Urteil des HessVGH, Az. 11 UE 2253/93

VGH Kassel: tierarzt, materielle rechtskraft, verwaltungsakt, amtliche tätigkeit, res iudicata, öffentlich, schlachttier, gemeinde, arbeitsgericht, arbeitsrecht
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
11. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
11 UE 2253/93
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 6 Abs 1 FlBG vom
24.02.1987, § 4 Abs 1 Nr
15 FlBG vom 24.02.1987, §
40 VwGO
(Neuaufteilung von Fleischbeschaubezirken -
Rechtsschutzmöglichkeiten des betroffenen
Fleischbeschauers - Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten)
Tatbestand
Der Kläger ist Tierarzt. Er schloß im Jahre 1970 mit dem Land einen Arbeitsvertrag,
demzufolge ihm nach näherer Weisung der zuständigen Behörde die Schlachttier-
und Fleischbeschau sowie Trichinenbeschau im Bereich des Landkreises oblag. Ab
1975 wurde dem Kläger zusätzlich der Bezirk übertragen und im Januar 1988
kamen ferner die Ortsteile und hinzu.
Im Zuge einer Neuverteilung der Beschauaufgaben wurden dem Kläger im März
1988 die Ortsteile, - und entzogen und ihm dafür die Ortsteile - und zugeschlagen.
Hiergegen wandte sich der Kläger mit einer Klage beim Arbeitsgericht Hanau,
welches mit rechtskräftigem Urteil vom 05.10.1988 - 2 Ca 134/88 - feststellte,
"daß die Änderung vom 01.03.1988 des beklagten Landes bezüglich der bisherigen
Beschaubezirke des Klägers und deren Neuaufteilung, nämlich, - und unwirksam
ist".
Zwischen den Beteiligten konnte jedoch auch aufgrund dieses Urteils eine
einvernehmliche Einigung über den künftigen Zuständigkeitsbereich des Klägers
nicht erzielt werden. Das beklagte Land teilte dem Kläger mit Schreiben vom
01.03.1989 mit, daß er ab sofort für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung in
den Ortsteilen und, in sowie in den Ortsteilen, und zuständig sei.
Der Kläger war hiermit wiederum nicht einverstanden, weil ihm die Zuständigkeit
für den Bereich der Ortsteile und nicht mehr zugesprochen worden war. Er erhob
deshalb erneut Klage vor dem Arbeitsgericht Hanau und beantragte festzustellen,
"daß zum arbeitsvertraglichen Beschaubezirk des Klägers auch die Ortsteile und
gehörten".
Die Klage wurde durch Urteil des Arbeitsgerichts Hanau vom 08.06.1989 - 2 Ca
136/89 - als unbegründet abgewiesen. Das Arbeitsgericht führte im wesentlichen
aus, die genannten Ortsteile seien nicht rechtswirksam zum Inhalt des
arbeitsvertraglichen Beschaubezirkes des Klägers gemacht worden, weil - wie die
Kammer bereits in ihrem Urteil vom 05.10.1988 entschieden habe - die
Umorganisation zum 01.03.1988 insgesamt unwirksam gewesen sei. Die seitens
des Klägers am 10.07.1989 gegen das zuvor genannte Urteil eingelegte Berufung
wurde mit Urteil des Landesarbeitsgerichts Frankfurt am Main vom 09.03.1990
rechtskräftig zurückgewiesen, in welchem die Kammer hinsichtlich der
Unwirksamkeit der gesamten Umorganisation die vorausgehende Entscheidung
des Arbeitsgerichts Hanau bestätigte (Az.: 13 Sa 846/89).
Schon vor dem Ergehen dieses Urteils hatte der Kläger mit Schriftsatz vom
07.08.1989 am 21.08.1989 gegen das Schreiben des beklagten Landes vom
01.03.1989 Widerspruch eingelegt mit der Begründung, mit diesem Schreiben
werde ihm, dem Kläger, die Fleischbeschau für und entzogen, was als Widerruf
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werde ihm, dem Kläger, die Fleischbeschau für und entzogen, was als Widerruf
eines begünstigenden Verwaltungsakts zu werten sei. Diesen Widerspruch wies
das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 13.09.1990 als
unzulässig zurück und begründete diese Entscheidung im wesentlichen damit, es
handele sich vorliegend nicht um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit sondern um
eine bürgerlich-rechtliche Auseinandersetzung zwischen einem Angestellten und
einem öffentlichen Arbeitgeber aus einem zivilrechtlichen Arbeitsvertrag mit der
Folge, daß für daraus resultierende Streitigkeiten nicht der Verwaltungsrechtsweg
sondern ausschließlich der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten gegeben sei. Der
Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger zu Händen seiner Bevollmächtigten am
21.09.1990 zugestellt.
Am 22.10.1990 (einem Montag) hat der Kläger per Telefax die vorliegende Klage
erhoben, mit der er die Verurteilung des beklagten Landes begehrt, unter
Aufhebung der zuvor genannten Bescheide dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers
die Bezirke der Gemeinde J, Ortsteile und / hinzuzuschlagen und ferner
festzustellen, daß die Änderung des Beschaubezirks Nr. 23 durch Entzug der
Gemeinde - Ortsteile und, aufgrund der Bescheide rechtswidrig gewesen sei.
Zur Begründung machte der Kläger im wesentlichen geltend, das Verhältnis
zwischen ihm und dem beklagten Land richte sich zwar teilweise nach
arbeitsvertraglichen Vorschriften. Gleichwohl stelle aber die Verleihung einer
öffentlichen Aufgabe im Sinne des § 6 Fleischhygienegesetz einen Verwaltungsakt
dar. Vor allem die Zuteilung eines bestimmten Fleischbeschaubezirkes und eine
entsprechende Änderung erfolgten durch Verwaltungsakt. Es handele sich insoweit
um eine duale Rechtsbeziehung zu dem beklagten Land mit arbeitsrechtlichen und
öffentlich-rechtlichen Aspekten. Jedenfalls sei die Änderung der
Zuständigkeitsregelung vom 01.03.1989 aus im einzelnen näher genannten
Gründen rechtswidrig, weil sie dem vom Arbeitsgericht aufgestellten Prinzip der
"Kostengünstigkeit der Wegstreckenentschädigung" nicht gerecht werde.
Der Kläger beantragte,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 01.03.1989 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.09.1990 zu verurteilen, dem
Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde Ortsteile und I
hinzuzuschlagen und festzustellen, daß die Änderung des Beschaubezirkes durch
Entzug der Ortsteile und rechtswidrig war.
Das beklagte Land beantragte,
die Klage abzuweisen.
Es hielt den Verwaltungsrechtsweg nicht für eröffnet und verwies im übrigen auf die
Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Die Annahme des Klägers, mit dem
Schreiben vom 01.03.1989 sei ein "Beschaubezirk" durch Verwaltungsakt geändert
worden, entbehre jeder Grundlage. Den Begriff "Beschaubezirk" gebe es im
heutigen Fleischhygienegesetz nicht mehr. Der Kläger sei mit seinem Begehren
bereits vor dem zuständigen Arbeitsgericht Hanau und in zweiter Instanz vor dem
Landesarbeitsgericht Frankfurt am Main unterlegen. Ein weiterer Rechtsweg stehe
ihm nicht zur Verfügung.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main wies nach mündlicher Verhandlung die
Klage durch Urteil vom 29.04.1992 ab. Zur Begründung führte das Gericht im
wesentlichen aus: Die Klage sei zwar zulässig jedoch nicht begründet, denn dem
Kläger stehe bei der Zuweisung seines Arbeitsgebietes ein öffentlich-rechtlicher
Anspruch nicht zu. Bei dem Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem
beklagten Land handele es sich allein um eine zivilrechtliche Rechtsbeziehung, die
sich nach den Vorschriften über den Dienstvertrag und nach den einschlägigen
tarifvertraglichen Bestimmungen richte. Die rechtliche Grundlage für das
umstrittene Schreiben des beklagten Landes vom 01.03.1989 ergebe sich aus
dem zwischen den Beteiligten im Jahr 1970 geschlossenen Arbeitsvertrag und dem
hier heranzuziehenden 21. Änderungstarifvertrag vom 10.10.1988 zu dem
Tarifvertrag vom 01.04.1969 über die Regelung der Rechtsverhältnisse der
außerhalb öffentlicher Schlachthöfe tätigen amtlichen Tierärzte und
Fleischkontrolleure, die ihrerseits auf der Vorschrift des § 6 Fleischhygienegesetz
basierten. Zwar sei in der früheren Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts unter Geltung der damaligen Vorschriften des
Fleischbeschaugesetzes davon ausgegangen worden, daß das Dienstverhältnis
zwischen einem Fleischbeschautierarzt und der Verwaltungsbehörde so stark
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zwischen einem Fleischbeschautierarzt und der Verwaltungsbehörde so stark
öffentlich-rechtlich geprägt sei, daß es insgesamt dem öffentlichen Recht
zugeordnet werden müsse. Davon könne jedoch aufgrund der später
eingetretenen Änderungen der Rechtsgrundlage derzeit nicht mehr ausgegangen
werden. Während in der ältesten Fassung des Fleischbeschaugesetzes
ausdrücklich von der Bildung von Beschaubezirken und der Bestellung von
Beschauern die Rede sei, spreche die aktuelle Fassung des
Fleischhygienegesetzes davon nicht mehr. Daraus werde deutlich, daß sich die
Rechtsstellung der Fleischbeschautierärzte gewandelt habe. Bereits mit der
gesetzlichen Änderung zum 01.01.1969 habe klargestellt werden sollen, daß der
Rechtsweg zu verschiedenen Gerichtszweigen nicht in Betracht komme und die
Aufgabenübertragung allein als privatrechtliches Arbeitsverhältnis auszugestalten
sei. Der Gesetzgeber habe nämlich damals angeordnet, daß die Durchführung der
Schlachttier- und Fleischbeschau Aufgabe der zuständigen Behörden sei und diese
durch Beamte oder haupt- oder nebenberufliche Angestellte vorzunehmen sei.
Angesichts dieser gesetzlichen Regelungen sei für eine hoheitliche Bestellung der
Beschauer kein Raum mehr geblieben. Vielmehr hätten sie mit ihrer Anstellung
den gleichen personalrechtlichen Status wie andere Behördenbedienstete
erhalten. Dementsprechend seien die Beschaubezirke nur noch im Interesse der
Allgemeinheit und nicht mehr für die Beschauer zu bilden gewesen und hätten
demzufolge für das Verhältnis zwischen Beschauer und Dienstherrn keinerlei
Bedeutung mehr. Dies alles gelte umso mehr, seit die aktuelle Fassung des hier
anzuwendenden § 6 Fleischhygienegesetz den Begriff des "Beschaubezirkes"
überhaupt nicht mehr kenne. Entgegen der Auffassung des Klägers spreche auch
die Bezeichnung als "amtlicher Tierarzt" in § 6 Abs. 1 Fleischhygienegesetz nicht
für ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, denn die Definition in § 4 Abs. 1 Nr.
15 Fleischhygienegesetz stelle klar, daß als "amtlicher Tierarzt" im Sinne des
Gesetzes derjenige bezeichnet werde, dem die Durchführung der amtlichen
Untersuchungen übertragen worden sei. Daraus ergebe sich kein
Hinderungsgrund, einen amtlichen Tierarzt als privatrechtlichen Angestellten zu
beschäftigen. Da infolgedessen die Aufgabenübertragung an den Kläger allein dem
Arbeitsrecht unterliege, der Kläger den Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten jedoch
bereits ausgeschöpft habe, stehe die materielle Rechtskraft des
arbeitsgerichtlichen Berufungsurteils nach § 121 VwGO insoweit einer erneuten
Entscheidung entgegen. Das Urteil wurde dem Kläger zu Händen seiner
Bevollmächtigten am 29.07.1992 zugestellt.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt, über deren Eingang bei
dem Verwaltungsgericht zwischen den Beteiligten (zunächst) Streit bestand.
Während das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main und das beklagte Land als
Berufungsschrift einen Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 06.10.1992
ansahen, der am 07.10.1992 bei dem Verwaltungsgericht eingegangen ist und
einen konkret formulierten Berufungsantrag sowie eine Berufungsbegründung
enthält (Bl. 148 a ff. GA), machen die Klägerbevollmächtigten im Rahmen des
Berufungsverfahrens geltend, die Berufung sei nicht erst am 07.10.1992 bei dem
Verwaltungsgericht eingegangen sondern bereits mit einem Schriftsatz vom
31.08.1992, der am gleichen Tage um 12.37 Uhr dem Verwaltungsgericht
Frankfurt am Main vorab per Telefax übermittelt worden sei und auch noch auf
dem normalen Postweg an das Verwaltungsgericht abgesandt worden sei. Die
Bevollmächtigten des Klägers haben zu diesem Zweck die Abschrift der ersten
Seite des angeblich per Telefax übermittelten Schriftsatzes vom 31.08.1992 sowie
eine Ablichtung des Sendeprotokolls vom 31.08.1992 zu den Akten eingereicht.
Der besagte Schriftsatz ist jedoch weder als Telefax noch im Original zu den
vorliegenden Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main gelangt.
Der Berichterstatter des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat wegen des
Eingangs der Rechtsmittelschrift und des Zeitpunkts der Rechtsmitteleinlegung
weitere Ermittlungen angestellt. Wegen der Einzelheiten wird insoweit auf das
Schreiben des Berichterstatters vom 09.12.1993 an den Präsidenten des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main und dessen Antwort vom 28.12.1993 nebst
Anlage (Bl. 198 bis 203 GA) Bezug genommen.
Zur Begründung der Berufung trägt der Kläger im wesentlichen vor: Entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil sei es bei der
vorliegenden Klage nicht um arbeitsrechtliche Beziehungen der Parteien
untereinander gegangen, sondern um die Frage, ob ein Beschaubezirk von dem
beklagten Land eigenmächtig geändert werden dürfe und das beklagte Land dabei
seine bisherigen Grundsätze zur Einteilung derartiger Beschaubezirke willkürlich
wechseln könne. Der Kläger habe als Fleischbeschautierarzt quasi eine
Doppelfunktion inne, indem er zum einen Arbeitnehmer des beklagten Landes sei,
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Doppelfunktion inne, indem er zum einen Arbeitnehmer des beklagten Landes sei,
zum anderen aber in Vertretung des beklagten Landes eine hoheitliche Tätigkeit
ausübe, wenn er seinen Aufgaben nach § 6 Fleischhygienegesetz nachkomme. Er,
der Kläger, sei nur in seinem eigenen Beschaubezirk Nr. 23 amtlicher Tierarzt im
Sinne dieser Vorschrift, nicht dagegen in einem anderen Bezirk. Wenn er eine
Fleischuntersuchung außerhalb seines Bezirks vornehme, sei dies keine amtliche
Tätigkeit mehr, er handele dann nicht als amtlicher Tierarzt. Vor diesem
Hintergrund wolle er, der Kläger, die Frage klären lassen, ob willkürliche
Änderungen des Beschaubezirks rechtlich zulässig gewesen seien oder nicht. Die
bei der amtlichen Fleischbeschau von ihm zu treffenden Feststellungen hätten für
ihn und auch für andere davon betroffene Personen erhebliche Bedeutung.
Deshalb müsse klar sein, ob er berechtigterweise amtliche Weisungen erteilen
könne oder nicht. Für den Fall, daß die Veränderung des Beschaubezirkes Nr. 23
rechtsfehlerhaft gewesen wäre, wäre der in der Änderung des Beschaubezirks zu
sehende Verwaltungsakt nichtig und wäre die Fleischbeschau durch den
Fleischkontrolleur des angrenzenden Bezirks nicht in dessen Eigenschaft als
amtlicher Tierarzt vorgenommen worden, was wiederum zur Folge hätte, daß in
diesem Bezirk, soweit es um die hier strittigen Ortsteile gehe, überhaupt keine
wirksame Fleischuntersuchung nach § 6 Fleischhygienegesetz durchgeführt worden
wäre. Ergänzend verweist der Kläger auf sein weiteres Vorbringen im ersten
Rechtszug.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 29.04.1992 - V/1 E
2715/90 - abzuändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides
vom 01.03.1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.09.1990 zu
verurteilen, dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde,
Ortsteile und - hinzuzuschlagen und festzustellen, daß die Änderung des
Beschaubezirks durch Entzug der Ortsteile und rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Nachdem das beklagte Land zunächst die Berufung wegen verspäteter Einlegung
des Rechtsmittels für unzulässig gehalten hatte, geht es nunmehr zwar von deren
Zulässigkeit aus, hält die Berufung jedoch für unbegründet, wofür es auf sein
diesbezügliches Vorbringen im ersten Rechtszug verweist. Ergänzend führt es aus,
entgegen der Auffassung des Klägers treffe es nicht zu, daß eine unter
arbeitsrechtlichen Gesichtspunkten möglicherweise unwirksame
Aufgabenübertragung an ihn zugleich auch dem öffentlichen Recht zuzuordnende
Rechtsfolgen habe, weil dann die Fleischbeschau und dergleichen durch einen
unzuständigen Tierarzt vorgenommen würde. Die Wahrnehmung der in § 6
Fleischhygienegesetz genannten Aufgaben sei vielmehr den zuständigen
Behörden übertragen, die hierzu einen - beamteten oder angestellten - Tierarzt
einzusetzen hätten. Für die Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit der durch einen
solchen amtlichen Tierarzt vorgenommenen Maßnahmen sei es im Verhältnis zum
Bürger ohne Bedeutung, ob dieser Tierarzt nach der internen Organisation der
zuständigen Behörde für die in Frage stehende Angelegenheit zuständig sei. Denn
die Verletzung bzw. die hier behauptete Unwirksamkeit behördeninterner
Zuständigkeitsregelungen sei für Außenstehende nicht ohne weiteres erkennbar,
so daß der Verletzung solcher Zuständigkeitsregelungen im Verhältnis zum Bürger
keine Außenwirkung zukommen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten (2 Bände), die beigezogenen Behördenvorgänge (1 Band) sowie
die beigezogenen Akten des Arbeitsgerichts Hanau 2 Ca 134/88 (1 Band) und 2 Ca
136/89 (1 Band) Bezug genommen, die sämtlich zum Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gemacht worden sind.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Klägers bleibt ohne Erfolg.
Die Berufung ist zulässig. Insbesondere ist von ihrer fristgerechten Einlegung im
vorliegenden Fall auszugehen. Im Hinblick auf die von dem Bevollmächtigten des
Klägers dargelegten Umstände der Berufungseinlegung und die von dem
Berichterstatter des Senats ergänzend angestellten Ermittlungen sieht der Senat
es als hinreichend glaubhaft gemacht an, daß der Kläger - entgegen der
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es als hinreichend glaubhaft gemacht an, daß der Kläger - entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts - das Rechtsmittel nicht erst mit am
07.10.1992 bei dem Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz - und damit
verspätet - eingelegt hat, sondern bereits mit einem per Telefax an das
Verwaltungsgericht übermittelten Schriftsatz vom 31.08.1992, obwohl weder das
Telefax selbst noch der entsprechende angeblich auf dem normalen Postweg
nachgereichte Originalschriftsatz zu den Gerichtsakten gelangt ist.
Die Klägerbevollmächtigten haben mit Schriftsatz vom 30.09.1993 (Bl. 177 ff. GA)
eine Kopie der ersten Seite einer Berufungsschrift vom 31.08.1992 vorgelegt sowie
die Kopie eines Sendeprotokolls, wonach der entsprechende aus drei Seiten
bestehende Schriftsatz am 31.08.1992 um 12.37 Uhr an das Verwaltungsgericht
Frankfurt am Main unter der Telefaxnummer 13678521 übermittelt wurde. Im
Hinblick darauf, daß das entsprechende Telefax nicht zu den Akten gelangt ist und
im Hinblick auf die in der Rechtsprechung angenommene mangelnde Beweiskraft
von Telefaxabsendeprotokollen (vgl. Landgericht Darmstadt, Urteil vom
17.12.1992, NJW 1993, 2448) hat der Berichterstatter des Senats den Präsidenten
des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main mit Verfügung vom 09.12.1993 um
Vorlage des bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main geführten
Kommunikationsjournals oder eines vergleichbaren Protokolls
(Empfangsprotokolls) gebeten, das sämtliche am 31.08.1992 bei dem
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenen Telefaxe ausweist (Bl. 198 f.
GA). Der Präsident des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main hat daraufhin mit
Schreiben vom 28.12.1993 (Bl. 202 f. GA) die Kopie eines Sende-
/Empfangsprotokolls über ein- und ausgehende Telefaxe am 31.08.1992 vorgelegt
(B. 203 GA), welches unter laufender Nr. 18 den Eingang eines Telefaxes
bestehend aus drei Seiten und abgesandt von der Kanzlei der
Klägerbevollmächtigten ausweist. Dieser Umstand in Verbindung mit der mit
Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 28.01.1994 anwaltlich versicherten
Tatsache, daß es sich bei diesem Schriftstück um die Berufung im vorliegenden
Verfahren an das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gehandelt habe, läßt mit
hinreichender Gewißheit die Schlußfolgerung zu, daß die entsprechende Berufung
bereits am 31.08.1992 und damit rechtzeitig beim Verwaltungsgericht Frankfurt
am Main eingegangen ist. Die Tatsache, daß das Schriftstück nicht zu den Akten
gelangt ist, findet seine Erklärung darin, daß ausweislich von in der Akte
befindlichen Vermerken der Registratur und einer dienstlichen Stellungnahme des
Berichterstatters der ersten Instanz vom 23.07.1993 die Gerichtsakten in dem
fraglichen Zeitraum über längere Zeit nicht auffindbar waren und offenbar erst am
20.07.1993 im Archiv des Gerichts entdeckt und wieder vorgelegt worden sind.
Da die Berufungseinlegung sonstigen Bedenken nicht begegnet, ist sie unter den
gegebenen Umständen als zulässig zu erachten.
Die Berufung ist jedoch nicht begründet; denn das Verwaltungsgericht hat die
Klage zu Recht abgewiesen.
Bedenken begegnet jedoch die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klage sei
insgesamt (als Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage) zulässig. Es erscheint
insoweit vielmehr im Hinblick auf den konkret gestellten Antrag eine
differenzierende Betrachtung geboten, wie im folgenden noch näher ausgeführt
werden wird.
Das Verwaltungsgericht hat diese Frage nicht näher problematisiert, sondern
scheint - wie sich aus den Ausführungen auf S. 5 des Entscheidungsabdrucks
ergibt - ohne weitere Differenzierung davon ausgegangen zu sein, daß dem
Klagetypus nach eine zulässige Verpflichtungsklage vorliegt. Dieser Annahme kann
jedoch unter Berücksichtigung der weiteren - zutreffenden - Ausführungen des
Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage nicht uneingeschränkt gefolgt
werden. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht nämlich davon ausgegangen, daß
es sich bei dem Schreiben vom 01.03.1989 jedenfalls im Verhältnis zum Kläger
nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG handelt sondern um eine
Willenserklärung des beklagten Landes im Rahmen einer als rein zivilrechtlich zu
qualifizierenden Rechtsbeziehung.
Das Verwaltungsgericht ist insoweit zu Recht davon ausgegangen, daß sich die
rechtliche Grundlage für das umstrittene Schreiben des beklagten Landes vom
01.03.1989 allein und ausschließlich aus dem zwischen den Beteiligten im Jahre
1970 geschlossenen Arbeitsvertrag und den insoweit heranzuziehenden
tarifvertraglichen Vereinbarungen über die Regelung der Rechtsverhältnisse der
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tarifvertraglichen Vereinbarungen über die Regelung der Rechtsverhältnisse der
außerhalb öffentlicher Schlachthöfe tätigen amtlichen Tierärzte und
Fleischkontrolleure (vgl. etwa StAnZ 1989, S. 181) ergibt, die ihrerseits auf der
Vorschrift des § 6 Fleischhygienegesetz basieren. Nach § 6 Abs. 1 des
Fleischhygienegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar
1987 (BGBl. 1987 I S. 649 ff.) ist die Durchführung der amtlichen Untersuchungen,
die Überwachung von Fleischsendungen aus Mitgliedstaaten sowie die
Überwachung der Einhaltung der vorgeschriebenen Mindestanforderungen in den
Betrieben und der Vorschriften für die Beförderung von Fleisch Aufgabe der
zuständigen Behörde und obliegt einem amtlichen Tierarzt. Nach Abs. 2 dieser
Vorschrift sind die Aufgaben nach Abs. 1 der Vorschrift von Beamten oder
Angestellten wahrzunehmen.
In der älteren Rechtsprechung war die Rechtsposition der als Fleischbeschauer
tätigen Tierärzte unter Berücksichtigung der damaligen Rechtsgrundlagen sehr
umstritten. Das Bundesverwaltungsgericht vertrat dazu in Übereinstimmung mit
dem Bundesgerichtshof (BGHZ 22, 246) die Auffassung, das Dienstverhältnis
zwischen einem Fleischbeschautierarzt und der Verwaltungsbehörde sei so stark
öffentlich-rechtlich geprägt, daß es insgesamt dem öffentlichen Recht zugeordnet
werden müsse (BVerwG, Urteil vom 05.03.1968 - I C 35.65 -, BayVBl. 1968, 279 m.
w. N.). Diese Rechtsprechung stützte sich auf die damals geltende Vorschrift des §
4 Fleischbeschaugesetz in der Fassung vom 29.10.1940 (RGBl. I S. 1463), die wie
folgt lautete:
"(1) Zur Vornahme der Schlachttier- und Fleischbeschau
sind Beschaubezirke zu bilden. Für jeden Beschaubezirk
sind mindestens ein Beschauer sowie ein Stellvertreter
zu bestellen.
(2) Die Bildung der Beschaubezirke und die Bestellung der
Beschauer erfolgt durch die Landesbehörden ..."
Durch das Gesetz zur Änderung des Durchführungsgesetzes EWG- Richtlinie
Frisches Fleisch und des Fleischbeschaugesetzes vom 18.04.1968 (BGBl. I S. 305)
wurde die zuvor genannte Vorschrift wie folgt geändert:
"(1) Die Durchführung der Schlachttier- und Fleischbeschau
ist Aufgabe der zuständigen Behörden. Zu diesem Zweck
werden Beschaubezirke gebildet, die eine lückenlose
Durchführung der Schlachttier- und Fleischbeschau
gewährleisten.
(2) Die Schlachttier- und Fleischbeschau ist durch Beamte
oder haupt- oder nebenberufliche Angestellte vorzunehmen
..."
Im April 1986 erhielt das Gesetz die neue Bezeichnung "Fleischhygienegesetz" und
§ 4 erhielt den heute noch geltenden Wortlaut, wobei aufgrund weiterer
Gesetzesänderungen die früher in § 4 niedergelegte, hier interessierende
Regelung seit Februar 1987 (BGBl. I, 649) in § 6 Fleischhygienegesetz niedergelegt
ist.
Während in der ältesten Fassung des Fleischbeschaugesetzes vom 29.10.1940
ausdrücklich von der Bildung von Beschaubezirken und der Bestellung von
Beschauern die Rede ist, geht die aktuelle Fassung des heutigen
Fleischhygienegesetzes davon nicht mehr aus. Bereits mit der Änderung vom
18.04.1968 sollte klargestellt werden, daß der Rechtsweg zu verschiedenen
Gerichtszweigen nicht in Betracht kam und die Aufgabenübertragung allein als
privatrechtliches Arbeitsverhältnis auszugestalten war. So sah es auch der
schriftliche Bericht des Gesundheitsausschusses des Bundestages zur
Neuregelung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen vor (vgl. Nachweise
bei Zipfel, Lebensmittelrecht, Stand: 01.08.1993, Band III, C 210, Rdnr. 1 und 2 zu
§ 6 Fleischhygienegesetz).
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Aus diesen Umständen wird deutlich, daß sich die Rechtsstellung der
Fleischbeschautierärzte gewandelt hat und - anders als noch unter Geltung der im
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 05.03.1968 zugrundegelegten
Rechtsgrundlage - für eine hoheitliche Bestellung der Beschauer kein Raum mehr
blieb und bleibt. Vielmehr erhielten die Fleischbeschautierärzte mit ihrer Anstellung
den gleichen personalrechtlichen Status wie andere entsprechende
Behördenbedienstete auch. Daß die Beschauer bestimmte persönliche und
fachliche Voraussetzungen erfüllen müssen, rechtfertigt - wie das
Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - keine öffentlich-rechtliche
Bestellung neben einer privatrechtlichen Anstellung im Angestelltenverhältnis (vgl.
Schiedermaier, Die Neuregelung des Vollzugs des Fleischbeschaugesetzes,
BayVBl. 1969, 86). Indem der Gesetzgeber die Fleischbeschau auf die "zuständige
Behörde" übertragen hat und diese der Behörde obliegende Aufgabe lediglich
durch Angestellte oder beamtete Tierärzte wahrgenommen wird, war jegliche
Berechtigung für die Bildung von Beschaubezirken und deren hoheitliche
Zuweisung an die Beschauer im Sinne einer Übertragung auf sie als "beliehener
Unternehmer" entfallen. Gleichwohl noch gebildete Beschaubezirke dienten nur
noch dem Interesse der Allgemeinheit und waren nicht mehr für die Beschauer zu
bilden. Sie hatten infolgedessen - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt
hat - Bedeutung nur noch im Verhältnis zwischen der zuständigen Behörde und
dem Schlachtenden, nicht aber mehr im Verhältnis zwischen Beschauer und
Dienstherrn bzw. Anstellungskörperschaft (vgl. Schiedermaier a. a. O.).
Aufgrund des Umstandes, daß infolge der zuvor beschriebenen gesetzlichen
Änderungen die hoheitliche Aufgabe der Tierbeschau unmittelbar der
Anstellungskörperschaft obliegt, die sich lediglich zur Erfüllung dieser Aufgabe des
Einsatzes beamteter oder angestellter Tierärzte bedient, mit denen ein
privatrechtliches Arbeitsverhältnis besteht, ist die Änderung des Aufgabenbereichs
eines Beschauers diesem gegenüber nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren,
sondern als der zivil- bzw. arbeitsrechtlichen Rechtsbeziehung zuzuordnende
Ausübung des Direktionsrechts des Arbeitgebers im Rahmen des
abgeschlossenen Arbeitsvertrages bzw. - sofern in die konkreten
arbeitsvertraglichen Vereinbarungen eingegriffen wird - als ein Umstand, zu
dessen Durchsetzung der Weg einer arbeitsvertraglichen Änderungskündigung
gegebenenfalls beschritten werden muß.
Mit Recht hat das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung darauf
hingewiesen, daß dies alles umso mehr gilt, seit die aktuelle Fassung des hier
einschlägigen § 6 Fleischhygienegesetz den Begriff des "Beschaubezirkes"
überhaupt nicht mehr kennt. Wenn die Beklagte teilweise auch heute noch in ihren
Verwaltungsvorgängen den Begriff des "Beschaubezirkes" verwendet, so handelt
es sich dabei lediglich um ein Verwaltungsinternum im Sinne einer
organisatorischen Abgrenzungseinheit, der jedenfalls im Außenverhältnis zu dem
Kläger als einem privatrechtlich angestellten Tierarzt keinerlei rechtliche
Bedeutung zukommt.
Das beklagte Land hat gegenüber dem Kläger auch durch die Abfassung des
Schreibens vom 01.03.1989 in keiner Weise den Anschein erweckt, in Form eines
Verwaltungsaktes handeln zu wollen bzw. gehandelt zu haben. Diese Einschätzung
hat der Beklagte konsequent beibehalten, indem er im Widerspruchsbescheid den
Widerspruch mangels Verwaltungsaktsqualität des Schreibens vom 01.03.1989 als
unzulässig und nicht als unbegründet zurückgewiesen hat.
Soweit der Kläger die Auffassung vertritt, die Bezeichnung als "amtlicher Tierarzt"
in § 6 Abs. 1 Fleischhygienegesetz spreche für ein öffentlich-rechtliches
Rechtsverhältnis bzw. eine "duale" Rechtsbeziehung zwischen dem angestellten
Tierarzt und der Anstellungskörperschaft mit privatrechtlichen und
öffentlichrechtlichen Elementen und der Folge, daß er "amtlicher Tierarzt" nur in
dem übertragenen Beschaubezirk sei und nur dort von ihm wirksam Hoheitsakte
vorgenommen werden könnten, kann dieser Auffassung nicht beigetreten werden.
Nach der Begriffsbestimmung in § 4 Abs. 1 Nr. 15 Fleischhygienegesetz ist ein
amtlicher Tierarzt im Sinne des Gesetzes vielmehr ein Tierarzt "dem von der
zuständigen Behörde die Durchführung der amtlichen Untersuchung und die
Überwachung der Hygiene oder eine dieser beiden Aufgaben übertragen worden
ist". Aus dieser gesetzlichen Formulierung läßt sich in keiner Weise ein
Hinderungsgrund dafür entnehmen, daß ein amtlicher Tierarzt als privatrechtlicher
Angestellter beschäftigt werden kann. Ferner ergibt sich daraus, daß die Funktion
als "amtlicher Tierarzt" nicht an die Grenzen irgendwelcher "Beschaubezirke"
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als "amtlicher Tierarzt" nicht an die Grenzen irgendwelcher "Beschaubezirke"
gebunden ist, sondern die Befugnis zur Amtsausübung im Außenverhältnis sich
allein aus dem Umstand ergibt, daß dem betreffenden Tierarzt von der
zuständigen Behörde die Durchführung der amtlichen Untersuchungen und die
Überwachung der Hygiene oder eine dieser Aufgaben durch privatrechtlichen
Arbeitsvertrag bzw. in dessen Rahmen durch Ausübung des konkreten
Direktionsrechts übertragen worden ist.
In Anbetracht dieser Umstände ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon
ausgegangen, daß die Aufgabenübertragung an den Kläger allein dem
Arbeitsrecht und damit dem zivilrechtlichen Bereich zuzuordnen ist und für daraus
resultierende Streitfragen der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten, nicht aber zu
den Verwaltungsgerichten eröffnet ist.
Für die vorliegende Klage ergeben sich daraus folgende rechtliche Konsequenzen:
Soweit mit der Klage die Aufhebung des "Bescheides" vom 01.03.1989 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.09.1990 begehrt wird, ist zwar nach
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz des eigentlich nicht
gegebenen Rechtswegs die Anfechtungsklage statthaft, weil im vorliegenden Fall
die mit der Ausgangsbehörde nicht identische Widerspruchsbehörde im
Widerspruchsbescheid das ausschließlich als privatrechtliche Willenserklärung im
Rahmen des Arbeitsverhältnisses zu wertende Schreiben vom 01.03.1989
insbesondere in der dem Widerspruchsbescheid beigefügten
Rechtsmittelbelehrung in Bezug genommen hat und dadurch bei dem Kläger
jedenfalls der unzutreffende Eindruck entstanden ist, er könne gegen den
"Bescheid" vom 01.03.1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz anstreben (vgl. BVerwG, Urteil vom
26.06.1987 - 8 C 21.86 -, BayVBl. 1988, 56 f; vgl. dazu die kritische Anmerkung
von Renck, BayVBl. 1988, 409). Eine ähnliche Auffassung war von dem
Bundesverwaltungsgericht schon zu einem früheren Zeitpunkt vertreten worden
(BVerwGE 41, 305 ff., 307), wo für den Fall einer zivilrechtlichen
Zahlungsaufforderung eine Klage vor den Verwaltungsgerichten für statthaft
gehalten wurde, "wenn auf einen Widerspruch des Betroffenen hin die Behörde im
Widerspruchsbescheid eine sich objektiv nicht als Verwaltungsakt darstellende
Regelung als Verwaltungsakt gelten läßt und damit als solchen präzisiert". Folgt
man - wie der erkennende Senat - (trotz gewisser Bedenken) dieser Auffassung,
so ist hinsichtlich des ersten Teils des Begehrens die Klage zwar als
Anfechtungsklage statthaft, jedoch unbegründet, weil mangels wirklicher
Verwaltungsaktsqualität des Schreibens vom 01.03.1989 ein Anspruch des Klägers
auf Kassation nach § 113 Abs. 1 VwGO nicht besteht und nicht bestehen kann und
für eine (isolierte) Aufhebung des Widerspruchsbescheides keinerlei Grund
besteht, da dieser sich infolge der Zurückweisung des Widerspruchs als unzulässig
als inhaltlich richtig und damit rechtmäßig erweist.
Soweit der Kläger die Verurteilung (bzw. Verpflichtung) des Beklagten begehrt,
dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde Ortsteile und
hinzuzuschlagen, erweist sich dieses Begehren als Verpflichtungsbegehren als
unzulässig, weil die von dem Kläger erstrebte Rechtsfolge nicht auf
Verwaltungsrecht sondern auf Arbeitsrecht beruht und damit der Regelung durch
Verwaltungsakt nicht zugänglich ist. Wertet man diesen Teil des Begehrens
hingegen als allgemeine Leistungsklage, so ist auch diese unzulässig, weil für
dieses Leistungsbegehren nur der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten eröffnet ist
und dieser Rechtsweg in bezug auf das Leistungsbegehren bereits ausgeschöpft
wurde.
Soweit es schließlich um die von dem Kläger weiterhin begehrte Feststellung geht,
daß die Änderung des Beschaubezirks durch Entzug der Ortsteile und rechtswidrig
gewesen sei, erweist sich dieser Teil der Klage als unzulässig, weil auch dieses
Begehren inhaltlich bereits Gegenstand der rechtskräftigen Entscheidung des
Landesarbeitsgerichts Frankfurt am Main vom 9. März 1990 - 13 Sa 846/89 - war
mit der Folge, daß die materielle Rechtskraft dieses Berufungsurteils einer
erneuten Entscheidung über diesen Teil des Streitgegenstandes unter dem
Gesichtspunkt der res iudicata (§ 121 VwGO) entgegensteht.
Nach alledem erweist sich die Abweisung der Klage durch das angefochtene Urteil
im Ergebnis als zutreffend, so daß die gegen diese Entscheidung gerichtete
Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen ist.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.