Urteil des HessVGH vom 05.07.1994, 11 UE 2253/93

Entschieden
05.07.1994
Schlagworte
Tierarzt, Materielle rechtskraft, Verwaltungsakt, Amtliche tätigkeit, Res iudicata, öffentlich, Schlachttier, Gemeinde, Arbeitsgericht, Arbeitsrecht
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 11. Senat

Entscheidungsdatum: 05.07.1994

Normen: § 6 Abs 1 FlBG vom 24.02.1987, § 4 Abs 1 Nr 15 FlBG vom 24.02.1987, § 40 VwGO

Aktenzeichen: 11 UE 2253/93

Dokumenttyp: Urteil

(Neuaufteilung von Fleischbeschaubezirken - Rechtsschutzmöglichkeiten des betroffenen Fleischbeschauers - Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten)

Tatbestand

1Der Kläger ist Tierarzt. Er schloß im Jahre 1970 mit dem Land einen Arbeitsvertrag, demzufolge ihm nach näherer Weisung der zuständigen Behörde die Schlachttierund Fleischbeschau sowie Trichinenbeschau im Bereich des Landkreises oblag. Ab 1975 wurde dem Kläger zusätzlich der Bezirk übertragen und im Januar 1988 kamen ferner die Ortsteile und hinzu.

2Im Zuge einer Neuverteilung der Beschauaufgaben wurden dem Kläger im März 1988 die Ortsteile, - und entzogen und ihm dafür die Ortsteile - und zugeschlagen. Hiergegen wandte sich der Kläger mit einer Klage beim Arbeitsgericht Hanau, welches mit rechtskräftigem Urteil vom 05.10.1988 - 2 Ca 134/88 - feststellte,

3"daß die Änderung vom 01.03.1988 des beklagten Landes bezüglich der bisherigen Beschaubezirke des Klägers und deren Neuaufteilung, nämlich, - und unwirksam ist".

4Zwischen den Beteiligten konnte jedoch auch aufgrund dieses Urteils eine einvernehmliche Einigung über den künftigen Zuständigkeitsbereich des Klägers nicht erzielt werden. Das beklagte Land teilte dem Kläger mit Schreiben vom 01.03.1989 mit, daß er ab sofort für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung in den Ortsteilen und, in sowie in den Ortsteilen, und zuständig sei.

5Der Kläger war hiermit wiederum nicht einverstanden, weil ihm die Zuständigkeit für den Bereich der Ortsteile und nicht mehr zugesprochen worden war. Er erhob deshalb erneut Klage vor dem Arbeitsgericht Hanau und beantragte festzustellen,

6"daß zum arbeitsvertraglichen Beschaubezirk des Klägers auch die Ortsteile und gehörten".

7Die Klage wurde durch Urteil des Arbeitsgerichts Hanau vom 08.06.1989 - 2 Ca 136/89 - als unbegründet abgewiesen. Das Arbeitsgericht führte im wesentlichen aus, die genannten Ortsteile seien nicht rechtswirksam zum Inhalt des arbeitsvertraglichen Beschaubezirkes des Klägers gemacht worden, weil - wie die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 05.10.1988 entschieden habe - die Umorganisation zum 01.03.1988 insgesamt unwirksam gewesen sei. Die seitens des Klägers am 10.07.1989 gegen das zuvor genannte Urteil eingelegte Berufung wurde mit Urteil des Landesarbeitsgerichts Frankfurt am Main vom 09.03.1990 rechtskräftig zurückgewiesen, in welchem die Kammer hinsichtlich der Unwirksamkeit der gesamten Umorganisation die vorausgehende Entscheidung des Arbeitsgerichts Hanau bestätigte (Az.: 13 Sa 846/89).

8Schon vor dem Ergehen dieses Urteils hatte der Kläger mit Schriftsatz vom 07.08.1989 am 21.08.1989 gegen das Schreiben des beklagten Landes vom 01.03.1989 Widerspruch eingelegt mit der Begründung, mit diesem Schreiben werde ihm, dem Kläger, die Fleischbeschau für und entzogen, was als Widerruf

werde ihm, dem Kläger, die Fleischbeschau für und entzogen, was als Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts zu werten sei. Diesen Widerspruch wies das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 13.09.1990 als unzulässig zurück und begründete diese Entscheidung im wesentlichen damit, es handele sich vorliegend nicht um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit sondern um eine bürgerlich-rechtliche Auseinandersetzung zwischen einem Angestellten und einem öffentlichen Arbeitgeber aus einem zivilrechtlichen Arbeitsvertrag mit der Folge, daß für daraus resultierende Streitigkeiten nicht der Verwaltungsrechtsweg sondern ausschließlich der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten gegeben sei. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger zu Händen seiner Bevollmächtigten am 21.09.1990 zugestellt.

9Am 22.10.1990 (einem Montag) hat der Kläger per Telefax die vorliegende Klage erhoben, mit der er die Verurteilung des beklagten Landes begehrt, unter Aufhebung der zuvor genannten Bescheide dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde J, Ortsteile und / hinzuzuschlagen und ferner festzustellen, daß die Änderung des Beschaubezirks Nr. 23 durch Entzug der Gemeinde - Ortsteile und, aufgrund der Bescheide rechtswidrig gewesen sei.

10 Zur Begründung machte der Kläger im wesentlichen geltend, das Verhältnis zwischen ihm und dem beklagten Land richte sich zwar teilweise nach arbeitsvertraglichen Vorschriften. Gleichwohl stelle aber die Verleihung einer öffentlichen Aufgabe im Sinne des § 6 Fleischhygienegesetz einen Verwaltungsakt dar. Vor allem die Zuteilung eines bestimmten Fleischbeschaubezirkes und eine entsprechende Änderung erfolgten durch Verwaltungsakt. Es handele sich insoweit um eine duale Rechtsbeziehung zu dem beklagten Land mit arbeitsrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Aspekten. Jedenfalls sei die Änderung der Zuständigkeitsregelung vom 01.03.1989 aus im einzelnen näher genannten Gründen rechtswidrig, weil sie dem vom Arbeitsgericht aufgestellten Prinzip der "Kostengünstigkeit der Wegstreckenentschädigung" nicht gerecht werde.

11 Der Kläger beantragte,

12 das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 01.03.1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.09.1990 zu verurteilen, dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde Ortsteile und I hinzuzuschlagen und festzustellen, daß die Änderung des Beschaubezirkes durch Entzug der Ortsteile und rechtswidrig war.

13 Das beklagte Land beantragte,

14 die Klage abzuweisen.

15 Es hielt den Verwaltungsrechtsweg nicht für eröffnet und verwies im übrigen auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Die Annahme des Klägers, mit dem Schreiben vom 01.03.1989 sei ein "Beschaubezirk" durch Verwaltungsakt geändert worden, entbehre jeder Grundlage. Den Begriff "Beschaubezirk" gebe es im heutigen Fleischhygienegesetz nicht mehr. Der Kläger sei mit seinem Begehren bereits vor dem zuständigen Arbeitsgericht Hanau und in zweiter Instanz vor dem Landesarbeitsgericht Frankfurt am Main unterlegen. Ein weiterer Rechtsweg stehe ihm nicht zur Verfügung.

16 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main wies nach mündlicher Verhandlung die Klage durch Urteil vom 29.04.1992 ab. Zur Begründung führte das Gericht im wesentlichen aus: Die Klage sei zwar zulässig jedoch nicht begründet, denn dem Kläger stehe bei der Zuweisung seines Arbeitsgebietes ein öffentlich-rechtlicher Anspruch nicht zu. Bei dem Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem beklagten Land handele es sich allein um eine zivilrechtliche Rechtsbeziehung, die sich nach den Vorschriften über den Dienstvertrag und nach den einschlägigen tarifvertraglichen Bestimmungen richte. Die rechtliche Grundlage für das umstrittene Schreiben des beklagten Landes vom 01.03.1989 ergebe sich aus dem zwischen den Beteiligten im Jahr 1970 geschlossenen Arbeitsvertrag und dem hier heranzuziehenden 21. Änderungstarifvertrag vom 10.10.1988 zu dem Tarifvertrag vom 01.04.1969 über die Regelung der Rechtsverhältnisse der außerhalb öffentlicher Schlachthöfe tätigen amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure, die ihrerseits auf der Vorschrift des § 6 Fleischhygienegesetz basierten. Zwar sei in der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Geltung der damaligen Vorschriften des Fleischbeschaugesetzes davon ausgegangen worden, daß das Dienstverhältnis zwischen einem Fleischbeschautierarzt und der Verwaltungsbehörde so stark

zwischen einem Fleischbeschautierarzt und der Verwaltungsbehörde so stark öffentlich-rechtlich geprägt sei, daß es insgesamt dem öffentlichen Recht zugeordnet werden müsse. Davon könne jedoch aufgrund der später eingetretenen Änderungen der Rechtsgrundlage derzeit nicht mehr ausgegangen werden. Während in der ältesten Fassung des Fleischbeschaugesetzes ausdrücklich von der Bildung von Beschaubezirken und der Bestellung von Beschauern die Rede sei, spreche die aktuelle Fassung des Fleischhygienegesetzes davon nicht mehr. Daraus werde deutlich, daß sich die Rechtsstellung der Fleischbeschautierärzte gewandelt habe. Bereits mit der gesetzlichen Änderung zum 01.01.1969 habe klargestellt werden sollen, daß der Rechtsweg zu verschiedenen Gerichtszweigen nicht in Betracht komme und die Aufgabenübertragung allein als privatrechtliches Arbeitsverhältnis auszugestalten sei. Der Gesetzgeber habe nämlich damals angeordnet, daß die Durchführung der Schlachttier- und Fleischbeschau Aufgabe der zuständigen Behörden sei und diese durch Beamte oder haupt- oder nebenberufliche Angestellte vorzunehmen sei. Angesichts dieser gesetzlichen Regelungen sei für eine hoheitliche Bestellung der Beschauer kein Raum mehr geblieben. Vielmehr hätten sie mit ihrer Anstellung den gleichen personalrechtlichen Status wie andere Behördenbedienstete erhalten. Dementsprechend seien die Beschaubezirke nur noch im Interesse der Allgemeinheit und nicht mehr für die Beschauer zu bilden gewesen und hätten demzufolge für das Verhältnis zwischen Beschauer und Dienstherrn keinerlei Bedeutung mehr. Dies alles gelte umso mehr, seit die aktuelle Fassung des hier anzuwendenden § 6 Fleischhygienegesetz den Begriff des "Beschaubezirkes" überhaupt nicht mehr kenne. Entgegen der Auffassung des Klägers spreche auch die Bezeichnung als "amtlicher Tierarzt" in § 6 Abs. 1 Fleischhygienegesetz nicht für ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, denn die Definition in § 4 Abs. 1 Nr. 15 Fleischhygienegesetz stelle klar, daß als "amtlicher Tierarzt" im Sinne des Gesetzes derjenige bezeichnet werde, dem die Durchführung der amtlichen Untersuchungen übertragen worden sei. Daraus ergebe sich kein Hinderungsgrund, einen amtlichen Tierarzt als privatrechtlichen Angestellten zu beschäftigen. Da infolgedessen die Aufgabenübertragung an den Kläger allein dem Arbeitsrecht unterliege, der Kläger den Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten jedoch bereits ausgeschöpft habe, stehe die materielle Rechtskraft des arbeitsgerichtlichen Berufungsurteils nach § 121 VwGO insoweit einer erneuten Entscheidung entgegen. Das Urteil wurde dem Kläger zu Händen seiner Bevollmächtigten am 29.07.1992 zugestellt.

17 Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt, über deren Eingang bei dem Verwaltungsgericht zwischen den Beteiligten (zunächst) Streit bestand. Während das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main und das beklagte Land als Berufungsschrift einen Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 06.10.1992 ansahen, der am 07.10.1992 bei dem Verwaltungsgericht eingegangen ist und einen konkret formulierten Berufungsantrag sowie eine Berufungsbegründung enthält (Bl. 148 a ff. GA), machen die Klägerbevollmächtigten im Rahmen des Berufungsverfahrens geltend, die Berufung sei nicht erst am 07.10.1992 bei dem Verwaltungsgericht eingegangen sondern bereits mit einem Schriftsatz vom 31.08.1992, der am gleichen Tage um 12.37 Uhr dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vorab per Telefax übermittelt worden sei und auch noch auf dem normalen Postweg an das Verwaltungsgericht abgesandt worden sei. Die Bevollmächtigten des Klägers haben zu diesem Zweck die Abschrift der ersten Seite des angeblich per Telefax übermittelten Schriftsatzes vom 31.08.1992 sowie eine Ablichtung des Sendeprotokolls vom 31.08.1992 zu den Akten eingereicht. Der besagte Schriftsatz ist jedoch weder als Telefax noch im Original zu den vorliegenden Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main gelangt. Der Berichterstatter des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat wegen des Eingangs der Rechtsmittelschrift und des Zeitpunkts der Rechtsmitteleinlegung weitere Ermittlungen angestellt. Wegen der Einzelheiten wird insoweit auf das Schreiben des Berichterstatters vom 09.12.1993 an den Präsidenten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main und dessen Antwort vom 28.12.1993 nebst Anlage (Bl. 198 bis 203 GA) Bezug genommen.

18 Zur Begründung der Berufung trägt der Kläger im wesentlichen vor: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil sei es bei der vorliegenden Klage nicht um arbeitsrechtliche Beziehungen der Parteien untereinander gegangen, sondern um die Frage, ob ein Beschaubezirk von dem beklagten Land eigenmächtig geändert werden dürfe und das beklagte Land dabei seine bisherigen Grundsätze zur Einteilung derartiger Beschaubezirke willkürlich wechseln könne. Der Kläger habe als Fleischbeschautierarzt quasi eine Doppelfunktion inne, indem er zum einen Arbeitnehmer des beklagten Landes sei,

Doppelfunktion inne, indem er zum einen Arbeitnehmer des beklagten Landes sei, zum anderen aber in Vertretung des beklagten Landes eine hoheitliche Tätigkeit ausübe, wenn er seinen Aufgaben nach § 6 Fleischhygienegesetz nachkomme. Er, der Kläger, sei nur in seinem eigenen Beschaubezirk Nr. 23 amtlicher Tierarzt im Sinne dieser Vorschrift, nicht dagegen in einem anderen Bezirk. Wenn er eine Fleischuntersuchung außerhalb seines Bezirks vornehme, sei dies keine amtliche Tätigkeit mehr, er handele dann nicht als amtlicher Tierarzt. Vor diesem Hintergrund wolle er, der Kläger, die Frage klären lassen, ob willkürliche Änderungen des Beschaubezirks rechtlich zulässig gewesen seien oder nicht. Die bei der amtlichen Fleischbeschau von ihm zu treffenden Feststellungen hätten für ihn und auch für andere davon betroffene Personen erhebliche Bedeutung. Deshalb müsse klar sein, ob er berechtigterweise amtliche Weisungen erteilen könne oder nicht. Für den Fall, daß die Veränderung des Beschaubezirkes Nr. 23 rechtsfehlerhaft gewesen wäre, wäre der in der Änderung des Beschaubezirks zu sehende Verwaltungsakt nichtig und wäre die Fleischbeschau durch den Fleischkontrolleur des angrenzenden Bezirks nicht in dessen Eigenschaft als amtlicher Tierarzt vorgenommen worden, was wiederum zur Folge hätte, daß in diesem Bezirk, soweit es um die hier strittigen Ortsteile gehe, überhaupt keine wirksame Fleischuntersuchung nach § 6 Fleischhygienegesetz durchgeführt worden wäre. Ergänzend verweist der Kläger auf sein weiteres Vorbringen im ersten Rechtszug.

19 Der Kläger beantragt,

20 das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 29.04.1992 - V/1 E 2715/90 - abzuändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 01.03.1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.09.1990 zu verurteilen, dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde, Ortsteile und - hinzuzuschlagen und festzustellen, daß die Änderung des Beschaubezirks durch Entzug der Ortsteile und rechtswidrig war.

21 Der Beklagte beantragt,

22 die Berufung zurückzuweisen.

23 Nachdem das beklagte Land zunächst die Berufung wegen verspäteter Einlegung des Rechtsmittels für unzulässig gehalten hatte, geht es nunmehr zwar von deren Zulässigkeit aus, hält die Berufung jedoch für unbegründet, wofür es auf sein diesbezügliches Vorbringen im ersten Rechtszug verweist. Ergänzend führt es aus, entgegen der Auffassung des Klägers treffe es nicht zu, daß eine unter arbeitsrechtlichen Gesichtspunkten möglicherweise unwirksame Aufgabenübertragung an ihn zugleich auch dem öffentlichen Recht zuzuordnende Rechtsfolgen habe, weil dann die Fleischbeschau und dergleichen durch einen unzuständigen Tierarzt vorgenommen würde. Die Wahrnehmung der in § 6 Fleischhygienegesetz genannten Aufgaben sei vielmehr den zuständigen Behörden übertragen, die hierzu einen - beamteten oder angestellten - Tierarzt einzusetzen hätten. Für die Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit der durch einen solchen amtlichen Tierarzt vorgenommenen Maßnahmen sei es im Verhältnis zum Bürger ohne Bedeutung, ob dieser Tierarzt nach der internen Organisation der zuständigen Behörde für die in Frage stehende Angelegenheit zuständig sei. Denn die Verletzung bzw. die hier behauptete Unwirksamkeit behördeninterner Zuständigkeitsregelungen sei für Außenstehende nicht ohne weiteres erkennbar, so daß der Verletzung solcher Zuständigkeitsregelungen im Verhältnis zum Bürger keine Außenwirkung zukommen könne.

24 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände), die beigezogenen Behördenvorgänge (1 Band) sowie die beigezogenen Akten des Arbeitsgerichts Hanau 2 Ca 134/88 (1 Band) und 2 Ca 136/89 (1 Band) Bezug genommen, die sämtlich zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe

25 Die Berufung des Klägers bleibt ohne Erfolg.

26 Die Berufung ist zulässig. Insbesondere ist von ihrer fristgerechten Einlegung im vorliegenden Fall auszugehen. Im Hinblick auf die von dem Bevollmächtigten des Klägers dargelegten Umstände der Berufungseinlegung und die von dem Berichterstatter des Senats ergänzend angestellten Ermittlungen sieht der Senat es als hinreichend glaubhaft gemacht an, daß der Kläger - entgegen der

es als hinreichend glaubhaft gemacht an, daß der Kläger - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - das Rechtsmittel nicht erst mit am 07.10.1992 bei dem Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz - und damit verspätet - eingelegt hat, sondern bereits mit einem per Telefax an das Verwaltungsgericht übermittelten Schriftsatz vom 31.08.1992, obwohl weder das Telefax selbst noch der entsprechende angeblich auf dem normalen Postweg nachgereichte Originalschriftsatz zu den Gerichtsakten gelangt ist.

27 Die Klägerbevollmächtigten haben mit Schriftsatz vom 30.09.1993 (Bl. 177 ff. GA) eine Kopie der ersten Seite einer Berufungsschrift vom 31.08.1992 vorgelegt sowie die Kopie eines Sendeprotokolls, wonach der entsprechende aus drei Seiten bestehende Schriftsatz am 31.08.1992 um 12.37 Uhr an das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main unter der Telefaxnummer 13678521 übermittelt wurde. Im Hinblick darauf, daß das entsprechende Telefax nicht zu den Akten gelangt ist und im Hinblick auf die in der Rechtsprechung angenommene mangelnde Beweiskraft von Telefaxabsendeprotokollen (vgl. Landgericht Darmstadt, Urteil vom 17.12.1992, NJW 1993, 2448) hat der Berichterstatter des Senats den Präsidenten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main mit Verfügung vom 09.12.1993 um Vorlage des bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main geführten Kommunikationsjournals oder eines vergleichbaren Protokolls (Empfangsprotokolls) gebeten, das sämtliche am 31.08.1992 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenen Telefaxe ausweist (Bl. 198 f. GA). Der Präsident des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main hat daraufhin mit Schreiben vom 28.12.1993 (Bl. 202 f. GA) die Kopie eines Sende- /Empfangsprotokolls über ein- und ausgehende Telefaxe am 31.08.1992 vorgelegt (B. 203 GA), welches unter laufender Nr. 18 den Eingang eines Telefaxes bestehend aus drei Seiten und abgesandt von der Kanzlei der Klägerbevollmächtigten ausweist. Dieser Umstand in Verbindung mit der mit Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 28.01.1994 anwaltlich versicherten Tatsache, daß es sich bei diesem Schriftstück um die Berufung im vorliegenden Verfahren an das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gehandelt habe, läßt mit hinreichender Gewißheit die Schlußfolgerung zu, daß die entsprechende Berufung bereits am 31.08.1992 und damit rechtzeitig beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangen ist. Die Tatsache, daß das Schriftstück nicht zu den Akten gelangt ist, findet seine Erklärung darin, daß ausweislich von in der Akte befindlichen Vermerken der Registratur und einer dienstlichen Stellungnahme des Berichterstatters der ersten Instanz vom 23.07.1993 die Gerichtsakten in dem fraglichen Zeitraum über längere Zeit nicht auffindbar waren und offenbar erst am 20.07.1993 im Archiv des Gerichts entdeckt und wieder vorgelegt worden sind.

28 Da die Berufungseinlegung sonstigen Bedenken nicht begegnet, ist sie unter den gegebenen Umständen als zulässig zu erachten.

29 Die Berufung ist jedoch nicht begründet; denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

30 Bedenken begegnet jedoch die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klage sei insgesamt (als Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage) zulässig. Es erscheint insoweit vielmehr im Hinblick auf den konkret gestellten Antrag eine differenzierende Betrachtung geboten, wie im folgenden noch näher ausgeführt werden wird.

31 Das Verwaltungsgericht hat diese Frage nicht näher problematisiert, sondern scheint - wie sich aus den Ausführungen auf S. 5 des Entscheidungsabdrucks ergibt - ohne weitere Differenzierung davon ausgegangen zu sein, daß dem Klagetypus nach eine zulässige Verpflichtungsklage vorliegt. Dieser Annahme kann jedoch unter Berücksichtigung der weiteren - zutreffenden - Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage nicht uneingeschränkt gefolgt werden. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht nämlich davon ausgegangen, daß es sich bei dem Schreiben vom 01.03.1989 jedenfalls im Verhältnis zum Kläger nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG handelt sondern um eine Willenserklärung des beklagten Landes im Rahmen einer als rein zivilrechtlich zu qualifizierenden Rechtsbeziehung.

32 Das Verwaltungsgericht ist insoweit zu Recht davon ausgegangen, daß sich die rechtliche Grundlage für das umstrittene Schreiben des beklagten Landes vom 01.03.1989 allein und ausschließlich aus dem zwischen den Beteiligten im Jahre 1970 geschlossenen Arbeitsvertrag und den insoweit heranzuziehenden tarifvertraglichen Vereinbarungen über die Regelung der Rechtsverhältnisse der

tarifvertraglichen Vereinbarungen über die Regelung der Rechtsverhältnisse der außerhalb öffentlicher Schlachthöfe tätigen amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure (vgl. etwa StAnZ 1989, S. 181) ergibt, die ihrerseits auf der Vorschrift des § 6 Fleischhygienegesetz basieren. Nach § 6 Abs. 1 des Fleischhygienegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 1987 (BGBl. 1987 I S. 649 ff.) ist die Durchführung der amtlichen Untersuchungen, die Überwachung von Fleischsendungen aus Mitgliedstaaten sowie die Überwachung der Einhaltung der vorgeschriebenen Mindestanforderungen in den Betrieben und der Vorschriften für die Beförderung von Fleisch Aufgabe der zuständigen Behörde und obliegt einem amtlichen Tierarzt. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift sind die Aufgaben nach Abs. 1 der Vorschrift von Beamten oder Angestellten wahrzunehmen.

33 In der älteren Rechtsprechung war die Rechtsposition der als Fleischbeschauer tätigen Tierärzte unter Berücksichtigung der damaligen Rechtsgrundlagen sehr umstritten. Das Bundesverwaltungsgericht vertrat dazu in Übereinstimmung mit dem Bundesgerichtshof (BGHZ 22, 246) die Auffassung, das Dienstverhältnis zwischen einem Fleischbeschautierarzt und der Verwaltungsbehörde sei so stark öffentlich-rechtlich geprägt, daß es insgesamt dem öffentlichen Recht zugeordnet werden müsse (BVerwG, Urteil vom 05.03.1968 - I C 35.65 -, BayVBl. 1968, 279 m. w. N.). Diese Rechtsprechung stützte sich auf die damals geltende Vorschrift des § 4 Fleischbeschaugesetz in der Fassung vom 29.10.1940 (RGBl. I S. 1463), die wie folgt lautete:

34

"(1) Zur Vornahme der Schlachttier- und Fleischbeschau sind Beschaubezirke zu bilden. Für jeden Beschaubezirk sind mindestens ein Beschauer sowie ein Stellvertreter zu bestellen. (2) Die Bildung der Beschaubezirke und die Bestellung der Beschauer erfolgt durch die Landesbehörden ..."

35 Durch das Gesetz zur Änderung des Durchführungsgesetzes EWG- Richtlinie Frisches Fleisch und des Fleischbeschaugesetzes vom 18.04.1968 (BGBl. I S. 305) wurde die zuvor genannte Vorschrift wie folgt geändert:

36

"(1) Die Durchführung der Schlachttier- und Fleischbeschau ist Aufgabe der zuständigen Behörden. Zu diesem Zweck werden Beschaubezirke gebildet, die eine lückenlose Durchführung der Schlachttier- und Fleischbeschau gewährleisten. (2) Die Schlachttier- und Fleischbeschau ist durch Beamte oder haupt- oder nebenberufliche Angestellte vorzunehmen ..."

37 Im April 1986 erhielt das Gesetz die neue Bezeichnung "Fleischhygienegesetz" und § 4 erhielt den heute noch geltenden Wortlaut, wobei aufgrund weiterer Gesetzesänderungen die früher in § 4 niedergelegte, hier interessierende Regelung seit Februar 1987 (BGBl. I, 649) in § 6 Fleischhygienegesetz niedergelegt ist.

38 Während in der ältesten Fassung des Fleischbeschaugesetzes vom 29.10.1940 ausdrücklich von der Bildung von Beschaubezirken und der Bestellung von Beschauern die Rede ist, geht die aktuelle Fassung des heutigen Fleischhygienegesetzes davon nicht mehr aus. Bereits mit der Änderung vom 18.04.1968 sollte klargestellt werden, daß der Rechtsweg zu verschiedenen Gerichtszweigen nicht in Betracht kam und die Aufgabenübertragung allein als privatrechtliches Arbeitsverhältnis auszugestalten war. So sah es auch der schriftliche Bericht des Gesundheitsausschusses des Bundestages zur Neuregelung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen vor (vgl. Nachweise bei Zipfel, Lebensmittelrecht, Stand: 01.08.1993, Band III, C 210, Rdnr. 1 und 2 zu § 6 Fleischhygienegesetz).

39 Aus diesen Umständen wird deutlich, daß sich die Rechtsstellung der Fleischbeschautierärzte gewandelt hat und - anders als noch unter Geltung der im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 05.03.1968 zugrundegelegten Rechtsgrundlage - für eine hoheitliche Bestellung der Beschauer kein Raum mehr blieb und bleibt. Vielmehr erhielten die Fleischbeschautierärzte mit ihrer Anstellung den gleichen personalrechtlichen Status wie andere entsprechende Behördenbedienstete auch. Daß die Beschauer bestimmte persönliche und fachliche Voraussetzungen erfüllen müssen, rechtfertigt - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - keine öffentlich-rechtliche Bestellung neben einer privatrechtlichen Anstellung im Angestelltenverhältnis (vgl. Schiedermaier, Die Neuregelung des Vollzugs des Fleischbeschaugesetzes, BayVBl. 1969, 86). Indem der Gesetzgeber die Fleischbeschau auf die "zuständige Behörde" übertragen hat und diese der Behörde obliegende Aufgabe lediglich durch Angestellte oder beamtete Tierärzte wahrgenommen wird, war jegliche Berechtigung für die Bildung von Beschaubezirken und deren hoheitliche Zuweisung an die Beschauer im Sinne einer Übertragung auf sie als "beliehener Unternehmer" entfallen. Gleichwohl noch gebildete Beschaubezirke dienten nur noch dem Interesse der Allgemeinheit und waren nicht mehr für die Beschauer zu bilden. Sie hatten infolgedessen - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - Bedeutung nur noch im Verhältnis zwischen der zuständigen Behörde und dem Schlachtenden, nicht aber mehr im Verhältnis zwischen Beschauer und Dienstherrn bzw. Anstellungskörperschaft (vgl. Schiedermaier a. a. O.).

40 Aufgrund des Umstandes, daß infolge der zuvor beschriebenen gesetzlichen Änderungen die hoheitliche Aufgabe der Tierbeschau unmittelbar der Anstellungskörperschaft obliegt, die sich lediglich zur Erfüllung dieser Aufgabe des Einsatzes beamteter oder angestellter Tierärzte bedient, mit denen ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis besteht, ist die Änderung des Aufgabenbereichs eines Beschauers diesem gegenüber nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren, sondern als der zivil- bzw. arbeitsrechtlichen Rechtsbeziehung zuzuordnende Ausübung des Direktionsrechts des Arbeitgebers im Rahmen des abgeschlossenen Arbeitsvertrages bzw. - sofern in die konkreten arbeitsvertraglichen Vereinbarungen eingegriffen wird - als ein Umstand, zu dessen Durchsetzung der Weg einer arbeitsvertraglichen Änderungskündigung gegebenenfalls beschritten werden muß.

41 Mit Recht hat das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung darauf hingewiesen, daß dies alles umso mehr gilt, seit die aktuelle Fassung des hier einschlägigen § 6 Fleischhygienegesetz den Begriff des "Beschaubezirkes" überhaupt nicht mehr kennt. Wenn die Beklagte teilweise auch heute noch in ihren Verwaltungsvorgängen den Begriff des "Beschaubezirkes" verwendet, so handelt es sich dabei lediglich um ein Verwaltungsinternum im Sinne einer organisatorischen Abgrenzungseinheit, der jedenfalls im Außenverhältnis zu dem Kläger als einem privatrechtlich angestellten Tierarzt keinerlei rechtliche Bedeutung zukommt.

42 Das beklagte Land hat gegenüber dem Kläger auch durch die Abfassung des Schreibens vom 01.03.1989 in keiner Weise den Anschein erweckt, in Form eines Verwaltungsaktes handeln zu wollen bzw. gehandelt zu haben. Diese Einschätzung hat der Beklagte konsequent beibehalten, indem er im Widerspruchsbescheid den Widerspruch mangels Verwaltungsaktsqualität des Schreibens vom 01.03.1989 als unzulässig und nicht als unbegründet zurückgewiesen hat.

43 Soweit der Kläger die Auffassung vertritt, die Bezeichnung als "amtlicher Tierarzt" in § 6 Abs. 1 Fleischhygienegesetz spreche für ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis bzw. eine "duale" Rechtsbeziehung zwischen dem angestellten Tierarzt und der Anstellungskörperschaft mit privatrechtlichen und öffentlichrechtlichen Elementen und der Folge, daß er "amtlicher Tierarzt" nur in dem übertragenen Beschaubezirk sei und nur dort von ihm wirksam Hoheitsakte vorgenommen werden könnten, kann dieser Auffassung nicht beigetreten werden. Nach der Begriffsbestimmung in § 4 Abs. 1 Nr. 15 Fleischhygienegesetz ist ein amtlicher Tierarzt im Sinne des Gesetzes vielmehr ein Tierarzt "dem von der zuständigen Behörde die Durchführung der amtlichen Untersuchung und die Überwachung der Hygiene oder eine dieser beiden Aufgaben übertragen worden ist". Aus dieser gesetzlichen Formulierung läßt sich in keiner Weise ein Hinderungsgrund dafür entnehmen, daß ein amtlicher Tierarzt als privatrechtlicher Angestellter beschäftigt werden kann. Ferner ergibt sich daraus, daß die Funktion als "amtlicher Tierarzt" nicht an die Grenzen irgendwelcher "Beschaubezirke"

als "amtlicher Tierarzt" nicht an die Grenzen irgendwelcher "Beschaubezirke" gebunden ist, sondern die Befugnis zur Amtsausübung im Außenverhältnis sich allein aus dem Umstand ergibt, daß dem betreffenden Tierarzt von der zuständigen Behörde die Durchführung der amtlichen Untersuchungen und die Überwachung der Hygiene oder eine dieser Aufgaben durch privatrechtlichen Arbeitsvertrag bzw. in dessen Rahmen durch Ausübung des konkreten Direktionsrechts übertragen worden ist.

44 In Anbetracht dieser Umstände ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, daß die Aufgabenübertragung an den Kläger allein dem Arbeitsrecht und damit dem zivilrechtlichen Bereich zuzuordnen ist und für daraus resultierende Streitfragen der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten, nicht aber zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist.

45 Für die vorliegende Klage ergeben sich daraus folgende rechtliche Konsequenzen:

46 Soweit mit der Klage die Aufhebung des "Bescheides" vom 01.03.1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.09.1990 begehrt wird, ist zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz des eigentlich nicht gegebenen Rechtswegs die Anfechtungsklage statthaft, weil im vorliegenden Fall die mit der Ausgangsbehörde nicht identische Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid das ausschließlich als privatrechtliche Willenserklärung im Rahmen des Arbeitsverhältnisses zu wertende Schreiben vom 01.03.1989 insbesondere in der dem Widerspruchsbescheid beigefügten Rechtsmittelbelehrung in Bezug genommen hat und dadurch bei dem Kläger jedenfalls der unzutreffende Eindruck entstanden ist, er könne gegen den "Bescheid" vom 01.03.1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz anstreben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 - 8 C 21.86 -, BayVBl. 1988, 56 f; vgl. dazu die kritische Anmerkung von Renck, BayVBl. 1988, 409). Eine ähnliche Auffassung war von dem Bundesverwaltungsgericht schon zu einem früheren Zeitpunkt vertreten worden (BVerwGE 41, 305 ff., 307), wo für den Fall einer zivilrechtlichen Zahlungsaufforderung eine Klage vor den Verwaltungsgerichten für statthaft gehalten wurde, "wenn auf einen Widerspruch des Betroffenen hin die Behörde im Widerspruchsbescheid eine sich objektiv nicht als Verwaltungsakt darstellende Regelung als Verwaltungsakt gelten läßt und damit als solchen präzisiert". Folgt man - wie der erkennende Senat - (trotz gewisser Bedenken) dieser Auffassung, so ist hinsichtlich des ersten Teils des Begehrens die Klage zwar als Anfechtungsklage statthaft, jedoch unbegründet, weil mangels wirklicher Verwaltungsaktsqualität des Schreibens vom 01.03.1989 ein Anspruch des Klägers auf Kassation nach § 113 Abs. 1 VwGO nicht besteht und nicht bestehen kann und für eine (isolierte) Aufhebung des Widerspruchsbescheides keinerlei Grund besteht, da dieser sich infolge der Zurückweisung des Widerspruchs als unzulässig als inhaltlich richtig und damit rechtmäßig erweist.

47 Soweit der Kläger die Verurteilung (bzw. Verpflichtung) des Beklagten begehrt, dem Beschaubezirk Nr. 23 des Klägers die Bezirke der Gemeinde Ortsteile und hinzuzuschlagen, erweist sich dieses Begehren als Verpflichtungsbegehren als unzulässig, weil die von dem Kläger erstrebte Rechtsfolge nicht auf Verwaltungsrecht sondern auf Arbeitsrecht beruht und damit der Regelung durch Verwaltungsakt nicht zugänglich ist. Wertet man diesen Teil des Begehrens hingegen als allgemeine Leistungsklage, so ist auch diese unzulässig, weil für dieses Leistungsbegehren nur der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten eröffnet ist und dieser Rechtsweg in bezug auf das Leistungsbegehren bereits ausgeschöpft wurde.

48 Soweit es schließlich um die von dem Kläger weiterhin begehrte Feststellung geht, daß die Änderung des Beschaubezirks durch Entzug der Ortsteile und rechtswidrig gewesen sei, erweist sich dieser Teil der Klage als unzulässig, weil auch dieses Begehren inhaltlich bereits Gegenstand der rechtskräftigen Entscheidung des Landesarbeitsgerichts Frankfurt am Main vom 9. März 1990 - 13 Sa 846/89 - war mit der Folge, daß die materielle Rechtskraft dieses Berufungsurteils einer erneuten Entscheidung über diesen Teil des Streitgegenstandes unter dem Gesichtspunkt der res iudicata 121 VwGO) entgegensteht.

49 Nach alledem erweist sich die Abweisung der Klage durch das angefochtene Urteil im Ergebnis als zutreffend, so daß die gegen diese Entscheidung gerichtete Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen ist.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil