Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 61 PV 1.09

OVG Berlin-Brandenburg: subjektives recht, einstweilige verfügung, sicherheit der daten, unterlassen, rechnungswesen, mitbestimmungsrecht, hauptsache, feststellungsverfügung, landesverwaltung
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 61.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 61 PV 1.09
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 74 Abs 3 S 2 PersVG BB, § 95
Abs 1 Nr 7 PersVG BB, § 95 Abs
2 PersVG BB, § 935 ZPO, § 940
ZPO
Personalvertretungsrecht: subjektive Abwehrrechte der
Personalvertretung bei Einführung einer neuen
Rechnungsführungssoftware durch die Dienststelle;
Geltendmachung individueller Rechte der Beschäftigten durch
die Personalvertretung; Anforderung an den Verfügungsgrund
bei Geltendmachung von Rechtsverletzungen zu Lasten der
Personalvertretung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren
Tenor
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts
Potsdam vom 15. Dezember 2008 wird zurückgewiesen.
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten darüber, ob in ihrer Dienststelle die Einführung und Anwendung
des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und Leistungsrechnung und das
Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des neuen Finanzmanagements
zu unterlassen bzw. aufzuheben ist, solange der Antragsteller dem nicht zugestimmt hat
oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle nicht ersetzt worden ist.
Der Minister der Finanzen hat aufgrund eines Kabinettsbeschlusses vom Dezember
2005 begonnen, für die gesamte Landesverwaltung kontinuierlich das System
„ProFiskal“, mit dem das Haushalts- Kassen- und Rechnungswesen betrieben worden ist,
durch das System „SAP/R3“ zu ersetzen. Das neue EDV-System ist nach Darstellung
des Antragstellers spätestens am 5. Januar 2009 auch in der Dienststelle der Beteiligten
eingeführt worden. Zwischen ihnen fanden im Ergebnis ohne Erfolg mehrere
Besprechungen über die Frage statt, ob die Einführung des neuen EDV-Systems
mitbestimmungspflichtig ist.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Beschluss vom 15. Dezember 2008
den Antrag des Antragstellers,
den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, die
Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und
Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des
neuen Finanzmanagements in seiner Dienststelle zu unterlassen, solange der
Antragsteller nicht zugestimmt hat oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle
ersetzt worden ist, und für jede Zuwiderhandlung ein Ordnungsgeld anzudrohen,
abgelehnt. Zum einen begründe § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG keine subjektiv-rechtlichen
Ansprüche der Personalvertretung, so dass kein Verfügungsanspruch bestehe. Zum
anderen fehle ein Verfügungsgrund, da die Einführung des neuen EDV-Systems ohne
weiteres wieder rückgängig gemacht werden könne und die vorläufige Inbetriebnahme
kaum zu nicht mehr gut zu machenden Nachteilen für die Mitarbeiter führen würde.
Mit seiner Beschwerde macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend, § 74 Abs. 3
Satz 2 PersVG gewähre dem Personalrat subjektive Rechte auf Rücknahme
mitbestimmungswidriger Maßnahmen sowie Unterlassung derselben, obwohl die Norm
nicht ausdrücklich einen Anspruch regele. Auch nach der Rechtsprechung des
Bundesarbeitsgerichts bestehe ein Unterlassungsanspruch des Betriebsrats im Bereich
der sozialen Angelegenheiten gem. § 87 Abs. 1 BetrVG, obwohl dieser nicht ausdrücklich
geregelt sei. Ferner begründe nach der Auffassung des Bundesarbeitsgerichts auch § 77
Abs. 1 BetrVG - dieser regelt dem Wortlaut nach, dass der Arbeitgeber Vereinbarungen
zwischen Betriebsrat und Arbeitgeber durchführt - ein subjektives Recht des
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zwischen Betriebsrat und Arbeitgeber durchführt - ein subjektives Recht des
Betriebsrats. Der Personalrat werde ebenso wie der Betriebsrat gewählt, um die Rechte
der Beschäftigten zu wahren. Daher räume ihnen das Gesetz Mitbestimmungsrechte in
den wesentlichen Bereichen ein. Zur Sicherung dieser Rechte und zum effektiven Schutz
der Belegschaft müsse dem Personalrat auch ohne ausdrückliche Formulierung ein
Anspruch auf Unterlassung mitbestimmungswidrigen Handelns gewährt werden.
Entgegen der vom Verwaltungsgericht übernommenen Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) spreche der Charakter des
Beschlussverfahrens nicht dagegen, dass § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG ein subjektives
Recht gewähre. Das Gericht gehe insoweit unzutreffend davon aus, dass im
Beschlussverfahren nicht die Durchführung, Unterlassung oder Rückgängigmachung
einer Maßnahme und auch nicht die Überprüfung der rechtlichen Folgen einer
unterlassenen Beteiligung Verfahrensgegenstand sei. Was Gegenstand des Verfahrens
sei, entschieden die Beteiligten durch ihren Antrag. Zudem würde die Auffassung des
Gerichts im Ergebnis dazu führen, dass der Landesgesetzgeber keine materiellen
Unterlassungs- und Rücknahmeansprüche zugunsten des Personalrats zur effektiven
Gestaltung der Mitbestimmungsrechte schaffen dürfe.
§ 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG sei zudem überflüssig, wenn er lediglich als objektiver Auftrag
an die Dienststelle verstanden werden würde. Bereits aus § 74 Abs. 3 Satz 1 PersVG
folge, dass keine Maßnahmen ohne erforderliche Mitbestimmung durchgeführt werden
sollen. Schon aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebe sich, dass mitbestimmungswidrig
durchgeführte Maßnahmen zurückzunehmen seien.
Soweit sich das Oberverwaltungsgericht Frankfurt (Oder) in seiner Rechtsprechung auf §
95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG gestützt habe und davon ausgegangen sei, dass der
Gesetzgeber dort die Möglichkeit eines gerichtlichen Beschlussverfahrens auf
Entscheidungen i. S. v. § 74 Abs. 2 PersVG begrenzt habe, habe es verkannt, dass in §
95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG nur auf die Überschrift des § 74 PersVG Bezug genommen
werde. Außerdem würde § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG überflüssig sein, wäre die Auffassung
des Gerichts zutreffend, da § 74 Abs. 2 PersVG ausdrücklich vorsehe, dass der
Personalrat das Verwaltungsgericht anrufen könne. Es sei auch widersinnig
anzunehmen, der Personalrat könne zwar gegen eine mitbestimmungswidrige
Entscheidung, nicht aber eine darauf basierende mitbestimmungswidrige Maßnahme
vorgehen. Auch sei § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG nicht abschließend („insbesondere“).
Gegen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) spreche schließlich,
dass es danach für den Personalrat bei mitbestimmungswidrigen Maßnahmen im
Ergebnis keinen effektiven Rechtsschutz im Wege des einstweiligen
Verfügungsverfahrens geben würde. Ob ein mit Blick auf die Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) allenfalls denkbares Feststellungsbegehren im
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes statthaft sei, sei umstritten.
Die Einführung des neuen EDV-Systems unterliege der Mitbestimmung gem. § 65 Nr. 1
PersVG. Mit ihm würden u. a. Bankverbindungsdaten der Bediensteten der Dienststelle
erstmalig automatisiert erfasst und verarbeitet. Das Mitbestimmungsrecht bestehe
ferner gem. § 65 Nr. 2 PersVG, da der Zugriff der Bediensteten auf das EDV-System
automatisch gespeichert werde, so dass zwangsläufig Rückschlüsse auf die Anwesenheit
am Arbeitsplatz und die Arbeitsweise des Mitarbeiters ermöglicht würden. Die
Mitbestimmungsrechte seien nicht gem. § 65 (gemeint § 62) Abs. 6 PersVG
ausgeschlossen, da es nicht um den Erlass von Rechtsvorschriften oder
Organisationsentscheidungen gehe.
Es bestehe auch ein Verfügungsgrund. Ziel des Verfahrens sei neben dem Schutz der
Mitbestimmungsrechte der Schutz der Bediensteten. Es solle verhindert werden, dass
besonders schutzwürdige Daten in automatisierter Form von privaten Dritten (gemeint
„… erfasst und verarbeitet werden. Es sei ungewiss, was mit den Daten der
Beschäftigten im Detail geschehen solle und wie ihre Sicherheit bei der Übermittlung an
das private Unternehmen und bei diesem selbst sichergestellt werden solle. Die
Bedeutung des Datenschutzes sei in den vergangenen Jahren stetig gestiegen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfasse das allgemeine
Persönlichkeitsrecht gem. Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG das Grundrecht auf
Gewährung der Vertraulichkeit und Integrität. Aus der Bedeutung der Nutzung
informationstechnischer Systeme für die Persönlichkeitsentfaltung und aus den
Persönlichkeitsgefährdungen, die mit der Nutzung verbunden seien, folge nach dieser
Rechtsprechung ein grundrechtlich erhebliches Schutzbedürfnis. Vorliegend könne durch
Kenntnis des Kontoinhabers, der Bankverbindung und der Kontonummer der Anschein
einer Einzugsermächtigung gesetzt werden. Würden die Daten übermittelt, gespeichert
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einer Einzugsermächtigung gesetzt werden. Würden die Daten übermittelt, gespeichert
und weiterverarbeitet, könne dies nicht rückgängig gemacht werden. Ein
Verfügungsgrund folge zudem daraus, dass das neue EDV-System Rückschlüsse auf die
Anwesenheit am Arbeitsplatz und die Arbeitsweise des Mitarbeiters ermöglichen würde.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 15. Dezember 2008 zu
ändern und den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, die
Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und
Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des
neuen Finanzmanagements in seiner Dienststelle zu unterlassen, solange er nicht
zugestimmt hat oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle nicht ersetzt worden ist,
hilfsweise,
den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, die
Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP R/3 für die Kosten- und
Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen im Rahmen des
neuen Finanzmanagements in seiner Dienststelle aufzuheben, solange er nicht
zugestimmt hat oder seine Zustimmung in einer Einigungsstelle nicht ersetzt worden ist,
äußerst hilfsweise,
festzustellen, dass die Einführung und Anwendung des neuen EDV-Systems SAP
R/3 für die Kosten- und Leistungsrechnung und das Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen im Rahmen des neuen Finanzmanagements in der Dienststelle des
Beteiligten seine Mitbestimmungsrechte verletzt, solange er nicht zugestimmt hat oder
seine Zustimmung in einer Einigungsstelle nicht ersetzt worden ist,
Der Beteiligte beantragt sinngemäß,
die Beschwerde zurückzuweisen,
hilfsweise,
eine mündliche Anhörung durchzuführen.
Er verteidigt die angefochtene Entscheidung. Er unterstreicht u. a., dass ein
Unterlassungsanspruch des Antragstellers nicht bestehe. Die Verfassungswidrigkeit der
gegenteiligen Auffassung werde vorliegend deutlich, berücksichtige man, dass er, der
Beteiligte, an die im Rahmen des Kabinettauftrags erfolgte Einrichtung des EDV-
Systems SAP/R3 gebunden sei und keine Möglichkeit habe, ein anderes System
auszuwählen. Würde seine Einführung unterlassen oder aufgehoben, könne er nahezu
seine gesamten hoheitlichen Aufgaben nicht mehr erfüllen. Über das neue EDV-System
würden sämtliche Zahlungen (Wohngeld, Fördergelder im Stadtentwicklungsbereich oder
der Wohnraumförderung, Ausgleichszahlungen im öffentlichen Nahverkehr, Zahlungen
im Straßenbau) abgewickelt. Dem Antragsteller stehe im Übrigen gem. § 62 Abs. 6
PersVG kein Mitbestimmungsrecht zu. Unabhängig davon sei die Einführung des neuen
EDV-Systems nicht mitbestimmungspflichtig, da lediglich ein schon bestehendes EDV-
System modernisiert werde. Es würden lediglich der Übergabepunkt für die
Datenübertragung aus dem Landesverwaltungsnetz und die Datenspeicherung
geändert. Einen Verfügungsgrund habe der Antragsteller mit seiner Schilderung
allgemeiner Befürchtungen nicht dargelegt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Die mit der Beschwerde verfolgten Anträge haben keinen Erfolg.
1. Der Hauptantrag ist nicht begründet.
Der Antrag, gerichtet auf die Verpflichtung des Beteiligten, vorläufig die Einführung und
Anwendung des neuen EDV-Systems zu unterlassen, zielt auf etwas Unmögliches. Nach
der Darstellung des Antragstellers ist das neue EDV-System spätestens am 5. Januar
2009 eingeführt worden, so dass der Beteiligte nicht mehr verpflichtet werden kann, die
Einführung zu unterlassen.
2. Der erste Hilfsantrag ist unbegründet.
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Das in dem Antrag zum Ausdruck gebrachte Begehren, den Beteiligten zu verpflichten,
die Einführung des neuen EDV-Systems aufzuheben, ist allein auf die Durchsetzung
einer rein objektiv-rechtlichen Pflicht gerichtet. Dieser Pflicht steht kein im
Beschlussverfahren durchsetzbares Recht des Antragstellers gegenüber. Dies sperrt
auch den Erlass der beantragten einstweiligen Verfügung, da insoweit ein
Verfügungsanspruch nicht besteht.
Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ist seinem Charakter nach ein
„objektives Verfahren“, das grundsätzlich nicht der Verfolgung von Individualrechten
dient. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Anspruch des
Personalrats auf Unterlassen oder Rückgängigmachung daher stets verneint worden
(Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 15. März 1995 - BVerwG 6 P 28.93 -, Juris
Rn. 17; vom 20. Januar 1993 - BVerwG 6 P 18.90 -, Juris Rn. 12; vom 15. Dezember 1978
- BVerwG 6 P 13.78 -, Juris Rn. 42 ff.). Für den Geltungsbereich des PersVG gilt nichts
anderes. Das vormals zuständige Oberverwaltungsgericht Frankfurt (Oder) hat insoweit
(Beschluss vom 10. Dezember 1998 - 6 A 210/97.PVL -, Juris Rn. 25 ff.) mit Hinweis auf
die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 24. Mai
1995 - 2 BvF 1/92 -, Juris Rn. 143 ff.) zu Recht darauf hingewiesen, dass es mit Rücksicht
auf die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Beschränkungen einer
Einflussnahme der Personalvertretung auf die Wahrnehmung von Amtsaufgaben durch
die Dienststelle und der damit im Zusammenhang stehenden Eigenart des
Beschlussverfahrens einer eindeutigen gesetzlichen Regelung bedürfe, sofern der
Personalvertretung subjektive materiellrechtliche Rechtspositionen eingeräumt werden
sollen. Eine solche eindeutige Regelung sei der allein in Betracht kommende § 74 Abs. 3
Satz 2 PersVG nicht. Hieran ist auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens
festzuhalten.
Es mag entsprechend den Ausführungen des Antragstellers zutreffend sein, dass die
Norm nicht zwingend erforderlich ist, sofern sie dem Personalrat keine subjektiven
Rechte einräumt. Ihr Anwendungsbereich erschöpft sich darin, die ohne eine
entsprechende Regelung in einem Personalvertretungsgesetz wegen der Bindung der
Verwaltung an Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 2 Abs. 2 der
Verfassung des Landes Brandenburg verfassungsrechtlich vorgegebene Verpflichtung
der Dienststelle einfachgesetzlich zu formulieren (OVG Frankfurt/Oder, a. a. O., Juris Rn.
39). Zureichende Anhaltspunkte, die Norm solle entgegen dem überkommenen
personalvertretungsrechtlichen Verständnis einen Aufhebungsanspruch und -
vorgelagert - einen Unterlassungsanspruch vermitteln, sind nicht gegeben.
Aus § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG folgt nicht, dass § 74 Abs. 3 Satz 2 PersVG dem
Personalrat subjektive Rechte einräumt. Dem Wortlaut nach bezieht sich § 95 Abs. 1 Nr.
7 PersVG nur auf die Pflicht zur Durchführung von „Entscheidungen“. Der
Anwendungsbereich der Norm umfasst zudem nicht sämtliche Regelungsbereiche des §
74 PersVG, da § 74 Abs. 1 PersVG keine Verpflichtung der Dienststelle zur Durchführung
einer - auf Initiative der Dienststelle getroffenen - Entscheidung begründet (vgl. OVG
Frankfurt/Oder, a. a. O., Rn. 32 ff.). Es drängt sich daher der Schluss auf, dass § 97 Abs.
1 Nr. 7 PersVG nur auf § 74 Abs. 2 PersVG Bezug nimmt. Jedenfalls gibt es keine
hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG auch § 74 Abs. 3 Satz
2 PersVG einschließt. Der Hinweis des Antragstellers, § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG sei
sinnlos, wenn er sich nur auf § 74 Abs. 2 PersVG beziehen würde, überzeugt nicht. Aus §
74 Abs. 2 PersVG ist zwar auf die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in den dort
bezeichneten Streitigkeiten zu schließen. § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG mag daher bei
Annahme des oben geschilderten Regelungsbereichs insoweit systematisch nicht
zwingend erforderlich sein. Die Vorschrift soll jedoch erkennbar - nicht abschließend - nur
die wichtigsten Fallgestaltungen der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit aufführen.
Die Möglichkeit, auch aus einer anderen Norm des PersVG auf die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts zu schließen, ist dabei jedoch nicht außergewöhnlich. Sie besteht
nicht nur für die Streitgegenstände des § 74 Abs. 2 PersVG (vgl. §§ 25 Abs. 2 Satz 3, 28
Abs. 1 Satz 1 PersVG) und gibt daher für die Auslegung des § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG
nichts her. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass sich der Regelungsgehalt des § 74
Abs. 2 Satz 2 PersVG von dem des § 95 Abs. 1 Nr. 7 PersVG unterscheidet. Sinn des §
74 Abs. 2 Satz 2 PersVG ist nicht in erster Linie, die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts zu eröffnen, sondern dem Personalrat ein Wahlrecht einzuräumen,
das Einigungsverfahren durchzuführen oder sogleich das Verwaltungsgericht anzurufen.
Auch der Hinweis des Antragstellers, § 95 Abs. 1 PersVG bestimme die Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts nicht abschließend, trägt nicht. Die erforderliche eindeutige
gesetzliche Regelung, die der Personalvertretung subjektive materiellrechtliche
Rechtspositionen einräumt (s. o.), ist dadurch nicht gegeben.
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Soweit die Beschwerde es als sinnwidrig bezeichnet, wenn der Personalrat im Wege des
verwaltungsgerichtlichen Beschlussverfahrens gegen eine mitbestimmungswidrige
Entscheidung, nicht aber gegen eine darauf basierende mitbestimmungswidrige
Maßnahme vorgehen könne, zwingt dies nicht zu der Annahme, § 74 Abs. 3 Satz 2
PersVG vermittele dem Personalrat ein subjektives Recht. Die von dem Antragsteller
aufgezeigte Folge ist der zu respektierenden Entscheidung des Gesetzgebers
immanent, das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren seinem Charakter
nach als ein „objektives Verfahren“ auszugestalten (s. o.).
Der Antragsteller kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass nach der
Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zum Betriebsverfassungsrecht (Beschluss
vom 3. Mai 1994 - 1 ABR 24.93 -, Juris Rn. 23 ff.) Unterlassungsansprüche gegen den
Arbeitgeber bei Verstößen gegen ein dem Betriebsrat zustehendes
Mitbestimmungsrecht anerkannt sind. Auch der Hinweis, § 77 Abs. 1 Satz 1 BetrVG
gewähre nach Auffassung des Bundesarbeitsgerichts ein subjektives Recht (BAG,
Beschluss 29. April 2004 - 1 ABR 30.02 -, Juris 99), trägt nicht. Diese Rechtsprechung ist
auf das Personalvertretungsrecht im Hinblick auf die unterschiedlichen
Regelungsbereiche nicht übertragbar. In der Privatwirtschaft sind ohne
Unterlassungsansprüche keine Mittel gegeben, die Durchführung der Beteiligungsrechte
zu sichern. In öffentlichen Verwaltungen können der Staat oder die öffentlichrechtlichen
Körperschaften oder Anstalten im Wege der Dienstaufsicht und notfalls durch disziplinäre
Maßnahmen sicherstellen, dass dem Gesetz genüge getan wird
(Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 13.78 -,
Juris Rn. 44; OVG Münster, Beschluss vom 2. Oktober 1998 - 1 A 1180/96.PVL -, Juris Rn.
31).
Soweit der Antragsteller geltend macht, dass die Gewährung effektiven Rechtsschutzes
im Wege einer einstweiligen Verfügung nicht möglich sei, sofern ihm im Falle
mitbestimmungswidriger Maßnahmen keine subjektiven Rechte eingeräumt würden,
überzeugt dies, die Richtigkeit dieser Argumentation dahingestellt, schon deshalb nicht,
weil das Prozessrecht und seine Anforderungen nicht maßgeblich für die in Rede
stehende Auslegung des PersVG sind. Auch die von der Beschwerde angeschnittene
Frage der Bedeutung der zitierten Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Frankfurt
(Oder) für die Grenzen, die der Landesgesetzgeber bei einer möglichen Schaffung
materieller Unterlassungs- und Rücknahmeansprüche des Personalrats zu beachten
hätte, führt unabhängig davon, ob die insoweit gezogene Schlussfolgerung des
Antragstellers zutrifft, vorliegend nicht weiter, da sie für die Auslegung des geltenden
Rechts unergiebig ist.
3. Der zweite Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.
a) Es ist bereits zweifelhaft, ob der Antrag zulässig ist, weil er erst im
Beschwerdeverfahren gestellt worden ist. Eine Antragsänderung ist im Verfahren der - in
Fällen der erstinstanzlichen Ablehnung des Erlasses einer einstweiligen Anordnung ohne
mündliche Verhandlung gegebenen - Beschwerde gem. §§ 567 ff. ZPO (vgl. Matthes, in:
Germelmann/Matthes/Müller-Glöge/Prütting, ArbGG, 5. Aufl., § 85 Rn. 47) zwar nicht
stets ausgeschlossen, sie darf jedoch nicht zu einer Änderung des
Verfahrensgegenstandes führen. Gegenstand der Beschwerde soll derjenige der
Vorinstanz bleiben (vgl. Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 66. Aufl., § 571
Rn. 5, Heßler, in: Zöller, ZPO, 27. Aufl., § 571 Rn. 4). Gegenstand des Verfahrens vor
dem Verwaltungsgericht war der Anspruch auf Unterlassung der Einführung des EDV-
Systems und nicht unmittelbar die Frage der Mitbestimmungsbedürftigkeit der
Einführung.
Sieht man darüber zu Gunsten des Antragstellers hinweg, da er den Antrag auf
Unterlassung beim Verwaltungsgericht gestellt hatte, um die
Mitbestimmungsmöglichkeit bzgl. der Einführung des neuen EDV-Systems zu wahren,
verbleiben weitere Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags, denn es spricht einiges
dafür, dass gegen den Erlass einer einstweiligen Feststellungsverfügung generelle
Bedenken zu erheben sind (vgl. dazu Vogg, NJW 1993, 1357 ff.). Eine einstweilige
Verfügung zielt – wie der Name schon sagt – regelmäßig auf einen vollstreckungsfähigen
Eingriff. Eine einstweilige Verfügung in Gestalt einer Feststellung erscheint danach
widersprüchlich (vgl. VGH München, Beschluss vom 26. Oktober 1983 - Nr. 17 C 82 A.
2871 -, PersV 1985, 335, 336). Darüber hinaus würde durch eine Feststellung der
Rechtslage in einem auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zielenden
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die Hauptsache regelmäßig
vorweggenommen (so auch OVG Münster, Beschluss vom 17. Februar 2003 - 1 B
2544/02.PVL -, Juris Rn. 32).
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b) Geht man auch insoweit zu Gunsten des Antragstellers davon aus, dass mit Blick auf
die staatliche Justizgewährleitungspflicht (Art. 20 Abs. 3 GG) auch im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren im Einzelfall die Möglichkeit
bestehen muss, vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren und dies in Gestalt einer
einstweiligen Feststellungsverfügung zu geschehen hat (vgl. dazu aus der Rtspr. nur
VGH Kassel, Beschluss vom 17. März 1994 - TL 2868.93 -, Juris Rn. 40; a. A. OVG
Münster, a. a. O., Juris Rn. 32; aus der Lit. nur Dannhäuser, PersV 1991, 193, 203 ff.),
scheitert ihr Erlass vorliegend am Fehlen der dafür erforderlichen hohen
Voraussetzungen.
(aa) Der notwendige Verfügungsgrund ist gegeben, wenn ohne den Erlass der
einstweiligen Verfügung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die durch die
Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden könnten (vgl.
VGH Kassel, a. a. O., Juris Rn. 40; Dannhäuser, a. a. O., S. 203). Entsprechende
Nachteile hat der Antragssteller nicht glaubhaft gemacht.
Es ist nicht erkennbar, dass ihm ein irreparabler Schaden entstehen könnte, sofern die
Frage, ob die Einführung des neuen EDV-Systems mitbestimmungspflichtig ist, nicht im
Wege des vorläufigen Rechtsschutzes, sondern erst in der Hauptsache geklärt werden
wird. Ein möglicher Verstoß gegen ein Beteiligungsrecht des Antragstellers sowie der
mögliche Nachteil, dass er wegen der Dauer des Verfahrens in der Hauptsache eine
etwaige Missachtung des Beteiligungsrechts ggf. über einen längeren Zeitraum
hinnehmen müsste, begründet keinen Verfügungsgrund (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss
vom 20. August 1991 - 17 M 8357.91 -, PersR 1992, 25, 26). Es wird vorliegend auch
nicht die Möglichkeit des Antragstellers, im Hauptsacheverfahren Rechtsschutz zu
erlangen, berührt, sofern er die von ihm geltend gemachte Missachtung seines
Beteiligungsrechts noch über einen längeren Zeitraum hinnehmen müsste (vgl. dazu
Lechtermann, PersV 1991, S. 4, 8). Dies gilt insbesondere, da das neue EDV-System
nach seiner Darstellung spätestens am 5. Januar 2009 und damit zum Zeitpunkt des
Eingangs des erstmals mit der Beschwerde gestellten Feststellungsantrags (15. Januar
2009) bereits eingeführt worden war.
Soweit der Antragsteller auf den notwendigen Schutz der Beschäftigten vor den aus
seiner Sicht bestehenden Folgen der Einführung des neuen EDV-Systems abstellt, ist
bereits fraglich, inwieweit diese Belange zu berücksichtigen sind. Das Verfahren vor den
Fachgerichten für Personalvertretungsangelegenheiten ist nicht dazu bestimmt,
individuelle Rechte der Beschäftigten zu sichern, sondern dient dazu, klärungsbedürftige
Rechtsfragen des Personalvertretungsrechts zu behandeln (VGH München, a. a. O., S.
337). Selbst wenn man vorliegend die Interessen der Beschäftigten in die Prüfung des
Vorliegens eines Verfügungsgrundes einbeziehen würde, da der Personalrat
Interessenwalter der Beschäftigten ist, wäre dieser nicht gegeben. Der Antragsteller hat
nicht glaubhaft gemacht, dass für die Zeit bis zum Inkrafttreten einer mitbestimmten
Regelung der Schutz der Beschäftigten ganz oder z. T. unwiderbringlich vereitelt werden
wird (vgl. zu diesen Voraussetzungen: OVG Münster, a. a. O., Juris Rn. 18 und 22;
Matthes, a. a. O., § 85 Rn. 37 zum Arbeitsrecht).
In Bezug auf den von ihm geltend gemachten Schutz der Bankverbindungsdaten wäre
zunächst anzumerken, dass ihre Sicherheit durch den Erlass einer einstweiligen
Verfügung kaum erreichbar erscheint, nachdem das neue EDV-System bereits am 5.
Januar 2009 eingeführt worden sein muss und der Feststellungsantrag erst am 15.
Januar 2009 beim Gericht eingegangen ist. Unabhängig davon hat der Antragsteller nicht
glaubhaft gemacht, dass sie durch die Einführung des neuen EDV-Systems gefährdet
ist. Nach seiner Darstellung besteht bei ihm Unkenntnis, wie die Sicherheit der Daten
der Beschäftigten bei der Übermittlung an den Dienstleister „T-Systems“ und bei
diesem selbst sichergestellt wird. Der Beteiligte hat insoweit darauf hingewiesen, dass
mit der Einführung des neuen EDV-Systems lediglich der Übergabepunkt für die
Datenübertragung aus dem Landesverwaltungsnetz und die Datenspeicherung geändert
werde und dass es sich bei „T-Systems“ um ein SAP-Hochsicherheitszentrum handele,
dessen interner Sicherheitsstandard weit über allen in der Landesverwaltung
Brandenburg befindlichen Rechenzentren liege. Es ist nichtersichtlich, dass dem
Antragsteller insoweit von dem Beteiligten notwendige Informationen vorenthalten
worden wären, so dass er sich nicht auf Unkenntnis berufen kann, sondern die
Gefährdungslage konkret zu bezeichnen und glaubhaft zu machen hat.
Soweit der Antragsteller geltend macht, das neue EDV-System ermögliche Rückschlüsse
auf das Arbeitsverhalten der Beschäftigten, ist ein Verfügungsgrund ebenfalls nicht
glaubhaft gemacht. Der Antragsteller beschränkt sich insoweit darauf, lediglich die
Umstände zu wiederholen, die aus seiner Sicht die Mitbestimmungspflicht gem. § 65 Nr.
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Umstände zu wiederholen, die aus seiner Sicht die Mitbestimmungspflicht gem. § 65 Nr.
2 PersVG begründen („ebenso wurde bereits dargestellt, dass …“). Damit ist nicht
glaubhaft gemacht, dass der Schutz der Beschäftigten ganz oder z. T unwiderbringlich
vereitelt werden wird, sofern die Frage, ob die Einführung des neuen EDV-Systems
mitbestimmungspflichtig ist, erst in der Hauptsache geklärt werden würde. Es gibt auch
unabhängig von dem insoweit fehlenden Vortrag des Antragstellers keine Anhaltspunkte
dafür, dass der Beteiligte bis zu einem Hauptsacheverfahren aus möglichen negativen
Rückschlüssen auf das Arbeitsverhalten eines Beschäftigten Konsequenzen ziehen
würde, die nicht mehr zu korrigieren wären. Der Vollständigkeit halber sei darauf
hingewiesen, dass es auch wenig wahrscheinlich erscheint, dass das EDV-System
„ProFiskal“, welches der Beteiligte in der Vergangenheit genutzt hat, entsprechende
Rückschlüsse nicht ermöglicht hat. Die notwendige Kontrolle der Zahlungsvorgänge
dürfte auch in der Vergangenheit ohne einen Überblick, wann welcher Mitarbeiter mit
dem damaligen System gearbeitet hat, kaum möglich und die Verpflichtung zur
Buchführung (vgl. § 71 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung) kaum erfüllbar gewesen sein.
Der Antragsteller hat insoweit auch nicht vorgebracht, dass durch das neue EDV-System
erstmals entsprechende Auswertungen möglich seien.
(bb) Ein Verfügungsanspruch ist ebenfalls nicht glaubhaft gemacht. Dieser setzt eine
besonders hohe Wahrscheinlichkeit dafür voraus, dass die Personalvertretung auch im
Hauptsacheverfahren obsiegen wird (VGH Kassel, a. a. O., Juris Rn. 40; Dannhäuser, a. a.
O., S. 203). In Fällen, in denen die Mitbestimmung einer Maßnahme im Streit ist, muss
nahezu eine Gewissheit über die Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahme bestehen
(vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 28. Januar 1999 - OVG 60 PV 11.98 -, S. 3 BA). Daran
fehlt es hier.
Das Mitbestimmungsrecht ist vorliegend allerdings nicht schon gem. § 62 Abs. 6 PersVG
ausgeschlossen. Eine insoweit allenfalls denkbare Organisationsentscheidung i. S. v. § 62
Abs. 6 PersVG liegt nicht vor. Der Begriff dürfte zwar nicht auf die institutionelle
Organisation zu beschränken sein, sondern auch solche arbeitsorganisatorischen
Maßnahmen betreffen, die für den Ablauf des Dienstbetriebs und für die Art und Weise
der Erledigung der der Dienststelle übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung
sind. Dies dürften aber nur Maßnahmen sein, die über den innerdienstlichen Bereich
hinauswirken und auf die nach außen zu erfüllenden Aufgaben der Dienststelle in nicht
unerheblicher Weise einwirken (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17.
Juli 1987 - BVerwG 6 P 3.84 -, Juris Rn. 26, siehe dazu auch BVerfG, Beschluss vom 24.
Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, Juris Rn. 146). Es ist nicht erkennbar, dass diese Voraussetzung
durch die Einführung des neuen EDV-Systems erfüllt ist. Nach der Begründung der
Kabinettsvorlage Nr. 287.05 zur Beschlussfassung über die „Einführung eines Neuen
Finanzmanagements…“ ist Hintergrund der Einführung des neuen EDV-Systems ein zu
hoher Personaleinsatz bei dem alten EDV-System. Die Einführung ist Bestandteil der
Modernisierung des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens der gesamten
Landesverwaltung.
Nahezu Gewissheit, dass die Voraussetzungen der vorliegend in Betracht kommenden
Mitbestimmungstatbestände des § 65 Nr. 1 oder Nr. 2 PersVG gegeben sind, besteht
hingegen nicht.
Gem. § 65 Nr.1 PersVG ist die Einführung, Anwendung, wesentliche Änderung oder
wesentliche Erweiterung von automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten
der Beschäftigten, außerhalb von Besoldungs- Vergütungs- Lohn- und
Versorgungsleistungen sowie von Beihilfen, mitbestimmungspflichtig. Eine „wesentliche
Änderung“ gem. § 65 Nr. 1 PersVG liegt vor, wenn die Datenverarbeitung so modifiziert
wird, dass geänderte Auswertungs- und Anwendungsmöglichkeiten von substantieller
Bedeutung entstehen. Eine „wesentliche Erweiterung“ setzt voraus, dass neue
Auswertungs- und Anwendungsmöglichkeiten von substantieller Bedeutung ermöglicht
werden. Für die Wesentlichkeit der Erweiterung ist maßgebend, ob diese den
Persönlichkeitsschutz der Beschäftigten in ähnlicher Weise zu gefährden geeignet ist, wie
dies bei erstmaliger Anwendung einer programmgesteuerten Datenverarbeitung der Fall
wäre (Klapproth/Eylert/Förster/Keilhold/ Ladner, Das Personalvertretungsrecht in
Brandenburg, Stand: Juni 2008, § 65 Rn. 4 g). Soweit der Antragsteller geltend macht, es
würden erstmalig Bankverbindungsdaten (gemeint wohl Namen und Zahlungsdaten für
die Abrechnung von Reisekosten und Trennungsgeld) der Beschäftigten automatisiert
erfasst und verarbeitet, ist zwar nicht auszuschließen, dass die Voraussetzungen des §
65 Nr. 1 PersVG vorliegen. Der Beteiligte hat allerdings erwidert, dass nicht erstmalig
Daten eingegeben würden und dass auch die Abrechnung der insoweit relevanten
Dienstreisen wie in der Vergangenheit durch das Abrechnungsprogramm „SMS Stiewi“
erfolge. Die sich daraus ergebende fehlende Klarheit über die Änderung wirkt sich zu
Lasten des Antragstellers aus, da insoweit nicht nahezu gewiss ist, dass das
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Lasten des Antragstellers aus, da insoweit nicht nahezu gewiss ist, dass das
Mitbestimmungsrecht besteht und entsprechend von einer besonders hohen
Wahrscheinlichkeit des Obsiegens in der Hauptsache nicht gesprochen werden kann (vgl.
dazu auch Dannhäuser, a. a. O., S. 203).
Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 65 Nr. 2 PersVG ist ebenfalls zweifelhaft.
Gem. § 65 Nr. 2 PersVG sind mitbestimmungspflichtig u. a. die Einführung, die Änderung
bzw. Erweiterung von technischen Einrichtungen, die geeignet sind, das Verhalten oder
die Leistung der Beschäftigten zu überwachen (vgl. in diesem Zusammenhang zur
Mitbestimmung bei der Anschaffung von Personalcomputern als
Überwachungseinrichtung: Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. September
1992 - BVerwG 6 P 26.90 -, Juris Rn. 27 ff.; siehe ferner Bundesverwaltungsgericht,
Beschluss vom 2. Februar 1990 - BVerwG 6 PB 11.89 -, Juris Rn. 2 f.). Dem Vortrag des
Antragstellers, mit dem neuen EDV-System würden die Zugriffe der einzelnen
Bediensteten automatisch gespeichert, so dass zwangsläufig durch Auswertung des
Zeitpunkts und der Dauer der Zugriffe Rückschlüsse auf die Anwesenheit am
Arbeitsplatz und die Arbeitsweise ermöglicht würden, ist nicht hinreichend deutlich zu
entnehmen, inwieweit mit der Einführung des neuen EDV-Systems eine gegenüber dem
zuvor genutzten System wesentliche Änderung einhergeht. Entsprechend dem bereits
oben Ausgeführten ist zumindest zweifelhaft, ob nicht auch nach dem alten EDV-System
Zugriffe der Beschäftigten zwangsläufig gespeichert wurden.
(cc) Der Erlass einer einstweiligen Feststellungsverfügung setzt schließlich voraus, dass
ihrem Erlass nicht ausnahmsweise sonstige überwiegende besonders gewichtige Gründe
entgegenstehen (vgl. VGH Kassel, a. a. O., Juris Rn. 40). Vorliegend ist insoweit zu
beachten, dass die oberste Dienstbehörde gem. § 73 Abs. 1 PersVG Beschlüsse der
Einigungsstelle, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die
Regierungsverantwortung wesentlich berühren, ganz oder teilweise aufheben und
endgültig entscheiden kann. Diese Möglichkeit bestünde, ein Mitbestimmungsrecht des
Antragstellers bzgl. der Einführung des neuen EDV-Systems unterstellt, auch vorliegend,
sofern ein entsprechender Beschluss der Einigungsstelle der Einführung bzw. dem
Weiterbetrieb des neuen EDV-Systems entgegenstehen würde. Seine Einführung geht
unmittelbar auf den Beschluss der Landesregierung vom Dezember 2005 zurück, nach
dem das Rechnungswesen der gesamten Landesverwaltung umfangreich erneuert und
erweitert werden soll, um den Anforderungen an ein modernes Finanzmanagement
gerecht zu werden (vgl. Begründung der Kabinettsvorlage 287.05 vom 7. Dezember
2005). Dass die Entscheidung, ob die Dienststelle der Beteiligten an dieser
Modernisierung teil bzw. nicht teil hat, im Ergebnis einem parlamentarisch
verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben muss (vgl. dazu
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, Juris Rn. 145 ff.),
erschließt sich von selbst. Mit Blick auf seine Argumentation im vorliegenden Verfahren -
u. a. der Hinweis auf die Bindung an die im Rahmen des Kabinettauftrags erfolgte
Einführung des Systems SAP/R3 - ist ferner davon auszugehen, dass der Beteiligte eine
entsprechende Entscheidung gem. § 73 Abs. 1 PersVG treffen würde. Auch vor diesem
Hintergrund erschiene der Erlass der begehrten Feststellungsverfügung, mit dem die
Einführung bzw. der Weiterbetrieb des neuen EDV-Systems vorläufig unterbunden
werden soll, nicht vertretbar.
Der Beschluss ist unanfechtbar.
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