Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 1 B 33.09

OVG Berlin-Brandenburg: reservefonds, genehmigung, aufsichtsbehörde, bemessung der beiträge, festsetzung der beiträge, beitragsbemessung, belastung, zahl, senkung, nachhaltigkeit
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 1.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 1 B 33.09
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 37 Abs 2 Nr 4 SchfG, § 37 Abs
4 SchfG, § 42 Abs 1 S 1 SchfG
Bezirksschornsteinfegermeister; Versorgungsanstalt;
Beitragssenkung; Genehmigung
Leitsatz
Die zuständige Aufsichtsbehörde darf die Genehmigung eines Beitragsbeschlusses in der
Zusatzversorgung der Bezirksschornsteinfegermeister inhaltlich überprüfen und mit jeder
sachlichen Erwägung versagen. Die Genehmigung einer Beitragssenkung kann mit der
Begründung abgelehnt werden, dass sie die Nachhaltigkeit der Aufgabenwahrnehmung
beeinträchtigt. Das ist der Fall, wenn die Mindereinnahme prognostisch zum früheren Einsatz
einer aus den bisher erhobenen Beiträgen gebildeten Rücklage führt, mit der bei absehbar
durch die demographische Entwicklung eintretenden Schwierigkeiten, die
Versorgungsleistungen aus den Beiträgen der aktiv tätigen Mitglieder zu decken, eine
moderate Beitragsentwicklung gewährleistet werden sollte. Der Wegfall des Kehrmonopols
rechtfertigt eine Beitragsabsenkung jedenfalls während des gesetzlich angeordneten
Übergangszeitraums bis Ende 2012 unter dem Gesichtspunkt befürchteter
Einkommenseinbußen nicht (entschieden für den Beschluss über die Beitragshöhe ab dem
Jahr 2009); offen bleibt, ob eine sich erkennbar gegen die Interessen des Bundes als
Gewährträger der Zusatzversorgung richtende Beschlussfassung bereits einen Rechtsverstoß
darstellt
Der Genehmigungsvorbehalt des Beitragsbeschlusses bezweckt u.a., eine berufsständisch
motivierte Umwidmung von Anteilen der Kehr- und Überprüfungsgebühren, die für die zu den
Geschäftskosten der Bezirksschornsteinfegermeister rechnenden Altersversorgungsbeiträge
kalkuliert sind, in Einkommen der Zwangsmitglieder zu vermeiden.
Tenor
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. Juni
2009 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtsstufen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn die Beklagte nicht vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt die Genehmigung eines Beschlusses ihrer Vertreterversammlung
über die Beitragshöhe ab dem 1. Januar 2009.
Die Klägerin ist eine bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts, deren
gesetzliche Aufgabe die Gewährung einer Zusatzversorgung ist, deren Leistungen mit
denjenigen der gesetzlichen Rentenversicherung eine Gesamtversorgung der
Bezirksschornsteinfegermeister bilden. Die Finanzierung der Versorgungsleistungen
erfolgt aus Beiträgen der Pflichtmitglieder. Die damit einhergehenden Lasten waren
bisher Bestandteil der Geschäftskosten der Bezirksschornsteinfeger, die der Kalkulation
der Kehrgebühren in den Ländern zugrunde gelegt wurden.
Bereits seit den siebziger Jahren des vorigen Jahrhunderts wurden im Einvernehmen und
mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde Beiträge erhoben, die über den Mitteln lagen,
die zur Bedienung der laufenden Versorgungsleistungen benötigt wurden. Mit den nicht
ausgegebenen Mitteln legte die Klägerin einen sog. Reservefonds an. Dieser sollte
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ausgegebenen Mitteln legte die Klägerin einen sog. Reservefonds an. Dieser sollte
einschließlich der daraus erzielten Einnahmen sicherstellen, dass die absehbar aufgrund
der mit dem Schornsteinfegergesetz 1969 eingeführten Leistungsverbesserungen,
aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung sowie aufgrund des Hinzutretens der
Mitglieder aus dem Beitrittsgebiet steigenden und aus Beiträgen der aktiven Mitglieder
ohne deutliche Anhebung nicht mehr zu finanzierenden Rentenleistungen auch in
Zukunft bei einer moderaten Beitragsentwicklung aufgebracht werden können. So wurde
etwa im Jahr 2008 durch monatliche Beiträge in Höhe von 7.256 € bzw. 6.380 € (Ost) ein
Überschuss der Jahresbeitragssumme über die Rentensumme von 375.056 € erzielt. In
diesem Jahr wies der Reservefonds etwa 235 Mio € auf und deckte die Ausgaben der
Zusatzversorgung über viereinhalb Jahre unabhängig von Beitragsleistungen der aktiven
Mitglieder.
Im Hinblick auf den Wegfall des Kehrmonopols durch die Neuregelung des
Schornsteinfegerwesens und in der Folge befürchtete Einkommenseinbußen der
Bezirksschornsteinfeger beabsichtigte die Klägerin, die Beiträge zu senken. In einer
programmatischen Erklärung forderte sie umfassende Änderungen auch der
Zusatzversorgung ohne vorherige Beobachtungsphase, insbesondere die
Ausfinanzierung der im bestehenden Umlageverfahren erworbenen Anwartschaften und
Ansprüche auf Versorgungsleistungen durch Bundesmittel und kündigte als „ersten
Schritt“ an, das Beitragsaufkommen im Jahre 2009 um 9.146.604 € zu senken, was dem
Betrag entspricht, der im Jahr 2007 dem Reservefonds zugeführt wurde. Dem
ursprünglich mit dem Reservefonds verfolgten Zweck, die Beiträge im Hinblick auf den
weiter anwachsenden Rentnerberg zu stabilisieren, werde durch die gesetzliche
Neuregelung die Grundlage entzogen. Von der Vertreterversammlung der Klägerin
wurde am 10. Juli 2008 einstimmig folgender Beschluss gefasst:
Diese Herabsetzung der Beiträge bewirkte nach Berechnungen der Klägerin, dass im
Jahr 2009 einer Rentensumme von 56.803.692 € ein Beitragsaufkommen von
45.380.520 € gegenüberstehen und nach Einsatz der Erträge aus dem angelegten
Vermögen ein Fehlbetrag von – geschätzt – 1.661.000 € verbleiben würde, der aus dem
Reservefonds zu decken sein würde. Bei Fortschreibung dieser Beitragshöhe und der zu
erwartenden Rentenbelastung wäre der Reservefonds unter Berücksichtigung der
abnehmenden Erträge im Jahr 2020 aufgebraucht und die jährliche Rentensumme (ca.
82 Mio €) überstiege das Beitragsaufkommen (ca. 45 Mio €) um etwa 36 Mio €.
Mit Bescheid vom 19. September 2008 lehnte das seinerzeit noch als Aufsichtsbehörde
fungierende Bundesministerium der Finanzen die Genehmigung dieses Beschlusses ab.
Zur Begründung hieß es: Der Beschluss stehe nicht im Zusammenhang mit der
Durchführung der Zusatzversorgung, sondern erklärtermaßen mit der
Einkommenssituation der künftigen bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger. Es sei zu
erwarten, dass die zur finanziellen Entlastung der aktiven Schornsteinfeger
beabsichtigten Absenkungen der Beitragshöhen bereits kurzfristig durch Entnahmen aus
dem Reservefonds finanziert werden müssten. Dies wäre jedoch eine zweckfremde
Verwendung des Reservefonds, der mit der Zweckbestimmung gebildet worden sei,
künftig steigende Rentenbelastungen zu finanzieren.
Mit der am 14. Oktober 2008 erhobene Klage (früheres Geschäftszeichen: VG 34 A
126.08) hat die Klägerin eine Überschreitung der Aufsichtsbefugnisse geltend gemacht.
Sie sei zum Aufbau eines Reservefonds gesetzlich nicht verpflichtet. Seine
Zweckbestimmung sei eine anstaltspolitische Entscheidung. Der streitige Beschluss
halte die Beitragslast der zukünftig nicht mehr mit einer Monopolstellung
ausgestatteten, sondern nur noch zur Wahrnehmung der hoheitlichen
Überwachungsaufgaben bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger, die infolge der
Änderung mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hätten, in einem
zumutbaren Rahmen.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit dem angefochtenen Urteil unter teilweiser
Aufhebung des Bescheids vom 19. September 2008 verpflichtet, den Beschluss zur
Festsetzung der Beiträge ab 1. Januar 2009 zu genehmigen. Zur Begründung hat es im
Wesentlichen ausgeführt, dass die Genehmigung nur aus aufsichtsrechtlich zulässigen
Gründen versagt werden könne. Solche Gründe seien nicht erkennbar. Dass die Beiträge
zu gering bemessen seien, um allein durch sie die Rentensumme aufzubringen,
verstoße nicht gegen die Verpflichtung, die Mittel zur Durchführung der
Zusatzversorgung im Schornsteinfegerhandwerk durch Beiträge aufzubringen, soweit sie
nicht aus den Erträgen des Vermögens oder aus anderen Einnahmen der Klägerin
gedeckt seien. Diese bedeute nicht, dass ein Rückgriff auf das zur Durchführung der
Zusatzversorgung angesammelte Vermögen verboten sei. Das Umlagesystem sei nicht
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Zusatzversorgung angesammelte Vermögen verboten sei. Das Umlagesystem sei nicht
notwendigerweise mit einem Reservefonds im Umfang einer mehrjährigen
Leistungssumme zu verbinden. Das Fehlen gesetzlicher Bestimmungen, die eine
Rücklagenbildung im Sinne einer vorausschauenden und vorsichtigen Geschäftspolitik
dauerhaft vorschrieben, lasse sich auch nicht durch analoge Anwendung von
allgemeinen sozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen kompensieren. Diese sähen
die Bereithaltung einer Rücklage nicht generell vor, sondern nur „nach Maßgabe der
besonderen Vorschriften für die einzelnen Versicherungszweige“. Ohne solche
besonderen Vorschriften, die hier fehlten, sei eine Rücklagenbildung auch im
Analogiewege nicht zu konstruieren. Der Beitragsbeschluss dürfe auch nicht unter dem
Gesichtspunkt der Gewährleistung der Durchführung der Aufgaben der
Versorgungsanstalt und die Sorge für die dauernde Erfüllbarkeit der Verpflichtungen auf
Ermessensfehler überprüft werden. In der Sache handele es sich um Normsetzung, bei
der der Vertreterversammlung ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen sei, der nicht wie
sonstiges Verwaltungshandeln überprüft werden könne. Die Klägerin dürfe für die
Beitragsbemessung an die Leistungsfähigkeit der Beitragszahler anknüpfen. Auch wenn
es gegenüber Pflichtmitgliedern weniger auf die Leistungsbereitschaft ankomme, werde
ein vernünftig wirtschaftendes System auch diese bedenken, zumal ein Übermaß an
Belastung der Beitragszahler deren Grundrechte verletzen könnte. Die Beklagte sei zwar
befugt darauf zu achten, ob die Klägerin ihre Verpflichtungen dauerhaft erfüllen könne,
sie ihr Vermögen geeignet anlege und sie kaufmännische Grundsätze einhalte.
Aufsichtsmaßnahmen könnten jedoch erst ergriffen werden, wenn sie für die
Durchführung der Aufgaben der Klägerin dringend geboten seien. Das schließe beliebige
Zweckmäßigkeitserwägungen, mögen sie auch einleuchtend sein, aus und gestatte nur
solche, über die ein Fachkundiger nicht ernstlich streiten könne und die überdies
besondere Dringlichkeit aufwiesen. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Die
Beibehaltung des bisherigen Beitrags sei für die Durchführung der Aufgaben der Klägerin
nicht dringend geboten. Denn die Beteiligten rechneten bei Fortschreibung der Daten
(gleichbleibender Beitragssatz bei steigenden Renten) erst im Jahr 2020 mit der
Erschöpfung der Rücklage der Klägerin. Bei einer umlagefinanzierten Versorgung
begründe das keine Dringlichkeit, zumal der Beschluss nicht bedeute, dass in den
Folgejahren der gleiche Beitrag gezahlt werden solle.
Die Beklagte führt zur Begründung ihrer Berufung aus: Das Urteil verkenne die
Reichweite der aufsichtsbehördlichen Befugnisse. Bei der Genehmigung der
Beitragsfestsetzung bestehe - wie auch sonst in der Sozialversicherung - nahezu volle
Fachaufsicht. Für die Funktionstüchtigkeit der Zusatzversorgung seien alle bekannten
Fakten und die mittel- und langfristigen Prognosen zu berücksichtigen, danach beurteile
sich, was „dringend geboten“ sei; Handlungsbedarf ergebe sich nicht erst, wenn die
Funktionstüchtigkeit der Versorgungsanstalt akut gefährdet sei. Der Reservefonds sei
einvernehmlich geschaffen worden, gerade um die sich aus der absehbaren Entwicklung
von Leistungsempfängern und Beitragszahlern sowie den sich aus dem Hinzutreten der
Schornsteinfegermeister aus dem Beitrittsgebiet erwachsenden Belastungen für die
Beitragszahler zu mildern. An dieser Situation habe sich nichts geändert; selbst die
Klägerin gehe davon aus, dass die Mittel für die laufenden Rentenzahlungen aus
Beiträgen und Anlage mittel- bis langfristig nicht mehr aufgebracht werden könnten. Erst
langfristig könne damit gerechnet werden, dass die Rentenlasten wieder in ein
ausgeglichenes Verhältnis zur Zahl der beitragspflichtigen Mitglieder gelangen würden.
Die Beitragssenkung für das Jahr 2009 sei insofern nicht nachvollziehbar. Ihr liege kein
Konzept zugrunde, wie das zur Gewährleistung der Zusatzversorgung notwendige
Mittelvolumen ohne übermäßige Belastung der Beitragszahler nachhaltig aufgebracht
werden solle. Die Einkommenssituation der Bezirksschornsteinfegermeister ändere sich
durch die gesetzliche Neuregelung des Schornsteinfegerhandwerks zum 1. November
2008 durch die eingeräumte Übergangszeit bis Ende 2012 zunächst nicht erheblich;
insbesondere berücksichtigten die der Berechnung der Kehrgebühren zugrunde gelegten
Geschäftskosten der Bezirksschornsteinfeger weiterhin die von diesen gegenüber der
Klägerin zu erbringenden Versorgungsbeiträge. Die Befürchtungen der Klägerin
bezüglich der Einkommensentwicklung in der Zukunft im Zusammenhang mit dem
Wegfall des Kehrmonopols seien aktuell nicht realistisch; der Beitragsbeschluss sei kein
zulässiges Mittel, den Unmut über die als unzulänglich empfundene Neuregelung des
Berufsstandes zu artikulieren, was die Grundlagen der Umlagefinanzierung der
Zusatzversorgung angehe. Da die Vertreterversammlung im Jahr 2009 keine neue
Beitragsfestsetzung beschlossen habe, wirke der Beschluss aus dem Jahre 2008
überdies in die Zukunft.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. Juni 2009 zu ändern und die
Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Es liege in ihrem Ermessen, wie sie auf
die Änderungen des Berufsrechts der Bezirksschornsteinfeger und damit zu erwartende
Einschränkungen von deren Leistungsfähigkeit angemessen reagiere. Mit der
Neuregelung entfalle die bisherige Einnahmesicherheit für die Klägerin, weil künftig weder
die Zahl der beitragenden Kehrbezirke noch deren vergleichbare Einträglichkeit
gewährleistet seien. Es sei für die Beitragszahler unzumutbar, wenn trotz dieser
Veränderungen an dem Finanzierungssystem der Zusatzversorgung unverändert
festgehalten werde. Das habe Veranlassung zu der Abkehr von der bisherigen
Konzeption des gesetzlich nicht geforderten Reservefonds gegeben und rechtfertige die
Senkung der Beiträge. Bei dem aktuellen Volumen des Reservefonds werde die
Funktionsfähigkeit der Zusatzversorgung dadurch nicht gefährdet. Es handele sich
zudem nur um eine zunächst das Jahr 2009 betreffende Entscheidung; künftige
Beitragsbeschlüsse würden damit nicht präjudiziert. Die Klägerin könne die
Genehmigung des Beschlusses ihrer Vertreterversammlung beanspruchen;
entgegenstehende Aufsichtsbefugnisse bestünden nicht, die Versagung der
Genehmigung sei nicht dringend geboten.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird
neben der Streitakte (2 Bände) nebst Beistücken (3 Bände) auf den Verwaltungsvorgang
der Beklagten, der vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung
gewesen ist, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der
Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Versagung der Genehmigung ist rechtmäßig und
verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten; sie hat keinen Anspruch auf die
Genehmigung des Beschlusses ihrer Vertreterversammlung zur Beitragsbemessung für
das Jahr 2009 (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Beschluss der Vertreterversammlung der Klägerin über die Festsetzung der Höhe
der Beiträge gemäß § 37 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 Schornsteinfegergesetz - SchfG - in der hier
zugrunde zu legenden geltenden Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des
Schornsteinfegerwesens vom 26. November 2008 (BGBl. I 2242) bedarf für seine
Gültigkeit nach § 37 Abs. 4 SchfG der Genehmigung durch die in § 42 SchfG benannte
Aufsichtsbehörde; die Entscheidung über die Genehmigung ist im Einvernehmen mit
dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und im Benehmen mit dem
Bundesministerium für Arbeit und Soziales zu treffen.
Bereits der Wortlaut dieses Genehmigungsvorbehalts macht deutlich, dass es insoweit
nicht nur um die Vereinbarkeit des Beschlusses mit den einschlägigen
Rechtsvorschriften geht, sondern die Aufsichtsbehörde eine inhaltliche Überprüfung des
Beschlusses vornehmen darf. Für eine bloße Rechtsprüfung wäre es nämlich nicht
erforderlich, die Herbeiführung des Einvernehmens bzw. Benehmens verschiedener
Bundesministerien vorzuschreiben. Dafür würde eine Rechtsprüfung durch die
Aufsichtsbehörde ausreichen. Das Schornstein-fegergesetz enthält auch keine näheren
Regeln zur Festlegung der Beitragshöhe oder zur Bildung von Rücklagen, sondern
beschränkt sich auf die Regelung des Umlageprinzips und weist die Festlegung der
Beiträge der Vertreterversammlung zu. Aus dem Regelungszusammenhang ist indes zu
schließen, dass die Bemessung der Beiträge auskömmlich und nachhaltig genug sein
muss, um die gesetzliche Aufgabe der Klägerin, den Bezirksschornsteinfegern eine
Zusatzversorgung zu gewähren, dauerhaft erfüllen zu können. Dies berücksichtigend
regelt § 44 der Satzung der Klägerin (Bl. 64 ff. d. Streitakte), dass die Mittel auch zur
Rücklagenbildung verwendet werden dürfen; als zulässiges Bemessungskriterium war die
Rücklagenbildung schon im Gesetzgebungsverfahren angesehen worden (vgl.
Ausschussbericht, BT-Drucks. V/4282, S. 633). Das Gesetz weist insofern keine Lücke
auf, die unter Rückgriff auf Bestimmungen des Sozialversicherungsrechts zu schließen
wäre.
Aus der danach geringen Regelungsdichte kann indes nicht der Schluss gezogen
werden, für die Organe der Klägerin sei bei der Beitragsbemessung ein weiter Spielraum
für eine autonome Gestaltung durch den betroffenen Berufsstand eröffnet. Im Gegenteil
ist die Autonomie der Klägerin und ihrer Organe darauf beschränkt, dass sie die von ihr
zu entwickelnden und von der Vertreterversammlung zu beschließenden Festlegungen
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zu entwickelnden und von der Vertreterversammlung zu beschließenden Festlegungen
zur Beitragsbemessung nur gemeinsam mit der Aufsichtsbehörde rechtsgültig schaffen
kann. Darin ist das Korrelat dafür zu sehen, dass die Einnahmeseite rechtlich nicht näher
ausgestaltet ist. Für ein solches Verständnis des Genehmigungsvorbehalts spricht auch
der systematische Zusammenhang, in dem die Altersversorgung bei der bisherigen
Ausgestaltung des Bezirksschornsteinfegerwesens in Deutschland steht und dessen
Veränderung die Klägerin zum Anlass für die hier in Rede stehende Beitragsbemessung
für das Jahr 2009 genommen hat.
Die gesetzliche Regelung einer besonderen Altersversorgung der
Bezirksschornsteinfeger ist Ausdruck deren bisheriger besonderer Stellung als mit
Hoheitsbefugnissen beliehene, allein für die Kehr- und Überwachungsaufgaben in einem
Bezirk zuständige Unternehmer (vgl. zur inneren Rechtfertigung der Altersversorgung für
das bisherige Recht: BVerfG, Urteil vom 30. April 1952 – 1 BvR 14/52 u.a. – BVerfGE 1,
264, juris Rn. 25). Es handelt sich insoweit um eine grundsätzlich
beamtenversorgungsrechtlichen Grundsätzen nachgebildete, von einem erdienbaren
Jahreshöchstbetrag des Ruhegeldes ausgehende (§ 30 SchfG) gesetzlich angeordnete
berufsständische Zusatzversorgung, die gemeinsam mit den Ansprüchen aus der
gesetzlichen Rentenversicherung eine aufeinander bezogene Gesamtversorgung
darstellt, wie sich aus der Anrechnungsregelung in § 29 Abs. 5 SchfG ergibt, nach der
das Ruhegeld um die Zahlbeträge der Versichertenrente bzw. einer fiktiven
Versichertenrente zu kürzen ist. Die Mittel für die Zusatzversorgung werden nach dem
Willen des Gesetzgebers jedoch nicht – wie im Beamtenversorgungsrecht – aus dem
allgemeinen Haushalt aufgebracht, sondern – wie in der gesetzlichen
Rentenversicherung (vgl. § 21 SGB IV) – nach dem Umlageprinzip durch Beiträge der
Mitglieder der Zusatzversorgung (§ 43 SchfG), wobei diese Beiträge aus dem
vereinnahmten Gebührenaufkommen des jeweiligen Kehrbezirks generiert werden und
insofern Teil der Geschäftskosten sind, die dem Zuschnitt auskömmlicher Kehrbezirke
und der Kalkulation der Kehrgebührenordnungen der Länder zugrundegelegt werden.
Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Rechtfertigung der Zwangsmitgliedschaft insoweit
ausgeführt, dass gewährleistet sei, dass der Bezirksschornsteinfegermeister die
Beiträge für die berufsständische Zusatzversorgung und für die
Arbeiterrentenversicherung aufbringen könne; denn die Kehrbezirke seien so einzuteilen,
dass die Einnahmen des Bezirksschornsteinfegermeisters aus den regelmäßig
wiederkehrenden Entgelten nach Abzug jener Beiträge und der notwendigen
Geschäftskosten ein angemessenes Einkommen sichern (§ 22 Abs. 1 Nr. 3 SchfG a.F.)
und hat zusätzlich darauf hingewiesen, dass auf die richtige Anwendung des § 22 SchfG
a.F. im Einzelfall ein im Rechtswege durchsetzbarer Anspruch des Betroffenen bestehe
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 1972 – I B 13.72 – GewArch 1972, 184).
Handelt es sich bei den Beiträgen zur Zusatzversorgung innerhalb des dargestellten
aufeinander abgestimmten Systems um von den Bürgern mit den Gebühren für die
Kehr- und Überwachungsleistungen erwirtschaftete Mittel, kann kein weitgehender
Gestaltungsfreiraum für die Beitragsbemessung bestehen. Sind nämlich die von der
Aufsichtsbehörde genehmigten Beitragsfestsetzungen der Klägerin in der beschriebenen
Weise in die Kehrgebührenordnungen „eingearbeitet“, folgt aus einer Beitragssenkung
letztlich eine Umwidmung von Gebührenanteilen in Einkommen der
Bezirksschornsteinfeger, weil tatsächlich niedrigere Geschäftskosten anfallen, als sie der
Gebührenkalkulation zugrunde liegen. Vom Grundsatz her würde dies bewirken, dass die
Kehrgebühren gegenüber dem Bürger fehlerhaft kalkuliert (gewesen) wären. Die
Beiträge der Bezirksschornsteinfeger zur Zusatzversorgung sind deshalb bisher keine
frei bestimmbare Größe; sie sind vielmehr – wie eingangs dargestellt – nach den
Erfordernissen der Zusatzversorgung zu bemessen. In der Konsequenz stellt auch der
zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Zusatzversorgung angelegte Reservefonds
deshalb kein Rücklagevermögen der Klägerin dar, über das im berufsständischen
Interesse verfügt werden kann. Er unterliegt vielmehr einer strengen Zweckbindung und
ist für die dauerhafte Erfüllung der Versorgungsansprüche durch die Klägerin zu
verwenden. Der Reservefonds darf nicht eingesetzt werden, um eine Beitragsentlastung
herbeizuführen, solange auskömmliche Altersversorgungsbeiträge bei der Kalkulation
der Kehrgebühren berücksichtigt sind. Der Genehmigungsvorbehalt dient vor diesem
Hintergrund nicht nur der Sicherstellung der Aufgaben der Klägerin, sondern auch der
Wahrung eines angemessenen Gebührengefüges gegenüber dem Bürger. Zugespitzt
lässt sich formulieren, dass seine Regelung auch dazu dient, die Kasse der Klägerin vor
Übergriffen im berufsständischen Interesse zu schützen.
Die Reichweite der allgemeinen Aufsichtsbefugnisse nach § 42 SchfG und die insoweit
bestehenden Anforderungen an Aufsichtsmaßnahmen sind demgegenüber für die
Auslegung des Genehmigungsvorbehalts in § 37 Abs. 4 SchfG nicht ausschlaggebend.
Allerdings spricht die gesetzliche Ausgestaltung der allgemeinen Aufsicht ebenfalls
dafür, dass es sich nicht um eine bloße Rechtsaufsicht handelt (in der Begründung des
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dafür, dass es sich nicht um eine bloße Rechtsaufsicht handelt (in der Begründung des
Regierungsentwurfs des Gesetzes zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens wird
schlicht von Fachaufsicht gesprochen, BT-Drucks. 16/9237, S. 21, 37). § 42 Abs. 1 Satz 1
SchfG weist nämlich nur allgemein die Aufsicht über die Versorgungsanstalt der
Aufsichtsbehörde zu. Absatz 2 Satz 1 regelt, dass jährlich ein Geschäftsbericht zu
erstellen ist, der die Jahresrechnung (Abs. 2 Satz 2 Nr. 1), die Darstellung über die
Entwicklung der Versorgungsanstalt im abgelaufenen Geschäftsjahr (Abs. 2 Satz 2 Nr. 2)
und eine auf der Grundlage der letzten Ermittlungen der Zahl der Versicherten und der
Versorgungsempfänger sowie der Einnahmen, der Ausgaben und des Vermögens
insbesondere Modellrechnungen zur demographischen Entwicklung der Zahl der
Versicherten und der Versorgungsempfänger, zur Entwicklung der Einnahmen, der
Ausgaben und des Vermögens sowie des zu leistenden Jahresbeitrags in den künftigen
zehn Kalenderjahren (Abs. 2 Satz 2 Nr. 3) enthalten muss. Dieser Geschäftsbericht ist
bis zum 1. Oktober eines jeden Jahres zeitgleich der Aufsichtsbehörde, dem
Bundesministerium für Arbeit und Soziales, dem Bundesministerium der Finanzen sowie
dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie zuzuleiten. Während Satz 1 wohl
nur die Zuständigkeit für die Aufsicht regelt, trifft Absatz 2 nähere Bestimmungen zu
Informationspflichten der zu beaufsichtigenden Stelle. Absatz 2 wird insoweit durch
Absatz 4 ergänzt, der Vertretern der Aufsichtsbehörde und des Bundesministeriums für
Arbeit und Soziales gestattet, an den Sitzungen der Organe der Versorgungsanstalt
teilzunehmen, und verpflichtet, diese „jederzeit“ zu hören. Absatz 3 enthält eine
Anweisungsbefugnis für solche Maßnahmen, die für die Durchführung der Aufgaben der
Versorgungsanstalt dringend geboten sind. Absatz 3 Satz 2 regelt ein
Selbsteintrittsrecht der Aufsichtsbehörde einschließlich der Befugnis zur
Satzungsänderung, falls die Versorgungsanstalt einer Weisung nicht innerhalb einer
gesetzten Frist nachkommt. Aus den inhaltlichen Anforderungen an die
Informationspflicht, dem Teilnahmerecht an den Sitzungen der Organe sowie der Pflicht,
diese Vertreter „jederzeit“, was jedes Sachthema einschließt, zu hören, ergibt sich, dass
sich die Aufsicht auf mehr als nur auf die Beachtung einschlägiger Rechtsvorschriften
erstreckt, weil sich Informations- und Teilnahmerecht auch auf fachliche Inhalte
beziehen. Auch das Weisungsrecht bezieht sich allgemein auf die Durchführung der
Aufgaben der Anstalt und nicht nur auf die Rechtmäßigkeit des Handelns. Insoweit
spricht Übrigens viel für eine Auslegung, wonach das Merkmal „dringend geboten“ (Abs.
3 Satz 1) nach Sinn und Zweck in einen Kontext zum Inhalt der Weisung gestellt werden
muss, also stets vor dem Hintergrund der Veranlassung zu ermitteln ist, ob Dringlichkeit
für die Durchführung der jeweiligen Anstaltsaufgabe vorliegt. Das mag jedoch für die
Entscheidung über die Berufung ebenso dahinstehen wie die Rechtsnatur des
Beschlusses der Vertreterversammlung über die Beitragshöhe. Selbst wenn es sich nicht
um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung, sondern um
Normsetzung handeln würde, bedarf der Beschluss der – inhaltlichen – Genehmigung.
Die hier entwickelte Auslegung deckt sich im Übrigen mit der der Auffassung des
Bundessozialgerichts für entsprechende Genehmigungsvorbehalte im Bereich der
ungleich dichter geregelten Sozialversicherung (siehe dazu instruktiv Breitkreuz in
Winkler, Sozialgesetzbuch IV, 2007, § 87, Anm. 6), an der es auch nach Einführung einer
ausdrücklichen gesetzlichen Gewährleistung des Selbstverwaltungsprinzips im SGB IV
festgehalten hat. Danach wird der Genehmigungsvorbehalt seit jeher als ein
weitergehendes Mitwirkungsrecht des Staates an der autonomen Rechtsetzung des
Sozialversicherungsträgers verstanden, welches nur dort auf eine reine Rechtskontrolle
beschränkt ist, wo das Gesetz dies ausdrücklich bestimmt. Der Gesetzgeber wollte der
Aufsichtsbehörde ausweislich der Entstehungsgeschichte der einschlägigen Vorschriften
bewusst besondere, über eine bloße Rechtmäßigkeitsprüfung hinausgehende
Einwirkungsmöglichkeiten eröffnen, um ihr die Sicherstellung einer die Belange der
Versichertengemeinschaft und der staatlichen Sozialversicherung als Ganzes
berücksichtigenden sach- und funktionsgerechten Aufgabenerfüllung durch den
Sozialversicherungsträger zu ermöglichen (vgl. BSG, Urteil vom 9. Dezember 1997 – 1
RR 3/94 – SozSich 1998, 430, juris Rn. 14 f.) Unter dem angeführten Gesichtspunkt
vereinen sich allerdings sowohl Aspekte der Rechtsaufsicht als auch solche
weitergehender Fachaufsicht, denn die Frage, inwiefern die Beitragshöhe die Erfüllung
der Anstaltsaufgabe gewährleistet, berührt zweifellos die Rechtmäßigkeit der
Aufgabenwahrnehmung, ist aber - wovon letztlich auch das Verwaltungsgericht
zutreffend ausgeht - jenseits einer nicht mehr ordnungsgemäßen
Aufgabenwahrnehmung, die etwa auch die Rechtsfrage der Verhältnismäßigkeit der
Belastung der Beitragszahler einschließt, eine fachliche Frage, die aber nur im
Ausgangspunkt einer autonomen Willensbildung der Vertreterversammlung der Klägerin
unterliegt.
Hiernach hält sich die Ablehnung der Genehmigung seitens des bisher für die Aufsicht
zuständigen Bundesministeriums der Finanzen in dem durch die Vorschrift eröffneten
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zuständigen Bundesministeriums der Finanzen in dem durch die Vorschrift eröffneten
Überprüfungsrahmen und damit im Rahmen des Zwecks der Ermächtigung (§ 114 Satz
1 VwGO). Die Begründung des Bescheides darf nicht dahin missverstanden werden, dass
der Klägerin gleichsam eine Zweckentfremdung des Reservefonds vorgeworfen wird, weil
Mittel daraus in dem Umfang in Anspruch für die Versorgungsleistungen genommen
werden sollen, in dem die Beiträge zur Deckung der erforderlichen Zahlungen an die
Versorgungsempfänger nicht ausreichen. Diese Mittel würden durchaus im Rahmen ihrer
Zweckbestimmung verwendet, so dass jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt ein
Rechtsverstoß nicht festgestellt werden kann. Die Begründung zielt vielmehr erkennbar
darauf, dass die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Reservefonds infolge einer
Beitragssenkung nicht der Geschäftsgrundlage entspricht, die seiner Bildung zu-grunde
lag. Der Reservefonds sollte nämlich eine moderate Beitragsentwicklung ermöglichen,
d.h. sonst absehbar zur Deckung der Rentenleistungen erforderliche Anhebungen der
Beiträge vermeiden, nicht aber deren Senkung zwecks Einkommenssteigerung der
Bezirksschornsteinfeger gestatten. Es kann nicht festgestellt werden, dass diese
Geschäftsgrundlage durch die Neuregelung des Schornsteinfegerwesens bezogen auf
das hier maßgebliche Beitragsjahr weggefallen wäre.
Die Beschlussfassung der Vertreterversammlung der Klägerin ist, wie auch in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals deutlich geworden ist, nach deren
Ausführungen durch die mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des
Schornsteinfegerwesens einhergehenden Veränderungen motiviert, weil damit die oben
dargestellte Einnahmeseite „wegbreche“, insbesondere die Auskömmlichkeit der
Kehrbezirke aufgegeben werde, ohne dass Regelungen zur Kompensation bei der
Altersversorgung geschaffen würden, so dass nunmehr „dringender Handlungsbedarf“
bestehe, der dem Gesetzgeber vor Augen geführt werden müsse. Insoweit hat die
Beklagte indes überzeugend und auf der Grundlage der übergangsweisen Fortgeltung
eines modifizierten Schornsteinfegergesetzes bis Ende des Jahre 2012 auch
nachvollziehbar dargelegt, dass während des Übergangszeitraums für die bereits
bestellten Bezirksschornsteinfegermeister zunächst noch keine tiefgreifenden
Änderungen der Einkommenssituation eintreten werden, die die Befürchtung
rechtfertigen könnten, sie würden bei einer Beibehaltung der bisherigen Beitragshöhe
überfordert. Das entspricht zum einen der rechtlichen Ausgestaltung der Übergangszeit.
Denn die bisherige Anzahl der Kehrbezirke und damit auch ihr auskömmlicher Zuschnitt
bleibt trotz Wegfalls des § 22 SchfG grundsätzlich erhalten (vgl. § 5 Abs. 2 SchfG);
ebenso gelten die Kehr- und Überprüfungsordnungen sowie die dazu erlassenen
Gebührenordnungen fort, bis entsprechende bundesrechtliche Verordnungen an ihre
Stelle treten (vgl. § 52 SchfHwG, § 24 SchfG), so dass auch die Gebühren die Beiträge
zur Altersversorgung - zunächst jedenfalls - weiterhin in der bisherigen Weise
berücksichtigen. Zum anderen wird es durch die Erhebungen des
Bundesversicherungsamtes zur Kalkulation der Kehrgebühren im Jahre 2009 tatsächlich
bestätigt (vgl. Anlage 1 zum Schriftsatz der Beklagten vom 22. Februar 2010). Hiervon
ausgehend ist, ohne dass das Ausmaß im Einzelnen schon jetzt beurteilt werden könnte,
mit nennenswerten Veränderungen der Einkommenssituation erst ab dem Jahr 2013 zu
rechnen. Zu dieser Unwägbarkeit kommt hinzu, dass auch die Klägerin aufgrund der
demographischen Situation, aufgrund der durch die bisherige Rechtslage zugesicherten
Versorgungsleistungen und durch das Hinzutreten der Schornsteinfeger aus der
früheren DDR zur Zusatzversorgung ohnehin prognostiziert, dass die Zusatzversorgung
mittel- bis langfristig notleidend wird, wobei der genaue Zeitpunkt letztlich davon
abhängt, wie lange die Mittel aus dem Reservefonds reichen werden, um mangelndes
Beitragsaufkommen auszugleichen. Hiervon ausgehend ist die zur Genehmigung
gestellte Beschlussfassung bereits als grenzwertig zu einem Rechtsverstoß anzusehen,
weil sie die Nachhaltigkeit der Finanzierung der Zusatzversorgung angesichts der ab
dem Jahre 2013 bereits bestehenden Ungewissheiten zusätzlich gefährdet. Dies mag
jedoch angesichts der dargestellten Reichweite des Genehmigungsvorbehalts
dahinstehen.
Es stellt nach alledem jedenfalls einen ohne Weiteres einleuchtenden sachlichen und
vom Zweck des Genehmigungsvorbehalts gedeckten Grund dar, der Klägerin ein
vorzeitiges Auflösen ihrer Rücklagen infolge einer Beitragsabsenkung nicht zu gestatten.
Die Aufsichtsbehörde darf einer Senkung der Beiträge entgegentreten, die zwangsläufig
ein früheres Eintreten des Bundes als Gewährträger der Zusatzversorgung bewirken
würde. Auch wenn nämlich viel dafür spricht, dass ein solches Eintreten früher oder
später ohnehin erforderlich sein wird, ist es Teil der gesetzlichen Aufgabenstellung der
Klägerin, so zu wirtschaften, dass dieser Zeitpunkt so spät wie möglich eintritt, denn sie
hat die Nachhaltigkeit der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgabe der Zusatzversorgung
nicht nur gegenüber den Leistungsempfängern, sondern auch gegenüber dem Bund als
ihrem Gewährträger zu gewährleisten. Damit ist es nicht zu vereinbaren, durch eine
Senkung der Beiträge in der gegenwärtigen Umbruchsituation absehbar die
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Senkung der Beiträge in der gegenwärtigen Umbruchsituation absehbar die
Funktionsunfähigkeit der Zusatzversorgung aus eigenen Mitteln zu provozieren. Bei
zunächst noch strukturell fortbestehenden tatsächlichen Verhältnissen bis Ende 2012
sprechen somit finanzwirtschaftliche Überlegungen gegen eine Beitragssenkung, weil sie
zu einer früheren Erschöpfung der zur Deckung der Ausgaben der Zusatzversorgung
gebildeten Rücklagen führt. Die gegenwärtige Belastung der Beitragszahler durch
gleichbleibende Beiträge ist noch vertretbar und verhältnismäßig; denn durch die
Übergangsregelungen der Neuregelung des Schornsteinfegerhandwerks und den
Fortbestand der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnungen kann von einer zunächst
noch weitgehend unveränderten Einkommenssituation der Mitglieder der Klägerin
ausgegangen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr.
10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten
Gründe vorliegt.
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