Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 2 N 129.07

OVG Berlin-Brandenburg: ablauf der frist, zuwendung, öffentlich, verwaltungsakt, zuschuss, rückforderung, darlehen, verwirkung, erlass, abrechnung
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 2.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 2 N 129.07
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 20 GG, § 812 BGB, § 49a
VwVfG
Zulässigkeit der Rückforderung von Leistungen aus einem
vorläufigen Verwaltungsakt durch öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruchs; Umwandlung eines vorläufigen
Verwaltungsaktes über Städtebauförderungsleistungen in einen
endgültigen Verwaltungsakt durch Zeitablauf
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Potsdam vom 25. Mai 2007 wird abgelehnt.
Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 3.663,83 EUR festgesetzt.
Gründe
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem eine vorläufig bewilligte
Zuwendung für die Instandsetzung und Modernisierung eines Wohngebäudes teilweise in
einen verlorenen Zuschuss und teilweise in ein Darlehen umgewandelt sowie die
Rückerstattung der Darlehensleistung verlangt wurde. Das Verwaltungsgericht hat seine
Klage abgewiesen.
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Ein Grund, die
Berufung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 VwGO), ist auf der Grundlage der allein maßgeblichen
Darlegungen des Klägers (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht gegeben.
1. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.
a. Das Verwaltungsgericht hat den dem Kläger am 15. Dezember 1992 erteilten
Bewilligungsbescheid als vorläufigen Verwaltungsakt qualifiziert und seinen Inhalt
dahingehend ausgelegt, dass die Zuwendung nur vorläufig ist bis zum Erlass der
endgültigen Entscheidung, ob die bewilligten Mittel endgültig als Darlehen oder als
Zuschuss gewährt werden, durch andere Finanzierungsmittel ersetzt werden oder
zurückzuzahlen sind. Dabei hat es die in dem Bescheid enthaltene Regelung, dass die
Abrechnung fünf Jahre nach der Bezugsfertigkeit erfolgt, so verstanden, dass dem Kläger
hierdurch ein zeitlicher Rahmen vorgegeben werde, innerhalb dessen er die Zuwendung
zumindest vorläufig behalten dürfe. Es handele sich nicht um eine Ausschlussfrist, nach
deren Ablauf sich der vorläufige Bescheid automatisch und vollumfänglich in einen
endgültigen Bescheid mit dem Inhalt einer vollumfänglichen Bewilligung eines verlorenen
Zuschusses umwandle (vgl. im Einzelnen EA S. 6 bis 9).
Soweit der Kläger hiergegen einwendet, der Bewilligungsbescheid vom 15. Dezember
1992 lasse den Inhalt der vorläufigen Regelung nicht hinreichend bestimmt erkennen
und er sei spätestens mit Ablauf der Abrechnungsfrist von fünf Jahren nach
Bezugsfertigkeit des Gebäudes am 10. August 2000 in einen Vertrauensschutz
gebenden endgültigen Zuwendungsbescheid umgewandelt worden, vermag er keinen
tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen
Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage zu stellen.
Bei einem vorläufigen Verwaltungsakt wird eine vorläufige Regelung unter dem Vorbehalt
der späteren endgültigen Entscheidung gestellt. Regelungsinhalt eines vorläufigen
Verwaltungsaktes über die vorläufige Bewilligung einer Zuwendung ist regelmäßig, dass
der Begünstigte die Zuwendung nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen
Entscheidung behalten darf. Der Anspruch des Begünstigten auf das endgültige
Behaltendürfen der Zuwendung hängt davon ab, welche endgültige Entscheidung
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Behaltendürfen der Zuwendung hängt davon ab, welche endgültige Entscheidung
erlassen wird. Das bedeutet, dass es bei der späteren Entscheidung über das endgültige
Behaltendürfen der Zuwendung und deren Modalitäten keine Aufhebung der unter
Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf, also das Regelungsprogramm der §§ 48 ff.
VwVfG Bbg modifiziert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983, BVerwGE 67, 99;
OVG Mannheim, Urteil vom 19. Juli 2005, NVwZ-RR 2006, S. 154, Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rdnrn. 243 f.).
Entgegen der Ansicht des Klägers ist im Bewilligungsbescheid vom 15. Dezember 1992
inhaltlich hinreichend bestimmt geregelt (§ 37 Abs. 1 VwVfG Bbg), dass er nur eine
vorläufige Regelung haben soll. Auch der Inhalt seiner vorläufigen Regelung (vgl. dazu
OVG Münster, NVwZ 1991, S. 588) ist hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht
worden. Sowohl aus dem Text des Bescheides wie auch aus den anliegenden
allgemeinen Nebenbestimmungen über Zuwendungen zur Projektförderung (Ziffer 1.1.)
i.V.m. Buchst. A.5.1 der vorläufigen Richtlinien für die Städtebauförderung des
Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnung und Verkehr vom 3. Mai 1991 geht hervor,
dass die Zuwendung nur unter dem Vorbehalt der späteren Entscheidung gewährt wird,
ob diese Mittel endgültig als Darlehen oder als Zuschuss gewährt werden, durch andere
Finanzierungsmittel ersetzt werden oder zurückzuzahlen sind. Regelungsinhalt des
Bescheides ist daher, dass der Kläger eine (zins- und tilgungsfreie) Vorauszahlung
erhält, die er bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Die im
Bescheid enthaltene Regelung, dass die "Abrechnung" fünf Jahre nach der
Bezugsfertigkeit der Zuwendung erfolge, lässt, wie das Verwaltungsgericht zu Recht
entschieden und eingehend begründet hat, nicht den Schluss zu, dass nach Ablauf der
Frist der vorläufige Bewilligungsbescheid nicht mehr unter dem Vorbehalt der
endgültigen Entscheidung steht. Die Frist für die Abrechnung der Zuwendung bezieht
sich auf den Umfang und die Höhe der Zuwendung auf Grundlage der tatsächlichen bei
der Instandsetzung und Modernisierung des Wohngebäudes aufgewendeten
Geldleistungen. Die im Bescheid enthaltene Regelung rechtfertigt nicht die Annahme
des Klägers, dass der Vorbehalt der endgültigen Entscheidung entfallen ist. Hiergegen
spricht auch, dass die Form der Zuwendung (Darlehen oder Zuschuss) im Bescheid
ausdrücklich offen gelassen wurde und nicht davon ausgegangen werden kann, dass
nach Ablauf der Frist gerade die für den Kläger günstige Zuwendungsform endgültig
geregelt sein soll. Der Anspruch des begünstigten Klägers auf das endgültige
Behaltendürfen der Zuwendung hängt damit vom endgültigen – hier am 12. August
2003 erlassenen – Bewilligungsbescheid ab. Zuvor konnte sich der Kläger entgegen
seiner Rechtsansicht nicht auf Vertrauensschutz berufen.
b. Auch das Vorbringen des Klägers, das Recht auf Rückerstattung des mit Bescheid
vom 12. August 2003 festgesetzten Betrages sei angesichts einer Zeitspanne von elf
Jahren seit Gewährung der Zuwendung verwirkt, vermag die Bewertung des
Verwaltungsgerichts, dass Rückforderung des Darlehens nicht der Einwand der
Verwirkung entgegen stehe, nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage zu stellen.
Die Verwirkung kann eintreten, wenn seit der Möglichkeit, den Erstattungsanspruch
durch Bescheid geltend zu machen, längere Zeit verstrichen ist und besondere
Umstände hinzugetreten sind, auf Grund derer die verspätete Geltendmachung als
treuwidrig empfunden wird, weil der Zuwendungsempfänger auf die Nichtheranziehung
zur Erstattung vertrauen durfte (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1975, BVerwGE 48,
247 m.w.N.). Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt (vgl. im Einzelnen EA S.
10), dass es hier an einem besonderen Umstandsmoment, d.h. an dem Verhalten des
Beklagten, das ein Vertrauen des Klägers begründen könne, wonach die endgültige
Entscheidung über die Art der Zuwendung oder die Entscheidung über eine (teilweise)
Rückerstattung nicht mehr erfolgen werde, fehlt. Das Argument des Klägers, dass hier
das Zeitmoment das Umstandsmoment überlagere, vermag nicht zur überzeugen. Die
Länge der hier verstrichenen Zeit allein reicht für die Annahme einer Verwirkung des
Rückerstattungsanspruchs nicht aus, da es hier am Hinzutreten des zusätzlich
erforderlichen Umstandsmoments vollständig fehlt.
c) Das Vorbringen des Klägers, wonach der Bewilligungsbescheid vom 15. Dezember
1992 nur nach den Regelungen über die Rücknahme und den Widerruf von
Verwaltungsakten (§§ 48 ff. VwVfG Bbg) zurückgenommen werden könne, geht fehl. Der
bezeichnete Bewilligungsbescheid ist ein vorläufiger Verwaltungsakt, der auf die
vorläufige Bewilligung der Zuwendung gerichtet ist und sich daher von einem
endgültigen Verwaltungsakt dadurch unterscheidet, dass die endgültige
Entscheidung gerade wegen des andersartigen Regelungsinhalts des vorläufigen
Verwaltungsakts dessen vorherige Aufhebung nach den Regelungen der §§ 48 ff. VwVfG
Bbg nicht bedarf (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rdnrn. 245, 249;
BVerwG, Urteil vom 14. April 1983, BVerwGE 67, 99 [103]).
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d) Soweit der Kläger rügt, § 49 a Abs. 1 VwVfG Bbg sei eine abschließende Regelung,
weshalb zur Rückgängigmachung der hier erfolgten Vermögensverschiebung nicht auf
den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zurückgegriffen werden
könne, vermag dies die Richtigkeit des Urteils nicht schlüssig in Frage zu stellen.
Die Rückforderung einer auf der Grundlage eines vorläufigen Verwaltungsaktes erlangten
Leistung kann auf die Rechtsgrundlage des allgemeinen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruches gestützt werden. § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bbg stellt zwar eine
spezialgesetzliche Ausprägung des allgemeinen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruchs dar, in dessen Anwendungsbereich auf diesen nicht
zurückgegriffen werden kann. Außerhalb des Anwendungsbereichs des § 49 a Abs. 1
Satz 1 VwVfG Bbg ist ein Rückgriff auf das allgemeine Rechtsinstitut des öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruches hingegen möglich. Die Regelung des § 49 a Abs. 1
Satz 1 VwVfG Bbg knüpft an die Rücknahme, den Widerruf und den Eintritt einer
auflösenden Bedingung an. Vorläufige Verwaltungsakte, die von vornherein keinen
endgültigen Rechtsgrund für das dauerhafte Behalten einer Leistung geben, werden vom
Anwendungsbereich des § 49 a Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bbg hingegen nicht erfasst. Die
Rückforderung einer auf der Grundlage eines vorläufigen Verwaltungsaktes erlangten
Leistung kann daher, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, auf die
Rechtsgrundlage des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches gestützt
werden (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 49 Rdnr. 6; Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, § 49 a Rdnr. 8).
2. Das Zulassungsvorbringen rechtfertigt auch nicht die Zulassung der Berufung wegen
besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2
Nr. 2 VwGO). Der Kläger macht zwar diesen Zulassungsgrund geltend, hat aber nicht
gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO Gründe dargelegt, aus denen sich ergibt, dass der
konkret zu entscheidende Rechtsstreit entscheidungserhebliche Fragen aufwirft, deren
Lösung in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche Schwierigkeiten
verursacht.
3. Die Darlegungen des Klägers rechtfertigen die Zulassung der Berufung wegen
grundsätzlicher Bedeutung der Sache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht. Der angeführte
Umstand, dass die vormals zuständige Kammer des Verwaltungsgerichts zur
Anwendbarkeit des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches neben der Regelung
des § 49 a VwVfG Bbg in einem rechtlichen Hinweis eine andere Rechtsauffassung
vertreten hat als die später entscheidende Kammer des Verwaltungsgerichtes im Urteil,
legt für sich noch nicht dar, dass die unterschiedlichen Rechtsansichten innerhalb des
erstinstanzlichen Gerichts, die von der vormals zuständigen Kammer nur in einem
Hinweisschreiben geäußert wurde, zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung
einer obergerichtlichen Klärung im Berufungsverfahren bedürfen.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).
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