Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 02.04.2017

OVG Berlin-Brandenburg: eingliederung, wahlberechtigung, unmittelbare anwendbarkeit, bekanntmachung, wahlrecht, arbeitsorganisation, dienstleistung, begriff, mitbestimmung, zugehörigkeit

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 61.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 61 PV 2.07

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 25 Abs 1 PersVG BB, § 13

PersVG BB, § 14 Abs 1 PersVG

BB, § 4 Abs 1 PersVG BB

Wirksamkeit einer Personalratswahl; Beteiligung von der ARGE

zugewiesenen Beschäftigten

Leitsatz

Auf die Wahlberechtigung zur Personalratswahl von Beschäftigten eines Landkreises, die einer

organisatorisch und räumlich verselbständigten sog. ARGE gemäß § 44 b SGB II zur

Dienstleistung zugewiesen sind, findet § 13 Abs 2 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für

das Land Brandenburg unmittelbar Anwendung mit der Folge, dass die Wahlberechtigung in

der bisherigen Dienstelle nach einer länger als drei Monate währenden Zuweisung erlischt.

Dies gilt unabhängig davon, ob die Beschäftigten in der ARGE einen Personalrat wählen

können.

Tenor

Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam

vom 13. Dezember 2006 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Der Gegenstandswert wird auf 4.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde des Beteiligten richtet sich gegen den Beschluss der Fachkammer für

Landespersonalvertretungssachen, mit dem diese die Wahl des örtlichen Personalrats in

der Kreisverwaltung des Landkreises Elbe-Elster, die vom 15. bis 17. Mai 2006

stattgefunden hat, in der Gruppe der Angestellten für unwirksam erklärt hat.

Die Beteiligten streiten über die aktive und passive Wahlberechtigung von 71

Beschäftigten, die im Zeitpunkt der Wahl der durch öffentlich-rechtlichen Vertrag

zwischen dem Landkreis Elbe-Elster und der Bundesagentur für Arbeit auf der Grundlage

von § 44 b SGB II errichteten, räumlich und organisatorisch verselbständigten

Arbeitsgemeinschaft – i.F.: ARGE – zur Dienstleistung zugewiesen waren, wobei die

Zuweisung bei 63 Beschäftigten bereits mehr als drei Monate zurücklag. Fünf dieser

Mitarbeiter kandidierten auf Wahlvorschlägen für die Gruppe der Angestellten, die Wahl

wurde in den Außenstellen der ARGE durchgeführt. Nach der am 18. Mai 2006

ausgehängten Bekanntmachung des Wahlvorstandes über das Wahlergebnis wurde die

Angestellte T., die seit dem 1. Januar 2006 der ARGE zugewiesen war, in den Personalrat

als Bewerberin ihrer Gruppe gewählt. Die übrigen vier Kandidaten aus dem Bereich der

ARGE wurden für ihre jeweiligen Listen Ersatzmitglieder.

Am 1. Juni 2006 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet, weil die bei der

ARGE Beschäftigten weder aktiv noch passiv wahlberechtigt gewesen seien. Die ARGE sei

keine Dienststelle des Landkreises. Mit der Zuweisung von Dienstkräften des

Landkreises zur ARGE ende deren Eingliederung in die bisherige Dienststelle. Mit der

Beteiligung der Beschäftigten der ARGE an der Wahl liege ein ergebnisrelevanter Verstoß

gegen die wahlrechtlichen Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes vor.

Der im Verfahren beteiligte Personalrat hält die Durchführung der Wahl unter

Einbeziehung der der ARGE zugewiesenen Beschäftigten für rechtmäßig.

Personalvertretungsrechtlich blieben im Falle einer Zuweisung die Kompetenzen bei der

Stammdienststelle. Die Bestimmung über die Wahlberechtigung bei Abordnung könne

nicht entsprechend angewendet werden. Zudem habe der Antragsteller die bei der ARGE

Beschäftigten in der von ihm erbetenen Liste der wahlberechtigten Mitarbeiter selbst

aufgeführt. In der Vergangenheit seien Personalratsmitglieder, die der ARGE zugewiesen

wurden, unbeanstandet weiter im Personalrat verblieben.

Die Fachkammer hat dem Wahlanfechtungsantrag im Wesentlichen der Begründung des

Antragstellers folgend entsprochen. Mit der Zuweisung zur ARGE ende vergleichbar einer

Abordnung zu einer anderen Dienststelle die Eingliederung in die bisherige Dienststelle,

die der personalvertretungsrechtliche Anknüpfungspunkt für die Wahlberechtigung sei.

Deshalb sei § 13 Abs. 2 Satz 1 Personalvertretungsgesetz des Landes Brandenburg –

PersVG – entsprechend anzuwenden, wonach das aktive Wahlrecht bei einer Abordnung

nach drei Monaten und demgemäß nach § 14 Abs. 1 PersVG auch das passive Wahlrecht

entfalle.

Mit der Beschwerde beanstandet der Beteiligte die analoge Anwendung der gesetzlichen

Regelung für die Wahlberechtigung bei Abordnungen. Diese Vorschrift gelte nach dem

Wortlaut für die Abordnung in eine andere Dienststelle. Sie sei daher nur anzuwenden,

wenn personalvertretungsrechtlich keine Beteiligungslücke gegeben sei. Die Frage der

Dienststellenzugehörigkeit sei nicht generalisierend, sondern speziell mit Blick auf die

Besonderheiten der ARGE zu beurteilen. Insofern sei maßgeblich, dass der Antragsteller

in personeller Hinsicht weitgehend für die bei der ARGE beschäftigten Mitarbeiter

zuständig bleibe, insbesondere obliege ihm die Entscheidung in Statusangelegenheiten

und die Disziplinarbefugnis. Auch sei er für die Genehmigung von Dienstreisen und die

Reisekostenabrechnungen zuständig, auch im Bereich des Unfallschutzes und der

Unfallversicherung und des Betriebsarztes nehme der Landkreis die Aufgaben für die der

ARGE zugewiesenen Beschäftigten wahr. Auch werde der Personalrat in

Angelegenheiten, die diese Mitarbeiter beträfen, vom Antragsteller beteiligt. Von einer

Ausgliederung aus der bisherigen Dienststelle könne daher keine Rede sein. Dem

Geschäftsführer der ARGE obliege lediglich die Fachaufsicht, die Koordinierung und

Genehmigung des Urlaubs sowie von Freistellungen und die Entgegennahme von

Arbeitsunfähigkeitsmeldungen. Da die ARGE selbst keine Dienststelle sei und die

Mitarbeiter damit nicht anderweit eingegliedert seien, sondern vielmehr personelle

Kompetenzen des Antragstellers fortbestünden, könne eine Ausgliederung aus der

Dienststelle des Antragstellers nicht angenommen werden. Das

Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 21. März 2007 - 6 P 4.06 -) habe bei dem

Einsatz erwerbsfähiger Hilfebedürftiger zu zusätzlichen Arbeiten eine

Mitbestimmungspflicht unabhängig vom Bestehen eines Beschäftigungsverhältnisses

wegen ihrer Eingliederung in die Dienststelle angenommen. Damit habe es entschieden,

dass trotz der Beschäftigung in der gemeinsamen Einrichtungen die Eingliederung in die

kommunale Dienststelle fortbestehe.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 13. Dezember 2006 zu

ändern und den Wahlanfechtungsantrag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss. Es fehle an der tatsächlichen

Eingliederung der bei der ARGE tätigen und dem Direktionsrecht des Geschäftsführers

der ARGE unterliegenden Beschäftigten. Die vom Beteiligten herangezogene

Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts befasse sich nicht mit der

Dienststelleneigenschaft der ARGE; allenfalls könne ihr entnommen werden, dass es für

die Eingliederung in eine Dienststelle nicht darauf ankomme, ob und zu welcher

juristischen Person ein Arbeitsverhältnis bestehe.

II.

Die zulässige Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet. Die Fachkammer hat die

Unwirksamkeit der Wahl in der Gruppe der Angestellten im Ergebnis zutreffend

antragsgemäß festgestellt.

Der Antragsteller ist zur Anfechtung der Wahl des örtlichen Personalrats befugt, denn

gemäß § 25 Abs. 2 Satz 2 PersVG ist auch die Dienststelle zur Anfechtung berechtigt.

Sein Anfechtungsantrag ist nach § 25 Abs. 2 Satz 3 PersVG auch rechtzeitig, denn er ist

innerhalb von zehn Arbeitstagen nach der Bekanntmachung des Wahlergebnisses beim

Verwaltungsgericht anhängig gemacht worden. Die Bekanntmachung des

Wahlergebnisses erfolgte am Donnerstag, den 18. Mai 2006. Der Antrag ist am 1. Juni

2006 bei dem Verwaltungsgericht Potsdam eingegangen. Unter Berücksichtigung des

Feiertages am 25. Mai 2006 (Christi Himmelfahrt) ist der Antrag damit rechtzeitig,

nämlich am neunten Arbeitstag nach dem Tag der Bekanntmachung des

Wahlergebnisses, gestellt worden.

In der Sache ist die Anfechtbarkeit einer Personalratswahl nach § 25 Abs. 1 PersVG

gegeben, wenn gegen wesentliche Vorschriften u.a. über das Wahlrecht und die

Wählbarkeit verstoßen ist. Ein solcher Verstoß liegt vor und es bedarf keiner näheren

Ausführungen, dass der Verstoß auch das Wahlergebnis beeinflusst hat, nachdem in der

Gruppe der Angestellten nicht wählbare Dienstkräfte kandidiert haben und zum Mitglied

bzw. zu Ersatzmitgliedern des Personalrats gewählt sind. Deshalb führt der Verstoß zur

Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl in der Gruppe der Angestellten.

Die über drei Monate hinaus der ARGE zugewiesenen Beschäftigten des Landkreises sind

infolge der organisatorischen und räumlichen Verselbständigung dieser

gemeinschaftlichen Einrichtung tatsächlich nicht mehr in die Dienststelle des

Antragstellers eingegliedert. Wahlberechtigt zur Personalvertretung sind nach § 13 Abs.

1 Satz 1 PersVG alle Beschäftigten der Dienststelle im Sinne des § 4 Abs. 1 PersVG. Wer

nach seiner tatsächlichen Beschäftigung nicht mehr in die Dienststelle eingegliedert ist,

kann daher auch nicht in ihr zur Personalvertretung wahlberechtigt sein. Die

Wahlberechtigung erlischt gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 PersVG nach Ablauf einer

Zuweisungsdauer von drei Monaten. In der Folge sind die betroffenen Beschäftigten

nach § 14 Abs. 1 PersVG auch nicht wählbar.

Im Personalvertretungsrecht soll für die Zugehörigkeit zu einer Dienststelle nicht die auf

dem Dienstvertrag beruhende rechtliche Beziehung, sondern das tatsächliche

Beschäftigungsverhältnis ausschlaggebend sein; diese grundlegende Feststellung ist zur

Auslegung personalvertretungsrechtlicher Vorschriften heranzuziehen (st. Rspr: BVerwG,

Beschluss vom 25. September 1995 – 6 P 44.93 - BVerwGE 99, 230, Beschluss vom 2.

September 1983 – 6 P 29.82 – PersV 1985, 164, Beschluss vom 18. März 1982 - BVerwG

6 P 8.79 - PersV 1983, 69, Beschluss vom 8. Dezember 1967 – VII P 17.66 - BVerwGE 28,

282, Beschluss vom 8. Juni 1962 – VII P 7.61 - BVerwGE 14, 241, Beschluss vom 21.

November 1958 – VII P 3.58 – BVerwGE 7, 331). Ihr liegt die Überlegung zugrunde, dass

die Belange des jeweiligen Beschäftigten von der Personalvertretung wahrgenommen

werden sollen, die am ehesten zu seinem Wohl (§ 2 Abs. 1 PersVG) tätig werden kann.

Das aber ist der Personalrat, der bei der Dienststelle gebildet ist, die die konkreten

Bedingungen der Dienstleistung des Beschäftigten in persönlicher und sachlicher

Hinsicht festlegt, und der die Beachtung ihrer Anweisungen überwacht. Denn diese

Dienststelle gibt dem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zwischen Dienstherrn/Arbeitgeber in

erster Linie seine individuelle Ausgestaltung und lässt es damit von der abstrakten

Rechtsbeziehung zum konkreten, den Arbeitsalltag des Bediensteten bestimmenden

und ausfüllenden Beschäftigungsverhältnis werden. Gegenüber dieser Dienststelle aber

kann in aller Regel der bei ihr gebildete Personalrat die der Personalvertretung nach dem

Personalvertretungsgesetz obliegenden Aufgaben am ehesten sinnvoll "zum Wohl der

Beschäftigten" (§ 2 Abs. 1 PersVG) wahrnehmen; denn er ist wegen seiner Sachnähe

und Personenkenntnis in erster Linie berufen, die Belange der Beschäftigten einerseits

und die Erfordernisse des Dienstbetriebes andererseits einzuschätzen und in

Zusammenarbeit mit der Dienststelle auf eine an ihnen ausgerichtete Ausgestaltung

des Dienstbetriebes und der Beschäftigungsverhältnisse hinzuwirken. Auf dieser

Erkenntnis beruht nicht nur der das Personalvertretungsrecht beherrschende Grundsatz,

dass in erster Linie die Dienststelle und der bei ihr gebildete Personalrat als Partner

zusammenzuwirken haben und nur in gesetzlich besonders geregelten Fällen eine ferner

stehende Personalvertretung zu beteiligen ist. Aus ihr folgt auch, dass die Zugehörigkeit

des einzelnen Beschäftigten zu einer Dienststelle für den Bereich des

Personalvertretungsrechts nicht nach formalen rechtlichen Kriterien, sondern nach den

tatsächlichen Gegebenheiten zu bestimmen ist, um ihm den Schutz der

Personalvertretung in größtmöglichem Umfang zu sichern (vgl. BVerwG, Beschluss vom

2. September 1983, a.a.O.). Im Lichte dieses Grundverständnisses sind auch die §§ 4

und 13 PersVG auszulegen.

Aus den tatsächlichen Gegebenheiten folgt in Bezug auf die der ARGE zugewiesenen

Beschäftigten, dass ihre bisherige Eingliederung in die Dienststelle des Antragstellers

nicht mehr fortbesteht. Begrifflich geschieht die Eingliederung zum einen durch

tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Arbeit im Rahmen der Arbeitsorganisation der

Dienststelle, zum anderen bedarf es eines rechtlichen Bandes, durch welches das

Weisungsrecht der Dienststelle, verbunden mit entsprechenden Schutzpflichten, und

damit korrespondierend die Weisungs-gebundenheit des Dienstleistenden, verbunden

mit entsprechenden Schutz-rechten, begründet werden (vgl. dazu BVerwG, Beschluss

vom 21. März 2007– 6 P 4.06 – PersR 2007, 301 m.w.N.). Die ARGE ist zwar keine eigene

Dienststelle, aber räumlich und organisatorisch von der Dienststelle des Antragstellers

getrennt. Das vom Landkreis gestellte Personal ist tatsächlich voll in die

Arbeitsorganisation der ARGE integriert und aus der rechtlichen Beziehung zum

Arbeitgeber sind diejenigen Elemente, deren es für diese vollständige Integration in die

Arbeitsorganisation der ARGE bedarf, nämlich das Direktionsrecht und die damit

korrespondierende Weisungsgebundenheit, die Befugnis zu Umsetzungen innerhalb der

ARGE, die Anordnung von Urlaub und Freistellungen sowie von Dienstreisen,

herausgelöst und der Leitung der ARGE zugewiesen. Dass das rechtliche Band zum

Landkreis darüber hinaus insbesondere in den vom Beteiligten angeführten

Statusangelegenheiten fortbesteht, vermag die Beurteilung, dass ihre Eingliederung in

die bisherige Dienststelle nicht mehr fortbesteht, nicht zu erschüttern. Denn die

tatsächliche Beschäftigung in dem dargestellten, für die Eingliederung in die Dienststelle

maßgeblichen Sinn findet bei der ARGE statt.

Mangels fortbestehender Eingliederung erlischt die Wahlberechtigung zum Personalrat in

der bisherigen Dienststelle gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz PersVG nach drei

Monaten der Zuweisung zur ARGE. Für diese Feststellung bedarf es der vom

Verwaltungsgericht bemühten Rechtsanalogie nicht. Auf die rechtliche Beziehung,

insbesondere die Frage nach der Rechtsnatur der Personalgestellung durch den

Landkreis, kommt es für die unmittelbare Anwendbarkeit der Vorschrift nicht an. Die

Anknüpfung an die Formulierung „zu einer Dienststelle abgeordnete Beschäftigte“ führt

zu keiner Regelungslücke für den vorliegenden Fall. Auch wenn der Begriff der Abordnung

dem Beamtenrecht entlehnt ist, folgt daraus nicht, dass er im vorliegenden

personalvertretungsrechtlichen Zusammenhang nur als die vorübergehende

Übertragung eines konkret-funktionellen Amtes in einer anderen Dienststelle desselben

oder eines anderen Dienstherren zu verstehen ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21.

November 1958 und vom 8. Juni 1962, jeweils a.a.O.). Das kann schon deshalb nicht

angenommen werden, weil die Vorschrift erkennbar die Wahlberechtigung aller

Beschäftigten im Sinne von § 4 Abs. 1 PersVG, also nicht nur diejenige der Beamten

regeln will. Personalvertretungsrechtlich ist der Begriff der Abordnung in § 13 PersVG

demnach weiter und erfasst - entsprechend dem umfassenden Regelungsansatz in

Bezug auf die Wahlberechtigung - alle Formen anderweitiger Beschäftigung, die die

Eingliederung in die bisherige Dienststelle aufheben. Ebenso wenig steht danach der

unmittelbaren Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2 PersVG entgegen, dass mit dem Begriff

der Abordnung typischerweise die vorübergehende anderweitige Beschäftigung

verbunden ist. Dieser Gesichtspunkt spielt vielmehr im Regelungszusammenhang der

Norm nur insoweit eine Rolle, als nach Satz 3 der Vorschrift bei absehbarer Rückkehr

innerhalb von weiteren drei Monaten die Wirkungen nach Satz 1 nicht eintreten sollen. Im

Übrigen, also auch bei ungewisser Rückkehr, entscheidet das Gesetz die Frage der

Wahlberechtigung nur unter dem Gesichtspunkt der Eingliederung in die Dienststelle und

dem Zeitablauf, der bei fortbestehender rechtlicher Beziehung zur Stammdienststelle

notwendig ist, um die die bisherige Eingliederung erlöschen zu lassen. Das bezweckt

erkennbar eine Anpassung des Wahlrechts an veränderte tatsächliche Verhältnisse.

Auch kann der Wendung „zu einer anderen Dienststelle“ nicht entnommen werden, dass

§ 13 Abs. 2 Satz 1 PersVG nur dann Anwendung findet, wenn die Aufhebung der

Eingliederung in die bisherige Dienststelle zugleich mit der Eingliederung in eine andere

Dienststelle einhergeht, also gleichsam gesichert sein müsste, dass das Wahlrecht in

der neuen Dienststelle ausgeübt werden kann. Hinter der im Gesetz verwendeten

Formulierung dürfte allerdings allgemein die Vorstellung stehen, dass nach § 1 PersVG

eine flächendeckende Bildung von Dienststellen und Personalvertretungen innerhalb des

Landes Brandenburg vorgesehen ist. Wenn deshalb an die Abordnung zu einer

Dienststelle in der Norm anknüpft wird, lässt dies allerdings noch nicht auf ein für deren

Anwendbarkeit konstitutives Merkmal schließen, sondern beschreibt nur den typischen

Sachverhalt, den es zu regeln galt. Daraus kann nicht abgeleitet werden, dass der

Gesetzgeber für den atypischen Fall, dass die Einrichtung der anderweitigen

Beschäftigung keine Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes ist, sein

sonstiges Regelungskonzept der Anpassung an die tatsächlichen Verhältnisse

durchbrechen und betroffenen Beschäftigten die Wahlberechtigung in ihrer bisherigen

Dienststelle deshalb erhalten wollte, weil sie sonst keine Möglichkeit hätten, einen

Personalrat zu wählen und für diesen zu kandidieren.

Hiernach ist es für die Frage der Wahlberechtigung in der Dienststelle nicht erheblich, ob

die ARGE selbst eine Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsrechts darstellt und

die Beschäftigten dort wahlberechtigt sein können (mit beachtlichen, auf die

Verhältnisse im Land Brandenburg übertragbaren Gründen ablehnend nach LPersVG

NW: VG Arnsberg, Beschluss vom 22. März 2007– 20 K 2029/06.PVL – PersR 2007, 255).

Das Gesetz stellt insoweit keine Konnexität zwischen dem Erlöschen der

Wahlberechtigung in der Stammdienststelle und dem Erwerb einer anderweitigen

personalvertretungsrechtlichen Wahl-berechtigung her (so auch OVG Rheinland-Pfalz,

Urteil vom 8. März 2006 – 5 A 11469/05 – NVwZ-RR 2006, 804); ein solcher

Zusammenhang ist auch im Lichte höherrangigen Rechts nicht geboten, weil die

Mitbestimmung der Beschäftigten nur nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet ist (Art.

50 VerfBbg) und Einbußen, die sich im Zusammenhang mit der Ausführung der

nachfolgenden Regelung des § 44 b SGB II aufgrund des geltenden

Personalvertretungsgesetzes hinsichtlich der Möglichkeit der Wahl des örtlichen

Personalrats der Kreisverwaltung für die von dort zugewiesenen Beschäftigten ergeben,

vorbehaltlich etwaiger gesetzlicher Korrekturen hinzunehmen sind. Eine Aushöhlung der

Mitbestimmung kann allein darin nicht gesehen werden. Rechtspolitisch führt die

Schaffung von gemeinschaftlichen Einrichtungen von Gebietskörperschaften ohne

Dienstherrenfähigkeit für die diesen Einrichtungen zugewiesenen Beschäftigten

allerdings zu einem personalvertretungsrechtlich unbefriedigenden Zustand, wenn

entgegen der dargestellten gesetzlichen Konzeption in einer (auch) vom Landkreis

getragenen Einrichtung, in die Beschäftigte eingegliedert sind, eine Personalvertretung

nicht gebildet werden kann. Diesen Zustand abzuändern ist allerdings nicht der Senat,

sondern (nur) der Gesetzgeber berufen.

Die Kostenentscheidung entfällt im Verfahren über die Beschwerde im

personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Gründe für eine Zulassung der Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht

liegen nicht vor.

Die Gegenstandswertfestsetzung beruht auf § 33 i.V.m. § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG und ist

unanfechtbar (§ 33 Abs. 4 Satz 3 RVG).

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