Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 9 B 19.08

OVG Berlin-Brandenburg: geschäftsführung ohne auftrag, anschluss, amt, abwasserentsorgung, öffentlich, schlüssiges verhalten, widerklage, abwasserbeseitigung, klageänderung, grundstück
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 9.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 9 B 19.08
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 15 GemO BB, § 16 AmtsO BB
Erhebung einer Grundgebühr zur Abgeltung der
Vorhalteleistungen für die dezentrale Abwasserversorgung setzt
konkrete Inanspruchnahme nicht voraus, ein Anschluss- und
Benutzungszwang reicht aus
Tenor
Die Berufung und die Widerklage werden zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Grundgebühren für die dezentrale
Schmutzwasserbeseitigung in der Gemeinde Neiße-Malxetal, Ortsteil Groß Kölzig; die
Gemeinde Neiße-Malxetal gehört zum Amt Döbern-Land.
Die Gemeindevertretung der Gemeinde Neiße-Malxetal beschloss unter dem 15. Juni
2005:
„Die Gemeindevertretung Neiße-Malxetal beschließt für den OT Groß Kölzig die zentrale
Abwasserentsorgung und die Übertragung der Aufgabe an das Amt Döbern-Land […]
Die Bereiche Forster Straße, Meilerweg und Talmühlenweg werden komplett dezentral
entsorgt“.
Das Amt Döbern-Land übernahm mit Beschluss seines Amtsausschusses vom 13.
Dezember 2005 die „Aufgabe der zentralen Abwasserentsorgung“ für den OT Groß
Kölzig der Gemeinde Neiße-Malxetal.
Das Amt Döbern-Land erließ unter dem 9. Januar 2006 eine
Schmutzwasserbeseitigungssatzung und eine Schmutzwassergebührensatzung, und
zwar beide mit Rückwirkung zum 1. Januar 2006.
Wegen Zweifeln an der Wirksamkeit der Aufgabenübernahme beschloss der Amts-
ausschuss des Amtes Döbern-Land am 20. März 2006 erneut die Übernahme der
Aufgabe der zentralen Abwasserentsorgung.
Die Gemeindevertretung der Gemeinde Neiße Malxetal beschloss am 10. Januar 2007
„die Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht“ für den Ortsteil Groß Kölzig, und zwar
rückwirkend auf den 1. Januar 2006. Der Amtsausschuss des Amtes Döbern-Land nahm
die Aufgabenübertragung mit Beschluss vom 14. Mai 2007 an.
Das Amt Döbern-Land erließ am 25. Juni 2007 neue Schmutzwasserbeseitigungs- und
Schmutzwassergebührensatzungen, und zwar beide mit Rückwirkung auf den 1. Januar
2005.
Die Klägerin ist u. a. Eigentümerin des mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks
… in der Gemeinde Neiße-Malxetal, Ortsteil Groß Kölzig. Das Grundstück ist mit einer
abflusslosen Abwassersammelgrube ausgestattet. Diese Grube ist im Jahr 2006 nicht
durch die öffentliche Abwasserentsorgung entleert worden.
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Bereits mit Bescheid vom 7. März 2006 hatte der Beklagte die Klägerin in Bezug auf das
Grundstück zu einer Vorauszahlung von Grundgebühren für die dezentrale
Abwasserentsorgung in Höhe von 119,40 Euro herangezogen. Den hiergegen
eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 2006
zurück. Die am 2. Juni 2006 erhobene Klage hat die Klägerin u. a. damit begründet, dass
das Amt Döbern-Land mangels wirksamer Aufgabenübertragung nicht zum
Satzungserlass ermächtigt gewesen sei. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt
und hilfsweise Widerklage auf Zahlung von 119,40 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 von
Hundert über dem Basiszinssatz seit dem 24. Juli 2007 erhoben. Bei einer unwirksamen
Aufgabenübertragung stehe ihm ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu; denn
dann habe er seine Vorhalteleistung rechtsgrundlos erbracht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 24. Juli 2007 stattgegeben und die
Widerklage abgewiesen. Dem angegriffenen Vorausleistungsbescheid fehle eine
wirksame Rechtsgrundlage. Die Schmutzwassergebührensatzungen vom 9. Januar 2006
und vom 25. Juni 2007 seien aus formellen Gründen ungültig. Ihre Veröffentlichungen
beruhten jeweils nicht auf einer wirksamen Hauptsatzung. Die Widerklage habe u. a.
deshalb keinen Erfolg, weil der Gesetzgeber die Finanzierung öffentlicher Einrichtungen
durch die Bürger abschließend und lückenlos im Kommunalabgabengesetz für das Land
Brandenburg - KAG - geregelt und dabei einen Satzungsvorbehalt ausgesprochen habe;
ein Rückgriff auf allgemeine Rechtsinstitute wie den öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch und die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag sei
hierdurch ausgeschlossen.
Die hiergegen gerichtete Berufung des Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 5.
Februar 2008 im Hinblick darauf zugelassen, dass das Amt Döbern-Land am 20. August
2007 eine neue Hauptsatzung und am 25. September 2007 eine neue
Schmutzwassergebührensatzung erlassen hatte. Letztere enthält u. a. folgende
Bestimmungen:
Unter dem 14. Oktober 2008, also während des Berufungsverfahrens, erließ der
Beklagte einen endgültigen Heranziehungsbescheid über die Grundgebühren für das Jahr
2006 in Höhe von 119,40 Euro. Die Klägerin hat ihre Klage mit Schriftsatz vom 11.
November 2008 (eingegangen bei Gericht am 12. November 2008) auf die Anfechtung
dieses Bescheides umgestellt und zugleich ihren gegen den endgültigen Bescheid
bereits eingelegten Widerspruch zurückgenommen.
Der Beklagte widerspricht der Klageänderung. Diese sei nicht sachdienlich. Der
endgültige Heranziehungsbescheid sei - wegen der Rücknahme des Widerspruchs - mit
Ablauf des 24. November 2008 bestandskräftig geworden. Ungeachtet dessen sei
zumindest die Schmutzwassergebührensatzung vom 25. September 2007 eine
wirksame Satzungsgrundlage für die Heranziehung zu der verlangten Grundgebühr.
Gegen die vorgenommene Aufgabenübertragung bestünden keine Bedenken, da die
Schmutzwasserbeseitigungsaufgabe auch durch schlüssiges Verhalten übernommen
werden könne. Darüber hinaus sei jedenfalls die hilfsweise Widerklage begründet. Der
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werden könne. Darüber hinaus sei jedenfalls die hilfsweise Widerklage begründet. Der
Erstattungsanspruch ergebe sich daraus, dass das Amt Döbern-Land durch die
Schaffung und Vorhaltung seiner öffentlichen Anlage für die Klägerin deren Anschluss-
und Benutzungszwang erfüllt und sie damit von ihrer Entsorgungspflicht befreit habe. Die
Abgeltung dieses Vorteils außerhalb des Regelungssystems des
Kommunalabgabengesetzes sei gerechtfertigt, um zu verhindern, dass der öffentlichen
Hand wegen bloßer formeller Wirksamkeitsmängel der Gebührensatzung ein endgültiger
Abgabenausfall entstehe.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 24. Juli 2007 abzuändern und die
Klage abzuweisen,
hilfsweise,
die Klägerin widerklagend zu verurteilen, an den Beklagten 119,40 Euro nebst Zinsen
in Höhe von 5 v.H. über dem Basiszinssatz seit dem 24. Juli 2007 zu zahlen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung und die Widerklage zurückzuweisen,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Vorausleistungsbescheid vom 7. März 2006 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 2. Mai 2006 rechtswidrig gewesen ist.
Die Klägerin ist u. a. der Auffassung, dass es nach wie vor an einer wirksamen
Satzungsgrundlage für die Gebührenheranziehung fehle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und die von dem Beklagten eingereichten Satzungsunterlagen Bezug
genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Die Klage der Klägerin ist zulässig und
begründet; die Widerklage des Beklagten ist dagegen unbegründet.
Die Umstellung der Klage von einer Anfechtung des Vorausleistungsbescheides auf die
Anfechtung des endgültigen Heranziehungsbescheides vom 14. Oktober 2008 ist gemäß
§ 91 Abs. 1, § 125 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - wegen
Sachdienlichkeit zulässig. Die Prüfung des endgültigen Heranziehungsbescheides wirft
im Wesentlichen die gleichen Fragen auf wie die Prüfung des Vorausleistungsbescheides,
erspart aber insoweit ein sonst anstehendes weiteres gerichtliches Verfahren. Der
Sachdienlichkeit der Klageänderung steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin
zugleich mit der Klageänderung ihren Widerspruch gegen den endgültigen
Heranziehungsbescheid zurückgenommen hat. Durch die Erhebung des Widerspruchs
hat die Klägerin zunächst die Bestandskraft des endgültigen Heranziehungsbescheides
vermieden und damit die Klage auch nicht auf eine Klage gegen einen bestandskräftigen
Bescheid umgestellt. Nach erfolgter Klageänderung ist die weitere Durchführung des
Widerspruchsverfahrens indessen entbehrlich geworden, in der vorliegenden
Fallgestaltung wäre die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens parallel zu einem
laufenden Gerichtsverfahren ein unnötiger Formalismus gewesen (vgl. zu diesem
Gesichtspunkt: BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14.98 -, NVwZ-RR 2000, S. 172).
Die Klage ist auch begründet. Der endgültige Heranziehungsbescheid vom 14. Oktober
2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO). Dabei kann offen bleiben, ob jedenfalls mit der Schmutzwassergebührensatzung
vom 25. September 2007 eine wirksame satzungsrechtliche Grundlage für den Bescheid
gegeben ist. Denn die Klägerin hat im Jahr 2006 schon den Abgabentatbestand für die
Heranziehung zu einer Grundgebühr für die dezentrale Abwasserentsorgung nicht erfüllt.
Voraussetzung für die Erhebung einer Benutzungsgebühr nach § 6 KAG in der Form
einer Mengen- oder Grundgebühr ist die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung.
Dies folgt bereits aus dem Charakter der Benutzungsgebühr, die nach § 4 Abs. 2 KAG
eine geldliche Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen ist. Nur
die tatsächliche Inanspruchnahme (Benutzung) der öffentlichen Einrichtungen erfüllt den
abstrakten Gebührentatbestand und begründet das für die Gebührenerhebung
eigentümliche Austauschverhältnis, bei dem sich Leistung und Gegenleistung
gegenüberstehen, nicht dagegen schon die bloße Möglichkeit der Benutzung der
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gegenüberstehen, nicht dagegen schon die bloße Möglichkeit der Benutzung der
öffentlichen Einrichtung. Zwar können gemäß § 6 Abs. 4 Satz 3 KAG zur Deckung der
verbrauchsunabhängigen Kosten (Vorhaltekosten) neben einer Mengengebühr
angemessene Grundgebühren unabhängig vom Umfang der tatsächlichen
Inanspruchnahme erhoben werden. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Erhebung einer
Grundgebühr unabhängig von einer Inanspruchnahme als solche erfolgen kann.
Vielmehr muss eine Inanspruchnahme während des Zeitraumes, auf den sich die
Grundgebührenerhebung bezieht, stattgefunden haben.
Geht es um die Erhebung einer Grundgebühr zur Abgeltung der Vorhalteleistungen für
die dezentrale Abwasserentsorgung, so muss die Inanspruchnahme der Vorhalteleistung
allerdings nicht dergestalt erfolgt sein, dass der Grundstückseigentümer das in seiner
Abwassergrube gesammelte Abwasser im Gebührenerhebungszeitraum wenigstens
einmal durch die vorgehaltene öffentliche Abwasserentsorgung hat abfahren lassen.
Vielmehr reicht es nach der Rechtsprechung des Senats für die Inanspruchnahme aus,
dass das auf dem Grundstück anfallende Schmutzwasser in dem Bewusstsein
gesammelt wurde, dass es - jederzeit - bei Entleerungsbedarf der öffentlichen
Einrichtung zur Entsorgung überlassen werden konnte, musste und sollte (vgl. Beschluss
vom 12. Juni 2006 - OVG 9 N 208.05 -). Dies wiederum ist der Fall, soweit in dem
Gebührenerhebungszeitraum ein wirksamer Anschluss- und Benutzungszwang für die
dezentrale Schmutzwasserentsorgung bestanden hat, und zwar nicht nur auf der
Grundlage einer rückwirkenden Regelung, sondern bereits aus damaliger Sicht. Bei
demjenigen, der Schmutzwasser in einer abflusslosen Sammelgrube in dem
zutreffenden Wissen sammelt, dass er es, sobald die Sammelgrube voll ist, jederzeit
durch die öffentliche Abwasserentsorgung abfahren lassen muss und insbesondere auch
kann, ist das tatsächliche Abfahrenlassen in einer Weise vorgezeichnet, dass er die
Vorhaltung der öffentlichen Abwasserentsorgung, so etwa eines Transportfahrzeugs,
bereits in Anspruch nimmt (vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 27. März 2002 - 2 D
46/99.NE -, juris). Bestand hingegen aus damaliger Sicht kein wirksamer Anschluss- und
Benutzungszwang und hat der Betroffene die Entleerung seiner Abwassersammelgrube
unterlassen oder durch ein privates Unternehmen durchführen lassen, so kann von einer
Inanspruchnahme der Vorhalteleistungen der öffentlichen Anlage keine Rede sein (vgl.
Beschluss des Senats vom 12. Juni 2006, a. a. O.). Eine rückwirkende Begründung des
Anschluss- und Benutzungszwangs ändert daher am Fehlen der Inanspruchnahme der
Vorhalteleistung als Voraussetzung für die Erhebung einer Grundgebühr nichts. Etwas
anderes ergibt sich auch nicht aus § 3 Abs. 4 der Kommunalverfassung des Landes
Brandenburg - BbgKVerf - i. d. F. vom 18. Dezember 2007. Diese Bestimmung enthält
zwar eine weitreichende Heilungsmöglichkeit für Satzungen, die unter Verletzung von
landesrechtlichen Verfahrens- oder Formvorschriften zu Stande gekommen sind, und sie
gilt nach § 141 Abs. 3 BbgKVerf auch für kommunale Satzungen, die vor dem
Inkrafttreten der Brandenburgischen Kommunalverfassung fehlerhaft öffentlich bekannt
gemacht worden sind. Soweit danach Satzungen „geheilt“ sind, die einen Anschluss-
und Benutzungszwang regeln, stellt auch dies indessen letztlich eine Art rückwirkender
Begründung des Anschluss- und Benutzungszwanges dar, was für eine
Inanspruchnahme in dem hier beschriebenen Sinne nicht genügt.
Vorliegend hat die Klägerin im Erhebungszeitraum 2006 weder die öffentliche dezentrale
Abwasserentsorgung in Gestalt einer tatsächlichen Abwasserabfuhr in Anspruch
genommen noch in Gestalt einer Sammlung des Abwassers unter Geltung eines schon
aus seinerzeitiger Perspektive bestehenden Anschluss- und Benutzungszwanges. Für
einen solchen Anschluss- und Benutzungszwang hätte es gemäß § 15 der
Gemeindeordnung - GO - i. V. m. § 16 der Amtsordnung - AmtsO - einer gültigen
Satzung bedurft, die für die Klägerin schon aus damaliger Sicht sowohl den Anschluss an
die dezentrale Schmutzwasserbeseitigungsanlage als auch deren Benutzung vorschrieb.
Hierfür kam zeitlich allein die Schmutzwasserbeseitigungssatzung des Amtes Döbern-
Land vom 9. Januar 2006 in Betracht. Durch diese konnte ein gegen die Klägerin
wirkender Anschluss- und Benutzungszwang indessen nicht begründet werden, weil es
insoweit an der Satzungskompetenz des Amtes Döbern-Land fehlte. Nach § 66 Abs. 1
Satz 2 des Brandenburgischen Wassergesetzes - BbgWG - obliegt den Gemeinden die
Aufgabe der Beseitigung des in abflusslosen Gruben anfallenden Abwassers sowie des
nicht separierten Klärschlamms aus Kleinkläranlagen. Zur Erfüllung dieser Aufgabe
räumt § 15 Abs. 1 GO den Gemeinden die Befugnis ein, aus Gründen des öffentlichen
Wohls durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets den Anschluss an die
Entsorgungseinrichtung (Anschlusszwang) und deren Benutzung (Benutzungszwang)
vorzuschreiben. Eine Satzungskompetenz zur Anordnung eines Anschluss- und
Benutzungszwangs gegenüber der Klägerin stand dem Amt Döbern-Land daher nur zu,
soweit es für die Abwasserbeseitigung auch zuständig war. Letzteres bedurfte, da eine
Aufgabenübertragung hinsichtlich der Abwasserbeseitigungspflicht kraft Gesetzes oder
Verordnung nicht vorgesehen ist, eines entsprechenden Übertragungsbeschlusses der
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Verordnung nicht vorgesehen ist, eines entsprechenden Übertragungsbeschlusses der
Gemeinde Neiße-Malxetal i. S. d. § 35 Abs. 2 Nr. 14 GO i. V. m. § 67 BbgWG. Durch den
gemeindlichen Übertragungsbeschluss vom 15. Juni 2005 wurde für den Ortsteil Groß
Kölzig jedoch lediglich die Aufgabe der zentralen, nicht aber die der dezentralen
Abwasserbeseitigung auf das Amt übertragen. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut
des Beschlusses, der mit seiner Beschränkung auf die zentrale Abwasserbeseitigung die
in der kommunalen Praxis übliche Trennung zwischen zentraler und dezentraler
Abwasserbeseitigung widerspiegelt und sich mit diesem Inhalt auch in den
Annahmebeschlüssen des Amtes Döbern-Land vom 13. Dezember 2005 und 20. März
2006 wiederfindet. Gegen eine über den Wortlaut hinausgehende Beschlussauslegung,
die auch die Aufgabenübertragung der dezentralen Abwasserbeseitigung erfasst,
spricht, dass der von der Gemeindevertretung gefasste Beschluss als hoheitliche
Äußerung an seinem Inhalt, wie er sich aus dem Wortlaut erschließt, zu messen ist (vgl.
BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 37.89 -, BVerwGE 87, 228). Ist danach für
die Auslegung eines Beschlusses dessen objektiver Erklärungswert maßgebend, so wie
ihn die Einwohner der Gemeinde verstehen durften, können die in dem Beschluss nicht
formulierten Motive der Gemeindevertreter nur an Bedeutung gewinnen, wenn der
Beschluss seinem Wortlaut nach nicht eindeutig ist. Davon kann vorliegend jedoch keine
Rede sein. Hinzu tritt, dass sich auch dem Protokollauszug der
Gemeindevertretersitzung vom 15. Juni 2005 keine Anhaltspunkte für eine etwaige
unbeabsichtigte Falschbezeichnung entnehmen lassen. Vielmehr spricht der Umstand,
dass in dem Übertragungsbeschluss für bestimmte Straßen die dezentrale Entsorgung
festgelegt worden ist, dafür, dass den Gemeindevertretern im Zeitpunkt der
Beschlussfassung die Trennung der Entsorgungsbereiche bewusst war und die
Aufgabenübertragung auf die zentrale Abwasserentsorgung beschränkt werden sollte.
Über den Hilfsantrag der Klägerin ist nicht zu entscheiden, weil er erkennbar nur für den
Fall der Nichtsachdienlichkeit der Klageänderung gestellt worden ist.
Die hilfsweise Widerklage des Beklagten ist unbegründet. Die Klageforderung ist weder
aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch noch aus einem öffentlich-
rechtlichen Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag gerechtfertigt.
Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch setzt als eigenständiges öffentlich-
rechtliches Rechtsinstitut eine ohne Rechtsgrund erfolgte unmittelbare
Vermögensverschiebung zwischen zwei Rechtssubjekten voraus, also eine Entreicherung
auf der einen und eine Bereicherung auf der anderen Seite. Eine unmittelbare
Vermögensverschiebung hat hier nicht stattgefunden, da die Klägerin im maßgeblichen
Erhebungszeitraum die dezentrale Schmutzwasserbeseitigungsanlage nicht in Anspruch
genommen und somit nichts erlangt hat. Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt
sich eine Vermögensverschiebung auch nicht mit der Erwägung begründen, die Klägerin
sei durch die Schaffung und Vorhaltung der öffentlichen Einrichtung von ihrer
Entsorgungspflicht befreit worden. In dem betreffenden Erhebungszeitraum unterlag die
Klägerin mangels Satzungskompetenz des Amtes Döbern-Land keinem aktuell
wirksamen Anschluss- und Benutzungszwang, so dass sie nicht von einer Pflicht befreit
werden konnte.
Ein Anspruch des Beklagten ergibt sich auch nicht aus einer öffentlich-rechtlichen
Geschäftsführung ohne Auftrag. Die Anwendung der Grundsätze der Geschäftsführung
ohne Auftrag ist von vornherein ausgeschlossen, wenn ausdrückliche gesetzliche
Sonderregelungen für das Verhältnis zwischen Geschäftsführer und Geschäftsherrn
bestehen. Das ist hier der Fall. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf
hingewiesen, dass §§ 6, 8 und 10 KAG abschließende und lückenlose Regelungen zur
Refinanzierung kommunaler Einrichtungen enthalten, die den Rückgriff auf andere
Anspruchsgrundlagen ausschließen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711
Zivilprozessordnung - ZPO - .
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht
vorliegen.
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