Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 02.04.2017

OVG Berlin-Brandenburg: gerichtshof für menschenrechte, regierung, anwendungsbereich, restriktive auslegung, gesetzgebende gewalt, ausnahme, auskunft, akteneinsicht, exekutive, umfrage

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 12.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 12 B 6.10

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 1 Abs 1 S 1 IFG, § 3 Nr 3b IFG,

§ 4 Abs 1 IFG

Akteneinsicht nach dem IFG in Akten des Bundesministeriums

der Justiz bezüglich eines vom Bundesverfassungsgericht

formulierten Prüfungsauftrages zu § 1626a BGB

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt

erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Berufung der Beklagten zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages

abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt Einsicht in die Akten des Bundesministeriums der Justiz, die im

Zusammenhang mit einem vom Bundesverfassungsgericht formulierten Prüfauftrag

zum Regelungskonzept des § 1626a BGB geführt werden.

Im Jahre 2003 hat das Bundesverfassungsgericht die mit dem Kindschafts-reformgesetz

eingeführte Regelung des § 1626a Abs. 1 Nr. 1 BGB, die die Ausübung der

gemeinsamen Sorge für nichteheliche Kinder von der Zustimmung beider Elternteile

abhängig macht, für verfassungsgemäß erachtet (Urteil vom 29. Januar 2003, BVerfGE

107, 150). Es ist im Ergebnis davon ausgegangen, dass der Ausschluss einer

gerichtlichen Einzelfallprüfung bei Nichtzustandekommen einer gemeinsamen

Sorgeerklärung auf vertretbaren prognostischen Annahmen des Gesetzgebers beruhe.

Der Gesetzgeber sei jedoch verpflichtet, die tatsächliche Entwicklung zu beobachten und

zu prüfen, ob seine Annahme, die Kindesmutter werde sich - insbesondere in den Fällen

eines Zusammenlebens mit dem Vater und dem Kind - nur ausnahmsweise und aus

schwerwiegenden Gründen des Kindeswohls einer gemeinsamen Sorgeerklärung

verweigern, vor der Wirklichkeit Bestand habe.

Unter Bezugnahme auf die vorgenannte Entscheidung wandte sich der Kläger erstmals

im Mai 2006 an das beklagte Bundesministerium der Justiz und begehrte Auskunft über

die im Rahmen des Prüfauftrages ergriffenen Maßnahmen. Die Beklagte teilte ihm

daraufhin u.a. mit, dass mit Hilfe einer laufenden Befragung rechtsberatender Stellen

(Jugendämter, Rechtsanwälte) die Häufigkeit und die Ursachen von Konflikten bei der

Abgabe von Sorgeerklärungen untersucht würden und übersandte ihm den vom

Ministerium verwendeten Fragebogen.

Mit Schreiben vom 15. Mai 2008 bat der Kläger um Auskunft zum Stand und zum

Ergebnis der durchgeführten Befragungen. Zugleich beantragte er Einsicht in die Akten

des Ministeriums „mit dem Gegenstand der tatsächlichen Feststellungen gemäß Urteil

des BVerfG vom 29. Januar 2003“. Mit Bescheid vom 5. Juni 2008 erteilte ihm die

Beklagte - unter Übersendung einer Zusammenfassung der Befragung - die Auskunft,

dass das Ministerium die eingegangenen Stellungnahmen im Dezember 2007

abschließend erfasst und ausgewertet habe. Eine endgültige Aussage, ob die vom

Bundesverfassungsgericht herausgestellten gesetzgeberischen Annahmen zutreffend

seien, sei auf der Grundlage der bisherigen Ergebnisse nicht möglich. Die Auswertung

der Umfrage habe gezeigt, dass eine wissenschaftliche Untersuchung erforderlich sei,

um die tatsächlichen Gegebenheiten näher und objektiver zu beleuchten. Das

Ministerium erarbeite derzeit ein Forschungsdesign für eine solche Untersuchung.

Den Antrag auf Akteneinsicht lehnte die Beklagte dagegen ab. Zur Begründung führte

sie im Wesentlichen an, dass das Bundesjustizministerium nicht informationspflichtige

Stelle im Sinne des § 1 Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) sei, da es mit der

in Rede stehenden Umfrage keine öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben, sondern

Regierungstätigkeit ausgeübt habe. Die Umfrage sei ein Beitrag zur Erfüllung des dem

Gesetzgeber aufgegebenen Prüfauftrags, von dessen Ergebnis die Entscheidung über

die Planung möglicher Gesetzesinitiativen abhänge. Die Ausarbeitung und Vorbereitung

einer Gesetzesvorlage durch das fachlich zuständige Ministerium sei eine zentrale

Regierungsfunktion und gehöre zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Der

Prozess der Willensbildung innerhalb der Bundesregierung sei noch nicht abgeschlossen.

Zum Schutz laufender Entscheidungsvorbereitungen könne das Ergebnis der Umfrage

nur in der Form belastbarer Aussagen veröffentlicht werden, wie sie sich aus der

übersandten Zusammenfassung ergäben. Die Weitergabe ungewichteter

Zufallsergebnisse würde dagegen Missverständnisse provozieren und

interessengeleiteten Interpretationen Vorschub leisten. Den Widerspruch des Klägers

wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20. August 2008 zurück.

Mit der dagegen am 18. September 2008 erhobenen Klage hat der Kläger sein

Akteneinsichtsbegehren weiterverfolgt. Im Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens hat

die Beklagte erklärt, dass alle beim Bundesministerium für Justiz vorhandenen Vorgänge

zum Thema „Untersuchungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts“ unter dem

Aktenzeichen I A 2-3473/7-5 geführt würden. Mit Ausnahme etwaiger

personenbezogener Daten hat sie dem Kläger Einsicht in die Aktenbestandteile zum

vorgenannten Aktenzeichen gewährt, die Grundlage der bereits erteilten Auskunft waren;

insoweit haben die Verfahrensbeteiligten den Rechtsstreit erstinstanzlich

übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich der weiteren noch streitbefangenen

Unterlagen hat das Verwaltungsgericht dem Klageantrag des Klägers mit Urteil vom 17.

Dezember 2009 stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung der

entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, dem Kläger auch insoweit Einsicht in die

Akten zum Aktenzeichen I A 2-3473/7-5 (mit Ausnahme von Namen, Anschriften und

Geburtsdaten Dritter) zu gewähren. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG stehe dem Kläger ein Anspruch auf die begehrte

Akteneinsicht zu. Das beklagte Bundesministerium sei informationspflichtige Behörde im

Sinne der genannten Vorschrift, da es im Zusammenhang mit dem vom

Bundesverfassungsgericht erteilten Prüfauftrag öffentlich-rechtliche

Verwaltungsaufgaben wahrgenommen habe. Zu dem vom Gesetz erfassten materiellen

Begriff der Verwaltungsaufgaben gehöre auch die Sammlung von Tatsachen und deren

Aufbereitung und Bewertung zur Vorbereitung einer ministeriellen Entscheidung, ob ein

Gesetzesvorhaben eingeleitet werde. In Abgrenzung dazu unterlägen die von der

Regierung in Erfüllung ihrer politischen Funktion wahrgenommenen Aufgaben,

insbesondere die Einbringung, Ausarbeitung und Vorbereitung von Gesetzesvorlagen,

als Regierungstätigkeit nicht dem Anwendungsbereich des Gesetzes. Regierungstätigkeit

in diesem Sinne werde allerdings erst dann wahrgenommen, wenn die fachlich

zuständige Ministerin bzw. der zuständige Minister die Entscheidung treffe, ob, ggf. wann

und in welcher Weise die Planung eines Gesetzesvorhabens begonnen und umgesetzt

werde. Eine derartige Entscheidung über die Einleitung eines Gesetzesvorhabens liege

hier nicht vor. Vielmehr habe sich die Justizministerin nach den Angaben der Beklagten

entschlossen, zunächst eine wissenschaftliche Untersuchung in Auftrag zu geben. Die

bloße Unterrichtung der Ministerin über die Ergebnisse des bisherigen

Verwaltungshandelns und die Kenntnisnahme von auf Fachebene erstellten Vermerken

stelle noch keine Regierungstätigkeit dar.

Dem geltend gemachten Einsichtsanspruch stünden auch keine Ausschlussgründe

entgegen. Eine Beeinträchtigung der behördlichen Entscheidungsfindung im Sinne des §

3 Nr. 3 Buchst. b) IFG sei nicht hinreichend substantiiert dargetan. Den allgemein

gehaltenen Ausführungen der Beklagten lasse sich nicht entnehmen, dass gerade das

Bekanntwerden der noch streitbefangenen Unterlagen zu einer Beeinträchtigung der

weiteren behördlichen Beratungen führe. Ebenso wenig könne sich die Beklagte mit

Erfolg auf den Ausschlussgrund des § 4 Abs. 1 IFG berufen. Angesichts der mittlerweile

beschlossenen weiteren Forschungen sei weder dargelegt noch ersichtlich, dass der

Erfolg einer anstehenden Entscheidung des Bundesjustizministeriums durch eine

Veröffentlichung der noch streitigen Unterlagen vereitelt würde.

Hiergegen richten sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten

und die Anschlussberufung des Klägers, mit der er einen über die erstinstanzliche

Entscheidung hinausgehenden Anspruch auf Einsicht in die vollständigen Akten des

beklagten Ministeriums geltend macht.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Beklagte dem Kläger erneut bzw.

erstmalig Akteneinsicht in sämtliche zum Prüfauftrag des Bundesverfassungsgerichts

bei dem Bundesministerium der Justiz vorhandenen Originalakten, auch soweit sie nicht

unter dem im Tenor des Verwaltungsgerichts genannten Aktenzeichen geführt werden,

zugesagt mit Ausnahme personenbezogener Daten sowie von zwei nach ihren Angaben

in den Akten enthaltenen hausinternen Vorlagen, die für die damals zuständige

Justizministerin erstellt worden sind. Hinsichtlich der freigegebenen Akten bzw.

Aktenbestandteile haben die Beteiligen den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt

erklärt.

In Bezug auf die noch streitigen hausinternen Vorlagen ist die Beklagte der Auffassung,

dass ein Anspruch auf Informationszugang nicht bestehe. Die angegriffene Entscheidung

beruhe auf einer unzutreffenden Abgrenzung von Regierungstätigkeit und Wahrnehmung

öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben. Das Verwaltungsgericht sei zwar im Ansatz

zu Recht davon ausgegangen, dass die Ausarbeitung und Vorbereitung einer

Gesetzesvorlage als Regierungstätigkeit nicht dem Informationsanspruch unterliege. Es

habe aber unzutreffend angenommen, dass das Bundesverfassungsgericht der

Bundesregierung als Verwaltungsinstanz einen Prüfauftrag erteilt habe, dessen

verwaltungsmäßige Umsetzung in den beim Ministerium vorhandenen Akten

festgehalten sei. Der erteilte Prüfauftrag habe sich ausdrücklich an die gesetzgebende

Gewalt gerichtet. Das Handeln des Bundesjustizministeriums sei daher von Anfang an

auf die Überprüfung eines gesetzgeberischen Handlungsbedarfs ausgerichtet gewesen.

Eine vom Verwaltungsgericht vorgenommene Trennung zwischen der Sammlung von

Tatsachen und Daten einerseits und der Umsetzung der Erkenntnisse in

Gesetzesvorhaben andererseits sei weder praktisch noch rechtlich möglich. Die

Beobachtung der tatsächlichen Entwicklung und die Schaffung von Normen zur

Umsetzung eines bestimmten Regelungsziels liefen vielmehr häufig parallel und seien

Ausdruck eines miteinander verwobenen Prozesses von politischer Willensbildung und

fachlicher Beratung. Insbesondere bei der Bewertung tatsächlicher Erkenntnisse und der

Einschätzung eines gesetzgeberischen Handlungsbedarfs müsse der politisch

verantwortlichen Ministerin bzw. dem verantwortlichen Minister ein von

Informationsansprüchen unbelasteter „Schutzraum“ zugebilligt werden. Entgegen der

Auffassung des Verwaltungsgerichts stünden dem Klagebegehren zudem die

Ausschlussgründe des § 3 Nr. 3 Buchst. b) und § 4 Abs. 1 IFG entgegen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Dezember 2009 zu ändern

und die Klage abzuweisen, soweit das Verfahren nicht für erledigt erklärt worden ist.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er tritt dem Berufungsvorbringen der Beklagten in vollem Umfang entgegen und

verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und

den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang verwiesen, die vorgelegen

haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt

erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen ist die zulässige Berufung der Beklagten unbegründet. Das

Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Der angefochtene

Bescheid des Bundesministeriums der Justiz vom 5. Juni 2008 in der Fassung des

Widerspruchsbescheides vom 20. August 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in

seinen Rechten. Dem Kläger steht auch hinsichtlich der noch streitbefangenen

Unterlagen ein Anspruch auf Akteneinsicht zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1. Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur

Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG).

Danach hat jeder nach Maßgabe des Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes

einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Bei den von der Beklagten noch

nicht zur Akteneinsicht freigegebenen Vorlagen an die damals zuständige

Justizministerin handelt es sich um amtliche Informationen im Sinne des § 2 Nr. 1 IFG. Im

Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht das Bundesministerium der Justiz auch als

anspruchsverpflichtete Behörde angesehen.

Als Teil der Exekutive des Bundes ist das beklagte Ministerium grundsätzlich

informationspflichtige Behörde im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Auf eine Abgrenzung

zwischen „Regierungstätigkeit“ und Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben kommt es

für die Anspruchsverpflichtung entgegen der angegriffenen Entscheidung nicht an. Eine

derartige Differenzierung ministerieller Tätigkeit in „Regierungshandeln“, das nach der

Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht dem Anwendungsbereich des

Informationsfreiheitsgesetzes unterfallen soll, und „Behördentätigkeit“ findet in § 1 Abs.

1 IFG keine Stütze (ebenso Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, § 1 Rn. 84,

86, 88; ders., in: VBlBW 2010, 333, 335 f.; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des

Bundes, S. 111 ff.; Schmitz/ Jastrow, in: NVwZ 2005, 984, 988; Unterrichtung durch den

Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Tätigkeitsbericht

zur Informationsfreiheit 2008 und 2009, BT-Drs. 17/1350, S. 12 f., Nr. 2.1.1; Rossi,

Informationsfreiheitsgesetz, § 1 Rn. 45 f.; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom

6. November 2008 - OVG 12 B 50.07 -, juris Rn. 24; a.A. wohl in Bezug auf § 3 Abs. 2 IFG

M-V v. Mutius, in: NordÖR 2010, 45, 48).

Von seinem eindeutigen Wortlaut her erfasst § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG alle Behörden des

Bundes als Anspruchsverpflichtete und somit zumindest die gesamte Exekutive des

Bundes, ohne dass der Gesetzgeber bestimmte Bereiche oder bestimmte Tätigkeiten

ausgenommen hat. Die Regelung geht von einem Behördenbegriff aus, unter den jede

staatliche Stelle des Bundes zu subsumieren ist, die öffentliche Verwaltungsaufgaben

wahrnimmt und die weder der Gesetzgebung noch der Rechtsprechung zuzuordnen ist

(zum IFG NRW vgl. OVG Münster, Urteil vom 7. Oktober 2010 - 8 A 875/09 - juris).

Selbst wenn alles dafür spricht, dass dem Behördenbegriff in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG

materielle Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG zugeordnet werden muss

(so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 6. November 2008 - OVG 12 B 50.07 - juris), ist

dies hier im Ergebnis ohne Belang. Ist der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG

auf die Exekutive und somit auf Verwaltungstätigkeit im formellen Sinne beschränkt, so

wäre die Verwaltung im materiellen Sinne jedenfalls von § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG erfasst,

sodass die in beiden Sätzen des § 1 Abs. 1 IFG genannten Stellen insgesamt dem

Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG entsprächen. Entscheidend ist hier, dass

jedenfalls der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG eine restriktive Auslegung des

Behördenbegriffs, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, nicht rechtfertigt.

Dies verdeutlichen neben dem Wortlaut auch der systematische Zusammenhang der

Norm, der Sinn und Zweck des Gesetzes sowie dessen Entstehungsgeschichte.

Interpretiert man § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG im Zusammenhang mit Satz 2 der Vorschrift, so

wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Behörden des Bundes die sonstigen

Bundesorgane und Bundeseinrichtungen gegenüberstellt, soweit sie öffentlich-rechtliche

Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Hierzu zählen vor allem die Gesetzgebungsorgane

und Bundesgerichte, die mangels ihrer Zugehörigkeit zur Exekutive grundsätzlich nicht

dem Informationsfreiheitsgesetz unterliegen und daher lediglich insoweit zur Auskunft

verpflichtet sind, als sie in funktionaler Hinsicht Behördentätigkeit ausüben, nämlich

öffentliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Demgegenüber sind die in § 1 Abs. 1

Satz 1 IFG genannten Bundesbehörden ausnahmslos zur Auskunft verpflichtet. Hätte

der Gesetzgeber bestimmte Tätigkeitsbereiche dieser Behörden, vor allem bei der

Vorbereitung von Gesetzen oder der Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren, dem

Anwendungsbereich des Gesetzes entziehen wollen, so hätte es angesichts der

Regelung in Satz 2, die das IFG ausnahmsweise für anwendbar erklärt, nahe gelegen, in

Satz 1 eine ausdrückliche Einschränkung vorzusehen, wonach das IFG für bestimmte

Bereiche ausnahmsweise nicht anwendbar ist.

Hinzu kommt, dass der Anwendungsbereich einiger der im IFG geregelten

Ausschlusstatbestände von vornherein deutlich eingeschränkt wäre, wenn man mit dem

Verwaltungsgericht die „Regierungstätigkeit“ der Bundesministerien nicht als vom

Tatbestand des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erfasst ansähe. So dürfte sich z.B. der Schutz der

in § 3 Nr. 1 a) IFG genannten internationalen Beziehungen oder der in § 3 Nr. 1 c) IFG

angeführten Belange der inneren und äußeren Sicherheit in vielen Fällen auf

Regierungstätigkeit beziehen, sodass insoweit gar kein Ausschlusstatbestand

erforderlich wäre (vgl. Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, S. 114).

Schließlich lässt sich die Unzulässigkeit einer Differenzierung zwischen Behörden- und

Regierungstätigkeit auch auf einen Vergleich von § 1 Abs. 1 IFG mit Vorschriften anderer

Gesetze stützen, die ebenfalls den Anspruch auf Zugang zu Informationen für

bestimmte Bereiche regeln. So sind nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 a des

Umweltinformationsgesetzes (UIG) in der Fassung vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S.

3704) informationspflichtige Stellen die Regierung und andere Stellen der öffentlichen

Verwaltung mit Ausnahme oberster Bundesbehörden, soweit sie im Rahmen der

Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden. Anders als in § 1

Abs. 1 IFG hat der Gesetzgeber die gesetzesvorbereitende Tätigkeit und die

administrative Rechtsetzung der Bundesministerien ausdrücklich dem

Anwendungsbereich des UIG entzogen, wobei offen blieben kann, ob zur Regierung im

Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG nur die Bundesminister oder auch die Bundesministerien

gehören, denn entscheidend ist, dass diese Vorschrift die Regierung wegen des dortigen

Begriffs „ andere Stellen der öffentlichen Verwaltung“ ebenfalls zur öffentlichen

Verwaltung zählt. Hat der Gesetzgeber des IFG in Kenntnis dieser Regelung davon

abgesehen, eine vergleichbare Ausnahmevorschrift in das IFG aufzunehmen, so kann

daraus nur der Schluss gezogen werden, dass der Behördenbegriff in § 1 Abs. 1 IFG weit

auszulegen ist und die gesamte Tätigkeit der Exekutive erfasst wird.

Vergleichbares gilt in Bezug auf den - allerdings erst nach Inkrafttreten des IFG -

erlassenen § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen

Verbraucherinformation (Verbraucherinformationsgesetz - VIG) vom 5. November 2007

(BGBl. I S. 2558). Auch danach zählen die obersten Bundes- und Landesbehörden -

anders als im IFG - ausdrücklich nicht zu den informationspflichtigen Stellen, soweit sie

im Rahmen der Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden.

Darüber hinaus ist die von dem Verwaltungsgericht vorgenommene enge Auslegung des

Behördenbegriffs nicht mit dem Sinn und Zweck des IFG vereinbar, der hierdurch in

unzulässiger Weise eingeschränkt wird (zur Bedeutung des Zwecks bei der Auslegung

des UIG vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1996, BVerwGE 102, 282; Urteil vom 25.

März 1999, BVerwGE 108, 369). Durch den Anspruch auf Informationszugang, der

unabhängig von der rechtlichen Betroffenheit des Einzelnen besteht, verfolgt der

Gesetzgeber u.a. das Ziel, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und

Bürger zu verbessern, die Akzeptanz staatlichen Handelns zu stärken und die

Verwaltungskontrolle einschließlich einer effektiven Korruptionsbekämpfung zu erhöhen

(vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 6; s. auch Schoch, IFG, Kommentar, Einleitung Rn. 36 ff. und

46). Wäre die Vorbereitung und Begleitung von Gesetzgebungsvorhaben durch die

Bundesministerien dem Anwendungsbereich des IFG von vornherein entzogen, könnte

die von dem Gesetzgeber angestrebte Partizipations- und Kontrollfunktion in einem für

die demokratische Meinungs- und Willensbildung bedeutsamen Sektor nicht verwirklicht

werden (ähnlich auch OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2010 - 8 A 875/09 - zum weiten

Begriff der Verwaltungstätigkeit in § 2 Abs. 1 IFG NRW).

Schließlich wird das Ergebnis der am Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG, an dem

systematischen Zusammenhang der Regelung sowie an dem Sinn und Zweck des IFG

orientierten Auslegung durch die Begründung zum Gesetzentwurf bestätigt. Ihm lässt

sich eindeutig entnehmen, dass die Vorbereitung von Gesetzen in den

Bundesministerien als wesentlicher Teil der Verwaltungstätigkeit ebenfalls in den

Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fallen soll (BT-Drs. 15/4493, S. 7).

Hierzu ist während des Gesetzgebungsverfahrens keine gegenteilige Äußerung erfolgt

(vgl. z.B. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BT-Drs. 15/5606).

2. Hinsichtlich der noch streitbefangenen hausinternen Vorlagen an die damals

zuständige Justizministerin stehen dem geltend gemachten Informationsanspruch des

Klägers auch keine Ablehnungsgründe entgegen.

a) Auf den Versagungsgrund des § 3 Nr. 3 b) IFG kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg

berufen. Nach der genannten Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang

nicht, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Zu Recht

ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Darlegungslast für das

Vorliegen des Ablehnungsgrundes angesichts des gesetzlichen Regel-Ausnahme-

Verhältnisses bei der informationspflichtigen Behörde liegt (vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 6).

Eine Beeinträchtigung der geschützten behördlichen Beratungen, zu denen auch rein

innerbehördliche Vorgänge gehören (vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 10), muss danach

einzelfallbezogen, hinreichend substantiiert und konkret dargelegt werden. Dabei ist zu

beachten, dass die Ausnahmeregelung des § 3 Nr. 3 b) IFG ihrem eindeutigen Wortlaut

nach nur eingreift, „wenn und solange“ eine Beeinträchtigung der behördlichen

Beratungen droht. Der Schutz der behördlichen Beratungen gilt damit nicht

uneingeschränkt. Mit der Wendung „solange“ enthält die gesetzliche Regelung vielmehr

ausdrücklich eine zeitliche Begrenzung (vgl. Schoch, a.a.O., § 3 Rn. 128). Wird die

Versagung des Informationszugangs im gerichtlichen Verfahren auf den

Ablehnungsgrund gestützt, bedarf es mithin der substantiierten Darlegung, dass die

Bekanntgabe der streitigen Informationen auch zum Zeitpunkt der Entscheidung über

das Verpflichtungsbegehren die Vertraulichkeit der behördlichen Beratungen

beeinträchtigt.

An einer den vorstehenden Anforderungen entsprechenden Darlegung fehlt es

vorliegend. Nach den konkreten Umständen des Einzelfalles vermögen die von der

Beklagten vorgetragenen Gründe eine Ablehnung des Informationsanspruchs des

Klägers nicht zu tragen. Eine konkrete Gefährdung des innerbehördlichen

Beratungsvorgangs ist vor dem Hintergrund der weiteren Entwicklung im Bereich des

Sorgerechts für nichteheliche Kinder weder substantiiert dargetan noch ersichtlich.

Mit Urteil vom 3. Dezember 2009 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte

entschieden, dass der Ausschluss einer gerichtlichen Einzelfallprüfung der Alleinsorge

der Mutter in § 1626a BGB gegen Art. 14 i.V.m. Art. 8 EMRK verstößt (FamRZ 2010,

103). Im Anschluss an diese Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht

festgestellt, dass die Regelungen in § 1626a Abs. 1 Nr. 1 und § 1672 Abs. 1 BGB mit

dem Elternrecht des Vaters eines nichtehelichen Kindes aus Art. 6 Abs. 2 GG

unvereinbar sind (Beschluss vom 21. Juli 2010, FamRZ 2010, 1403). Unabhängig von

dem Prüfauftrag, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 29. Januar

2003 dem Gesetzgeber erteilt hatte, steht damit fest, dass die vorgenannten

Vorschriften einer gesetzlichen Neuregelung bedürfen. Die ursprünglich im Anschluss an

den Prüfauftrag im beklagten Bundesjustizministerium angestellten Erwägungen und

Untersuchungen zur Notwendigkeit eines gesetzgeberischen Handelns sind - auch nach

dem eigenen Vorbringen der Beklagten - durch die mittlerweile vorliegende

Rechtsprechung „überholt“. Unter diesen Umständen fehlt es an nachvollziehbaren

konkreten Anhaltspunkten, dass durch eine Bekanntgabe der noch streitbefangenen, für

die damals zuständige Ministerin erstellten hausinternen Vorlagen auch zum jetzigen

Zeitpunkt noch die Gefahr einer Beeinträchtigung der behördlichen Beratungen besteht.

Der pauschale Hinweis, dass der politisch verantwortlichen Ministerin ein von

Einsichtsansprüchen unbelasteter „Schutzraum“ zugebilligt werden müsse, vermag die

gebotene einzelfallbezogene Darlegung einer konkreten Gefährdung nicht zu ersetzen.

Dass den für die Hausspitze erarbeiteten Vorlagen - etwa mit Blick auf laufende

Gesetzgebungsvorhaben - auch gegenwärtig noch Bedeutung für die inner- oder

zwischenbehördlichen Beratungen zukommt, lässt sich dem Vorbringen der Beklagten

nicht entnehmen. Auch ohne Kenntnis des Senats von dem konkreten Inhalt der

streitigen Vorlagen ist für eine Verweigerung des Informationszugangs nach § 3 Nr. 3 b)

IFG danach kein Raum.

b) Aus den vorstehend dargelegten Gründen greift auch der Ablehnungsgrund des § 4

Abs. 1 Satz 1 IFG nicht ein. Die Vorschrift schützt den behördlichen

Entscheidungsprozess nur, soweit und solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der

Informationen der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender behördlicher

Maßnahmen vereitelt würde. Sie enthält damit - ebenso wie die Regelung des § 3 Nr. 3

b) IFG - eine ausdrückliche zeitliche Beschränkung. Ist der behördliche

Entscheidungsprozess abgeschlossen oder - wie hier - durch nachträglich eingetretene

Tatsachen „überholt“, kann der begehrte Informationszugang nicht unter Berufung auf

den Ausnahmegrund des § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG verweigert werden (vgl. BT-Drs. 15/4493,

S. 12). Ob eine Ausnahme zum Schutz der Vertraulichkeit der weiteren behördlichen

Entscheidungsfindung dann geboten ist, wenn die in Rede stehenden Informationen auch

nach Abschluss des Verfahrens noch Bedeutung für den künftigen behördlichen

Willensbildungsprozess haben, kann vorliegend dahinstehen. Denn Anhaltspunkte für

eine derartige Fallkonstellation sind von der Beklagten - wie dargelegt - nicht

vorgetragen worden.

c) Inwieweit über die - grundsätzlich eng auszulegenden - gesetzlich geregelten

Ablehnungsgründe hinaus ein ungeschriebener verfassungsrechtlicher Ausnahmegrund

des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung im Bereich des Regierungshandelns

anzuerkennen ist (vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 12; Schoch, a.a.O., Vorb § 3 Rn. 20 ff.;

Berger/Roth/Scheel, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rn. 108 f.; Schmitz/Jastrow, Das

Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, NVwZ 205, 984, 993), bedarf schließlich

gleichfalls keiner abschließenden Entscheidung. Denn der allgemeine Hinweis der

Beklagten auf einen der politisch verantwortlichen Ministerin zuzubilligenden

„Schutzraum“ rechtfertigt auch unter Heranziehung der vom Bundesverfassungsgericht

zum Verhältnis zwischen Parlament und Regierung entwickelten Grundsätze nicht die

Ablehnung des Informationszugangs.

Soweit danach ein nicht ausforschbarer Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der

Regierung besteht, der insbesondere die Willensbildung der Regierung schützt

(Erörterungen im Kabinett, Vorbereitung von Kabinett- und Ressortentscheidungen),

erstreckt sich der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung regelmäßig

nur auf laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen. Bei bereits

abgeschlossenen Vorgängen kann ein Informationszugang dagegen grundsätzlich nicht

allein deshalb verweigert werden, weil es sich um Informationen aus dem Bereich der

Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb

der Ressorts, handelt (BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984, BVerfGE 67, 100; Beschluss vom

30. März 2004, BVerfGE 110, 199; Beschluss vom 17. Juni 2009, BVerfGE 124, 78). Ob

der Schutz der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung bei

abgeschlossenen Vorgängen einer Herausgabe der Informationen entgegensteht, kann

nach der vorstehend angeführten höchstrichterlichen Rechtsprechung nur unter

Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des konkreten Einzelfalles festgestellt

werden. Auch insoweit bedarf es mithin einer einzelfallbezogenen und substantiierten

Begründung, soll der Informationszugang unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver

Eigenverantwortung abgelehnt werden. An einer solchen Begründung fehlt es vorliegend.

Der pauschale Hinweis, dass die hausintern erstellten Vorlagen den Bereich der

Willensbildung der Regierung betreffen und der politisch verantwortlichen Ministerin ein

von Informationsansprüchen unbelasteter „Schutzraum“ zugebilligt werden müsse,

genügt dafür nicht. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass die Bekanntgabe der noch

streitigen Vorlagen, die vor der mittlerweile vorliegenden aktuellen Rechtsprechung zum

Sorgerecht für nichteheliche Kinder erstellt worden sind, die Funktionsfähigkeit und

Eigenverantwortung der Regierung gefährdet, sind damit nach den konkreten

Umständen des Einzelfalles nicht dargetan.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die

Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es

billigem Ermessen, der Beklagten auch insoweit die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Mit der erstmalig bzw. erneut gewährten Akteneinsicht in die zum streitigen

Themenkomplex vorhandenen Originalakten hat sie den Kläger ohne erkennbare

Änderung der Sach- und Rechtslage klaglos gestellt. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr.

10, § 711 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen. Der Rechtssache kommt mit Blick auf den

Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG grundsätzliche Bedeutung zu (§ 132 Abs.

2 Nr. 1 VwGO).

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