Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 15.03.2017

Gericht

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg

Aktenzeichen

60 PV 6.08

Entschieden

15.03.2017

Schlagworte

Grundsatz der spezialität , Programm , Mitwirkungsrecht , Begriff , Mitbestimmungsrecht , Verfügung , Software , Hebung , Erleichterung , Anhörung

OVG Berlin-Brandenburg: grundsatz der spezialität, programm, mitwirkungsrecht, begriff, mitbestimmungsrecht, verfügung, software, hebung, erleichterung, anhörung

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg

Fachsenat für

Personalvertretungssachen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 60 PV 6.08

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 81 Abs 2 PersVG BE, § 85

Abs 1 S 1 Nr 13 PersVG BE,

§ 85 Abs 2 Nr 2 PersVG BE, §

85 Abs 2 Nr 8 PersVG BE, §

85 Abs 2 Nr 9 PersVG BE

Verdrängung der Mitbestimmung bei der Einführung und

Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind,

das Verhalten oder die Leistung der Dienstkräfte zu

überwachen durch die gleichzeitig bestehende Mitwirkung bei

der Einführung grundlegender neuer Arbeitsmethoden

Leitsatz

Das schwächere Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG BE verdrängt die eingeschränkten

Mitbestimmungsrechte aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 9 PersVG BE bei der Übernahme der

Verfahren des EOSS-Verbundes zur Automationsunterstützung im Besteuerungsverfahren

nach dem Verwaltungsabkommen der Länder aus dem Jahre 2002.

Tenor

Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin

vom 27. Mai 2008 geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Gründe

Im Streit ist, ob der Austausch von Programmen der Informations- und

Kommunikationstechnik (IuK) in der Berliner Finanzverwaltung im Rahmen des

Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

Das Land Berlin ist am 14. September 2005 dem Verwaltungsabkommen 2002 zur

Bildung des bislang von zehn Bundesländern getragenen EOSS-Verbundes beigetreten

(Kooperationsvertrag über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der

Automationsunterstützung im Besteuerungsverfahren). Darin verpflichten sich die

Vertragsländer, zur Vorbereitung bundeseinheitlicher Programme in der

Steuerverwaltung die in den beteiligten Ländern zur Automationsunterstützung

eingesetzten Verfahren arbeitsteilig zu pflegen, den sich verändernden Bedingungen

anzupassen, zu verbessern und langfristig insbesondere unter

Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten zu entwickeln. Es wird der Einsatz einheitlicher

Systemplattformen mit einheitlichen Strukturen und Softwareprogrammen angestrebt.

Dazu werden Programme und Module von den beteiligten Ländern an bestimmten

Standorten entwickelt und nach einem Funktionstest zur Übernahme durch die anderen

Vertragsländer freigegeben. Das nach dreijähriger Vertragslaufzeit beigetretene Land

Berlin musste, um den in den anderen Vertragsländern erreichten Stand der

Vereinheitlichung zu erreichen, die bereits im Rahmen von EOSS entwickelten

Programme und Systeme übernehmen. Dazu gehört neben dem Austausch des

Hauptrechner-Betriebssystems und anderer im Hintergrund ablaufender Programme der

Austausch von Programmen mit unmittelbarer Auswirkung auf die Tätigkeit der

Steuersachbearbeiter. Zu diesen Programmen gehören vor allem eine neue einheitliche

Uni

Sachbearbeiterfunktionen am Arbeitsplatz unterstützt, sowie darauf abgestimmte

Programme, wie z.B. das UNIFA-Verfahren für Stundung, Vollziehungsaussetzung und

Erlass (StEAV), das UNIFA-E-Mail-Programm, das Programm EOSS-AUSTER zur

Festsetzung der Erbschafts- und Schenkungssteuer, das Programm Bescheidauskunft

anstelle der bisher verwendeten elektronischen Steuerakte (eStA), das FachInfo-System

und Grundsteuerfestsetzungsverfahren und für die Zusammenarbeit mit den

eschäftsstellen).

Mit Schreiben vom 12. Februar 2007 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller eine

Vorlage im Rahmen des Mitwirkungsrechts nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin mit der Bitte

um Zustimmung zur Einführung der Anwendungen des EOSS-Verbundes ab 1. Juli 2007

bzw. 1. Januar 2008. Die Berliner Steuerverwaltung werde die sogenannten

Pflichtverfahren des EOSS-Verbundes, die derzeit verfügbar seien und deren

Einzelheiten sich aus einer Übersicht in der Anlage ergäben, übernehmen und ihre

eigenen Verfahren insoweit aufgeben; nur einige der bisher im Land Berlin verwendeten

Programme blieben erhalten. Zur Einweisung der Mitarbeiter, die schätzungsweise einen

zeitlichen Aufwand von jeweils ein bis zwei Tagen erfordere, würden Mitarbeiter der

Finanzämter als Multiplikatoren eingesetzt.

Mit Schreiben vom 1. März 2007 machte der Antragsteller die Mitbestimmungsrechte

aus § 85 Abs. 1 Nr. 13 lit. b, Abs. 2 Nr. 2, 8, 9 und 10 PersVG Berlin geltend. Es handele

sich bei der Übernahme von EOSS um die Einführung grundlegend neuer

Arbeitsmethoden, jedenfalls aber um eine wesentliche Änderung bzw. Ausweitung neuer

Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik, mit der eine wesentliche Ausweitung der

betrieblichen IuK-Netze einhergehe und die eine Kontrolle der Arbeitsleistung

ermögliche. Durch den Ausfall der 220 zur Schulung freigestellten künftigen

Multiplikatoren sei eine Hebung der Arbeitsleistung bei den verbleibenden Mitarbeitern

zu besorgen, die die Arbeit der ausfallenden Kollegen übernehmen müssten. Die

Mitbestimmungsrechte bestünden unabhängig von dem Mitwirkungsrecht nach § 90 Nr.

3 PersVG Berlin.

Der Beteiligte widersprach dem Mitbestimmungsbegehren und führte unter dem 30.

März 2007 gegenüber dem Antragsteller aus, in keinem Programm stünden Werkzeuge

zur Verfügung, die eine gezielte Auswertung zur Leistungskontrolle ermöglichten, auch

wenn bisher schon alle Zeitpunkte einer automationsgestützten Bearbeitung

aufgezeichnet würden. Es seien keine Programme bekannt, mit denen eine maschinelle

Erfassung bzw. Auswertung von Personendaten oder Fallzahlen möglich sei. Mit der

Auswechselung der Software ändere sich die Benutzeroberfläche, d.h. das Arbeitsmittel

und -verfahren, nicht aber die etablierte Arbeitsmethode der EDV-gestützten

Fallbearbeitung. Als grundlegende Änderung des Arbeitsverfahrens unterliege die

Maßnahme lediglich dem Mitwirkungstatbestand des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin, der ein

etwaiges Mitbestimmungsrecht verdränge.

Daraufhin hat der Antragsteller am 13. Juli 2007 das personalvertretungsrechtliche

Beschlussverfahren eingeleitet und beantragt

festzustellen, dass die gemäß Beteiligungsvorlage der Senatsverwaltung für

Finanzen vom 12. Februar 2007 vorgesehene Einführung der Verfahren des

sogenannten EOSS-Verbundes in der Berliner Finanzverwaltung seiner Mitbestimmung

unterliegt.

Zur Begründung hat er vorgetragen: Würden bei der Einführung grundlegend neuer

Arbeitsmethoden auch Maßnahmen getroffen, die mitbestimmungspflichtige

Tatbestände beträfen, würden die stärkeren Mitbestimmungsrechte nicht durch das

schwächere Mitwirkungsrecht verdrängt. Der Begriff der Arbeitsmethode erfasse auch

die Auswahl der Programme und der Geräte, durch die bestimmte Arbeitsmethoden

vorgegeben oder beeinflusst würden. Dass es sich bei der Einführung der EOSS-

Verfahren um eine wesentliche Änderung bzw. Ausweitung neuer Arbeitsmethoden

handele, sei u.a. daraus zu entnehmen, dass ca. 220 sogenannte Multiplikatoren in der

sicheren Anwendung der EOSS-Verfahren geschult würden. Darüber hinaus ermögliche

das Programm ACUSTIG den Zugriff auf Daten zur Kontrolle des Arbeitsverhaltens der

Beschäftigten.

Der Beteiligte hat zur Begründung seines Zurückweisungsantrags entgegengehalten, die

Einführung der EOSS-Verfahren diene weder der Hebung der Arbeitsleistung noch der

Erleichterung des Arbeitsablaufs, sondern der Vereinheitlichung der in den

Bundesländern eingesetzten IT-Programme bei der Automationsunterstützung im

Besteuerungsverfahren. Die Beanspruchung der Dienstkräfte verändere sich nicht. Die

Ziele des Kooperationsvertrages bezögen sich auf eine Entwicklung der IT-Verfahren und

nicht auf eine Rationalisierung in den einzelnen Berliner Finanzämtern. Auch bleibe die

bisherige Arbeitsmethode unverändert. An der Konzeption der Bearbeitung der

eingehenden Steueranmeldungen, Steuererklärungen und Kassenvorgänge mittels der

zur Verfügung stehenden Informationstechnik ändere sich nichts. Es würden lediglich

organisatorische Abläufe an die durch den EOSS-Verbund vorgegebenen

Rahmenbedingungen angepasst. Diese Anpassungen führten aber nicht zu einer

Abweichung von der bisherigen Arbeitsmethode im Steuerverfahren. Die Arbeitsschritte

blieben dieselben, nur der Weg, diese Schritte auszuführen, sei ein anderer. Diese

Änderungen wirkten sich aber auf den vom Gesetz intendierten Schutz der

Beschäftigten vor körperlicher und geistiger Überlastung bzw. Überforderung nicht aus.

Die geistige Belastung der Dienstkräfte durch die EOSS-Verfahren sei in der

Einführungsphase nur geringfügig höher als in der bisherigen Routine. Die Programme

könnten nicht als Einzelmaßnahmen betrachtet werden; es handele sich um sogenannte

Pflichtprogramme, zu deren Einführung das Land Berlin nach dem Beitritt zum EOSS-

Verbund verpflichtet sei. Außerdem seien die einzelnen Programme aufeinander

abgestimmt und könnten nicht einzeln herausgelöst werden. Sollten entgegen seiner

Annahme doch Mitbestimmungsrechte eröffnet sein, würden sie durch das schwächere

Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt. In dieser Regelung komme zum

Ausdruck, welche autonomen Rechte der Gesetzgeber als demokratisch legitimierte

Staatsgewalt der Verwaltung geben und der Mitbestimmung vorenthalten wolle. Der

Gesetzgeber habe hier den Mitwirkungstatbestand bewusst so weit und umfassend

formuliert, um die Verwaltung in solchen für ihre Aufgabenerfüllung strategisch

besonders relevanten Organisationsentscheidungen von einer mitbestimmenden

Beteiligung des Personalrats freizustellen. Der Anspruch der Gewährleistung der

Funktionsfähigkeit der Verwaltung erhalte insoweit Vorrang.

Mit Beschluss vom 27. Mai 2008hat das Verwaltungsgericht Berlin dem Antrag

entsprochen und zur Begründung ausgeführt, die Einführung der EOSS-Verfahren

unterliege der nach § 81 Abs. 2 PersVG Berlin eingeschränkten Mitbestimmung nach §

85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin. Die Feststellung könne auch nach Einführung der in Rede

stehenden Verfahren am 1. Januar 2008 noch getroffen werden, weil die Maßnahme

rückgängig gemacht werden könne. Es handele sich um eine wesentliche Änderung

neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik. Die Arbeitsmethode sei ein

Teilaspekt des Arbeitsablaufs. Im Rahmen der IuK-Technik würden Arbeitsabläufe

maßgeblich durch die jeweils zur Verfügung gestellten Programme, deren

Handhabbarkeit, Eingabe-, Abfrage- und Speichermöglichkeit sowie die Art der

(Bildschirm-)Darstellung für den Anwender geprägt. Die Arbeitsmethode werde daher

nicht nur durch die Hardware, sondern in zumindest gleichem Maße durch die Software

geprägt. Da die Änderung bzw. der Austausch von Anwendungen im Rahmen der IuK-

Technik typischerweise Einfluss auf die geistig-psychische Belastung der Anwender habe,

habe es der Gesetzgeber für geboten erachtet, alle nicht nur unwesentlichen

Änderungen der für die Arbeitsmethode maßgeblichen Software für die dienstliche

Aufgabenerfüllung der Mitbestimmung zu unterwerfen, um eine kollektive

Interessenwahrnehmung durch die Personalvertretung zur Überprüfung der

Auswirkungen derartiger Änderungen einzurichten. Dass es sich hier bei der Maßnahme

insgesamt um eine wesentliche Änderung handele, folge indiziell bereits daraus, dass

der Beteiligte sie selbst als grundlegende Änderung des Arbeitsverfahrens qualifiziert

habe. Wegen des engen inhaltlichen Zusammenhangs zwischen Arbeitsmethode und

Arbeitsverfahren liege es nahe, dass es sich hierbei auch um eine wesentliche Änderung

der Arbeitsmethode handele. Auch die Vielzahl der Änderungen bei den einzelnen

Anwendungsprogrammen einschließlich des Zugriffs und des Speicherns indiziere eine

wesentliche Änderung. Der vom Beteiligten selbst für notwendig befundene erhebliche

Schulungsaufwand bestätige diese Wertung. Der Mitbestimmungstatbestand des § 85

Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin werde nicht durch das schwächere Mitwirkungsrecht aus § 90

Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt. Wegen der offensichtlichen Spezialität der vom

Gesetzgeber nachträglich im Jahre 1992 in das Gesetz eingefügten Vorschrift des § 85

Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin bestehe kein mit diesem gesetzessystematischen Verhältnis

beider Vorschriften zu vereinbarender Grund für die Annahme, dass bei wesentlichen

Änderungen der Arbeitsmethode, die zu einer grundlegenden Änderung des

Arbeitsverfahrens führten, ein einschlägiger Mitbestimmungstatbestand verdrängt

würde. Da auch die Mitbestimmungstatbestände des § 85 Abs. 1 Abs. 2 Nr. 2, 8 und Nr.

10 PersVG unter der Einschränkung des § 81 Abs. 2 PersVG stünden, fehle es für eine

gesonderte Feststellung insoweit am Feststellungsinteresse. Allerdings spreche nichts

dafür, dass der Beteiligte mit der Einführung der EOSS-Verfahren eine Hebung der

Arbeitsleistung oder eine Erleichterung des Arbeitsablaufs beabsichtige (§ 85 Abs. 2 Nr.

2 PersVG Berlin). Nicht einschlägig sei der - von der Einschränkung des § 81 Abs. 2

PersVG Berlin nicht erfasste - Tatbestand des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b PersVG

Berlin. Denn der Beteiligte habe in der mündlichen Anhörung dargetan, dass das

Programm ACUSTIG nicht geeignet sei, über die bisherige Art und Weise hinausgehend

der Verhaltens- bzw. Leistungskontrolle der Beschäftigte dienende Daten zu speichern.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten, zu deren Begründung er vorträgt,

die Maßnahme sei erledigt, nachdem die Berliner Finanzverwaltung die Verfahren des

EOSS-Verbundes zum 1. Januar 2008 übernommen habe, was mit dem Austausch

zahlreicher bislang verwendeter IT-Programme verbunden gewesen und technisch nicht

rückgängig zu machen sei. Die EOSS-Verfahren seien nur auf der neu angeschafften

Hauptrechnerplattform und den neu beschafften Servern ablauffähig, die alte

Hardwareinfrastruktur stehe nicht mehr zur Verfügung. Da der alte Festsetzungsverbund

der Bundesländer nicht mehr existiere, sei die Weiterentwicklung und Pflege der

bisherigen Automationsverfahren dem Land Berlin allein nicht möglich. Die Entscheidung

des Verwaltungsgerichts sei aber auch in der Sache falsch: Die Fachkammer gehe von

einem zu engen Verständnis des Begriffs der Arbeitsmethode aus, indem es lediglich

den Arbeitsablauf und auch diesen nur innerhalb eines der Arbeitsmittel

(Softwareanwendung) betrachte. Das Modell, d.h. der methodische Weg ändere sich

nicht zwangsläufig allein dadurch, dass Personen, Geräte oder Sachmittel ausgetauscht

oder verändert würden, sondern nur dann, wenn die zugrundeliegende Arbeitsmethode

einen bestimmten Umfang des Einsatzes von Personen, Sachmitteln und Geräten

vorsehe und sich deren Verhältnis zueinander maßgeblich verschiebe. Das sei hier indes

nicht der Fall. Die in Rede stehende Software sei lediglich ein nach der Arbeitsmethode,

also in dem Modell, vorgesehenes Arbeitsmittel, nicht aber das Modell selbst. Das Modell

bestimme zwar den Einsatzumfang dieses Arbeitsmittels im Gesamtgefüge der

Aufgabenerledigung, nicht jedoch die Abläufe dieses Betriebsmittels und auch nicht

seine Bedienung und Anwendung. Im Übrigen sei die Kammer in Bezug auf die

Auswirkungen der Programmänderungen von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen.

Entgegen der Vermutung des Gerichts würden keine übermäßigen

Anpassungsschwierigkeiten auftreten. Die Hinweise auf den Schulungsaufwand der

Dienstkräfte und auf den Einsatz von 220 Multiplikatoren sagten nichts darüber aus, ob

der Erwerb der notwendigen Kenntnisse schwierig sei oder nicht. Der Personalbedarf

werde nach bundeseinheitlichen Mustern berechnet, die auch die jeweils zur Verfügung

stehende Automationsunterstützung berücksichtigten. Bei den bisher durchgeführten

Personalbedarfsberechnungen seien die steuerlichen Automationsverfahren des EOSS-

Verbundes und die bis zum 1. Januar 2008 in Berlin eingesetzt gewesenen steuerlichen

Automationsverfahren gleich bewertet worden. Schlussendlich betreffe die Änderung

keine „neue“ Arbeitsmethode; das automationsgestützte Verfahren, um dessen

Änderung es gehe, werde vielmehr schon seit Jahrzehnten in den Bundesländern

einschließlich Berlins eingesetzt. Abgesehen davon könne der Antrag von vornherein

keinen Erfolg (mehr) haben, nachdem der Gesetzgeber § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin

im Juli 2008 dahingehend geändert habe, dass die Änderung der IuK-Technik nur

mitbestimmungspflichtig sei, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung

vergleichbar sei; diese angehobene Erheblichkeitsschwelle werde durch den Umfang der

Änderungen nicht erreicht. Anders als das Verwaltungsgericht meine, werde ein etwaiges

Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin durch das Mitwirkungsrecht

aus § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt. Das folge aus der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts und aus dem Willen des Gesetzgebers, den

verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Mitbestimmungsrechts Rechnung tragen

zu wollen. Der Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 10 PersVG Berlin sei nicht

gegeben. Mit den EOSS-Verfahren werde das bestehende Informations- und

Dokumentationsnetz weder wesentlich geändert noch wesentlich ausgeweitet, schon gar

nicht in einem mit der Einführung eines solchen Netzes vergleichbaren Umfang. Das

Nichtvorliegen der Mitbestimmungstatbestände des § 85 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 1 Satz 1

Nr. 13 PersVG Berlin habe das VG zutreffend erkannt.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Mai 2008 zu ändern und

den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen,

Er verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts und trägt ergänzend vor, die

Maßnahme könne durchaus rückgängig gemacht werden; Wirtschaftlichkeitserwägungen

beseitigten das Rechtsschutzinteresse nicht. Die Einführung der bundesweiten EOSS-

Verfahren bleibe auch nach Änderung der Vorschriften des Berliner

Personalvertretungsgesetzes mitbestimmungspflichtig. Die Umstellung auf EOSS habe

zu einem signifikant höheren persönlichen Einsatz eines jeden Anwenders geführt, weil

das gesamte IT-System ausgetauscht und etliche Anwendungen erstmalig eingesetzt

worden seien. So hätten Mitarbeiter in mehrtägigen Schulungen von Multiplikatoren nach

Einführung des EOSS-AUSTER-Verfahrens zur Festsetzung der Erbschafts- und

Schenkungssteuer ausführlich unterrichtet werden müssen. Das neue UNIFA-E-Mail-

Programm erfordere einen höheren Arbeitsaufwand. Zur Anwendung des völlig neuen

UNIFA-StEAV-Programms habe die Senatsverwaltung eine 14-seitige Anleitung erstellt.

Die Anleitung für die neuen Programme Einheitsbewertungs- und

Grundsteuerfestsetzungsverfahren umfasse 103 Seiten. Dafür würden die Anwender in

den Grundsteuer- und Bewertungsstellen umfangreich geschult. Das neue FachInfo-

System AIS habe eine andere Benutzeroberfläche sowie eine andere Gliederung und

Struktur der Informationsablage.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer

Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde des Beteiligten ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Einführung der Verfahren des sogenannten EOSS-

Verbundes in der Berliner Finanzverwaltung zu Unrecht als mitbestimmungspflichtig

angesehen.

Beanstandungsfrei ist die Fachkammer allerdings von der Zulässigkeit des „konkreten“

Feststellungsantrags des Antragstellers auch nach Einführung der EOSS-Verfahren

ausgegangen.

Gegenstand des Antrags ist die Einführung der in der Vorlage vom 12. Februar 2007

bezeichneten EOSS-Verfahren als ein einheitliches, nicht in einzelne Bestandteile

aufteilbares Gesamtpaket mit der Folge, dass ein etwaiges Mitbestimmungsrecht des

Antragstellers sich auf die Maßnahme als ganzes auch dann bezieht, wenn nur

bestimmte Teile der Maßname einen einschlägigen Mitbestimmungstatbestand erfüllen

sollten.

Dem Antragsteller fehlt nicht das Feststellungsinteresse für seinen Antrag. Zwar ist mit

dem Austausch der in Rede stehenden IT-Programme am 1. Januar 2008 die Maßnahme

vollzogen. Dadurch ist das Feststellungsinteresse indessen nicht entfallen. Denn eine

personalvertretungsrechtlich relevante Maßnahme erledigt sich mit ihrem Vollzug nicht,

wenn sie fortwirkt und mindestens für die Zukunft geändert oder rückgängig gemacht

werden kann. Hat die Dienststelle eine fortwirkende Maßnahme unter Missachtung von

Mitbestimmungsrechten getroffen und in Vollzug gesetzt, so ist sie objektiv-rechtlich

verpflichtet, die Maßnahme entweder rückgängig zu machen oder unverzüglich das

Mitbestimmungsverfahren in Gang zu setzen (vgl. Beschlüsse des

Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Februar 2009 - BVerwG 6 P 2.08 -, Juris Rn. 11 und

vom 23. August 2007 - BVerwG 6 P 7.06 -, Juris Rn. 10 ff.).

1. Die vom Beteiligten verfügte Übernahme der EOSS-Verfahren könnte, soweit das

Ergebnis eines nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens dies gebieten würde, als

solche geändert oder rückgängig gemacht werden. Jedenfalls für die Zukunft kann die

Übernahme außer Vollzug gesetzt und der vorherige Zustand durch Rückkehr zu den vor

der Übernahme der EOSS-Verfahren verwendeten Programmen wiederhergestellt

werden; soweit in der Zeit vom 1. Januar 2008 bis heute die neuen Verfahren

angewendet worden sind, ist ein „Rückgängigmachen“ zwar nicht möglich, was allerdings

am fortbestehenden Feststellungsinteresse als solchem nichts ändert, wohl aber am

maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt (dazu unter 2).

Der Beteiligte vermochte den Senat nicht davon zu überzeugen, dass die Maßnahme

technisch unumkehrbar ist. Es mag zutreffen, dass die EOSS-Verfahren nur auf einer

neu angeschafften Hauptrechnerplattform und in ebenfalls neu angeschafften Servern

ablauffähig sind und die alte Hardwareinfrastruktur für die bis zum Umstieg eingesetzten

Verfahren nicht mehr zur Verfügung steht. Eine Erklärung dafür, weshalb nicht durch

Wiederinbetriebnahme oder Wiederbeschaffung der alten Hardware- und Systemstruktur

eine Rückkehr zu den ehemals verwendeten Programmen technisch möglich sein sollte,

ist der Beteiligte schuldig geblieben. Vielmehr haben seine Mitarbeiter aus dem

Fachreferat Automation in der Steuerabteilung auf Befragen in der mündlichen

Anhörung eingeräumt, dass ein solcher Rückbau zwar technisch aufwendig, aber möglich

ist.

Ein Rückgängigmachen der Maßnahme ist auch nicht dadurch tatsächlich unmöglich,

dass die personellen und finanziellen oder organisatorischen Kapazitäten nicht zur

Verfügung stünden, wie der Beteiligte unter Hinweis auf die in die Haushaltspläne des

Landes Berlin eingestellten EOSS-Mittel vorträgt. Es mag zutreffen, dass in die

Übernahme der EOSS-Verfahren seit dem Jahr 2006 insgesamt rd. 5,8 Mio. Euro

Haushaltsmittel investiert worden sind und die Rückkehr zu den alten Verfahren weitere

Haushaltsmittel erforderlich machen würde. Der Senat stimmt jedoch insoweit dem

Antragsteller zu, dass Wirtschaftlichkeitserwägungen grundsätzlich nicht geeignet sind,

das Feststellungsinteresse entfallen zu lassen.

Die Rückkehr zu den abgelösten IT-Verfahren ist auch nicht rechtlich unmöglich. Freilich

ist das Land Berlin an die sich aus dem Kooperationsvertrag für das Projekt EOSS

ergebenden Pflichten gegenüber den anderen beteiligten Bundesländern gebunden, zu

denen die Zusammenarbeit bei der Einführung der EOSS-Verfahren sowie deren Pflege,

Wartung und Weiterentwicklung gehört (vgl. u.a. Abs. 2 der Präambel und Nr. 1 Abs. 1

Satz 1 [„einheitlicher Verfahrensstand“]). Nr. 6 Abs. 1 des Vertrages sieht jedoch die

Möglichkeit der Kündigung des Abkommens vor. Denkbar wäre auch eine

einvernehmliche Vertragsänderung unter Berücksichtigung etwa im

Mitbestimmungsverfahren vereinbarter Änderungen der Übernahme von IT-Verfahren.

Jedenfalls stieße eine Änderung für die Zukunft nicht auf unüberwindliche

Schwierigkeiten.

2. Folge der Nachholbarkeit der etwa bestehenden Mitbestimmung ist hier zugleich, dass

das im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung anwendbare Recht gilt, insbesondere die

Mitbestimmungstatbestände des § 85 Abs. 2 Nr. 8 bis 10 in der Neufassung durch Art. I

Nr. 28 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes (7.

PersVGÄndG) vom 17. Juli 2008 (GVBl. S. 206). Die nachzuholende Mitbestimmung folgt

zwangsläufig den Regeln des neuen Rechts, weil der Dienststellenleiter im Falle einer

Aufhebung des einschlägigen Mitbestimmungstatbestandes die Maßnahme

mitbestimmungsfrei sofort wieder erlassen könnte. Die Feststellung eines infolge

Gesetzesänderung nicht mehr bestehenden Mitbestimmungsrechts brächte dem

Antragsteller keinen Vorteil (vgl. dazu Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom

23. August 2007 - BVerwG 6 P 7.06 -, Juris Rn. 13).

Der Antrag ist unbegründet. Die vom Antragsteller in Anspruch genommenen

Mitbestimmungsrechte aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b sowie aus § 85 Abs. 2 Nr. 8

und 10 PersVG Berlin bestehen nicht (1); das möglicherweise bestehende

Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 und 9 PersVG Berlin wird durch den

Mitwirkungstatbestand nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt (2).

1. Die Maßnahme unterliegt nicht der (uneingeschränkten) Mitbestimmung nach § 85

Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 lit. b PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. b 7.

PersVGÄndG. Danach bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch

Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von

Dienstvereinbarungen mit über Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen,

die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Dienstkräfte zu

überwachen. Insoweit stimmt die Vorschrift mit der Fassung der Vorläuferregelung in §

85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 PersVG Berlin überein. Bei den im EOSS-Verbund

übernommenen neuen IT-Programmen handelt es sich um technische Einrichtungen; sie

sind jedoch nicht zur Überwachung der Beschäftigten bestimmt.

Bei der Anwendung des Merkmals „dazu bestimmt“ ist von einer objektiv-finalen

Betrachtungsweise auszugehen, d.h. es unterliegen diejenigen technischen

Einrichtungen der Mitbestimmung des Personalrats, die ihrer Konstruktion oder

konkreten Verwendungsweise nach eine Überwachung von Verhalten oder Leistung der

Beschäftigten ermöglichen. Der Mitbestimmungstatbestand erstreckt sich danach auch

auf solche technischen Einrichtungen, die zur Überwachung lediglich objektiv geeignet

sind, ohne dass der Dienststellenleiter bei ihrer Einführung und Anwendung - subjektiv -

die Absicht hat, sie zu diesem Zweck einzusetzen (vgl. Beschluss des Senats vom 28.

Februar 2006 - OVG 60 PV 19.05 -, Juris Rn. 15, bestätigt durch Beschluss des

Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2006 - BVerwG 6 PB 10.06 -, Juris Rn. 4).

Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss (S. 16 EA) ausgeführt hat, hat

der Beteiligte in der mündlichen Anhörung dort plausibel und unwidersprochen

dargelegt, dass das zur Überprüfung der Zugriffsberechtigung der Dienstkräfte auf die

EOSS-Anwendungen eingeführte und lediglich mit dem speziell hierfür erarbeiteten

Modul ausgestattete Datenbankprogramm ACUSTIG nicht geeignet ist, der Verhaltens-

und/oder Leistungskontrolle der Beschäftigten dienende Daten über die bisherige Art

und Weise hinausgehend zu speichern. Soweit Zugriffe oder Zugriffsverweigerungen der

Anwender gespeichert werden, erfolgt dies nur in der schon bisher üblichen Weise als

sog. log-Datei, d.h. außerhalb der genannten Datenbankanwendung. Der Antragsteller

ist dieser Erläuterung, die der Senat anhand einer erneuten Darstellung durch die

Vertreter des Fachreferats im Termin zur mündlichen Anhörung nachvollzogen hat, auch

im Beschwerdeverfahren nicht substantiiert entgegengetreten. Das Programm ACUSTIG

unterscheidet sich in Bezug auf die Zugriffsrechte von seinem Vorläufer nur insoweit, als

die Zugriffsrechte automatisch beim Programm- und Datenabruf berücksichtigt werden

und nicht durch Eingabe abgefragt werden. Das allerdings berührt nicht den

Schutzzweck des hier fraglichen Mitbestimmungstatbestandes einer Überwachung der

Beschäftigten. Dass, wie der Antragsteller anführt, das Programm ACUSTIG die

Möglichkeit einer darüber hinausgehenden Verwaltung von Daten einschließlich

Personaldaten beinhaltet, ist ohne Belang. Das Datenbankprogramm ist mit den dazu

benötigten Modulen derzeit unstreitig nicht ausgestattet; dass eine „Freischaltung“ zu

einem späteren Zeitpunkt technisch möglich wäre, genügt für die Erfüllung des

Mitbestimmungstatbestandes derzeit nicht. Denn das Merkmal „dazu bestimmt“

entfällt, wenn die technische Einrichtung nach ihrer Konstruktion überhaupt nicht zur

Überwachung geeignet ist oder es zur Überwachung einer - die Mitbestimmungspflicht

begründenden - wesentlichen technische Änderung bedarf (vgl. Beschluss des Senats

vom 28. Februar 2006, a.a.O., Juris Rn. 21).

Die Maßnahme unterliegt auch nicht der (durch das Letztentscheidungsrecht des Senats

von Berlin nach § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin eingeschränkten) Mitbestimmung.

Nach § 85 Abs. 2 Nr. 8 PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. c 7. PersVGÄndG

bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder

durch Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen

nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 mit über Einführung und Anwendung von automatisierter

Verarbeitung personenbezogener Daten der Dienstkräfte außerhalb von Besoldungs-,

Gehalts-, Lohn- und Versorgungsleistungen sowie die Änderung oder Erweiterung dieser

Verarbeitung, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar sind. Die

Einführung der EOSS-Verfahren dient der Vereinheitlichung der Automatisierung im

Besteuerungsverfahren und nicht der Einführung und Anwendung von automatisierter

Verarbeitung personenbezogener Daten der Dienstkräfte. Der entsprechenden

Feststellung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss (S. 15 EA), der

Beteiligte habe schlüssig dargetan, dass mit der Einführung der bezeichneten EOSS-

Verfahren eine Veränderung in Bezug auf die automatische Verarbeitung

personenbezogener Daten der Dienstkräfte nicht verbunden sei, ist der Antragsteller

nicht substantiiert entgegengetreten. Erst recht kann von einer Änderung in einem

Umfang, der der Einführung vergleichbar ist, nicht die Rede sein.

Nach § 85 Abs. 2 Nr. 10 PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. c 7.

PersVGÄndG bestimmt die Personalvertretung in gleicher Weise mit über Einführung

betrieblicher Informations- und Kommunikationsnetze sowie die Änderung oder

Ausweitung dieser Netze, wenn sie aufgrund ihres Umfangs einer Einführung

vergleichbar sind. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass durch die Übernahme der EOSS-

Programme das betriebliche IuK-Netz der Finanzämter umfänglich in einer Weise

geändert oder erweitert würde, dass dies einer Einführung eines solchen Netzes

vergleichbar wäre. Es ist bereits nichts dafür dargetan oder sonst ersichtlich, dass - wie

es das Merkmal der Änderung oder Ausweitung des unstreitig bereits vorhandenen IuK-

Netzes erfordern würde - etwa weitere Arbeitsplätze in das Netz einbezogen oder

weitere Verbindungsstellen zu außerhalb bestehenden Netzen geschaffen werden. Nicht

vom Begriff der Einführung oder Änderung des „Netzes“ erfasst wird die bloße

Erweiterung der Speicherkapazität oder Erhöhung des Umfangs der zu speichernden

Daten. „Netz“ bezeichnet das Verknüpfungssystem, nicht die Auslegung oder

Auslastung der Rechner. Erweiterungen des Informationssystems als solche werden ggf.

vom Tatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin erfasst (dazu unten). Erst recht

wäre auch hier für eine der Einführung eines IuK-Netzes vergleichbare Änderung nichts

ersichtlich.

Die Maßnahme könnte allerdings die Tatbestandsvoraussetzungen eines

Mitbestimmungsrechts aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 9 PersVG Berlin erfüllen; in diesem

Fall würde es jedoch durch das schwächere Mitwirkungsrecht aus § 90 Nr. 3 PersVG

Berlin verdrängt.

Nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin bestimmt die Personalvertretung, soweit keine

Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch

Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 PersVG Berlin mit

bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des

Arbeitsablaufs.

Die Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 85 Abs. 2 Nr.

2, 1. Alt. PersVG Berlin erfasst alle Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der

Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, also die Güte oder

Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Mit Hebung der Arbeitsleistung ist die

erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen

typischerweise führen, gemeint. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen

oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Tatbestand einer

Maßnahme zur Erleichterung des Arbeitsablaufs nach § 85 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. PersVG

Berlin nimmt in den Blick, dass die rationellere Gestaltung des Arbeitsprozesses

typischerweise zu einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Dienstkräfte führt.

Der Zweck beider Mitbestimmungsrechte besteht darin, die betroffenen Beschäftigten

vor Überlastung oder Überbeanspruchung zu schützen (vgl. Beschlüsse des

Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Januar 2008 - BVerwG 6 PB 15.07 -, Juris Rn. 5 ff. zu

vorangegangenem Beschluss des Senats vom 4. Juli 2007 - OVG 60 PV 3.06 -, Juris, und

vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 -, Juris Rn. 38).

Umfang und Zweck der Umstellung auf die EOSS-Verfahren sprechen dafür, dass, auf

die Dauer betrachtet, die rationellere Gestaltung des Arbeitsprozesses die Effektivität

der Fallbearbeitung steigert mit der beabsichtigten Folge einer arbeitszeitabhängigen

Leistungsverdichtung. Mag die vorübergehende Mehrbelastung für die Beschäftigten bei

der Einarbeitung in die geänderten Programme zunächst lediglich zu einer vom

Beteiligten hingenommenen zeitweiligen Verzögerung bei der Fallbearbeitung führen.

Die nach der Einarbeitungsphase erwartete Effektivitätssteigerung wird sich allerdings in

einer Steigerung der Zahl der zu bearbeitenden Steuerfälle ausdrücken. Dass sich

gegenwärtig die Effektivitätssteigerung (noch) nicht auf die Personalplanung ausgewirkt

hat, wie der Beteiligte vorträgt, mag zutreffen. Denkbar wäre, dass die

Leistungssteigerung zunächst zur Aufarbeitung aufgelaufener Rückstände genutzt wird.

Es widerspräche jedoch der Lebenserfahrung und dem Gebot der sparsamen

Mittelbewirtschaftung, wenn ein (öffentlicher) Arbeitgeber eine gewollte und erreichte

Effektivitätssteigerung auf Dauer betrachtet nicht zu einer arbeitszeitabhängigen

Steigerung der Arbeitsleistung nutzen würde. Dafür spricht nicht zuletzt das in der

Präambel des Kooperationsvertrages formulierte Ziel des Verwaltungsabkommens zu

EOSS, die in den Ländern eingesetzten Verfahren „…insbesondere unter

Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten“ zu entwickeln. Das Vorbringen des Beteiligten,

dieses Ziel des Kooperationsvertrages beziehe sich auf eine Entwicklung der IT-

Verfahren und nicht auf eine Rationalisierung in den einzelnen Berliner Finanzämtern,

erscheint wenig lebensnah.

Ob allerdings mit den Programmänderungen unausweichlich auch eine vermehrte

geistig-psychische Belastung bei den Beschäftigten einhergeht (vgl. dazu

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 -, Juris Rn.

32) oder ob eine die Mitbestimmung ausschließende Kompensation an anderer Stelle

etwa in der Weise eintritt, dass durch die Verbesserung der Programme die

Fallbearbeitung vereinfacht wird, d.h. einem etwaigen geistig-psychischen Mehraufwand

bei der Programmanwendung eine Erleichterung durch bessere

Automationsunterstützung an anderer Stelle gegenübersteht, bedarf keiner

Entscheidung. Denn bei Eingreifen dieses Mitbestimmungstatbestandes wäre er durch

das Mitwirkungsrecht des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt (dazu unter 2).

Nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin in der Fassung des Art. I Nr. 28 lit. c 7. PersVGÄndG

bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder

durch Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen

nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 mit über Einführung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen

der IuK-Technik sowie die Änderung oder Ausweitung dieser Arbeitsmethoden, wenn sie

aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar sind.

Der Senat teilt die Würdigung der Fachkammer im angefochtenen Beschluss, dass die

Einführung der EOSS-Verfahren eine Änderung der Arbeitsmethoden im Rahmen der

IuK-Technik im Sinne von § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin darstellt, im Ergebnis und in der

Begründung (S. 10 ff. des EA). Die dagegen vorgebrachten Argumente des Beteiligten

verfangen nicht.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fallen unter den Begriff der

„Arbeitsmethode“ die Regeln, die die Ausführungen des Arbeitsablaufs durch den

Menschen bei einem bestimmten Arbeitsverfahren betreffen. Sie besagen, in welcher Art

und Weise der Mensch bei der Ausführung des Arbeitsablaufs beteiligt sein soll bzw.

beteiligt ist. Die Arbeitsmethode, die von der vorgegebenen Aufgabenstellung ausgeht,

ist ein Teilaspekt des Arbeitsablaufs. Unter diesem versteht man die zeitliche und

räumliche Aufeinanderfolge von Arbeitsgängen zur Erzielung eines bestimmten

Arbeitsergebnisses. Es wird dabei geprüft, was in welcher Reihenfolge wann und wo zu

tun ist (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6

P 35.78 - PersV 1980, S. 238, 240 zur Neuorganisation der Berliner Finanzämter [NOFÄ]

unter Bezugnahme auf Beschluss vom 15. Dezember 1978 - BVerwG 6 P 13.78 -

Buchholz 238.34 § 86 HmPersVG Nr. 1).

Dem Beteiligten ist einzuräumen, dass es sich bei den EOSS-Verfahren zunächst um

Arbeitsmittel handelt, d.h. um EDV-Werkzeuge zur Unterstützung des

Besteuerungsverfahrens, und dass der Begriff der „Arbeitsmethode“ die „Konzeption“

der Arbeit und (zunächst) nicht das einzelne Arbeitsmittel erfasst. Andererseits greift der

Ansatz des Beteiligten, der Einsatz bestimmter IT-Programme ändere nichts an der

Methode, wie Steuerfälle zu behandeln seien, zu kurz. Denn damit verwechselt er die

Methode mit der Aufgabenerfüllung, die das Ziel, aber nicht die Methode beschreibt.

Das Arbeitsmittel der elektronischen Datenverarbeitung lässt sich durchaus als Teil der

Methode des Besteuerungsverfahrens auffassen. Die Arbeitsmethode ist nach der oben

gegebenen Definition ein Teilaspekt des Arbeitsablaufs einschließlich des

Arbeitsverfahrens. Ebenso wie die „Arbeitsmethode“ beschreibt auch der Begriff

„Arbeitsverfahren“ einen Teil des Arbeitsablaufs. Er betrifft die Technologie, die zur

Veränderung des Arbeitsgegenstandes im Sinne der Arbeitsaufgabe anzuwenden ist; er

erfasst die organisatorische und technologische Bestimmung des

Bearbeitungsprozesses, wozu z.B. das technische Verfahren gehört, nach dem die

Verwaltungsaufgabe abgewickelt werden soll (vgl. Germelmann/Binkert, PersVG Berlin, 2.

Aufl., 2002, Rn. 42 f. zu § 90). Da die IuK-Verfahren (als Arbeitsmittel) wesentlich den

Arbeitsablauf bestimmen, beeinflussen sie zugleich die Arbeitsmethode, d.h. das

Konzept der Arbeit (ebenso Germelmann/Binkert, a.a.O. Rn. 41 zu § 90). Das räumt

letztlich auch der Beteiligte ein, wenn er - insoweit zutreffend - ausführt, die

Arbeitsmethode, also das Modell, das Leitbild oder der methodische Weg änderten sich

nicht zwangsläufig allein dadurch, dass Personen, Geräte oder Sachmittel ausgetauscht

oder verändert würden, sondern nur dann, wenn die zugrundeliegende Arbeitsmethode

einen bestimmten Umfang des Einsatzes von Personen, Sachmitteln und Geräten

vorsehe und sich dieses Verhältnis zueinander maßgeblich verschiebe. In Anbetracht der

vom EOSS-Kooperationsvertrag bezweckten Verbesserung der eingesetzten Verfahren

spricht vieles dafür, dass sich aufgrund der im Rahmen des EOSS-Verbundes

fortentwickelten IT-Programme das Verhältnis der Automation zur

Sachbearbeitertätigkeit weiter zu Gunsten des ersteren verschiebt.

Den hier vom Beteiligten vermissten Zusammenhang zwischen dem Begriff der

„Arbeitsmethode“ und dem Begriff des „Arbeitsmittels“ hat der Gesetzgeber im übrigen

selbst dadurch hergestellt, dass er in § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin die Arbeitsmethode

ausdrücklich auf die IuK-Technik bezogen hat. Innerhalb des Arbeitsablaufs spielt die IuK-

Technik - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht nur im Bereich der

Hardware, sondern auch und vor allem bei der Software eine wesentliche Rolle. Das gilt

angesichts der Vielzahl der von beiden Beteiligten angeführten (geänderten)

Programmen auch und vor allem in der automationsgestützten Steuerverwaltung. Die

Arbeitsmethode wird in allen Besteuerungs- und Folgeverfahren wesentlich durch die zur

Verfügung gestellten Anwendungen (elektronische Abfragemöglichkeiten, elektronische

Formulare etc.) bestimmt, aber auch durch die Gestaltung und Benutzerfreundlichkeit

der Menüs, Fenster und Bildschirmoberfläche etc..

Der Gesetzgeber hat den Austausch von IT-Programmen - und sei es auch nur als sog.

„up date“ - unzweifelhaft als Anwendungsfall des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin

angesehen. Anderenfalls wäre die Begründung zum Siebten Gesetz zur Änderung des

Personalvertretungsgesetzes, mit dem das Merkmal „wesentliche“ (Änderung) durch

das Merkmal „aufgrund ihres Umfangs einer Einführung vergleichbar“ ersetzt worden ist,

nicht verständlich. In der Begründung (Abghs.-Drs. 16/1108 vom 15. Januar 2008, S. 2

und 15) heißt es, die Entwicklung der IuK vollziehe sich in einer Weise, die bei der

Schaffung der Regelungen zur Mitbestimmung in diesem Bereich nicht absehbar

gewesen sei. Die Verwaltung setze mittlerweile ganz überwiegend Software-Produkte ein,

die allgemein am Markt verfügbar seien und folge weitestgehend den Zyklen der

Hersteller bei der Einführung geänderter Softwareversionen. Nach den bisherigen

Bestimmungen in § 85 Abs. 2 Nr. 8 bis 10 erfordere praktisch jede Umstellung eine

Beteiligung der Personalvertretung. Durch die Änderung werde die Mitbestimmung der

Personalvertretung auf den Schutzzweck des Personalvertretungsrechts beim Einsatz

von IuK reduziert. Daraus hat bereits die Fachkammer zutreffend geschlossen, dass der

Gesetzgeber im Jahre 1992 mit der Einfügung dieses Mitbestimmungstatbestandes im

Grundsatz auch die Änderung der bei der Aufgabenerfüllung eingesetzten Software der

Mitbestimmung unterwerfen wollte.

Entgegen der Ansicht des Beteiligten muss es sich im Fall der Änderung oder

Ausweitung von Arbeitmethoden im Rahmen der IuK-Technik nicht um neue Methoden

handeln. Das Adjektiv „neue“ bezieht sich nach der Stellung im Satz und dem Sinn der

Regelung ausschließlich auf den erstgenannten Tatbestand der Einführung von

Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik, nicht dagegen auf die Fälle der Änderung

und Ausweitung. Die dort verwendete Bezugnahme „dieser Arbeitsmethoden“ bezieht

sich nur auf den Zusatz „im Rahmen der Informations- und Kommunikationstechnik“.

Eine bereits eingeführte IuK-Technik, die geändert oder ausgeweitet wird, ist nie „neu“.

Fraglich ist allerdings, ob es sich bei der in Rede stehenden Maßnahme zugleich um eine

so wesentliche Änderung einer Arbeitsmethode handelt, dass sie aufgrund ihres

Umfangs der Einführung einer solchen Arbeitsmethode im Rahmen der IuK vergleichbar

ist. Für eine solche Vergleichbarkeit könnten unter Berücksichtigung des

Regelungszwecks, die Beschäftigten vor einer Überbeanspruchung im Zusammenhang

mit der Anwendung neuer Programme zu schützen, die Zahl der geänderten

Programme und der nicht unerhebliche Schulungsaufwand sprechen. Auch dies bedarf

jedoch - ebenso wie bereits die Frage einer mitbestimmungsrelevanten Rationalisierung

im Rahmen des § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin - keiner Entscheidung, weil ein etwaiges

Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin entgegen der Ansicht des

Verwaltungsgerichts und des Antragstellers hier von dem schwächeren

Mitwirkungstatbestand des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin verdrängt würde.

2. Nach § 90 Nr. 3 PersVG Berlin wirkt die Personalvertretung mit bei der Einführung

grundlegender neuer Arbeitsmethoden und grundlegenden Änderungen von

Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen.

Es ist zwischen den Beteiligten zu Recht nicht im Streit, dass die Übernahme der EOSS-

Verfahren eine Änderung des Arbeitsablaufs bei Besteuerungsverfahren mit sich

gebracht hat, die angesichts der Vielzahl der im Verfahren im einzelnen genannten

neuen Programme mit vom Antragsteller unwidersprochen vorgetragenen 6.400

Einzeländerungen als dem Umfang nach „grundlegend“ anzusehen ist.

Der Begriff „grundlegend“ erfordert jedoch darüber hinausgehend, dass es sich um eine

der Entscheidungshoheit der Exekutive vorzubehaltende organisatorische

Grundentscheidung handeln muss. Das ergibt sich aus folgendem:

Bei § 90 Nr. 3 PersVG Berlin, der seit seiner Aufnahme in das Personalvertretungsgesetz

vom 26. Juli 1974 (GVBl. S. 1669) unverändert geblieben ist, handelt es sich nicht um

einen bloßen Auffangtatbestand, der nur zum Tragen kommt, wenn kein stärkeres

Beteiligungsrecht eingreift, sondern um eine lex specialis, die die

Mitbestimmungstatbestände der Nummern 2 und 9 des § 85 Abs. 2 PersVG Berlin

verdrängt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem

Konkurrenzverhältnis zwischen § 90 Nr. 3 und § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin, der der

Senat folgt und die auf den Mitbestimmungstatbestand aus § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG

Berlin übertragbar ist, ergibt sich dies vor allem aus dem objektiven Sinngehalt der

Vorschriften.

Dass der Gesetzgeber mit dem Personalvertretungsgesetz von 1974 viele frühere

Mitwirkungsrechte in Mitbestimmungstatbestände umgewandelt hat und mit der

Ausdehnung der Mitbestimmungsrechte meist bis an die Grenzen gegangen ist, die im

demokratischen Rechtsstaat von der Verfassung her einer Mitbestimmung im

öffentlichen Dienst gezogen sind, rechtfertigt den Schluss, dass er sich bei bestimmten

Tatbeständen nicht in der Lage gesehen hat, sie der Mitbestimmung - auch nicht in der

eingeschränkten Form des § 81 Abs. 2 PersVG Berlin - zu unterwerfen. Denn bei den in §

90 PersVG Berlin aufgezählten Angelegenheiten handelt es sich um Maßnahmen, bei

denen die Funktionsfähigkeit der Verwaltung in mehr oder weniger großem Maße auf

dem Spiel steht (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980 -

BVerwG 6 P 35.78 - PersV 1980, S. 239). Dabei hat der Gesetzgeber berücksichtigt, dass

im Streitfalle das Verfahren bei der eingeschränkten Mitbestimmung noch länger dauern

kann als bei der uneingeschränkten Mitbestimmung, weil der Einigungsstelle im

erstgenannten Fall nicht die letzte Entscheidung zusteht. Da die in § 90 PersVG Berlin

aufgeführten Angelegenheiten jedoch durchweg keine größere Verzögerung dulden und

durch ein länger dauerndes Einigungsverfahren gegenstandslos werden können, folgt

daraus, dass nach dem Willen des Gesetzgebers eine eingeschränkte Mitbestimmung in

den genannten Angelegenheiten des § 90 PersVG Berlin, die ausnahmslos unter die

rahmenrechtliche Vorschrift des § 104 BPersVG fallen, nicht mit dessen Sinngehalt in

Einklang stünde (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 1980,

a.a.O., S. 240).

Dem entspricht die Gesetzesbegründung zu § 90 PersVG, wonach nur noch die

Angelegenheiten der Mitwirkung unterliegen sollten, die insbesondere aus

verfassungsrechtlichen Gründen nicht der Mitbestimmung unterworfen werden können

(vgl. Abghs.-Drs. 6/1354 vom 19. April 1974, S. 20), woraus folgt, dass der Gesetzgeber

die in § 90 PersVG Berlin aufgeführten Tatbestände selbst der eingeschränkten

Mitbestimmung, wie sie § 85 Abs. 2 Nr. 2 und 9 i.V.m. § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin

vorsieht, entzogen wissen wollte (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.

Februar 1980, a.a.O., S. 239).

An dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht bis in die jüngere Zeit

festgehalten: Im Beschluss vom 17. Juli 1987 (- BVerwG 6 P 6.85 -, Juris Rn. 20 ff.) ging es

um die Konkurrenz zwischen § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG (Mitbestimmung bei der

Gestaltung der Arbeitsplätze) und § 78 Abs. 4 BPersVG (Anhörung des Personalrats bei

Neu-, Um- und Erweiterungsbauten von Diensträumen). Dazu hat das

Bundesverwaltungsgericht ausgesprochen, dass auch eine in § 78 Abs. 4 BPersVG

genannte bauliche Maßnahme zu den organisatorischen Maßnahmen zählen kann, die

geeignet sind, das stärkere Mitbestimmungsrecht zu verdrängen. Erforderlich dafür sei

aber, dass mit der beabsichtigen Baumaßnahme auch organisatorische Ziele verfolgt

werden. Darunter könnten auch arbeitsorganisatorische Maßnahmen fallen, die für den

Ablauf des Dienstbetriebes und für die Art und Weise der Erledigung der der Dienststelle

übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung sind, was erfordere, dass die

Maßnahme über den innerdienstlichen Bereich hinauswirkt und auf die nach außen zu

erfüllenden Aufgaben der Dienststelle in nicht nur unerheblicher Weise einwirkt. Im

konkreten Fall scheiterte die Verdrängung daran, dass die Maßnahme - ungeteilter

Zustellersaal in einem Postamt - sich nicht erheblich auf die Aufgabenerfüllung selbst,

also auf die Zuverlässigkeit und Schnelligkeit der Postzustellung, ausgewirkt hatte.

Im Beschluss vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 -, Juris Rn. 34, hat das

Bundesverwaltungsgericht den oben angeführten Grundsatz der Spezialität der in § 90

PersVG Berlin aufgeführten Maßnahmen bekräftigt: Mit der Formulierung thematisch

spezifizierter Mitwirkungstatbestände in § 90 Nr. 1 und 3 bis 8 PersVG Berlin habe der

Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er in diesen Fällen eine - volle oder

eingeschränkte - Mitbestimmung des Personalrats nicht wünsche, was unter im

einzelnen näher zu prüfenden Umständen dazu führen könne, dass ein nach seinem

Wortlaut gleichzeitig eingreifender Mitbestimmungstatbestand verdrängt werde. Der Fall

des § 90 Nr. 2 PersVG Berlin (Mitwirkung bei Verwaltungsvorschriften, die für die

innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Dienstkräfte erlassen

werden), bei dem es sich wegen der weiten Formulierung um einen Sonderfall handele,

für den das vorgenannte Konkurrenzverhältnis nicht gelte, steht hier nicht in Rede.

Bei § 90 Nr. 1 und 3 bis 8 PersVG Berlin handelt es sich nach alledem um

Sondervorschriften, die Angelegenheiten der aufgezählten Art auch dann, wenn sie

andere Beteiligungstatbestände erfüllen, aus den dargelegten Gründen bei Erfüllung der

genannten Voraussetzungen nur der Mitwirkung der Personalvertretung unterwerfen, so

dass das insoweit stärkere Recht der Mitbestimmung durch das schwächere

Mitwirkungsrecht verdrängt wird (a.A. Germelmann/Binkert, a.a.O. Rn. 52 zu § 90 ohne

Begründung).

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, nicht § 90 Nr. 3, sondern § 85 Abs. 2 Nr. 9

PersVG Berlin sei die speziellere Regelung, ist nicht belegbar. Richtig ist, dass § 85 Abs. 2

Nr. 9 PersVG Berlin eine spezielle Regelung des allgemeinen

Mitbestimmungstatbestandes der Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung und der

Erleichterung des Arbeitsablaufs darstellt (§ 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin). Das ändert

aber nichts daran, dass § 90 Nr. 3 PersVG Berlin nur - und insoweit „spezieller“ -

diejenigen Maßnahmen erfasst, die unter § 85 Abs. 2 Nr. 2 bzw. Nr. 9 PersVG Berlin

fallen und zugleich zu den arbeitsorganisatorischen Maßnahmen gehören, die für den

Ablauf des Dienstbetriebes und für die Art und Weise der Erledigung der der Dienststelle

übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung sind. Von dieser für die

Verdrängungswirkung des Mitwirkungstatbestandes wesentlichen Spezialität wird aber

jede so verstandene arbeitsorganisatorische Maßnahme erfasst, unabhängig davon, ob

sie nur unter den allgemeinen Mitbestimmungstatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 oder

(zugleich) unter den spezielleren Tatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin fällt.

Die Entstehungsgeschichte des § 85 Abs. 2 Nr. 9 PersVG Berlin gibt für die Auffassung

des Verwaltungsgerichts nichts her. Es trifft zu, dass das Mitbestimmungsrecht für die

spezielle Maßnahme einer wesentlichen Änderung der IuK-Technik erst im Jahre 1992

durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetz (4. ÄndGPersVG)

vom 26. Juni 1992 (GVBl. S. 210) - seither unverändert als Fall der eingeschränkten

Mitbestimmung nach § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin - eingefügt worden ist, zu einem

Zeitpunkt also, als der Mitwirkungstatbestand des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin bereits

Bestandteil des Gesetzes war. Das schließt jedoch die Spezialität dieser Norm auch

gegenüber dem neuen Mitbestimmungstatbestand nicht aus. Denn dem Gesetzgeber

dürfte die seit 1987 bestehende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur

Verdrängungswirkung des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin bekannt gewesen sein. Hätte er diese

Verdrängungswirkung für den neu eingefügten Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs.

2 Nr. 9 PersVG Berlin ausschließen wollen, hätte es nahe gelegen, einen klarstellenden

Zusatz in das Gesetz aufzunehmen.

Der Vorrang des schwächeren Mitwirkungsrechts belässt den in Rede stehenden

Mitbestimmungstatbeständen einen Anwendungsbereich bis zur Grenze einer der

Exekutive vorbehaltenen wesentlichen Änderung der Arbeitsorganisation. Dass dieser

Anwendungsbereich im Falle einer Änderung oder Ausweitung der Arbeitsmethoden im

Rahmen der IuK-Technik klein ist, beruht nicht in erster Linie auf der

Verdrängungswirkung des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin, sondern auf der vom Gesetzgeber

im Jahre 2008 beschlossenen Änderung dieses Mitbestimmungstatbestandes.

Ausweislich der oben zitierten Gesetzesbegründung war es das Anliegen des

Gesetzgebers, den Mitbestimmungstatbestand nicht etwa auszudehnen, sondern zur

Vermeidung ausufernder Beteiligungsverfahren bei jedem Software-„Up date“ auf die

Fälle einer der Einführung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der IuK-Technik

vergleichbaren Änderung einzuengen.

Für die Verdrängungswirkung des § 90 Nr. 3 PersVG Berlin bedarf es nicht - wie das

Verwaltungsgericht meint - der Feststellung, dass ein eingeschränktes

Mitbestimmungsrecht wegen Verstoßes gegen den Legitimationsgrundsatz

verfassungswidrig wäre. § 90 PersVG Berlin regelt vielmehr verbindlich diejenigen

Tatbestände, die aus Sicht des Gesetzgebers wegen ihrer Auswirkungen auf die

Verwaltungsorganisation mittelbar auch die Aufgabenstellung und Aufgabenerfüllung des

Staates beeinflussen und als wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt

mitbestimmungsfrei bleiben sollen. Nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts genügt es hierfür festzustellen, dass mit der beabsichtigten

Maßnahme der Einführung der EOSS-Verfahren organisatorische Ziele verfolgt werden,

wozu auch arbeitsorganisatorische Maßnahmen gehören, die für den Ablauf des

Dienstbetriebes und für die Art und Weise der Erledigung der der Dienststelle

übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung sind.

Die Einführung der EOSS-Verfahren hat die Veränderung der Organisation der

automationsgesteuerten Besteuerungsverfahren und damit die Arbeitsorganisation zum

Gegenstand. Letztere wirkt über den innerdienstlichen Bereich hinaus auf die

Aufgabenerfüllung der Finanzämter in nicht nur unerheblicher Weise ein. Denn zum

einen ist die Effizienz der IT-Programme für die Art und Weise der Erledigung der der

Finanzverwaltung übertragenen Aufgaben von erheblicher Bedeutung. Sie entscheidet

u.a. darüber, wie schnell und zuverlässig und damit rechtssicher die Steuerverfahren

abgeschlossen werden können. Auch die durch die Programmanpassungen mögliche

schnellere Einarbeitung von Neuerungen, z.B. aufgrund von geänderten

Rechtsvorschriften und Verwaltungsanweisungen oder von Gerichtsentscheidungen

grundsätzlicher Bedeutung, erhöht die Rechtssicherheit bei der Veranlagung und berührt

somit die Aufgabenerfüllung nach außen.

Zum anderen muss die Verwaltungsvereinbarung zum EOSS-Verbund in den Blick

genommen werden, aus der sich die Verpflichtung des Landes Berlin zur Anpassung der

IT-Verfahren ergibt. Zwar stellt der Kooperationsvertrag keine die Mitbestimmung

ausschließende Rechtsvorschrift im Sinne des Einleitungssatzes zu § 85 Abs. 2 PersVG

Berlin dar. Jedoch spricht die Ansiedlung der Maßnahme auf der Ebene eines

Länderabkommens dafür, dass es sich um eine Angelegenheit handelt, die als für die

Funktionsfähigkeit der Steuerverwaltung wesentlich Bestandteil der Regierungsgewalt ist.

Die Entscheidung zumal, ob die Berliner Finanzverwaltung sich an der arbeitsteiligen

Entwicklung sowie „Pflege und Wartung“ der IT-Programme im Besteuerungsverfahren

durch die beigetretenen Bundesländer beteiligt, muss der demokratisch legitimierten

Exekutive vorbehalten sein, was eine - auch nur eingeschränkte, aber unter Umständen

zeitraubende - Mitbestimmung durch der Legislative nicht verantwortliche

Personalvertretungen ausschließt.

64 Der Senat hat die Rechtsbeschwerde wegen der grundsätzlichen Bedeutung der bislang

in der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht geklärten Fragen im Zusammenhang

mit der Mitbestimmung bei einer Änderung der IuK-Technik zugelassen.

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