Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 29.03.2017, 9 S 2.09

Aktenzeichen: 9 S 2.09

OVG Berlin-Brandenburg: gemeinde, aufschiebende wirkung, aufwand, nichtigkeit, ausnahme, industrie, verwirkung, doppelbelastung, form, wahrscheinlichkeit

Quelle: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 9. Senat

Entscheidungsdatum: 16.03.2010

Normen: § 80 Abs 2 S 1 Nr 1 VwGO, § 80 Abs 4 S 3 VwGO, § 80 Abs 5 VwGO, § 146 Abs 4 VwGO, § 129 Abs 2 BauGB

Aktenzeichen: OVG 9 S 2.09

Dokumenttyp: Beschluss

Erschließungsbeitragsrecht: Vorfinanzierung; Erschließungs- und Finanzierungsvertrag; Grundstückserwerb vom Erschließungsträger; Nichtigkeit des Erschließungs- und Finanzierungsvertrages; Sondervereinbarung "Wegebaubeitrags-Verzicht"; Nichtigkeit der Verzichtserklärung;

Rücknehmbarkeit der Verzichtserklärung; Kostenschätzung;

einheitliche Aufwandsermittlung; Kostenverteilung nach Quadratmetermaßstab; Bereicherungsausgleich im jeweiligen Leistungsverhältnis; Festsetzungsverjährung bei Vorausleistungen; Verwirkung

Tenor

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2008 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 18. September 2006 wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Antragstellerin.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 151.103.82 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1Die Antragstellerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Vorausleistungen auf Erschließungsbeiträge für die Erschließungsanlage R. im Industrie- und Gewerbegebiet H. in R.. Sie ist Eigentümerin eines dort belegenen Grundstücks von insgesamt 85.750 qm, das ihre Rechtsvorgängerin mit Kaufvertrag vom 13. August 1993 von der H. H. W. mit der Verpflichtung erwarb, einen Erschließungsvertrag über die Erschließung im Einzelnen benannter Flächen mit der Rechtsvorgängerin der G. abzuschließen. Dies erfolgte unter dem 14. Juni 1994; die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin leistete auf der Grundlage des Erschließungsvertrages nach eigenen Angaben Zahlungen für die Erschließung ihres Grundstücks in Höhe von insgesamt umgerechnet 1.533.100,58 EUR an den Erschließungsträger. Bereits unter dem 3. Juni 1994 hatte die Rechtsvorgängerin der Antragsstellerin mit der Rechtsvorgängerin des Erschließungsträgers die Abtretung von Gewährleistungsansprüchen vereinbart, die von der Gemeinde genehmigt wurde. In der von der Amtsdirektorin des Amtes R. sowie von dem Bürgermeister der Gemeinde H. mit unterzeichneten Vereinbarung heißt es wörtlich unter III. weiter: „Sie [= die Gemeinde] wird Wegebaubeiträge bezogen auf das Grundstück von N. [= der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin] nicht gegenüber N. geltend machen, wenn insoweit Zahlung von N. an die G. [= Rechtsvorgängerin der G.] geleistet wird“.

2Der inzwischen insolvente Erschließungsträger selbst, die G. (G.), hatte ebenfalls 1994 mit der Gemeinde H. (Rechtsvorgängerin der Gemeinde R.) einen entsprechenden Erschließungs- und Finanzierungsvertrag abgeschlossen, dessen Nichtigkeit das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) im September 2002 wegen Verstoßes gegen das sog. Koppelungsverbot festgestellt hat. Zugleich hat es die Gemeinde R. zur Zahlung von umgerechnet rund 1,6 Millionen Euro zuzüglich Prozesszinsen verurteilt, und zwar als Erstattung für die vom Erschließungsträger erbrachten Erschließungsleistungen. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat die Berufung der Gemeinde gegen das Urteil im Dezember 2006 zurückgewiesen (Urteil vom 13. Dezember 2006 - OVG 10 B 13.05). Die dagegen erhobene Nichtzulassungsbeschwerde blieb vor dem Bundesverwaltungsgericht ebenfalls ohne Erfolg (Beschluss vom 16. November 2007 BVerwG 9 B 36. 07).

3Mit Vorausleistungsbescheid vom 18. September 2006 setzte der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag in Höhe von 604.415,30 EUR fest und forderte die Zahlung des Betrages. Über den dagegen eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.

4Auf Antrag der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) durch Beschluss vom 3. Dezember 2008 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet und zur Begründung unter Berufung auf einen Beschluss des Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zum selben Maßnahmekomplex im Wesentlichen ausgeführt, den nachgereichten Anlagen zum Vorausleistungsbescheid lasse sich nicht ansatzweise eine Aufschlüsselung der Herstellungskosten auf die sieben, von dem Antragsgegner als selbständige Erschließungsanlagen angesehenen Straßen im Industrie- und Gewerbegebiet H. entnehmen. Zwar dürfte der Antragsgegner hier keine Abrechnung als Erschließungseinheit durchgeführt, sondern lediglich den Aufwand gemeinsam ermittelt haben. Diese Vorgehensweise sei grundsätzlich auch ausnahmsweise zulässig, wenn deutlich werde, nach welcher Berechnungsweise der Aufwand nach den einzelnen Straßen verteilt worden sei. Das habe der Antragsgegner aber nicht dargelegt, so dass die Verschleierung der Berechnungsweise zu seinen Lasten gehe.

5Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners, mit der er erneut seine Berechnung des Erschließungsaufwandes und des daraus resultierenden beitragsfähigen Aufwandes vorlegt und erläutert. Er macht u.a. geltend, dass aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität jedenfalls bei Vorausleistungen eine Kostenschätzung auf der Grundlage der für die einzelnen Erschließungsanlagen ermittelten Quadratmeterzahl zulässig sei. Dies habe das Verwaltungsgericht verkannt.

II.

6Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die von dem Antragsgegner gemäß § 146 Abs. 4 VwGO fristgerecht dargelegten Beschwerdegründe geben Anlass, den angefochtenen Beschluss mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abzuändern und den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs abzulehnen.

7Die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Klage gegen einen Abgabenbescheid ist nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, § 80 Abs. 5 und § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO - vorbehaltlich des Vorliegens eines Härtefalls nämlich nur anzuordnen, wenn an der Rechtmäßigkeit des Bescheids ernstliche Zweifel bestehen, d.h. der Bescheid bei summarischer Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig ist. Das ist hier nicht der Fall. Vielmehr lassen die den angegriffenen Bescheid erläuternden Anlagen die Höhe der geforderten Vorausleistungen nach summarischer Prüfung als plausibel erscheinen.

81. Dem kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Antragsgegner habe den beitragsfähigen Erschließungsaufwand nicht - wie nach § 130 Abs. 2 Satz 1 BauGB grundsätzlich gefordert - anhand der tatsächlich entstandenen Kosten für die einzelnen Anlagen unter Heranziehung der jeweiligen Unternehmerrechnungen ermittelt, sondern in Form einer „verschleierten“ bzw. „faktischen“ Erschließungseinheit 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB) die Gesamtkosten nach der Quadratmeterzahl der „asphaltierten Fläche“ auf die einzelnen Erschließungsanlagen verteilt und ins Verhältnis zur Größe der veranlagten Grundstücke gesetzt. Insoweit übersieht sie, dass mit dem angegriffenen Bescheid lediglich Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB festgesetzt worden sind, nicht die endgültige Beitragsschuld. Solche Vorausleistungen können für ein Grundstück, für das wie hier unstreitig - eine sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist, bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden. Zur Berechnung von Vorausleistungen steht dem Antragsgegner sowohl für die Aufwandsermittlung als auch für die Aufwandsverteilung eine Schätzungsbefugnis mit einhergehendem Schätzungsspielraum zu. Maßgeblich für die Rechtmäßigkeit der Kostenschätzung ist nicht die Deckungsgleichheit mit dem noch nicht abschließend feststellbaren Erschließungsaufwand, sondern die Anwendung einer sachgerechten Schätzungsgrundlage (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl. § 21 Rz. 33 f.). Einen Anspruch auf eine Kostenaufstellung, die alle Details der endgültigen Abrechnung bereits umfasst, hat der Vorausleistungspflichtige nicht. Dies ist bei Vorausleistungen angesichts der regelmäßig noch offenen Kosten (hier z.B. derjenigen für den Straßenlanderwerb) auch weder möglich noch entspräche es dem Charakter der Vorausleistung als Instrument der Vorfinanzierung.

9Dass der Antragsgegner die gesetzlichen Grenzen seines Schätzungsspielraums nicht

9Dass der Antragsgegner die gesetzlichen Grenzen seines Schätzungsspielraums nicht eingehalten hat, weil mit den festgesetzten Vorausleistungen für das Grundstück der Erschließungsanlage R. die Höhe des zu erwartenden endgültigen Erschließungsbeitrags überschritten worden ist, trägt die Antragstellerin selbst nicht vor. Ebenso wenig ist bei summarischer Prüfung ersichtlich, dass die geforderte Vorausleistung den Aufwand übersteigt, der erfahrungsgemäß für die Herstellung entsprechender Erschließungsanlagen anfällt. Soweit die Antragstellerin daher im Kern allein rügt, die Kosten hätten wegen der bereits seit 1996 abgeschlossenen Maßnahmen gar nicht mehr geschätzt werden dürfen, greift der Einwand schon mit Blick auf die bisher noch offenen Kosten nicht. Im Übrigen sind nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Antragsgegners die bereits vorliegenden Unternehmerrechnungen, an denen sich die geschätzte Aufwandshöhe in sachgerechter Weise orientiert hat, nicht anlagenbezogen. Gerade für derartige Fälle ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung selbst für die Berechnung der endgültigen Beitragsschuld eine Ausnahme von der „pfennig-genauen“ Kostenermittlung zugelassen und der Gemeinde im Interesse der Verwaltungspraktikabilität eine Schätzungsbefugnis eingeräumt worden (BVerwG, Urt. v. 16. August 1985 8 C 120 bis 122.83 juris, Rz. 27-29), die ohne weiteres unter Anwendung eines Quadratmetermaßstabs als geeignete Bezugsgröße zur Gesamtkostenverteilung ausgeübt werden kann. Dies gilt erst recht für die Heranziehung zu vorläufigen Beiträgen im Rahmen von Vorausleistungsbescheiden, an deren Prüfungstiefe im einstweiligen Rechtsschutzverfahren keine höheren Anforderungen zu stellen sind.

10 Die weitere Behauptung der Antragstellerin, der Aufwand für die „E.“ sei schon deshalb nicht zu berücksichtigen, weil sich die Erschließungsanlage „nach hiesigem Kenntnisstand im Bereich der gewachsenen Bebauung R.“ befinde, „nicht aber im Gewerbegebiet“, ist nicht geeignet, die Sachgerechtigkeit der Schätzungsgrundlage zu erschüttern. Wie die Antragstellerin selbst einräumt, dürfte es sich insoweit um den E. handeln, dessen Zugehörigkeit zum Industrie- und Gewerbegebiet unstreitig ist. Eine überwiegend wahrscheinliche Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheids folgt aus der Falschbezeichnung bei summarischer Prüfung nicht.

11 Soweit die Verteilung der Kosten für die Herstellung der Erschließungsanlagen E.,E.-, K.und U. nach Durchsicht der Unterlagen auf den ersten Blick den Eindruck erweckt, der Antragsgegner habe nicht durchgängig den 10%-igen Gemeindeanteil von den Erschließungskosten abgezogen, führt auch dies nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Rechtmäßigkeit des Bescheids, denn der hier veranlagte R. ist davon nicht betroffen. Im Übrigen enthalten die Anlagen zu den Vorausleistungsbescheiden für die Herstellung der o.g. Straßen mit Ausnahme der A.- und B. sowie des R. zwar jeweils insoweit einen Fehler, als die Höhe des angegebenen beitragsfähigen Aufwandes trotz des abzuziehenden 10%-igen Gemeindeanteils der Höhe des umlagefähigen Aufwandes zu entsprechen scheint. Jedoch führte dies nicht einmal zur Teilrechtswidrigkeit der auf diese Straßen bezogenen Bescheide, denn der Schreibfehler bezieht sich offenkundig auf den beitragsfähigen Aufwand, der bereits um 10% gemindert angegeben worden ist und deshalb dem rechnerisch zutreffend ermittelten umlagefähigen Aufwand entspricht.

12 2. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheids lassen sich auch nicht daraus herleiten, dass der Antragsgegner im Rahmen des festgestellten Gesamtaufwandes einen Betrag von 506.709,27 Euro hat einfließen lassen. Dabei handelt es sich nach den Angaben des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren nicht um erschließungsbeitragsfremde Aufwendungen, sondern um eine Teilforderung der G. gegen die Gemeinde, die sich ebenfalls auf die Erstattung erbrachter Erschließungsleistungen bezieht. In dieser Höhe hat der Antragsgegner gegenüber der G. auf die Einrede der Verjährung verzichtet, um aus Kostengründen (zunächst) einen weiteren Rechtsstreit zu vermeiden, nachdem das VG Frankfurt (Oder) einen erschließungsbeitragsrechtlichen Erstattungsanspruch in Höhe von umgerechnet 2.133.643,29 Euro ermittelt hatte, der aufgrund des beschränkten Klageantrags der G. nicht in vollem Umfang zugesprochen werden konnte. Dem ist die Antragstellerin nicht mehr substantiiert entgegengetreten.

13 3. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin begründet auch die von ihr befürchtete Doppelbelastung keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Vorausleistungsbescheids. Es kann dahinstehen, ob § 129 Abs. 2 BauGB hier überhaupt anwendbar ist, denn es spricht bei summarischer Prüfung alles gegen eine Doppelbelastung der Antragstellerin. Zivilrechtlich ist geklärt, dass der bereichungsrechtliche Ausgleich in Mehrpersonenverhältnissen grundsätzlich im jeweiligen Leistungsverhältnis zu erfolgen hat. Dies gilt wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung über die Nichtzulassungsbeschwerde gegen das den Erschließungs- und Finanzierungsvertrag für das Industrie- und

gegen das den Erschließungs- und Finanzierungsvertrag für das Industrie- und Gewerbegebiet H. betreffende Urteil des Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg festgestellt hat - gleichermaßen für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16. November 2007 9 B 36.07 NVwZ 2008, 212 ff.). Können somit Bereicherungsansprüche ihre Funktion, eine dem materiellen Recht nicht entsprechende Vermögensverschiebung zu korrigieren, nur unter Berücksichtigung derjenigen Rechtsbeziehungen erfüllen, in denen es zu dieser Vermögensverschiebung gekommen ist (hier zwischen der Antragstellerin und der G.), wird die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Vorausleistungsbescheids von Bestand und Durchsetzbarkeit etwaiger Bereicherungsansprüche gegenüber Dritten nicht berührt. Im Übrigen enthält die Vorschrift des § 129 Abs. 2 BauGB weder die allgemeine Grundaussage, dass die „Klärung komplexer bereicherungsrechtlicher Fragen zunächst zu Lasten der beitragserhebenden Gemeinde geht“ noch gewährt sie der Antragstellerin „ein[en] aufrechenbare[n] bereicherungsrechtliche[n] Gegenanspruch“ gegenüber der Gemeinde.

14 4. Der Vorausleistungsbescheid ist bei summarischer Prüfung auch nicht deshalb mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil „vorliegend von einem wirksamen selbständigen Verzicht“ der Gemeinde auf die Beitragserhebung auszugehen wäre, der zugleich als „relevante Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG“ gewertet werden müsste, die durch den Bescheiderlass „nunmehr konterkariert[]“ werde. Form, Inhalt und Reichweite der ausdrücklich nur zwischen den Parteien des Kaufvertrages geschlossenen Vereinbarung vom 3. Juni 1994 (siehe deren „Kopf“, der sich auf die Vertragspartner beschränkt) werfen vielmehr eine Reihe schwieriger Fragen auf, deren abschließende Klärung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss. Es ist bereits offen, ob allein durch die Abgabe einer Erklärung im Rahmen der Vereinbarung und durch die Mitunterzeichnung der Amtsdirektorin sowie des Bürgermeisters überhaupt wovon die Antragstellerin ausgeht - eine „dreiseitige Vereinbarung“ zustande gekommen ist, oder ob es sich um eine einseitige Erklärung der Gemeinde handelt. Bei summarischer Prüfung ist weiter offen, ob das „Erklärte“ inhaltlich dahin auszulegen ist, dass auf die Erhebung von Beiträgen auch für den Fall verzichtet werden sollte, dass sich der Erschließungs- und Finanzierungsvertrag zwischen Gemeinde und G. in Bezug auf das Erschließungsgebiet als nichtig erweist. Schon mit Blick auf die grundsätzlich nicht disponible Beitragserhebungspflicht der Gemeinden (vgl. § 127 Abs. 1 BauGB), die allen Beteiligten bekannt gewesen sein dürfte, bestehen Zweifel an einer solchen Auslegung. Falls sie gleichwohl vorzunehmen sein sollte, stellt sich nach der festgestellten Nichtigkeit des Erschließungs- und Finanzierungsvertrages eben wegen der gesetzlichen Beitragserhebungspflicht die Frage, ob das Erklärte wie der Antragsgegner meint - bereits als nichtig zu werten ist, oder ob - wie die Antragstellerin andeutet - eine Rechtfertigung des Erklärten durch Billigkeitsgesichtspunkte oder allenfalls eine Rechtswidrigkeit des Erklärten anzunehmen ist, wobei sich insoweit die weitere Frage der Rücknehmbarkeit oder möglicherweise sogar schon erfolgten konkludenten Rücknahme durch den angegriffenen Vorausleistungsbescheid stellt. All dies überschreitet den Prüfungsrahmen im Eilverfahren. Vor diesem Hintergrund kommt nach der Wertung des Gesetzgebers die hier erstrebte Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Abgabenbescheid nicht in Betracht.

15 5. Schließlich ist der geltend gemachte Vorausleistungsanspruch bei summarischer Prüfung weder verjährt noch verwirkt.

16 Vorausleistungen können gemäß § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB bis zur Entstehung der sachlichen Beitragspflicht erhoben werden; sie unterliegen daher als Instrument der Vorfinanzierung keiner Festsetzungsverjährung. Da hier der unstreitig noch fehlende Grunderwerb durch die Gemeinde Voraussetzung für die endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen ist (vgl. § 10 Abs. 1 Buchst. b der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde R. bei Berlin vom 30. 6. 2005, Amtsblatt für die Gemeinde v. 28.7.2005), können die Vorausleistungen nach wie vor verlangt werden. Dass - wie die Beschwerdeschrift behauptet - vor Juli 2005 bereits eine gültige Erschließungsbeitragssatzung vorgelegen haben soll, wonach der Eigentumserwerb nicht zu den Merkmalen der endgültigen Herstellung der Anlage zählte, ist weder substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich.

17 Ebenso wenig führen die „Rechtsgrundsätze der Verwirkung“, deren Berücksichtigung die Antragstellerin „angesichts der Besonderheiten des vorliegenden Sachverhaltes“ geltend macht, zu einer abweichenden rechtlichen Beurteilung. Soweit die Antragstellerin auf einen Zeitraum von mindestens 10 Jahren zwischen technischer Fertigstellung der Erschließungsanlage und Erlass des Vorausleistungsbescheids abstellt und damit „das für die Verwirkung maßgebliche Zeitmoment…als erfüllt“ ansieht, verkennt sie bereits, dass der Antragsgegner angesichts der zunächst als wirksam

verkennt sie bereits, dass der Antragsgegner angesichts der zunächst als wirksam angesehenen Regelungen des Finanzierungs- und Erschließungsvertrages mit der G. keine Vorausleistungen von ihr - der Antragstellerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin - erheben konnte. Noch bevor die Nichtigkeit dieses Vertrages im Dezember 2006 obergerichtlich festgestellt worden war, hatte der Antragsgegner den angegriffenen Bescheid im September 2007 erlassen. Darin liegt kein die Verwirkung begründender Zeitablauf. Dass die Gemeinde oder der Antragsgegner bis zu diesem Zeitpunkt Umstände gesetzt haben, die aus Sicht der Antragstellerin ein schutzwürdiges Vertrauen in die Nichterhebung des Beitrages hätten begründen können, ist nicht erkennbar. Vielmehr hat die Gemeinde R. die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin schon mit Schreiben vom 12. April 2005 ausführlich über die beabsichtigte Beitragserhebung hingewiesen, sofern der mit der G. abgeschlossene Vertrag sich endgültig als nichtig erweisen sollte. Soweit die Beschwerdeschrift in diesem Zusammenhang ausführt, das schutzwürdige Vertrauen der Antragstellerin folge jedenfalls „aus der in der gesonderten Vereinbarung vom 3. Juni 1994 zu sehende[n] Verzichtshandlung“, muss auch insoweit die abschließende rechtliche Beurteilung der Schutzwürdigkeit angesichts der unter II 4 skizzierten offenen Fragen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

18 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

19 Dieser Beschluss ist unanfechtbar 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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