Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 4 N 76.05

OVG Berlin-Brandenburg: unechte rückwirkung, besoldung, vergleich, gesetzesänderung, bundesrat, öffentlich, dienstverhältnis, konsolidierung, versorgung, angemessenheit
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 4.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 4 N 76.05
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
SoZahlG BE, Art 33 Abs 5 GG
Zum Charakter der jährlichen Sonderzahlung nach dem Berliner
Sonderzahlungsgesetz vom 05.11.2003
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Dezember 2004 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 4.143,58 EUR festgesetzt.
Gründe
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten
Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO liegen, soweit sie hinreichend
dargelegt sind (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO), nicht vor.
1. Mit den vom Kläger angeführten und hier allein zu prüfenden Gründen sind ernstliche
Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht
aufgezeigt. Gemessen an den geltend gemachten Aspekten hat das Verwaltungsgericht
mit überwiegender Wahrscheinlichkeit richtig entschieden. Es ist nach dem Prüfungsstoff
des Senats zutreffend davon ausgegangen, dass dem Kläger für das Jahr 2003 keine
höhere jährliche Sonderzahlung als die ihm nach Maßgabe des Berliner Gesetzes über
die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung (Sonderzahlungsgesetz – SZG) vom 5.
November 2003 (GVBl. S. 538) gewährte Zahlung zustand.
a) Der Einwand des Klägers, die jährliche Sonderzahlung unterliege als hergebrachter
Grundsatz des Berufsbeamtentums der Bestandsgarantie des Artikels 33 Abs. 5 GG, ist
nicht zutreffend. Die jährliche Sonderzahlung („Weihnachtsgeld“) ist nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nach Artikel 33 Abs. 5 GG
verfassungsrechtlich geschützt und kann jederzeit für die Zukunft gemindert oder
gestrichen werden (so ausdrücklich BVerfG, Beschlüsse vom 29. November 1967 – 2 BvR
668/67 – JZ 1968, 61 und vom 30. März 1977 – 2 BvR 1039, 1045/75 – BVerfGE 44, 249,
263; BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1977 – VI C 24.75 – Juris; ebenso Landesarbeitsgericht
Berlin, Urteil vom 1. Oktober 2004 – 13 Sa 1258/04 – Juris). Die Übung,
„Weihnachtsgeld“ an Beamte zu gewähren, ist nicht „hergebracht“, sondern wurde erst
in den Jahren nach 1949 eingeführt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. November 1967,
a.a.O.). In Anbe-tracht des rechtlichen Anknüpfungspunktes des Artikel 33 Abs. 5 GG
kommt es nicht darauf an, dass die Sonderzahlung mehr als 40 Jahre als prozentualer
Anteil der Grundbesoldung gezahlt worden ist.
b) Die Argumentation des Klägers, die Kürzung der jährlichen Sonderzahlung verstoße
jedenfalls deswegen gegen Artikel 33 Abs. 5 GG, weil seine amtsangemessene
Alimentation nicht mehr gewährleistet sei, überzeugt nicht.
aa) Der Dienstherr ist nach Artikel 33 Abs. 5 GG verpflichtet, den Beamten, Richter oder
Versorgungsempfänger und dessen Familie angemessen zu alimentieren. Hierzu ist er
jedoch nicht verpflichtet, eine jährliche Sonderzahlung zu gewähren (so ausdrücklich
BVerfG, Beschluss vom 29. November 1967, a.a.O.). Vielmehr muss die
Angemessenheit des Unterhalts nach Maßgabe des Alimentationsprinzips im
verfassungsrechtlich geschützten Beamtengehalt selbst gewahrt sein (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 30. März 1977, a.a.O., S. 269). Selbst wenn also mit der Absenkung der
jährlichen Sonderzahlung der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten,
Richters oder Versorgungsempfängers gefährdet sein sollte, wäre verfassungsrechtlich
nicht eine Anpassung des nicht verfassungsverbürgten „Weihnachtsgeldes“ geboten,
sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die
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sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die
das Alimentationsprinzip konkretisieren (so ausdrücklich zur Beihilfe BVerfG, Beschlüsse
vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 – BVerfGE 106, 225, 233, vom 23. Juni 1981 – 2
BvR 1067/80 – BVerfGE 58, 68, 78, und vom 30. März 1977, a.a.O., S. 269). Aus diesem
Grund kommt es nicht darauf an, ob die Absenkung der jährlichen Sonderzahlung den
(besoldungs- oder versorgungsrechtlich sicher zu stellenden) angemessenen
Lebensunterhalt des Klägers gefährdet (hat). Vor demselben Hintergrund geht das
Vorbringen des Klägers fehl, die Absenkung der jährlichen Sonderzahlung könne nicht
allein mit haushaltspolitischen Gründen gerechtfertigt werden. Der Grundsatz, dass
finanzielle Erwägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich
genommen keine ausreichende Legitimation für Leistungskürzungen im Beamtenrecht
sind, betrifft allein die verfassungsrechtlich geschützte (Kern-) Besoldung und
Versorgung (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 – BVerfGE
114, 258, 291 m.w.N.).
bb) Unabhängig hiervon hat der Kläger, ein Richter der Besoldungsgruppe R 2, nicht
hinreichend dargelegt, dass sein amtsangemessener Lebensunterhalt wegen der hier
streitigen Absenkung der jährlichen Sonderzahlung um (brutto) 4.143,59 EUR
beeinträchtigt gewesen wäre.
Sein Hinweis auf eine Minderung seines Jahresbruttoeinkommens um 7,73 % – nach
seiner Klagebegründung um 6,06 % (Schriftsatz vom 17. November 2004) und nach
seinem Widerspruch um 5,83 % (Widerspruchsschreiben vom 22. Dezember 2003) – ist
schon deswegen nicht ausreichend, weil nicht das Brutto-, sondern das
Nettoeinkommen maßgeblich ist (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 14. Oktober 2003 – 2
BvL 19/02 – ZBR 2004, 47, 48 m.w.N.).
Das Vorbringen, seine amtsangemessene Alimentation sei bei einem
Jahresnettoeinkommen von rund 53.500 EUR und zwei unterhaltspflichtigen Kindern nicht
mehr gewährleistet, hat der Kläger nicht substanziiert.
Den vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angestellten Erwägungen zur
untersten Grenze der amtsangemessenen Besoldung hat der Kläger lediglich pauschal
entgegengehalten, eine Alimentation, die nur fünfzehn v.H. über dem Sozialhilfesatz
liege, sei nicht amtsangemessen. Es ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass das
Einkommen des Klägers nicht über dem „15 v.H.-Betrag“ gelegen hat (vgl. zu diesem
Betrag und zur Berechnung BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91
u.a. – BVerfGE 99, 300, 321 ff.).
Soweit das Verwaltungsgericht eine amtsangemessene Besoldung auch nach
Dienstrang und Bedeutung des Amtes bejaht hat, fehlt es ebenfalls an ausreichendem
Vortrag dazu, dass das vom Kläger angegebene Jahresnettoeinkommen seinem Amt als
Richter der Besoldungsgruppe R 2 nicht angemessen ist.
Das Vorbringen des Klägers zu dem aus seiner Sicht unzulässigen Vergleich der Netto-
Beamtenbesoldung mit den Nettogehältern der Angestellten führt ebenfalls nicht weiter.
Der Rechtsbehelf berücksichtigt schon den rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts
nicht hinreichend, das den Vergleich im Rahmen der Prüfung angestellt hat, ob der
Besoldungsgesetzgeber Beamte nicht stärker als andere Bevölkerungsgruppen zur
Konsolidierung des öffentlichen Haushaltes herangezogen hat. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verpflichtet das besondere
Treueverhältnis die Beamten nicht dazu, mehr als andere zur Konsolidierung der
öffentlichen Haushalte beizutragen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 – BVerwG 2
C 34.01 – BVerwGE 117, 305, 308). Allerdings besteht keine Verpflichtung, die
Ergebnisse etwa der Tarifverhandlungen für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes
spiegelbildlich auf die Beamtenbesoldung und –versorgung zu übertragen; vielmehr hat
der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu prüfen und zu entscheiden, welche
Unterschiede zwischen den verschiedenen Gruppen von Bediensteten bestehen und ob
die Entwicklung der Lebenshaltungskosten, der Einkommen in der Privatwirtschaft und
der Leistung anderer Alterssicherungssysteme wichtige Anhaltspunkte dafür liefert, die
Beamtenbesoldung nicht an die Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst anzugleichen
(vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002, a.a.O., S. 309). Im Übrigen richtet sich die
Angemessenheit der Alimentation in erster Linie danach, ob dem Beamten, Richter oder
Versorgungsempfänger ein je nach Dienstrang, Bedeutung, Verantwortung und Ansehen
des Amtes, Beanspruchung und Ausbildungsstand des Amtsinhabers und
entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse (Lebensstandard, Verbrauchs-
und Lebensgewohnheiten) sowie unter Berücksichtigung des Gewichts der Institution des
Berufsbeamtentums angemessener Lebensunterhalt ermöglicht wird (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 30. März 1977, a.a.O., S. 265 f.).
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cc) Bei dieser Sachlage kommt es nicht mehr darauf an, dass der
Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin zur Absenkung der jährlichen
Sonderzuwendung nach dem hier streitigen Sonderzahlungsgesetz – wenn auch in
anderem rechtlichen Zusammenhang – ausgeführt hat, eine Vermögenseinbuße von 5
% des Jahreseinkommens liege nicht in einem Bereich, der gravierende Einschnitte in
eine zuvor aufgebaute wirtschaftliche Lebenssituation erwarten lasse (vgl. Beschluss
vom 2. April 2004 – VerfGH 212/03 – NVwZ-RR 2004, 625, 626; vgl. ferner die
Rechtsprechungsnachweise bei Wolff, DÖV 2003, 494, 498 zu 4.).
c) Das Vorbringen des Klägers, das Sonderzahlungsgesetz verstoße gegen Artikel 3 Abs.
1 GG, weil der finanzielle Verlust umso höher ausfalle, je höher der Dienstrang sei, ist
nicht zutreffend. Es ist ein sachlich vertretbarer Grund, wenn der Gesetzgeber – wie hier
(vgl. Abg-Drs. 15/1970, Vorblatt zu C) – an den sozialen Gesichtspunkt anknüpft, dass
die Bezieher kleinerer Einkommen eine „Weihnachtszuwendung“ nötiger haben als die
Empfänger höherer Bezüge (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 29. November
1967, a.a.O., S. 62).
d) Das Vorbringen des Klägers zu einem Verstoß gegen das aus dem
Rechtsstaatsprinzip folgende Rückwirkungsverbot vermag die Richtigkeit des
erstinstanzlichen Urteils ebenfalls nicht in Zweifel zu ziehen.
Das Berliner Sonderzahlungsgesetz beinhaltet keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen
(vgl. zur „echten“ Rückwirkung BVerfG, Urteil vom 27. September 2005, a.a.O., S. 300).
Die mit den laufenden Bezügen für den Monat Dezember zu gewährende jährliche
Sonderzahlung wurde erst für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Gesetzes (am 16.
November 2003) abgesenkt. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten die Betroffenen auch keine
rechtlich geschützte „Anwartschaft“ erworben. Vielmehr hatte nur die bloße
(tatsächliche) Aussicht auf die Zahlung von „Weihnachtsgeld“ bestanden, die nach dem
(Bundes-) Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung in der Fassung
der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3642) u.a. voraussetzte, dass
die Berechtigten am 1. Dezember des Jahres in einem öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnis standen und bis mindestens einschließlich 31. März des Folgejahres
verblieben (§ 3) oder entsprechende Versorgungsansprüche hatten (§ 4).
Das Gesetz könnte allenfalls hinsichtlich der jährlichen Sonderzahlung für das Jahr 2003
in noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen eingegriffen haben, indem es im Wege
der tatbestandlichen Rückanknüpfung an die geleistete Dienstzeit (vgl. §§ 2 Abs. 1, 6
Abs. 2 SZG) die bislang bundesgesetzlich vorgesehene jährliche Sonderzuwendung
reduzierte („unechte“ Rückwirkung). Nach dem (Bundes-) Gesetz über die Gewährung
einer jährlichen Sonderzuwendung wäre im Dezember 2003 an Bedienstete, die seit
Oktober 2003 ununterbrochen oder im Jahr 2003 insgesamt sechs Monate in einem
Dienstverhältnis bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn gestanden hatten, eine
Sonderzuwendung in der bisher gewährten Höhe zu zahlen gewesen. Eine „unechte“
Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus
dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen
der Zulässigkeit ergeben; diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber
angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet
oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die
Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfG, Urteil vom 23.
November 1999 – 1 BvF 1/94 – BVerfGE 101, 239, 263). Ein solcher Fall liegt hier nicht
vor. Die Absenkung der jährlichen Sonderzahlung war angesichts der angespannten
Haushaltslage des Landes Berlins geeignet und erforderlich, einen Beitrag zu den
notwendigen Haushaltseinsparungen zu leisten. Das Vertrauen des Einzelnen auf die
Fortgeltung der bestehenden Rechtslage überwog auch nicht das Interesse der
Allgemeinheit an deren Änderung. Unabhängig davon, dass der Beamte ohnehin nicht
ohne Weiteres auf den unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung
vertrauen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O., S. 241), war hier
das Vertrauen der Betroffenen nicht schutzwürdig, weil sie mit einer Gesetzesänderung
rechnen mussten (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember
1985 – 2 BvL 18/83 – ZBR 1986, 242, 244). Das Land Berlin hatte bereits Anfang
November 2002 nach entsprechendem Beschluss des Senats von Berlin eine
Gesetzesinitiative (u.a.) zur Absenkung der jährlichen Sonderzahlung in den Bundesrat
eingebracht (vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher
Vorschriften BR-Drs. 819/02 sowie Leihkauff in: Schwegmann/Summer, BBesG, Bd. II,
Stand: Oktober 2006, § 68 a Rdnrn. 3 ff.). Der in der Folge vom Bundesrat beschlossene
Gesetzentwurf wurde im Mai 2003 dem Bundestag zugeleitet (vgl. BT-Drs. 15/1021).
Parallel zu dem Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene war bereits Ende August
2003 der Entwurf des Berliner Sonderzahlungsgesetzes ins Berliner Abgeordnetenhaus
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2003 der Entwurf des Berliner Sonderzahlungsgesetzes ins Berliner Abgeordnetenhaus
eingebracht worden (vgl. Abg-Drs. 15/1970, S. 8). Schon im Vorfeld hatte der Senat von
Berlin den betroffenen Gewerkschaften die beabsichtigte Gesetzesänderung vorgelegt
(vgl. Abg-Drs. 15/1970, S. 7 f. sowie die Pressemitteilung ver.di Berlin-Brandenburg Nr.
97/2003 vom 8. August 2003 zu einem „Beamtenprotest“ gegen geplante Streichungen
bei Urlaubsgeld und Sonderzuwendung). Bei dieser Sachlage musste bereits seit Ende
2002 und damit geraume Zeit vor der Verkündung des Bundesbesoldungs- und –
versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 am 15. September und des Berliner
Sonderzahlungsgesetzes am 15. November 2003 mit einer Absenkung des
„Weihnachtsgeldes“ gerechnet werden.
Die vom Kläger in diesem Zusammenhang zitierten Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 1961 – 2 BvL 6/59 – (BVerfGE 13, 261)
und vom 11. Oktober 1962 –1 BvL 22/57 – (BVerfGE 14, 288) führen zu keiner anderen
Beurteilung. Soweit danach das Vertrauen des Bürgers in den Bestand des geltenden
Rechts erst von dem Zeitpunkt ab nicht mehr schutzwürdig ist, in dem das
Gesetzgebungsorgan ein in die Vergangenheit rückwirkendes Gesetz beschlossen hat
(vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 273 und vom 11. Oktober
1962, a.a.O., S. 298), betrifft dies allein belastende gesetzliche Regelungen (vgl.a.
BVerfG, Urteil vom 27. September 2005, a.a.O.) und nicht Regelungen, die – wie hier –
lediglich eine bisher bestehende begünstigende Regelung einschränken (vgl. hierzu
BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O., S. 242).
e) Die Rüge, die bundesgesetzlichen Ermächtigungsnormen für das
Sonderzahlungsgesetz seien nicht verfassungsgemäß, weil der Bundesgesetzgeber mit
der Einführung der Öffnungsklausel zur jährlichen Sonderzuwendung sein „Ermessen“
nach Artikel 72 Abs. 2 und 3 GG (in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung)
fehlerhaft gebraucht habe, ist nicht berechtigt. Dass der Bundesgesetzgeber die
Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 GG in seiner ursprünglichen Fassung für
gegeben erachtet hat, vermag ebenso wenig das erforderliche zwingende Bedürfnis für
eine bundeseinheitliche Regelung nach Artikel 72 Abs. 2 GG in der seit 1994 bis zum 31.
August 2006 geltenden Fassung zu begründen wie ein vom Kläger auf Grund
unterschiedlicher jährlicher Sonderzahlungen der Länder angenommenes allgemeines
„Anlockungsrisiko“ (vgl. zur Erforderlichkeitsklausel grundlegend BVerfG, Urteil vom 24.
Oktober 2002 – 2 BvF 1/01 – BVerfGE 105, 62, 135 ff.). Daher bedarf keiner Entscheidung
mehr, ob Artikel 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 überhaupt eine Regelung im Sinne von
Artikel 72 Abs. 3 GG in der hier maßgeblichen Fassung darstellt.
2. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2
Nr. 2 VwGO) liegen nicht vor. Der Rechtsbehelf zeigt insoweit keine Aspekte auf, die der
Klärung im Rahmen eines Berufungsverfahrens bedürften. Insbesondere wirft das VG
Düsseldorf mit dem vom Kläger angeführten Beschluss vom 11. März 2005 – 26 K
2609/04 – (Juris) keine Rechtsfragen auf, die nicht bereits – wie oben ausgeführt –
höchstrichterlich geklärt wären.
3. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Dieser Zulassungsgrund liegt nur vor, wenn in der Rechtssache eine klärungsfähige und
klärungsbedürftige Frage aufgeworfen wird, deren Beantwortung in einem künftigen
Berufungsverfahren zur Wahrung der Einheitlichkeit oder zur Fortentwicklung des Rechts
geboten ist. Das ist hier nicht der Fall, auch wenn die hier streitige Regelung zur
jährlichen Sonderzahlung Auswirkungen für alle Beamte, Richter und
Versorgungsempfänger Berlins hat und parallel gelagerte Rechtsstreitigkeiten anhängig
sind. Die rechtlichen Maßstäbe für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der
Regelung zur jährlichen Sonderzahlung sind mit den oben zitierten Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts bereits höchstrichterlich geklärt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).
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