verwirklicht werden können (Grimme/Ritz, Die
Novellierung verkaufsprospektrechtlicher Vorschriften durch das Dritte
Finanzmarktförderungsgesetz, in: WM 1998, 2091 [2094]). Der frühere Streit war
damit beigelegt (Schwark, a.a.O., § 16 VerkProspG, Rdnr. 4; Schäfer,
Wertpapierhandelsgesetz/Börsengesetz/Verkaufsprospektgesetz, Kommentar,
1999, § 16 VerkProspG). Auf Grund des § 16 Abs. 2 VerkProspG - neugefasst durch
Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl. I, S. 2701) - hat das (damalige)
Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel die Verordnung über Gebühren für
die Hinterlegung von Verkaufsprospekten (Verkaufsprospektgebühren-Verordnung
- VerkProspGebV) vom 7. Mai 1999 (BGBl. I, S. 874), geändert durch Gesetz vom
21. Dezember 2000 (BGBl. I, S. 1857, 1870), erlassen. Die Höhe der Gebühren ist
dort in § 2 wie folgt geregelt:
(1) „Für die Hinterlegung eines vollständigen Verkaufsprospekts beträgt die
Gebühr für jede Emission 200 Euro.
(2) Für die Hinterlegung eines unvollständigen Verkaufsprospekts im Sinne von §
10 des Verkaufsprospektgesetzes beträgt die Grundgebühr 150 Euro. Für die
Hinterlegung eines Nachtrags erhebt die Bundesanstalt für jede Emission eine
zusätzliche Gebühr. Die zusätzliche Gebühr beträgt 50 Euro.
(3) Für die Hinterlegung eines Nachtrags zur Veröffentlichung ergänzender
Angaben im Sinne von § 11 des Verkaufsprospektgesetzes beträgt die Gebühr 50
Euro.
(4) Wird der Bundesanstalt der Verzicht auf eine Veröffentlichung des
Verkaufsprospekts mitgeteilt,
1. bevor die Vollständigkeitsprüfung abgeschlossen wurde, werden keine Gebühren
erhoben,
2. nachdem die Vollständigkeitsprüfung abgeschlossen wurde, ermäßigt sich die
vorgesehene Gebühr um ein Viertel,
3. nachdem der Verkaufsprospekt archiviert wurde, wird die volle Gebühr
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3. nachdem der Verkaufsprospekt archiviert wurde, wird die volle Gebühr
erhoben.“
Danach verdeutlichen § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VerkProspGebV nochmals die
nach der Gesetzesbegründung zu § 16 Abs. 2 Satz 1 VerkProspGebV vorgesehene
emissionsbezogene Gebührenberechnung, indem ausdrücklich festgehalten wird,
dass die entsprechende Gebühr „für jede Emission“ erhoben wird
(Assmann/Lenz/Ritz, Verkaufsprospektgesetz/Verkaufsprospekt-
Verordnung/Verkaufsprospektgebühren-Verordnung, Kommentar, 2001, § 2
VerkProspGebVO Band Nr. 3).
Die Verkaufsprospekt-Verordnung wurde zwar durch Art. 9 des Prospektrichtlinie-
Umsetzungsgesetzes aufgehoben. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber in
§ 28 WpPG von der sog. emissionsbezogenen Gebührenberechnung abrücken
wollte, lassen sich den Gesetzesmaterialien aber nicht entnehmen. Dagegen
spricht vielmehr der eindeutige Hinweis in der Begründung, wonach sich die im
Wertpapierprospektgesetz enthaltenen Vorschriften u.a. an den bisherigen
Vorschriften des Verkaufsprospektgesetzes orientieren.
Dass das Wertpapierprospektgesetz und die
Wertpapierprospektgebührenverordnung auch ohne ausdrücklichen Hinweis von
einer emissionsbezogenen Gebührenberechnung ausgehen, stimmt auch mit der
Systematik derjenigen nationalen Gesetze überein, die sich mit der Pflicht zur
Erstellung und Veröffentlichung von Wertpapierprospekten befassen, und mit der
Systematik der diesbezüglichen Richtlinien auf europäischer Ebene, deren
Umsetzung die nationalen Vorschriften dienen. Der Begriff der „Wertpapiere einer
Emission“ findet sich im Wortlaut der Emissionsprospektrichtlinie (Art. 1 Abs. 2).
Das Vorliegen von Wertpapieren ein und derselben Emission setzt voraus, dass es
sich um Wertpapiere derselben Gattung handelt, die einheitliche
Bestimmungsmerkmale aufweisen und untereinander austauschbar sind. Nur für
derartige Wertpapiere wird eine identische Wertpapierkennnummer vergeben (vgl.
dazu: Assmann/Lenz/Ritz, a.a.O., § 2 VerkProspG, Rdnr. 33; Schäfer, a.a.O., § 2
VerkProspG, Rdnr. 6). Dementsprechend waren in § 2 VerkProspG a. F. Teile einer
Emission, für die bereits im Inland ein Verkaufsprospekt veröffentlicht worden war,
von der (erneuten) Prospektpflicht ausgenommen. Ähnliche Ausnahmen von der
Prospektpflicht enthält § 4 WpPG unter bestimmten Voraussetzungen für Aktien
derselben Gattung. Dass es sich bei den von der Klägerin angebotenen
Wertpapieren nicht um solche derselben Gattung im vorbezeichneten Sinne
handelt und demzufolge drei verschiedene Wertpapierkennnummern zu vergeben
waren, hat die Klägerin nicht angegriffen. Alle drei Arten von Wertpapieren in Form
der Inhaberschuldverschreibungen Typ A, B und C waren daher für sich genommen
- jeweils - prospektpflichtig. Die emissionsbezogene Gebührenerhebung
korrespondiert damit nach wie vor mit der Pflicht zur Erstellung und Hinterlegung
eines Prospekts für jede Wertpapierserie mit einheitlicher Wertpapierkennnummer
(so bereits zum alten Recht: VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 13.06.1997 -
15 G 2848/96 -, NJW-RR 1997, 1477).
Die Regelung des § 28 WpPG ist - entgegen der von der Klägerin im Schreiben vom
19. September 2007 geäußerten Auffassung - auch nicht rechtswidrig.
Die Klägerin hält § 28 Abs. 2 Satz 2 WpPG, wonach die Gebühren so zu bemessen
sind, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe und
der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der
Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis bestehen muss, deshalb für
rechtswidrig, weil Gebühren allein zur Kostendeckung erhoben werden dürften.
Aus dem Wesen der Gebühr kann eine allgemeine Geltung des
Kostendeckungsprinzips allerdings nicht hergeleitet werden (BVerwG, Urteil vom
08.12.1961 - VII C 2.61 -, BVerwGE 13, 214; Böhm/Fabry, Hessisches
Verwaltungsgebührenrecht, Kommentar, Einf. A VI). Das Äquivalenzprinzip, das in
der vorbezeichneten Regelung zum Ausdruck kommt, beinhaltet zwar, dass ein
angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der besonderen
Leistung für den Empfänger bestehen muss. Es fordert aber nicht, dass die
Summe der für eine bestimmte Art von Amtshandlungen erhobenen Gebühren
nicht höher ist als die Aufwendungen der Behörde für diese Art von
Amtshandlungen (BVerwGE, Urteil vom 24.03.1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12,
162).
Auch fehlt es den Vorschriften der Wertpapierprospektgebührenverordnung -
entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht an der erforderlichen hinreichenden
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entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht an der erforderlichen hinreichenden
Bestimmtheit. Der Inhalt der Gebührentatbestände in §§ 2 und 3 WpPGebV sowie
der Anlage zu § 2 Abs. 1 WpPGebV ist durch Auslegung zu ermitteln. Im Hinblick
darauf, dass das gefundene Auslegungsergebnis der emissionsbezogenen
Gebührenerhebung mit der Pflicht zur Erstellung und Hinterlegung eines Prospekts
für jede Wertpapierserie mit einheitlicher Wertpapierkennnummer korrespondiert,
bestehen keine Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit der getroffenen
Regelung.
Schließlich ist der Verordnungsgeber auch nicht unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gezwungen, anstelle der im
Gebührenverzeichnis ausgewiesenen festen Gebührensätze Rahmengebühren
oder Gebührenermäßigungstatbestände vorzusehen. Die Regelung in § 28 Abs. 2
Satz 1 WpPG lässt dem Verordnungsgeber die Wahl, die gebührenpflichtigen
Tatbestände und die Gebühren entweder nach festen Sätzen oder als
Rahmengebühr zu bemessen. Obwohl Gebühren mit festen Sätzen keine
Möglichkeit eröffnen, die Gebührenhöhe dem wirtschaftlichen Wert oder Nutzen
der Amtshandlung für den Einzelnen anzupassen, verstoßen sie nicht gegen das
Äquivalenzprinzip (Schlabach, Verwaltungskostenrecht, Stand: Dezember 2008, §
4 VwKostG 3.2 Rdnr. 1 f.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 10 und
§ 711 Satz 1 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 12.000,00 € festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 und 3 GKG und
orientiert sich an der von den Beteiligten nicht angegriffenen erstinstanzlichen
Festsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 i. V.
m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.