Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 14.03.2017

OVG Berlin-Brandenburg: staatliches monopol, überwiegendes öffentliches interesse, werbung, aufschiebende wirkung, vorläufiger rechtsschutz, veranstaltung, gemeinschaftsrecht, internet, euv

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 1.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 1 S 203.07

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 80 Abs 2 S 2 Nr 3 VwGO, §

146 Abs 4 S 6 VwGO, § 4 Abs 1

GlSpielWStVtr, § 4 Abs 2

GlSpielWStVtr, § 4 Abs 4

GlSpielWStVtr

Glücksspielrecht: Vorläufiger Rechtsschutz gegen eine

Untersagung der Vermittlung privater Sportwetten;

Vereinbarkeit von Glücksspielstaatsvertrag und Berliner

Ausführungsgesetz mit Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht

Leitsatz

Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen Berliner

Ausführungsgesetzes, nach denen die Annahme und Vermittlung von Sportwetten durch

Private nicht erlaubnisfähig ist und untersagt werden kann, unterliegen im vorläufigen

Rechtsschutzverfahren hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit Verfassungs- und

Gemeinschaftsrecht keinen für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von

Rechtsbehelfen gegen entsprechende Unterlassungsverfügungen hinreichenden Zweifeln.

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin

vom 23. November 2007 wird zurückgewiesen. Dies gilt jedoch mit der Maßgabe, dass

der Antragsgegner Vollstreckungshandlungen erst nach Ablauf des 31. Dezember 2008

vornehmen darf.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 12.500 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde ist im Wesentlichen unbegründet.

Auf der Grundlage des innerhalb der am 3. Januar 2008 abgelaufenen Begründungsfrist

eingereichten Beschwerdevorbringens kann ihr schon deshalb kein Erfolg beschieden

sein, weil die – gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfende -

Beschwerdebegründung mit keiner Silbe berücksichtigt, dass der für das

Verwaltungsgericht in der rechtlichen Beurteilung noch maßgebliche Übergangszeitraum

für die Anwendung der verfassungswidrigen Rechtslage zum Sportwettenmonopol im

Land Berlin am 31. Dezember 2007 abgelaufen ist und die Rechtmäßigkeit der in der

Hauptsache angegriffenen Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt nunmehr

anhand neuer rechtlicher Grundlagen, nämlich nach Art. I des Landesgesetzes über das

öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) in Verbindung mit dem

Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – BlnAGGlüStV – vom 15.

Dezember 2007 (GVBl. S. 610) und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des am 1. Januar 2008 in

Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages – GlüStV – (GVBl. S. 604) zu beurteilen ist.

Auch danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und

Vermittlung unerlaubter Glücksspiele sowie die Werbung hierfür untersagen, wobei

nunmehr die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen solche Anordnungen

kraft Gesetzes nach § 1 GlüStVG i.V.m. § 9 Abs. 2 GlüStV entfällt.

Die in der Hauptsache angefochtene Untersagungsverfügung lässt sich auf der

Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV aufrechterhalten. Das Vorliegen der

Voraussetzungen dieser neuen Rechtsgrundlagen ist auf der Grundlage der bisherigen

Senatsrechtsprechung (vgl. Beschluss vom 25. Oktober 2006 – OVG 1 S 90.06 –

veröffentlicht in juris) hinsichtlich der Annahme von Sportwetten durch den Antragsteller

für den in, Malta, ansässigen Wettanbieter T.. in der Betriebsstätte M. Damm nicht

zweifelhaft. Denn der Antragsteller besitzt die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche

Erlaubnis für die Annahme und das Vermitteln von Sportwetten oder eine Tätigkeit als

gewerblicher Spielevermittler nicht, und sie kann ihm für die bisherige Ausgestaltung

seiner Tätigkeit nach §§ 5, 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 14 Abs. 1 Satz 1 BlnAGGlüStV auch

nicht erteilt werden.

Zweifel an der Vereinbarkeit der neuen Rechtslage mit höherrangigem Recht, die in der

Abwägung des – nunmehr gesetzlich begründeten - Vollziehungsinteresses des

Antragsgegners mit dem Aussetzungsinteresse geeignet wären, die Anordnung der

aufschiebenden Wirkung zu rechtfertigen, bestehen nach dem für das vorläufige

Rechtsschutzverfahren geltenden Prüfungsmaßstab ebenfalls nicht. Allerdings hat das

Verwaltungsgericht Berlin verschiedene Parallelverfahren in der Hauptsache entschieden

und die dortigen Ordnungsverfügungen aufgehoben. In den Urteilsgründen hat das

Verwaltungsgericht neben verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Neuregelung des

Glücksspielrechts insbesondere darauf abgestellt, dass die einschlägigen

Rechtsvorschriften gemeinschaftsrechtswidrig seien. Zwar könne eine Beschränkung der

Dienstleistungsfreiheit durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder

Gesundheit gerechtfertigt sein; diese müsse sich dabei jedoch an

Verhältnismäßigkeitskriterien messen lassen. Die derzeitige rechtliche und tatsächliche

Ausgestaltung des sog. Sportwettenmonopols genüge den gemeinschaftsrechtlichen

Anforderungen nicht, weil sie das Ziel der Spielsuchtbekämpfung nicht durch einen

kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten

verwirkliche. Dies ergebe sich zum einen aus den unzureichenden Beschränkungen des

tatsächlichen Glücksspielangebots, das weiterhin als normaler Bestandteil des täglichen

Lebens erscheine, sowie dem unzulänglichen Werbeverbot, welches dazu führe, dass

reißerische und nicht lediglich informierende Werbung nach wie vor omnipräsent sei.

Zum anderen folge dies aus strukturellen Defiziten des Konzepts der Suchtprävention,

namentlich dem Fehlen gesetzlicher Höchsteinsatzgrenzen. Angesichts dieses Befundes

bedürfe es keiner Klärung, ob sich die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Neuregelung

auch daraus herleiten lasse, dass der Gesetzgeber nicht hinreichend nachgewiesen

habe, dass weniger einschneidende Maßnahmen keinen gleich großen

Suchtbekämpfungserfolg ermöglicht hätten (siehe etwa Urteil vom 7. Juli 2008 – VG 35 A

167.08 –).

Der Senat teilt bei der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein

möglichen und gebotenen summarischen Prüfung die insoweit dargelegten Zweifel am

Glücksspielstaatsvertrag und Berliner Ausführungsgesetz weder hinsichtlich ihrer

Verfassungsmäßigkeit (dazu sogleich unter 1.) noch hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit

Gemeinschaftsrecht (dazu nachfolgend 2.); den derzeit noch bestehenden Defiziten für

den Vollzug (dazu nachfolgend 3.) ist mit der tenorierten Umsetzungsfrist hinreichend

Rechnung getragen. Soweit die entscheidungserheblichen verfassungs- und

gemeinschaftsrechtlichen Fragen in dem vorliegenden Verfahren des einstweiligen

Rechtsschutzes nicht abschließend geklärt werden können, sind sie dem

Hauptsacheverfahren vorzubehalten; die Interessenabwägung geht dabei zu Ungunsten

des Antragstellers aus (dazu sodann 4.).

1. Der Senat vermag die in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nunmehr

geäußerten Bedenken gegen die Verfassungskonformität des Glücksspielstaatsvertrags

und des Berliner Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag nicht zu teilen.

Jedenfalls auf der Grundlage der Prüfung im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes ist

vielmehr – mit den unter nachfolgend 3. dargestellten Vorbehalten – von der

Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung auszugehen.

Sowohl die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts als auch die zum Teil

weitergehende Argumentation der Beteiligten sind diesbezüglich überholt, nachdem die

Neuregelung bereits Gegenstand eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens gewesen ist;

das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR

928/08 – (hier zitiert nach juris) entschieden, dass der Glücksspielstaatsvertrag, das

Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag und weitere, hier nicht

einschlägige Regelungen anderer Bundesländer vorrangig dem Ziel dienen, die

Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der

Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität

zu schützen, und dass damit überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt werden, die

selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (vgl. BVerfG

ebenda, Orientierungssatz 3b). Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten

Entscheidung u.a. ausgeführt (a.a.O., juris Rn. 29 ff., 39 ff.):

Insbesondere bei der Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen

Suchtbekämpfung handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht

kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für

ihre Familien und für die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 f.>). Zwar

haben unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial, wobei

das von der Beschwerdeführerin vermittelte (...) weniger zu problematischem oder gar

pathologischem Spielverhalten beiträgt als beispielsweise Geld- oder

Glücksspielautomaten sowie Kasinospiele. Dies berührt jedoch nicht die Legitimität der

von den Landesgesetzgebern verfolgten Ziele.

(...) Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die

Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung

der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom

Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist.

Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des

Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage

für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE

117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der

Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. (...) Es kommt hinzu,

dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots

werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl.

NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung

Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.

Die angegriffenen Regelungen sind auch zur Zweckerreichung geeignet, weil mit ihrer

Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157

<175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>; 115, 276 <308>). Die Regelungen zur

Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen (§ 4 Abs. 1 und 2, § 9 Abs. 4, § 25

Abs. 6 GlüStV, § 13 Abs. 1, § 14 i.V.m. §§ 7 und 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln, § 3 Abs. 4, § 7

Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 4, 7 Abs. 2, § 27 Abs. 3 NGlüSpG) sind sowohl dem Grunde als

auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, um die verfolgten Gemeinwohlziele

durchzusetzen. Mithilfe des von den Ländern gewählten Prinzips des Verbots mit

Erlaubnisvorbehalt wird ein Kanalisierungseffekt erreicht, mit dem das Angebot an

Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die

zuständigen Landesbehörden werden durch das Erlaubniserteilungsverfahren in die Lage

versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem

Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler zu nehmen.

(..) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV normierten Werbeverbote und

Werbebeschränkungen sind ebenfalls geeignet, zur Umsetzung der Ziele des

Staatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze von Berlin und Niedersachsen

beizutragen. Auch hier erfolgt eine unmittelbare Verknüpfung mit dem Zielkatalog des §

1 GlüStV; denn die Werbung für öffentliches Glücksspiel darf ausdrücklich nicht in

Widerspruch zu den dort aufgeführten Zielen stehen. Werbung ist zu unterlassen, wenn

sie nach ihrer Form oder ihrem Inhalt zum Glücksspiel anreizt oder ermuntert und damit

problembehaftetem Glücksspielverhalten Vorschub leisten könnte. Auch darf Werbung

nicht mittels Medien erfolgen, die aufgrund ihrer "Reichweite in besonderem Maße zum

Gefährdungspotenzial von Glücksspielen" beitragen (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 68).

Die Regelung vermeidet Werbung mit Aufforderungscharakter und ist damit ein

geeignetes Mittel, um zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht

beizutragen.

Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet

(§ 4 Abs. 4 GlüStV) ist geeignet, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das

Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich

unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im

Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad,

der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem

Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des

Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen. Die

Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels zu beschneiden, bedeutet, die Umstände der

Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens

bewusster zu machen. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches

Spielverhalten entgegengewirkt werden. Hinzu kommt, dass nach wie vor erhebliche

Bedenken bestehen, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im

Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen

lässt (vgl. BVerfGE 115, 276 <315>). Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken

ist das Internetverbot das geeignete Mittel. (...)

Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der von den

Landesgesetzgebern angestrebten Ziele erforderlich. Ebenso wie bei der Frage der

Geeignetheit verfügt der Gesetzgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit

über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102, 197 <218>; 115,

276 <309>). Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die die

Landesgesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwendung

der Gefahren, die mit dem Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen verbunden

sind, für erforderlich halten, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach

den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten

Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht

kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger

belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 <223>; 77, 84 <106>; 115, 276

<309>). Solche milderen Mittel sind vorliegend nicht gegeben.

Mit Blick auf diese verfassungsrechtlichen Zusammenhänge sind die aus der

Wesentlichkeitstheorie abgeleiteten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der

gesetzlichen Neuregelung, die das Verwaltungsgericht sowie die Antragsteller in einer

Reihe paralleler Verfahren vor dem Senat angeführt haben, nicht gerechtfertigt. Der

Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner Ausführungsgesetz enthalten hinreichende

Regelungen, die Art und Zuschnitt der Sportwetten zum Gegenstand haben und den

Entscheidungsspielraum der Verwaltung im Erlaubniserteilungsverfahren nachhaltig

einengen. So ist in § 4 Abs. 4 GlüStV bestimmt, dass Glücksspiele im Internet weder

veranstaltet noch vermittelt werden dürfen. In § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist ein Verbot

organisatorischer Verbindungen von Sportveranstaltungen und

Glücksspielveranstaltungen angeordnet. In § 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV findet sich das

Verbot einer Verknüpfung von Sportberichterstattung und Sportwetten. In § 21 Abs. 2

Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV ist bestimmt, dass Wetten während laufender Sportereignisse

verboten sind. § 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV verbietet die Glücksspielteilnahme

via Telefon und SMS. Schließlich sind in § 21 Abs. 3 und § 22 Abs. 2 GlüStV

Anforderungen an die organisatorische Durchsetzung von Spielersperren normiert.

Damit hat der Gesetzgeber diejenigen Formen von Sportwetten selbst geregelt, denen

ein besonders hohes Suchtgefährdungspotenzial innewohnt und die deshalb bei der

Bekämpfung der Spielsucht besonders große Bedeutung haben, und zwar im Sinne

eines auch den staatlichen Monopolveranstalter treffenden absoluten Verbots; ferner

ergeben sich aus diesen Vorschriften Mindestanforderungen, die die Einhaltung dieser

Verbote sicherstellen, sofern eine Erlaubnis erteilt wird.

Die Regelung weiterer Detailfragen insbesondere zur technischen Ausgestaltung der

einzelnen Glücksspiele durfte der Gesetzgeber den Verwaltungsentscheidungen im

Erlaubnisverfahren überlassen. Ein Regelungsdefizit im Sinne der Wesentlichkeitstheorie

lässt sich angesichts der bereits im GlüStV selbst enthaltenen Regelungsdichte aus dem

Zusammenspiel von grundsätzlichen Vorgaben im GlüStV und näherer Ausgestaltung

im Erlaubniserteilungsverfahren nicht ableiten (ebenso BayVGH, Beschluss vom 2. Juni

2008 – 10 CS 08.1102 –, juris, Rn. 20 f.). Dies gilt auch für die Fragen der Durchsetzung

der Werbungsbeschränkungen, der Festlegung eines Einsatzlimits und der (lediglich)

graduellen Verminderung der Zahl der Annahmestellen. Bezüglich der

Annahmestellendichte merkt der Senat ergänzend an, dass der Gesetzgeber bei der

Festlegung der Höchstzahl der zulässigen Annahmestellen auch berücksichtigen durfte,

dass den vorhandenen Annahmestellen bzw. ihren Betreibern Bestandsschutz

zukommt; er durfte sich deshalb für ein allmähliches Abschmelzen ihrer Anzahl

entscheiden. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dem Gesichtspunkt des

Bestandsschutzes der Annahmestellenbetreiber könne allein wegen der seit Verkündung

der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeitspanne

keine Bedeutung zugemessen werden, verkennt, dass auch die jeweiligen Betreiber der

Annahmestellen Träger der Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG sind, in deren

Berufsausübung sowie in deren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der

Landesgesetzgeber nicht beliebig eingreifen durfte.

2. Zur Frage der Vereinbarkeit des GlüStV und des BlnAGGlüStV mit den Vorgaben des

Gemeinschaftsrechts teilt der Senat nicht die vom Verwaltungsgericht und den

Antragstellern der Parallelverfahren geäußerten Bedenken.

a) Die Neuregelung ist in formeller Hinsicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Dies

gilt zunächst unter dem Gesichtspunkt der Notifizierungspflicht für

wettbewerbsbeeinträchtigende Rechtsnormen. Der GlüStV wurde von der Kommission

notifiziert; eine Notifizierungspflicht auch des BlnAGGlüStV ist mangels eines vom Inhalt

des Staatsvertrags abweichenden Regelungsinhalts nicht ersichtlich (vgl. zur parallelen

Rechtslage in Hessen: HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 – 7 B 29/08 –, Seite 4

des Entscheidungsabdrucks).

Ebenso wenig ergeben sich Bedenken gegen die formelle

Gemeinschaftsrechtskonformität der Neuregelung unter dem Gesichtspunkt einer

fehlenden Evaluierung von Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen

verbunden sind. Zwar hat der EuGH mit Urteil vom 13. November 2003 (- C-42/02 -

Lindman, Slg. 2003, I. - 13519) darauf hingewiesen, dass Rechtfertigungsgründe, die von

einem Mitgliedsstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur

Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen

beschränkenden Maßnahme begleitet werden müssen, und beanstandet, dass die dem

Gerichtshof übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur

aufwiesen, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren zuließe, die mit dem

Betreiben von Glücksspielen verbunden sind oder gar auf einen besonderen

Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen

des betreffenden Mitgliedsstaats an in anderen Mitgliedsstaaten veranstalteten

Lotterien hindeuteten (sog. "Lindman-Kriterien“). Andererseits hat der EuGH auch

entschieden, dass aus dem Gemeinschaftsrecht keine Anforderungen an die

Begründung einer nationalen Regelung hergeleitet werden könnten (EuGH, Urteil vom

17. Juni 1997 - C-70/95 - Sodemare SA u. a., Slg. 1997, I. - 3395). Hiernach muss der

nationale Gesetzgeber eine solche Evaluierung nicht bereits vor Schaffung und

Inkraftsetzung einer einschränkenden Norm vorgenommen haben. Im Hinblick auf den

dem Gesetzgeber für eine Gefahrenprognose grundsätzlich zuzugestehenden

Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum bei der Bekämpfung von Suchtgefahren

muss es einer Beurteilung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, welche

Anforderungen an den Gesetzgeber hinsichtlich der Beurteilung einer Suchtgefahr durch

Sportwetten zu stellen sind und ob unter Berücksichtigung der danach relevanten

Untersuchungen und Ergebnisse angenommen werden kann, der Gesetzgeber habe den

ihm zustehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum überschritten, indem er

gemäß § 27 GlüStV dessen Regelungen erst innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten

und ohne nähere Anforderungen an Inhalt und Reichweite einer solchen Evaluierung

einer Rechtsfolgenabschätzung unterwerfen will (ähnlich HessVGH, Beschluss vom 13.

August 2008 aaO., Seite 4 f. des Entscheidungsabdrucks).

b) Bei summarischer Prüfung ergeben sich auch keine durchgreifenden Bedenken gegen

die materielle Vereinbarkeit des GlüStV und des BlnAGGlüStV mit den Anforderungen

des Gemeinschaftsrechts.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urteil vom 6. November

2003 - C-243/01 - Gambelli u. a., aaO.) können Beschränkungen der Grundfreiheiten auf

dem Gebiet der Wetttätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses

gerechtfertigt sein; jedoch müssen die Beschränkungen, die auf solche Gründe sowie auf

die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, auch

geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie

kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Der insoweit

maßgebliche Begriff der Kohärenz, den das Gemeinschaftsrecht auch in Art. 3 EUV und

Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und

widerspruchsfreien Gestaltung (vgl. Geiger, EUV-EGV, 3. Aufl. 2000, Rdnr. 12 zu Art. 1

EUV). Das bedeutet, dass verschiedene Maßnahmen zur Erreichung eines Zieles nicht

im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden

müssen. Es lässt sich bei summarischer Prüfung nicht feststellen, dass der Gesetzgeber

diesen Anforderungen nicht gerecht würde, und zwar sowohl hinsichtlich der

Widerspruchsfreiheit (sog. "innere Kohärenz") – dazu sogleich unter aa) – als auch

hinsichtlich der Zusammenschau mit anderen Regelungen (sog. "äußere Kohärenz") –

dazu nachfolgend bb) –.

aa) Anlass zu näherer Prüfung der inneren Kohärenz der Neuregelung bieten die

Übergangsregelung in § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, die Übergangsregelung in § 25 Abs. 6

GlüStV, die Sonderregelung für Rheinland-Pfalz in § 25 Abs. 3 GlüStV und der Umgang

mit fortgeltenden Gewerbeerlaubnissen für die Vermittlung oder Veranstaltung von

Glücksspielen nach dem Gewerbegesetz der DDR; durchgreifende Bedenken ergeben

sich hiernach nicht.

Die zitierten Übergangsregelungen stellen die innere Kohärenz des GlüStV nicht

grundsätzlich in Frage, sondern allenfalls für die Dauer ihrer zeitlichen Anwendbarkeit,

mithin bis zum 31. Dezember 2008 (dazu im weiteren nachstehend unter 3.); zu aus

diesen Regelungen abgeleiteten Zweifeln an der inneren Kohärenz des GlüStV über den

1. Januar 2009 hinaus sieht der Senat keine Anknüpfungspunkte.

Nach der Sonderregelung für Rheinland-Pfalz bleibt es diesem Bundesland weiterhin

gestattet, das staatliche Glücksspielmonopol nicht selbst auszuüben, sondern dieses

einer Gesellschaft des Privatrechts, an der das Land nicht – jedenfalls nicht mehrheitlich

– beteiligt ist, zu überlassen. Hintergrund ist, dass der beabsichtigte Rückerwerb der

privatisierten Gesellschaftsanteile der dortigen Lottogesellschaft durch das Land infolge

eines Kartellverfahrens blockiert und für den Umgang mit dieser Blockade keine

Vorsorge getroffen ist (vgl. insoweit OVG Koblenz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B

10338/08.OVG –, Seite 7 f. des Entscheidungsabdrucks). Allerdings wird hierdurch das

Konzept des GlüStV noch nicht in Frage gestellt; der tatsächlich in Rheinland-Pfalz

bestehende Zustand erweist sich vielmehr als eine von den Vertragsschließenden des

GlüStV und den Landesgesetzgebern der jeweiligen Ausführungsgesetze gerade nicht

gewollte Abweichung vom Konzept des GlüStV (vgl. OVG Koblenz ebenda, ferner

HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 a.a.O., S. 7 des Entscheidungsabdrucks). Die

innere Kohärenz der Neuregelung wird durch eine ungewollte Abweichung von dem

verfolgten Konzept aber nur dann in Frage gestellt, wenn es sich als nicht möglich oder

politisch bzw. gesetzgeberisch nicht durchsetzbar herausstellt, für diese ungewollte

Abweichung binnen angemessener Zeit Abhilfe zu schaffen. Schon die dieser Frage

innewohnende zeitliche Komponente sprengt den Rahmen des einstweiligen

Rechtsschutzes; die nähere Klärung muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten

bleiben.

Ähnliches gilt für den Umgang mit den derzeit noch fortgeltenden (vgl. dazu BVerwG,

Urteil vom 21. Juni 2006 – 6 C 19.06 –, DÖV 2007, 119) Glücksspielerlaubnissen aus der

Endzeit der DDR. Auch insoweit muss der näheren Aufklärung im Hauptsacheverfahren

vorbehalten bleiben, ob und inwieweit sich die Absicht der betroffenen Länder, ggf.

fortgeltende Gewerbeerlaubnisse für Sportwetten aus der Endzeit der DDR aufzuheben

(vgl. dazu HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 a.a.O. S. 8 des

Entscheidungsabdrucks), verwirklichen lässt; jedenfalls gegenwärtig sind keine

durchgreifenden Zweifel an der inneren Kohärenz des GlüStV veranlasst.

bb) Anlass zu näherer Prüfung der äußeren Kohärenz bieten zum einen die von dem

Regelungskonzept des GlüStV abweichende rechtliche Ausgestaltung der Pferdewetten

und der Automatenspiele, zum anderen die Frage der Effektivität des von dem

Gesetzgeber mit der Neuregelung zum 1. Januar 2008 verfolgten Konzepts; auch

insoweit sind jedoch durchgreifende Bedenken nicht gegeben.

(1) Der Bereich der Pferdewetten wird ebenso wie der Bereich der allgemeinen

Sportwetten von der konkreten Gefahr geprägt, die eigenen Kenntnisse und Fähigkeiten

mit der Folge zu überschätzen, dass die Suchtgefahr mit der Überzeugung steigt,

langfristig Gewinne verbuchen zu können. Im Unterschied zu dem für allgemeine

Sportwetten geltenden staatlichen Monopol besteht jedoch nach dem Rennwett- und

Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, S. 335) in der Fassung vom 16.

Dezember 1986 (BGBl. I S. 2441), zuletzt geändert am 31. Oktober 2006 (BGBl. I S.

2407), ein System zugelassener Buchmacher, denn dem Gesetzgeber erschien es

ausreichend, lediglich Anforderungen der Sachkunde und der Zuverlässigkeit an

Buchmacher zu stellen (vgl. BT-Drucks. 10/5532, S. 25). Hier wurde also kein staatliches

Monopol für erforderlich gehalten, um die mit dem Gesetz verfolgten Ziele zu erreichen.

Auch für den Bereich der Automatenspiele gibt es kein staatliches Monopol, obwohl dort

die meisten Spieler mit problematischem oder gar pathologischem Spielverhalten

anzutreffen sind, so dass sich dort die Bekämpfung der Spielsucht als besonders

dringender Gemeinwohlbelang aufdrängt (vgl. hierzu HessVGH, Beschluss vom 13.

August 2008 a.a.O., S. 8 f. des Entscheidungsabdrucks).

Der Senat vermag im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes nicht die Feststellung zu

treffen, der Gesetzgeber habe diesbezüglich den ihm auch gemeinschaftsrechtlich

gegebenen Gestaltungsspielraum offensichtlich überschritten. Die Beantwortung der

Frage, ob sich der Gesetzgeber mit der Schaffung sektoral unterschiedlicher Regelungen

für einzelne, mehr durch historische Zufälligkeiten als durch systematische Kriterien von

einander abgegrenzten Teilbereichen des gesamten Glücksspielgeschehens noch

innerhalb seines Gestaltungsspielraums bewegt, setzt die Prüfung voraus, ob die

Teilregelungen in ihrer konkreten Ausgestaltung trotz der sektoralen Unterschiede

insgesamt gesehen jedenfalls stimmig das legitime Gemeinwohlinteresse wahren (vgl.

OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, a.a.O.),

etwa auch, ob der Gesetzgeber ein Monopolsystem im Hinblick auf den zu erwartenden

Kontrollaufwand bei der Beteiligung privater Anbieter im Rahmen des ihm zustehenden

Einschätzungs- und Gestaltungsspielraumes als weniger effektiv ansehen durfte (so

BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, a.a.O.) und ob es andere

Gründe gibt, für die verschiedenen Glücksspiele unterschiedliche Regelungen zu treffen

und folglich auch verschiedene Regelungsmethoden vorzusehen. Diese Prüfung sprengt

den Rahmen eines Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes und muss der Klärung

im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

(2) Ebenso wenig kann der Senat bei summarischer Prüfung feststellen, dass es der seit

dem 1. Januar 2008 in Kraft befindlichen Neuregelung deswegen an äußerer Kohärenz

mangele, weil die Neuregelung strukturelle Defizite aufweise und von vornherein auf

Ineffektivität angelegt sei. Diese vermeintlichen strukturellen Defizite, welche das

Verwaltungsgericht in den Urteilen vom 7. Juli 2008 sowie, diesem folgend, die

Antragsteller in Parallelverfahren geltend machen, beruhen überwiegend darauf, dass

die Wesentlichkeitstheorie überspannt und die Regelung von Detailfragen im Zuge der

Erlaubniserteilungsverfahren als unzureichend angesehen wird; dass dieser Ansatz nicht

tragfähig ist, ergibt sich bereits aus dem vorstehend zitierten Beschluss des

Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2008.

Allerdings ist zuzugestehen, dass Art und Ausmaß der von den staatlichen

Monopolanbietern praktizierten Werbung noch immer Bedenken auslöst und nicht stets

den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages entsprechen mag. Der Senat hält es

jedoch für verfehlt, aus dem Umstand, dass sich die Glücksspielaufsicht bisher

womöglich als noch nicht hinreichend effektiv erwiesen hat, um die

Werbebeschränkungen des GlüStV vollständig durchzusetzen, bereits im Verfahren des

einstweiligen Rechtsschutzes die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die gesetzliche

Regelung auf fehlende Effektivität angelegt und deshalb im gemeinschaftsrechtlichen

Sinne inkohärent sei. Nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Umstände, dass die

Glücksspielaufsicht im Zuge der Trennung dieser behördlichen Aufgabe von den

fiskalischen Aufgaben der Verwaltung in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit

dem Inkrafttreten der Neuregelungen umstrukturiert wurde und jedenfalls im Laufe des

Jahres 2008 überdies mit den zahlreichen Erlaubniserteilungsverfahren erheblich

belastet war, ist ein längerer Beobachtungszeitraum erforderlich, um feststellen zu

können, ob es sich bei der bisher möglicherweise unvollständigen Durchsetzung der im

GlüStV angelegten Werbeverbote gegebenenfalls um typische Anlaufschwierigkeiten

einer Neuregelung oder um ein normativ angelegtes, strukturelles Defizit handelt. Auch

dieser Gesichtspunkt bedarf weiterer Klärung im Hauptsacheverfahren.

3. Der GlüStV und das BlnAGGlüStV weisen jedenfalls für die Zeit nach Auslaufen der in

ihnen angelegten Übergangsfristen auch keine normativ begründeten Vollzugsdefizite

auf, die der Annahme ihrer Verfassungs- und Gemeinschaftsrechtskonformität

entgegenstünden.

Allerdings ist zweifelhaft, ob der gegenwärtige Rechtszustand bereits den Anforderungen

genügt, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an eine nicht

fiskalischen Interessen, sondern dem Gemeinwohlbelang der Spielsuchtbekämpfung

dienende Berufszugangsbeschränkung zu stellen sind. Denn nach § 25 Abs. 1 Satz 1

GlüStV dürfen die bisher erlaubt tätigen Glücksspielanbieter ihre Tätigkeit bis zum 31.

Dezember 2008 fortsetzen, ohne zuvor ein an den Anforderungen des GlüStV

ausgerichtetes Erlaubniserteilungsverfahren durchlaufen zu haben. Dementsprechend

fehlt es jedenfalls bis zum 31. Dezember 2008 an wirksamen Einsatzlimits, an

Bestimmungen zum Jugendschutz, zur Gestaltung von Werbung der einzelnen

Annahmestelle, sowie an Detailregelungen zur technischen Ausgestaltung der einzelnen

Wettangebote. Ferner erweist sich aufgrund der weitreichenden, allerdings

gleichermaßen befristeten Ausnahmeregelung zu Internetwetten in § 25 Abs. 6 GlüStV

das Regelungskonzept des GlüStV als in sich nicht widerspruchsfrei. Dies rechtfertigt es

allerdings nicht, von einer Verfassungs- oder Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des GlüStV

und des BlnAGGlüStV schlechthin auszugehen. Denn die genannten

Übergangsregelungen und damit zugleich die von diesen Regelungen aufgeworfenen

Widersprüche bzw. Regelungslücken sind allesamt bis zum 31. Dezember 2008 befristet.

Deswegen war durch die tenorierte Fristbestimmung sicherzustellen, dass eine

zwangsweise Durchsetzung der Verbotsverfügung erst dann erfolgt, wenn die aus den

zitierten Übergangsregelungen folgenden Bedenken gegen die Verfassungs- und

Gemeinschaftsrechtskonformität des GlüStV durch Zeitablauf erledigt sind. Zu einer

über den 1. Januar 2009 hinausreichenden Regelung zugunsten privater

Glücksspielanbieter besteht insoweit kein Anlass.

Fernerhin verbleiben noch Restzweifel, ob die behördenorganisatorische Trennung der

Glücksspielaufsicht von den für die Finanzen und die Beteiligungsverwaltung des

Antragsgegners zuständigen Behörden gemäß § 9 Abs. 6 GlüStV in Verbindung mit Nr. 5

der Anlage zum ASOG in der durch Art. V des Gesetzes vom 15. Dezember 2007

geänderten Fassung (GVBl. 2007 S. 614) ausreicht, um sicherzustellen, dass effektives

ordnungsbehördliches Einschreiten nicht aus fiskalischen Motiven unterbleibt, wenn und

soweit der staatliche Monopolveranstalter Werbung betreibt, die den Vorschriften des

GlüStV nicht entspricht. Auch insoweit sieht der Senat keinen Raum dafür, wegen der in

der Vergangenheit und zum Teil auch lediglich aus anderen Bundesländern

dokumentierten, rechtswidrigen Werbung bereits jetzt und im Verfahren einstweiligen

Rechtsschutzes von einem die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes in Zweifel ziehenden

Vollzugsdefizit auszugehen. Vielmehr werden das Werbeverhalten der staatlichen

Anbieter und das Vollzugsverhalten der Glücksspielaufsicht zu beobachten und einer

Würdigung im Hauptsacheverfahren zuzuführen sein.

4. Schließlich besteht an der sofortigen Vollziehung der gegen den Antragsteller

ergangenen Untersagungsverfügung ein überwiegendes öffentliches Interesse. Aus den

Gründen, die das staatliche Wettmonopol und das Verbot der Veranstaltung und

Vermittlung von privaten Sportwetten rechtfertigen, folgt zugleich ein besonderes

öffentliches Interesse an der Vollziehung, da nur so die Verwirklichung der mit dem

Verbot verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden kann (vgl. Senatsbeschluss vom

25. Oktober 2006, a.a.O, S. 17 f. des Entscheidungsabdrucks, bei juris Rn. 33 ff.). Diesen

die sofortige Vollziehung rechtfertigenden öffentlichen Interessen stehen keine

gleichrangigen privaten Interessen des Antragstellers an der Fortsetzung seiner

gewerblichen Tätigkeit gegenüber. Sein Vertrauen darauf, dass er die Vermittlung

privater Sportwetten weiterhin ungehindert betreiben kann, ist schon deshalb stark

eingeschränkt, weil er diese Tätigkeit aufgenommen hat, obwohl ihm das Verbot der

Veranstaltung privater Wetten und die sich daran anknüpfenden ordnungs- und

strafrechtlichen Konsequenzen bekannt waren. Seine unternehmerische Entscheidung,

gleichwohl ein Wettbüro zu eröffnen, war von vornherein risikobehaftet und verdient kein

Vertrauen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO; die im Tenor

ausgeworfene Maßgabe für die Durchsetzung der Untersagungsverfügung fällt für die

Kosten nicht ins Gewicht. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3

Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66

Abs. 3 Satz 3 GKG).

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