Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 14.03.2017

Gericht

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg

Aktenzeichen

2 A 1.10

Entschieden

14.03.2017

Schlagworte

Ausweisung , Satzung , Raumordnung , Regionalplanung , Ausschluss , Amtsblatt , Ausarbeitung , Gemeinde , Streichung , Dokumentation

OVG Berlin-Brandenburg: ausweisung, satzung, raumordnung, regionalplanung, ausschluss, amtsblatt, ausarbeitung, gemeinde, streichung, dokumentation

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 2.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 2 A 1.10

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 3 Abs 1 GG, Art 28 Abs 2

GG, § 47 Abs 2 S 1 VwGO, §

418 ZPO, § 1 Abs 3 RaumOG

Normenkontrolle betr. Regionalplan Havelland Fläming - Teilplan

"Windenergienutzung"

Leitsatz

1. Einem Regionalplan, der Konzentrationszonen für die Windenergienutzung als Ziele der

Raumordnung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festlegt, muss ein schlüssiges

gesamträumliches Planungskonzept zugrundeliegen; dies setzt neben der Gewährleistung

eines hinreichenden Flächenpotenzials für die Windenergienutzung auch ein

nachvollziehbares, schriftlich dokumentiertes Verfahren der Ermittlung der

Windeignungsgebiete unter einheitlicher Anwendung abstrakter Kriterien voraus.

2. Ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung stellt der Regionalplan dann

nicht sicher, wenn der Plangeber die mit der Ausweisung von Windeignungsgebieten

bezweckte "innergebietliche" Steuerungswirkung - soweit das Instrumentarium des § 8 Abs. 7

Satz 1 Nr. 3 ROG diese überhaupt ermöglicht - aushöhlt, indem er sich einer Abwägung von

Belangen, die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar sind, bewusst enthält und

die den Gemeinden eröffnete Befugnis zur flächenmäßigen Einschränkung der

ausgewiesenen Windeignungsgebiete im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung nicht

wirksam begrenzt.

3. Ein pauschaler Mindestabstand von 5 km zwischen "Windeignungsgebieten" ist zur

Erreichung einer dem Schutz des Landschaftsbildes dienenden Trennwirkung ungeeignet und

führt zu willkürlichen Ergebnissen, wenn unklar bleibt, nach welchen Kriterien voneinander

getrennte Flächen zu einem einheitlichen Windeignungsgebiet zusammengefasst werden,

und es an einer Vorgabe zur höchstzulässigen Ausdehnung eines Windeignungsgebiets fehlt.

Regionalplan Havelland Fläming - Sachlicher Teilplan "Windenergienutzung"

Tenor

Der Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ vom 2.

September 2004 (Amtsblatt für Brandenburg 2008, S. 1127 ff.) ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheit in Höhe des beizutreibenden

Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Grundstücken im räumlichen Geltungsbereich

des Regionalplans Havelland Fläming – Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, auf

denen nach ihren Angaben Windkraftanlagen errichtet werden sollen. Nachdem

entsprechende Vorhabenplanungen der P... und der N..., die in den Jahren 2003 und

2004 jeweils Genehmigungsanträge beim Landesumweltamt gestellt hatten, aufgegeben

worden waren, schloss die Antragstellerin unter dem 5./7. Februar 2008 mit der P..., der

Antragstellerin des Parallelverfahrens OVG 2 A 2.10, einen „Pachtvertrag“, der diese zur

Errichtung und zum Betrieb eines Windparks auf den Grundstücken der Antragstellerin in

den Gemarkungen Güterfelde, Schenkenhorst, Sputendorf und Ruhlsdorf (Landkreis

Potsdam-Mittelmark) befugt. Am 5. Februar 2008 stellte die von der P... beauftragte R...

beim Landesumweltamt einen - noch nicht beschiedenen - Antrag auf Erteilung eines

immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids zur Errichtung und zum Betrieb eines

Windparks „Westlicher Teltow“ mit 29 Windenergieanlagen, von denen sich 25 auf

Flächen der Antragstellerin befinden würden.

Die textliche Festsetzung 1.1 des Sachlichen Teilplans „Windenergienutzung“ lautet wie

folgt:

„(Z) Zur Sicherung eines verstärkten Ausbaus der Windenergienutzung ist eine

geordnete und konzentrierte Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in

dafür geeigneten Standortbereichen der Region zu gewährleisten.

Außerhalb der dazu ausgewiesenen Eignungsgebiete ist die Errichtung

raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen.

In der Region Havelland-Fläming werden folgende Eignungsgebiete für die

Windenergienutzung bestimmt:

(…)“

In der Festlegungskarte werden die in der textlichen Festsetzung Z 1 aufgezählten

insgesamt 13 Eignungsgebiete zeichnerisch dargestellt.

Dem Regionalplan liegt folgendes Verfahren zugrunde:

In ihrer Sitzung am 21. März 2002 beschloss die Regionalversammlung der

Antragsgegnerin zur Fortschreibung des Regionalplans Havelland-Fläming vom 18.

Dezember 1997 die Aufstellung eines sachlichen Teilplanes mit den Planinhalten

„Eignungsgebiete für die Windenergienutzung“ und „Regionale Grünzüge“. Am 23. Mai

2002 beschloss die Regionalversammlung die Eröffnung des förmlichen

Beteiligungsverfahrens zu dem Entwurf eines sachlichen Teilplans des Regionalplans

Havelland-Fläming mit den Abschnitten 1. „Eignungsgebiete für Windenergienutzung“

und 2. „Freiraum und empfindliche Teile der Kulturlandschaft“. Der auf der Grundlage

eines „Gutachtens zur Entwicklung von Planungsgrundlagen zur Ausweisung von

Eignungsgebieten für die Windkraftnutzung in der Regionalplanung am Beispiel der

Regionen Havelland-Fläming und Lausitz-Spreewald“ (sog. Jaakko-Pöyry-Infra-Gutachten)

vom Dezember 2001/Januar 2002 erstellte Entwurf sah insgesamt 18 Eignungsgebiete

für die Windenergienutzung vor. Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens teilte die

Antragstellerin unter dem 2. Oktober 2002 mit, dass sie auf der Grundlage eines in

ihrem Auftrag erstellten Gutachtens über die Eignung ihrer Flurstücke für die Errichtung

von Windenergieanlagen die Ergänzung des Windeignungsgebietes 7 „Westlicher Teltow“

für sinnvoll halte.

Am 13. März 2003 beschloss die Regionalversammlung die Abwägung der Bedenken und

Anregungen aus dem förmlichen Beteiligungsverfahren mit den sich hieraus ergebenden

Änderungen an 11 Eignungsgebieten für die Windenergienutzung und der Streichung

eines weiteren Eignungsgebietes für die Windenergienutzung im Teilplan. Ferner wurde

die erneute Beteiligung der Träger öffentlicher Belange zu dem Entwurf des – nach der

Streichung der Planelemente „regionale Grünzüge“ und „empfindliche Teilräume der

Kulturlandschaft“ - nunmehr unter dem Titel „Windenergienutzung“ weitergeführten

Teilregionalplans beschlossen. Die Antragstellerin stimmte dem Entwurf unter dem 24.

April 2003 nunmehr zu. Nach Auswertung der Bedenken und Anregungen beschloss der

Regionalvorstand der Antragsgegnerin am 5. November 2003, den Entwurf des

Teilplanes geringfügig zu verändern und diese Änderungen den berührten Trägern

öffentlicher Belange zur Stellungnahme in einem vereinfachten Beteiligungsverfahren

mitzuteilen.

Am 22. Juni 2004 beschlossen der Regionalvorstand und der Planungsausschuss in einer

gemeinsamen Sitzung, den Entwurf des Teilplanes durch Streichung von vier Gebieten,

darunter das Gebiet Nr. 6 „Westlicher Teltow“ zu verändern und diese Änderung den

berührten Trägern öffentlicher Belange und sonstigen Betroffenen in einem

vereinfachten Beteiligungsverfahren mit der Bitte um Stellungnahme zuzuleiten. Obwohl

sie sich nicht unter den erneut beteiligten Stellen befand, machte die Antragstellerin mit

Schreiben vom 5. August 2004 Einwände gegen die aus ihrer Sicht in Anbetracht des

mehrjährigen aufwändigen und kostenintensiven Planungsprozesses nicht hinnehmbare

Herausnahme der Flächen „Westlicher Teltow“ aus dem Teilplan geltend. Unter Hinweis

auf die bestehenden Nutzungsverträge, den bevorstehenden Abschluss des

immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens und bereits erbrachten

Planungsleistungen im Wert von ca. ¼ Mio. Euro äußerte sich mit Schreiben vom 3.

August 2004 auch die N... in diesem Sinne. Das Ministerium für Landwirtschaft,

Umweltschutz und Raumordnung wies in Bezug auf das Windeignungsgebiet Nr. 6

„Westlicher Teltow“ unter dem 9. August 2004 auf die von den Firmen N... und P...

gestellten Genehmigungsanträge für Windkraftanlagen hin.

In ihrer Sitzung vom 2. September 2004 beschloss die Regionalversammlung die

Ergebnisse der Abwägung und den Entwurf des Teilregionalplans vom 22. Juni 2004

einschließlich der Änderungen und Ergänzungen aus den Abwägungsunterlagen als

Satzung. Mit Bescheid des Ministeriums für Infrastruktur und Raumordnung vom 21.

Dezember 2004 wurde die Satzung über den sachlichen Teilplan „Windenergienutzung“

der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming genehmigt. Die Satzung wurde

mit dem sachlichen Teilplan als Anlage im Amtsblatt für Brandenburg Nr. 8 vom 2. März

2005 bekannt gemacht.

Wegen Ausfertigungs- und Bekanntmachungsmängeln gab das Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg mit vier Urteilen vom 25. Oktober 2007 – OVG 10 A 2.06 bis 5.06 -

den Normenkontrollanträgen u.a. der jetzigen Antragstellerin (OVG 10 A 4.06) statt und

erklärte den Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“

der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming vom 2. September 2004 für

unwirksam. In der Folgezeit machte die Antragsgegnerin die Satzung über den

sachlichen Teilplan „Windenergienutzung“ vom 2. September 2004 mit dem sachlichen

Teilplan als Anlage inhaltlich unverändert im Amtsblatt für Brandenburg vom 30. April

2008 neu bekannt, nachdem der Vorsitzende der Regionalversammlung sowohl den

Satzungstext als auch den Textteil des Teilregionalplans sowie die Festlegungskarte

unter dem 31. März 2008 jeweils mit Ausfertigungsvermerk unterschrieben hatte.

Die Antragstellerin hat am 29. Juli 2008 den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen

Begründung sie geltend macht, als Eigentümerin von Grundstücken, auf denen

Windkraftanlagen errichtet werden sollen, durch den Regionalplan in ihren Rechten aus

Art. 14 GG bzw. auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer privaten Belange verletzt zu sein.

Die vom Oberverwaltungsgericht im ersten Normenkontrollverfahren festgestellten

formellen Fehler seien durch die Neubekanntmachung des inhaltlich unverändert

gebliebenen Teilregionalplans nicht beseitigt worden. Jedenfalls fehle es nach wie vor an

einer den Anforderungen des § 2 Abs. 8 Satz 2 RegBkPlG genügenden Genehmigung

des sachlichen Teilplans, da unklar sei, auf welche Festlegungskarte sich die

Genehmigung beziehe. Entgegen der Darstellung der Antragsgegnerin gehe aus den

Verwaltungsvorgängen nicht hervor, dass die nunmehr veröffentlichte Festlegungskarte

im Maßstab 1:140.000 diejenige sei, die die Gemeinsame Landesplanungsabteilung

genehmigt habe, zumal die Antragsgegnerin im vorangegangenen

Normenkontrollverfahren noch die gegenteilige Auffassung vertreten habe. Der

sachliche Teilplan „Windenergienutzung“ sei auch materiell fehlerhaft, da er an

erheblichen Abwägungsfehlern leide. Wie die Regionalversammlung Kenntnis von den

nicht in Papierform zur Verfügung stehenden abwägungsrelevanten Informationen

erlangt haben soll, sei nicht erkennbar. Es fehle an einem gesamträumlichen

Planungskonzept, denn es bleibe unklar, auf welchen fachlichen Erwägungen die

Einteilung in Windeignungsgebiete und Ausschlussbereiche im Einzelnen beruhe. Das

von der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung in Auftrag gegebene Gutachten und

die ergänzenden Ausführungen in der Begründung des Sachlichen Teilplans reichten

insoweit nicht aus. Die Ausweisung der Windeignungsgebiete im Regionalplan weiche

erheblich von den im Gutachten empfohlenen Ausweisungen ab, ohne dass dafür

sachliche Gründe erkennbar wären. Soweit in der Bekanntmachung auf „Arbeitskarten

und erläuternde Tabellen“ verwiesen werde, seien diese in den Verwaltungsvorgängen

nicht zu finden. Darüber hinaus weise der sachliche Teilplan „Windenergienutzung“

zahlreiche Widersprüche auf, welche die Windeignungsgebietsausweisungen als

inkonsequent und willkürlich erscheinen ließen. Abgesehen von diesen die

Gesamtplanung betreffenden Abwägungsfehlern seien auch die eigenen Belange der

Antragstellerin nicht ausreichend berücksichtigt worden. Es lägen keine fachlichen

Gründe vor, die die Herausnahme des in den Planentwürfen vom 23. Mai 2002 und 13.

März 2003 noch enthaltenen Windeignungsgebietes „Westlicher Teltow“ rechtfertigen

könnten. Laufende Genehmigungsverfahren und konkrete Planungen für einen Windpark

mit 18 Windenergieanlagen im Gebiet „Westlicher Teltow“ seien in der Abwägung

unberücksichtigt gelassen worden, obwohl auch das Ministerium für Landwirtschaft,

Umweltschutz und Raumordnung in seiner Stellungnahme vom 9. August 2004 auf

dieses Erfordernis hingewiesen habe.

Die Antragstellerin beantragt

den Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“

vom 2. September 2004 (Amtsblatt für Brandenburg 2008, S. 1127 ff.) für unwirksam zu

erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Das Aufstellungsverfahren sei nicht zu

beanstanden. Die Genehmigung der Landesplanungsbehörde habe sich auf den

Regionalplan in der im Amtsblatt vom 30. April 2008 veröffentlichten Fassung bezogen.

Der Regionalversammlung hätten bei der Beschlussfassung am 2. September 2004

sämtliche abwägungserheblichen Unterlagen vorgelegen. Das Planungskonzept der

Antragsgegnerin beruhe auf der Betrachtung der gesamten Planungsregion. Im weiteren

Verlauf habe sie schrittweise diese Gesamtfläche als Ausgangsgröße um die sich aus

dem Fachgutachten, aus eigenen Erwägungen, aus den eingereichten Stellungnahmen,

Anregungen und Bedenken ergebenden zu berücksichtigenden Flächen vermindert.

Nicht jede Abweichung von den Empfehlungen des Gutachtens habe dabei schriftlich

dokumentiert werden müssen. Für die Abweichungen von den gutachterlichen

Empfehlungen habe es in jedem Fall sachliche Gründe gegeben. Auch hinsichtlich der

Belange der Antragstellerin sei die Abwägung nicht zu beanstanden. Die

Antragsgegnerin habe das in den ersten Planungen enthaltene Gebiet „Westlicher

Teltow“ aufgrund ihres Erkenntnisgewinns im Laufe des Verfahrens abwägungsfehlerfrei

nicht als Windeignungsgebiet ausgewiesen. Als überwiegend gegenüber insbesondere

den privaten Belangen der Antragstellerin seien die Lage des Gebiets im dicht

besiedelten Teil des engeren Verflechtungsraums und die damit verbundenen

Konfliktpotenziale bei der künftigen Siedlungs- und Freiraumentwicklung angesehen

worden. Durch ein Windeignungsgebiet würden Stahnsdorf und Teltow in ihrer

städtebaulichen Entwicklung im Gegensatz zu anderen betroffenen Kommunen im

Planungsgebiet ganz besonders beschränkt. Schon in der Vergangenheit hätten sich die

Hauptorte von Stahnsdorf und Teltow mangels Alternativen nach Süden und damit auf

den Bereich des Eignungsgebietes orientiert. Es müsse daher auch in Zukunft mit einem

hier besonders hohen und noch wachsenden Bedarf an siedlungsnahen Freiflächen, wie

sie das Regionalplankonzept im allgemeinen vorsehe, gerechnet werden. Durch die

besondere räumliche Nähe zu den Siedlungsgebieten entstünden im Verhältnis zu

anderen Gebieten besondere räumliche Konflikte, die nicht vergleichbar mit anderen

Gemeinden im Planungsgebiet seien. Den Zielen, die der Regionalpark verfolge, nämlich

die Balance zwischen Siedlungs- und Freiraumentwicklung, komme gerade an den

Kanten der mit Berlin verschmolzenen Brandenburger Siedlungen besonderes Gewicht

zu. Angesichts dieses besonderen Gewichts hätten die im Rahmen des

Beteiligungsverfahrens eingebrachten Belange der Antragstellerin zurückstehen

müssen, da abschließende Klarheit über den Planinhalt erst mit der Genehmigung des

Teilplans gegeben sei und bis dahin getätigte Aufwendungen und nicht zu realisierende

Vermögensverwertungserwartungen in die Risikosphäre der Antragstellerin fielen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die zum Gegenstand der

mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie macht im

Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geltend, durch die

Festlegungen des Teilregionalplans in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu

sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. In der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich aus dem raumordnungsrechtlichen

Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben

kann und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle

eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also

hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen

lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder

deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange

verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt

benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (vgl. BVerwG, Beschluss vom

13. November 2006 - 4 BN 18/06 -, NVwZ 2007, 229). Diese Voraussetzungen sind hier

erfüllt. Die Antragstellerin hat dargelegt, dass sie beabsichtigt, auf ihren im

Geltungsbereich des Regionalplans liegenden Grundstücksflächen Windenergieanlagen

errichten zu lassen, und dass der am 5. Februar 2008 in ihrem Einverständnis und im

Auftrag der P... von der R... beim Landesumweltamt gestellte Antrag auf Erteilung eines

immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids zur Errichtung und zum Betrieb eines

Windparks „Westlicher Teltow“ mit 29 Windenergieanlagen an der Festlegung 1.1 des mit

dem Normenkontrollantrag angegriffenen Regionalplanes scheitern könnte, weil das

Vorhaben außerhalb der im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebiete liegt.

Jedenfalls soweit nach der textlichen Festlegung 1.1 außerhalb der ausgewiesenen

Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel

ausgeschlossen ist, handelt es sich grundsätzlich um ein Ziel der Raumordnung im

Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I

S. 2986), geändert durch Gesetz vom 28. März 2009 (BGBl. I S. 643) - ROG n.F. -, bzw. §

3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081), zuletzt

geändert durch Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) - ROG a.F. - (vgl. OVG

Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. September 2007 – OVG 10 A 9.05 –, juris). Die

Möglichkeit, dass sich die Zielfestlegung 1.1 in Verbindung mit der Nichtausweisung des

Vorhabenstandorts als Windeignungsgebiet nachteilig auf die Rechtsstellung der

Antragstellerin auswirkt, ist daher jedenfalls aufgrund der bauplanungsrechtlichen

Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 und Satz 3 des Baugesetzbuchs (BauGB)

gegeben, wonach unter näher bezeichneten Voraussetzungen Ziele der Raumordnung

als entgegenstehende öffentliche Belange die Genehmigung eines im Außenbereich

gelegenen Vorhabens ausschließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006,

a.a.O., S. 230).

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Ob die im Amtsblatt für Brandenburg vom 30. April 2008 neu bekannt gemachte

Satzung über den Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan

„Windenergienutzung“ bereits aus formellen Gründen unwirksam ist, bedarf keiner

Entscheidung.

1. Klarzustellen ist allerdings, dass die nunmehr angegriffene Satzung – anders als noch

die durch die Urteile vom 25. Oktober 2007 (OVG 10 A 2.06 u.a.) für unwirksam erklärte

Satzung – nicht mehr an einem Ausfertigungsmangel leidet. Den vorgelegten

Verwaltungsvorgängen ist zu entnehmen, dass der Vorsitzende der

Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming sowohl

den Satzungstext als auch den in § 1 der Satzung zu deren Bestandteil erklärten Textteil

des Teilregionalplans sowie die Festlegungskarte unter dem 31. März 2008 mit

Ausfertigungsvermerk unterschrieben hat. Zudem sind die einzelnen

Satzungsbestandteile mittels einer Heftklammer miteinander fest verbunden. Dafür,

dass diese Verbindung zum Zeitpunkt der Ausfertigung noch nicht bestanden haben

könnte, fehlen Anhaltspunkte. An der ordnungsgemäßen Ausfertigung der Satzung und

ihrer Bestandteile besteht daher kein Zweifel. Auch die Neubekanntmachung der

Satzung im Amtsblatt für Brandenburg vom 30. April 2008 ist nicht zu beanstanden;

durch die nachgeholte Ausfertigung ist der in den Urteilen des 10. Senats vom 25.

Oktober 2007 festgestellte Bekanntmachungsfehler in der Form des Fehlens einer

veröffentlichungsfähigen Satzungsurkunde nicht mehr gegeben.

2. Weiterhin nicht ausgeräumt sind jedoch die bereits in den Urteilen des 10. Senats des

erkennenden Gerichts vom 25. Oktober 2007 geäußerten Zweifel, ob diejenige Satzung,

die die Regionalversammlung am 2. September 2004 beschlossen hat, gemäß § 2 Abs.

8 Satz 2 des Gesetzes zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und

Sanierungsplanung (RegBkPlG) von der Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit

den fachlich zuständigen Ministerien genehmigt worden ist. Auch nach derzeitigem

Erkenntnisstand kann nicht sicher ausgeschlossen werden, dass eine vom Beschluss der

Regionalversammlung in Bezug auf die Festlegungskarte abweichende Satzung

genehmigt worden ist, denn den vorgelegten Verwaltungsvorgängen ist nicht eindeutig

zu entnehmen, welche konkrete Fassung der Festlegungskarte des Regionalplans der

Gemeinsamen Landesplanungsabteilung übersandt worden ist. Es findet sich dort eine

Empfangsbescheinigung der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung vom 13.

September 2004, wonach u.a. die „ausgefertigte Satzung vom 02.09.2004“ sowie der

„als Satzung festgestellte Regionalplan in Text und Karte“ als Unterlagen zum

Genehmigungsverfahren übergeben worden sind. Ob es sich hierbei tatsächlich um die

Fassung der am 2. September 2004 beschlossenen Satzung mit der Festlegungskarte

als Bestandteil gehandelt hat, ist weder aus dieser Unterlage noch aus dem übrigen

Verwaltungsvorgang eindeutig nachvollziehbar. So findet sich zwar im Anschluss an den

Genehmigungsantrag der Antragsgegnerin vom 7. September 2004 - allerdings ohne

feste Verbindung - ein Exemplar der Festlegungskarte im Maßstab 1:140.000 (Ordner

XXVIII, Bl. 88a), die der im Amtsblatt vom 30. April 2008 veröffentlichten Fassung

entspricht. Hinzu kommt, dass auch in der Abwägungstabelle wiederholt nur eine Karte

im Maßstab 1:140.000 erwähnt wird. Auf welche Karte sich das Genehmigungsverfahren

bezogen hat, bleibt jedoch insbesondere deshalb ungewiss, weil sich die an der

genannten Stelle im Verwaltungsvorgang eingefügte Karte erheblich von derjenigen

unterscheidet, die schließlich mit dem Satzungstext im Amtsblatt für Brandenburg vom

2. März 2005 veröffentlicht worden war (vgl. hierzu im Einzelnen die Ausführungen in den

erwähnten Urteilen des 10. Senats vom 25. Oktober 2007). Gegen die Annahme, dass

die erwähnte Festlegungskarte im Maßstab 1:140.000 Gegenstand des

Genehmigungsverfahrens gewesen ist, spricht zudem, dass insoweit ein Verstoß gegen

die Bestimmung Nr. 2.2.4 der Richtlinie des Ministeriums für Landwirtschaft,

Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg für die Aufstellung,

Fortschreibung, Änderung und Ergänzung von Regionalplänen vom 14. September 2004

(ABl. S. 750) vorläge, wonach die Hauptkarten im Maßstab 1:100.000 auf einer von der

Landesplanungsbehörde festgelegten Grundlagenkarte zu erstellen sind.

Dass die Zweifel daran, welche konkrete Fassung der Festlegungskarte des

Regionalplans der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung übersandt worden ist, auf

der Grundlage der vorgelegten Verwaltungsvorgänge nicht ausgeräumt werden können,

hat allerdings entgegen der Auffassung der Antragstellerin - anders als im Fall der

Ausfertigung, bei der wegen der Beurkundungsfunktion strengere Maßstäbe an die

Eindeutigkeit des Bezugsobjekts zu stellen sind - nicht ohne weiteres die Unwirksamkeit

der Satzung zur Folge. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf

auf Grund des Verlusts von Planungsunterlagen nicht mehr oder minder spekulativ die

Möglichkeit von Mängeln im Rechtssetzungsverfahren unterstellt werden. Insofern

entfällt lediglich die Beweiskraft gemäß § 418 der Zivilprozessordnung (vgl. BVerwG,

Beschluss vom 1. April 1997 – 4 B 206.96 –, ZfBR 1997, 203, 204). Gilt dies sogar für den

Verlust oder Teilverlust eines Bebauungsplandokuments (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.

Juni 1993 – 4 C 7.91 –, NVwZ 1994, 281), kann das Fehlen von Unterlagen, die einzelne

Verfahrensschritte im Satzungsgebungsverfahren dokumentieren, nicht anders

behandelt werden (vgl. OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 3. März 2004 – 3 D 26.01.NE -).

Deshalb wäre grundsätzlich eine weitere Aufklärung des Sachverhalts - etwa im Wege

der Vernehmung der seinerzeit befassten Behördenmitarbeiter als Zeugen –

erforderlich, von der der Senat jedoch im Hinblick darauf, dass sich der angegriffene

Teilregionalplan jedenfalls auch aus materiellrechtlichen Gründen als ungültig erweist, im

Sinne der Prozessökonomie absieht.

3. Ebenso wenig bedarf die in der mündlichen Verhandlung erörterte Frage der

Entscheidung, ob die Antragsgegnerin über die einfachgesetzlichen Anforderungen nach

§ 2 Abs. 5 und 6 RegBkPlG hinaus mit Blick auf Sinn und Zweck des

Beteiligungsverfahrens (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 – 4 B 60.01 -, NVwZ

2002, 869, 871; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. März 2007 – OVG 10 A 3.05 –

EA S. 23 f.) und dessen verfassungsrechtlicher Fundierung verpflichtet gewesen ist,

wegen der nach Abschluss des zweiten Beteiligungsverfahrens beschlossenen

Streichung von vier Eignungsgebieten ein erneutes Beteiligungsverfahren unter

Einbeziehung der Träger öffentlicher Belange und der gesamten Öffentlichkeit

durchzuführen bzw. zumindest den Kreis derjenigen Gemeinden und Privatpersonen zu

erweitern, denen - über die bereits erfolgte Beteiligung hinaus - Gelegenheit zur

Stellungnahme zu dem überarbeiteten Entwurf gegeben worden ist. Ob auf eine erneute

Beteiligung verzichtet werden darf, hängt - unter Würdigung der Umstände des

Einzelfalls - davon ab, ob der Zweck, den der Gesetzgeber mit dem

Beteiligungsverfahren verfolgt, bereits dadurch erreicht worden ist, dass zu einem

früheren Zeitpunkt eine Anhörung stattgefunden hat (vgl. BVerwG, a.a.O., sowie OVG

Berlin-Brandenburg, a.a.O.). Dass die im vorliegenden Fall nach der Beteiligung

vorgenommenen Änderungen, die im wesentlichen auf eine Berücksichtigung von im

Beteiligungsverfahren vorgebrachten Einwänden zurückzuführen sind und eine

Reduzierung der Gesamteignungsgebietsfläche durch Streichung von

Windeignungsgebieten zum Gegenstand hatten, eine Wiederholung des gesamten

Beteiligungsverfahrens notwendig gemacht haben sollen, drängt sich nicht auf. Die

durch den Wegfall der Windeignungsgebiete konkret betroffenen Anlagenbetreiber bzw.

Genehmigungsantragsteller sind im Rahmen des eingeschränkten

Beteiligungsverfahrens erneut angehört worden. Soweit dies in Bezug auf die – als

Grundstückseigentümerin wegen der Lage ihrer Flächen in einem der entfallenen

Eignungsgebiete zweifellos ebenfalls konkret betroffenen - Antragstellerin unterblieben

ist, dürfte ein hierin möglicherweise liegender Verfahrensfehler jedenfalls geheilt worden

sein, da sich die Antragstellerin gleichwohl mit Schreiben vom 5. August 2004 geäußert

hat und diese Stellungnahme auch im Rahmen der Abwägung berücksichtigt worden ist.

Im Hinblick darauf, dass der sachliche Teilplan jedenfalls aus materiellrechtlichen

Gründen ungültig ist, braucht diesen Fragen jedoch nicht weiter nachgegangen zu

werden.

II.

Der angefochtene sachliche Teilplan beruht auf beachtlichen Abwägungsfehlern.

Nach § 2 Abs. 7 RegBkPlG sind bei der Aufstellung von Regionalplänen die Grundsätze

der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen (Satz 1); die

Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen

städtebaulichen Planungen sind entsprechend § 1 Abs. 3 des Raumordnungsgesetzes in

der Abwägung zu berücksichtigen (Satz 2); sonstige öffentliche und private Belange sind

zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind (Satz 3). Bei der

Aufstellung von Raumordnungsplänen hat sich der Abwägungsvorgang im Grundsatz an

den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung

nach § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt worden sind. Danach ist das Abwägungsgebot (erst)

dann verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung

an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden

muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der

Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise

vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht Die

Anforderungen an die Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte hängen dabei maßgeblich

vom Konkretisierungsgrad der jeweiligen Zielaussage ab (vgl. OVG Berlin-Brandenburg,

Urteil vom 21. September 2007 – OVG 10 A 9.05 -, juris).

In Bezug auf Ziele der Raumordnung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist bei der

Abwägung zudem zu berücksichtigen, dass sich die negative und die positive

Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen. Der Ausschluss

der Windenergieanlagen auf Teilen des Plangebietes lässt sich nach der Wertung des

Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen

Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem

Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen,

das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht

wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten

und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine gezielte (rein negative)

„Verhinderungsplanung“ ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung

des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren (jetzt § 35 Abs.

1 Nr. 5 BauGB), beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in

substanzieller Weise Raum schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 – 4 C 4.02 –,

BVerwGE 118, 33, 37).

Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines

Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen

Bereiche als „Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht

eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in

denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlich und/oder

rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) und in

Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich

und rechtlich möglich sind, in denen nach den eigenen Kriterien des Plangebers aber

keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. Anhand der vorgegebenen

Tabukriterien lässt sich ein Raster bilden, das, über das Gebiet der Gemeinde oder

Regionalen Planungsgemeinschaft gelegt, die Potenzialflächen herausfiltert. Es kann

seine Aufgabe, die Potenzialflächen in ihrem Bestand zu erfassen, freilich nur erfüllen,

wenn die Tabukriterien abstrakt definiert und einheitlich angelegt werden. Für eine

differenzierte „ortsbezogene" Anwendung der Restriktionskriterien ist bei der Ermittlung

der Potenzialflächen kein Raum. Die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen

übrig bleibenden sog. Potenzialflächen, die für die Darstellung von Konzentrationszonen

in Betracht kommen, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen

konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die

gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind

mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine

Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Erkennt der Plangeber, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum

geschaffen wird, muss er sein Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls

ändern (vgl. zusammenfassend: BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN

25/09 -, BauR 2010, 82, 83 f.).

Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelte Forderung nach

einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept weist danach zwei voneinander

zu unterscheidende Aspekte auf: Einerseits muss der Plan ein hinreichendes

Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleisten; zum anderen geht es um

die Nachvollziehbarkeit des Verfahrens der Ausarbeitung des Planungskonzepts, das

u.a. die einheitliche Anwendung der vom Planungsträger herangezogenen

„Tabukriterien“ beinhaltet.

Von diesen Grundsätzen ausgehend ist die dem sachlichen Teilplan

„Windenergienutzung“ zugrunde liegende Abwägung mangels eines schlüssigen

gesamträumlichen Planungskonzepts zu beanstanden, da der Plan weder ein

hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet (1) noch ein

hinreichend nachvollziehbares Verfahren der Ausarbeitung des Planungskonzepts

erkennen lässt (2). Eine Planerhaltung kommt insoweit nicht in Betracht (3). Ob daneben

weitere Abwägungsfehler vorliegen, kann dahinstehen (4).

1. Der angefochtene Teilregionalplan gewährleistet kein hinreichendes Flächenpotenzial

für die Windenergienutzung.

Stellt man allein auf das Größenverhältnis von Windeignungsgebieten zu der von der

Ausschlusswirkung erfassten übrigen Fläche des Plangebietes ab, bestehen zwar

zunächst keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Realisierung einer

„substanziellen“ Zahl von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete nicht

gewährleistet sein könnte. Insgesamt werden 13 Windeignungsgebiete ausgewiesen, die

nach der Planbegründung eine Fläche von ca. 7.661 ha umfassen, was einem Anteil von

ca. 1 Prozent an der Regionsfläche entsprechen soll (vgl. ABl. 2008 S. 1127, 1132, linke

Spalte). Die Ausweisung von Windeignungsgebieten in dem dargelegten Umfang stellt

grundsätzlich ein Flächenpotenzial für die Windenergienutzung dar, das mit demjenigen

anderer Regionen vergleichbar ist. So macht der Anteil der Eignungsgebiete etwa die in

der Region Lausitz-Spreewald ca. 0,99 % (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21.

September 2007 - OVG 10 A 9.05 -, juris) und in der Region Uckermark-Barnim ca. 1,5 %

der gesamten Regionsfläche aus (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. März

2007 - OVG 10 A 3.05 -, EA S. 29). Eine gesetzliche Vorgabe, die Windenergienutzung so

zu gewichten, dass sie sich gegenüber anderen Belangen in einer Weise durchsetzt, die

zur Sicherung eines bestimmten Flächenanteils für die Windenergienutzung führt, gibt es

nicht. Dass der - zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bzw. des

Inkrafttretens der Satzung noch geltende - höherrangige Landesentwicklungsplan für

den Gesamtraum Berlin-Brandenburg (LEP GR) - ergänzende raumordnerische

Festlegungen für den äußeren Entwicklungsraum - (zu G 3.1.14) von einem

realisierbaren Anteil der Eignungsgebiete an der Landesfläche von 1,3 Prozent ausgeht,

hat mangels einer verbindlichen Zielfestlegung nicht zur Folge, dass dieser Wert in allen

Regionen erreicht werden muss.

Geht man allerdings davon aus, dass sich die Grenze zur Verhinderungsplanung nicht

abstrakt bestimmen lässt und insbesondere Größenangaben, isoliert betrachtet, als

Kriterium hierfür ungeeignet sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C

15.01 -, BVerwGE 117, 287, 295; Beschluss vom 16. März 2006 – 4 BN 38.05 –, juris;

Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, juris), ist ein hinreichendes Flächenpotenzial für die

Windenergienutzung hier deshalb nicht sichergestellt, weil die Realisierbarkeit einer

„substanziellen“ Zahl von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen,

die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hat, ungewiss bleibt.

Dabei kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob und inwieweit der bloßen

Festsetzung von Windeignungsgebieten gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG a.F.

(entsprechend § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 RegBkPlG) bzw. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG n.F.

überhaupt eine innergebietliche Bindungswirkung mit der Qualität eines Zieles der

Raumordnung zukommt (vgl. hierzu im Einzelnen - den innergebietlichen Zielcharakter

grundsätzlich bejahend - Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,

Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand April

2010, K § 7 Rn. 105; Runkel, a.a.O., K § 3 Rn. 55; Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel,

ROG, 1. Aufl. 2010, § 8 Rn. 85; ablehnend hingegen Gatz, Windenergieanlagen in der

Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 1. Aufl. 2009, Rn. 132 ff.; ders., Rechtsfragen der

Windenergienutzung, DVBl. 2009, 737, 741). Offen bleiben kann ferner, ob die

Antragsgegnerin der Ausweisung der Windeignungsgebiete nicht nur außergebietlich,

sondern - sofern man die grundsätzliche Möglichkeit überhaupt bejaht - auch

innergebietlich eine Bindungswirkung mit der Qualität eines Zieles der Raumordnung

beilegen wollte. Dies erscheint deshalb nicht zweifelsfrei, weil in der Begründung zu

Plansatz 1.1 lediglich der mit der Bestimmung der Eignungsgebiete verbundene

Ausschluss von Windenergieanlagen außerhalb der Eignungsgebiete als

beachtenspflichtiges Ziel der Raumordnung bezeichnet wird (vgl. ABl. 2008 S. 1127,

1130, rechte Spalte). In dieselbe Richtung gehen zum Teil auch die Ausführungen im

Rahmen der Abwägung. So wird etwa in der Abwägungstabelle (Stand: 20.08.2004) zur

Nichtberücksichtigung der Bedenken der unteren Naturschutzbehörde des Landkreises

Potsdam-Mittelmark in Bezug auf die Anforderungen an die Umsetzung der FFH- und

Vogelschutzrichtlinie u.a. ausgeführt (Ordner XXIV, Bl. 6791, vgl. auch Bl. 6792): „Es gibt

im Teilplan nur eine Regelung (Plansatz 1.1), die ein Ziel der Raumordnung darstellt.

Diese betrifft den Ausschluss für Windkraftanlagen außerhalb der Eignungsgebiete.

Insoweit reduziert der Teilplan lediglich den Suchraum für die Findung von

Standortbereichen für Windenergieanlagen auf die Eignungsgebiete.“ Mit der vom

Plangeber gewählten Beschreibung der ausgewiesenen Windeignungsgebiete als eines

bloßen „Suchraumes für die Findung von Standortbereichen für Windenergieanlagen“

lässt sich die Annahme, dass es sich hierbei auch innergebietlich um ein Ziel der

Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, d.h. um eine verbindliche Vorgabe in

Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der

Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen

handelt, schwerlich vereinbaren; denn der Begriff des Suchraums impliziert lediglich,

dass Standorte außerhalb der benannten Bereiche von vornherein nicht in den Blick

genommen werden; eine Aussage zu den Erfolgsaussichten der Standortsuche innerhalb

der Eignungsgebiete ist damit nicht verbunden.

Ob die Antragsgegnerin hinsichtlich der innergebietlichen Wirkung auf eine

abschließende Abwägung von vornherein verzichtet hat - mit der Folge, dass es an der

Qualität eines Zieles der Raumordnung schon aus diesem Grund fehlt -, oder sich

lediglich missverständlich ausgedrückt und eigentlich gemeint hat, das die

Eignungsgebiete einer planerischen Konkretisierung durch die Gemeinden zugänglich

seien, ohne die aus § 1 Abs. 4 BauGB folgende Verpflichtung der Gemeinden zur

Anpassung der Bauleitplanung („nach innen“) in Frage zu stellen (in diesem Sinne etwa

OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. März 2007 - OVG 10 A 3.05 -, EA S. 46 ff., in

Bezug auf den Regionalplan Uckermark-Barnim, Sachlicher Teilplan „Windnutzung,

Rohstoffsicherung und –gewinnung“ der Regionalen Planungsgemeinschaft Uckermark-

Barnim vom 3. März 2004), bedarf indes keiner Entscheidung. Denn jedenfalls hat die

Antragsgegnerin eine von ihr möglicherweise bezweckte innergebietliche

Steuerungswirkung der Ausweisung der Windeignungsgebiete dadurch selbst

konterkariert und im Ergebnis ausgehöhlt, dass sie sich einer eigenen Abwägung von

Belangen, die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar waren, bewusst

enthalten und die Konfliktbewältigung weitgehend auf die kommunale Bauleitplanung

bzw. das immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigungsverfahren verlagert hat.

Grundsätzlich gilt, dass bereits der Träger der Regionalplanung die Belange der ggf. nach

§ 1 Abs. 4 BauGB anpassungspflichtigen Gemeinden erkennen und gewichten muss (vgl.

BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 -, juris Rn. 10); denn anderenfalls

wäre in den – erfahrungsgemäß zahlreichen – Fällen, in denen betroffene Gemeinden mit

der Windkraftnutzung unvereinbare Planungsziele verfolgen, nicht einmal ansatzweise

sichergestellt, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der Windeignungsgebiete

gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzt. Die im Hinblick auf die

Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erforderliche innergebietliche

Steuerungswirkung der Ausweisung der Windeignungsgebiete setzt daher grundsätzlich

voraus, dass die Abwägung solcher Belange, die bereits im Rahmen der Regionalplanung

in den Blick genommen und abschließend abgewogen werden können, nicht auf die

Ebene der kommunalen Bauleitplanung verlagert wird.

Die im Hinblick auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB systemwidrige

„planerische Zurückhaltung“ der Antragsgegnerin ergibt sich zum einen aus der

Begründung zu Plansatz 1.1. Im Anschluss an die bereits erwähnte Passage wird dort

etwa ausgeführt (vgl. ABl. 2008 S. 1127, 1130, rechte Spalte): „Durch die Bauleitplanung

kann zum Beispiel innerhalb der Eignungsgebiete eine kleinräumige Steuerung durch die

Berücksichtigung städtebaulicher, landschaftspflegerischer sowie weiterer örtlicher

öffentlicher Belange erfolgen, soweit eine Abwägung dieser Belange im Rahmen des

Teilplanes noch nicht erfolgen konnte. Eine flächenhafte Einschränkung ist im Wege der

Abwägung fachlich ausreichend zu begründen." Nach dem hierin zum Ausdruck

kommenden Ansatz der Antragsgegnerin wird die den Gemeinden eröffnete Befugnis zur

Einschränkung der ausgewiesenen Windeignungsgebiete im Rahmen der

bauleitplanerischen Abwägung weder quantitativ – etwa auf geringfügige räumliche

Korrekturen – begrenzt noch inhaltlich auf die Berücksichtigung bestimmter, klar

definierter Belange beschränkt, die nicht bereits im Rahmen der Regionalplanung in den

Blick genommen und abschließend abgewogen werden können. Da dem Begriff der

„kleinräumigen Steuerung“ für sich genommen keine weitergehenden Voraussetzungen

zu entnehmen sind, soll eine flächenmäßige Einschränkung der Eignungsgebiete durch

die Bauleitplanung nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin im Ergebnis stets

zulässig sein, soweit die Gemeinde die jeweiligen „städtebaulichen,

landschaftspflegerischen sowie weiteren örtlichen öffentlichen Belange“ nur ausreichend

begründet. Der damit eröffnete planerische Spielraum der Gemeinden zu einer

flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete ist mit

der Annahme einer auch innergebietlichen Bindungswirkung, deren Vorliegen

Voraussetzung für die Ausschlusswirkung der Windeignungsgebiete ist, nicht vereinbar.

Der systemwidrige Ansatz der Antragsgegnerin, auf die Abwägung auch solcher Belange,

die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar sind, zu verzichten und die

Konfliktbewältigung der kommunalen Bauleitplanung zu überlassen, geht nicht nur aus

der zitierten Passage der Planbegründung hervor, sondern zieht sich auch durch die

Erwägungen im Rahmen der Abwägung. So wird in der Abwägungstabelle (Stand:

10.08.2004) zu dem Hinweis der Gemeinde Wustermark, dass Flächennutzungspläne in

der Abwägung zu berücksichtigen seien, u.a. ausgeführt (Ordner XXIV, Bl. 6903): „Die

Berücksichtigung der FNP im Amt[s] Wustermark ist bei der Ausarbeitung des Teilplans

und im Rahmen der Abwägung zum Teil-Planentwurf vom 25.05.2002 auch erfolgt. Es ist

jedoch nicht nur rechtlich zulässig, sondern auch der Natur der Sache nach nahe

liegend, dass die Ermessensentscheidungen auf kommunaler und regionaler Ebene

verschieden ausfallen. Die Regionalplanung hat nach einheitlichen, für die

raumverträgliche Steuerung der Windenergienutzung heranzuziehenden

Restriktionskriterien Eignungsgebiete abgegrenzt und begründet damit einen Ausschluss

von raumbedeutsamen WKA außerhalb dieser Gebiete (Ziel der Raumordnung nach

Plansatz 1.1). Soweit sich die Gemeinde bei der Ausweisung von kleineren

Konzentrationsflächen in Teilen dieses Eignungsgebietes von nachvollziehbaren,

städtebaulich begründeten Kriterien leiten lassen hat, stellt der FNP eine zulässige

Konkretisierung des Regionalplans dar. Der Entwurf des Regionalplans lässt eine solche

Konkretisierung ausdrücklich zu (siehe: Erläuterung und Begründung zu Plansatz 1.1

Abs. 4). Dabei ist es auch unerheblich, ob der FNP vor dem Regionalplan genehmigt

wurde oder umgekehrt. Soweit die im FNP dargestellten Konzentrationsflächen Teilfläche

des regionalen Eignungsgebiets sind, kommt es nur auf die Nachvollziehbarkeit der

Begründung des Ausschlusses an." Indem es der Planungsträger den Gemeinden damit

im Ergebnis freistellt, die Windeignungsgebiete aufgrund nachvollziehbarer,

städtebaulich begründeter Kriterien - und damit praktisch ohne wirksame Begrenzung -

flächenhaft einzuschränken, nimmt er den Verlust der innergebietlichen

Steuerungswirkung der Festsetzungen von Windeignungsgebieten bewusst hin.

Die Tendenz der Antragsgegnerin, eigene Abwägungsentscheidungen zu vermeiden und

dadurch die innergebietliche Steuerungsfunktion der Windeignungsgebiete auszuhöhlen,

wird nicht nur im Zusammenhang mit der Behandlung der kommunalen Belange

erkennbar. Sie wird z.B. auch darin deutlich, dass Flächen als Bestandteile von

Windeignungsgebieten ausgewiesen worden sind, bei denen die Realisierbarkeit von

Windkraftanlagen wegen ihrer Lage innerhalb oder in unmittelbarer Nähe von FFH- oder

Vogelschutzgebieten zweifelhaft erscheint. Aus den Ausführungen im Rahmen der

Abwägung ergibt sich, dass die Antragsgegnerin auch dies bewusst in Kauf genommen

hat. So wird etwa an der bereits zitierten Stelle in der Abwägungstabelle (Stand:

20.08.2004) zur Nichtberücksichtigung der Bedenken der unteren Naturschutzbehörde

des Landkreises Potsdam-Mittelmark in Bezug auf die Anforderungen an die Umsetzung

der FFH- und Vogelschutzrichtlinie weiter ausgeführt (Ordner XXIV, Bl. 6791, vgl. auch Bl.

6792): „Die Ausweisung von Eignungsgebieten bedeutet keinen Freibrief für eine

maximale Ausnutzung des jeweiligen Gebietes. Der Plangeber muss jedoch

sicherstellen, dass das jeweilige Eignungsgebiet auch grundsätzlich für die Errichtung

von Windkraftanlagen geeignet ist. Die Einwendungen des Landkreises bezüglich einiger

Eignungsgebiete lassen erkennen, dass bereits weitergehende Prüfungsergebnisse

vorliegen, die geeignet sein können[,] konkreten Anlagenstandorten entgegengehalten

zu werden. Dadurch werden jedoch nicht ganze Eignungsgebiete in Frage gestellt. Aus

regionalplanerischer Sicht erscheint es daher unter Verweis auf mögliche

Konkretisierungen im nachfolgenden Verfahren nicht erforderlich, die Konfiguration der

Eignungsgebiete bereits auf der Ebene der Regionalplanung zu verändern.“ Auch diese

Erwägungen stellen die Tragfähigkeit der positiven Standortzuweisung in Frage, da das

Festhalten am Zuschnitt der Eignungsgebiete in Kenntnis dessen, dass möglicherweise

mit erheblichen Reduzierungen aufgrund bereits zum Zeitpunkt der Abwägung

absehbarer naturschutzrechtlicher Hindernisse zu rechnen ist, bedeutet, dass die

Antragsgegnerin in Kauf genommen hat, dass letztlich nur ein deutlich geringerer Teil

der ausgewiesenen Flächen tatsächlich für die Windkraftnutzung zur Verfügung steht.

In der Gesamtwürdigung gelangt der Senat zu der Einschätzung, dass die

Antragsgegnerin mit ihrem Ansatz, dass es sich bei der Festlegung 1.1 des Teilplans nur

insoweit um ein Ziel der Raumordnung handele, als es den Ausschluss für

Windkraftanlagen außerhalb der Eignungsgebiete betrifft, dass der Teilplan

dementsprechend lediglich den „Suchraum für die Findung von Standortbereichen für

Windenergieanlagen auf die Eignungsgebiete“ reduziere und dass eine flächenhafte

Reduzierung der Windeignungsgebiete auf der gemeindlichen Planungsebene bei

Vorliegen nachvollziehbarer, städtebaulich begründeter Kriterien praktisch unbegrenzt

zulässig sein soll, nicht lediglich die regionalplanerisch zulässige Möglichkeit der

nachfolgenden Konkretisierung zum Ausdruck gebracht hat (vgl. OVG Berlin-

Brandenburg, Urteil vom 27. März 2007 - OVG 10 A 3.05 -, EA S. 46 ff., in Bezug auf

ähnliche Formulierungen in der Begründung des Regionalplans Uckermark-Barnim,

Sachlicher Teilplan „Windnutzung, Rohstoffsicherung und –gewinnung“ der Regionalen

Planungsgemeinschaft Uckermark-Barnim vom 3. März 2004), sondern die

Konfliktbewältigung auch in Bezug auf solche Belange, die bereits auf der Ebene der

Regionalplanung erkennbar waren, weitgehend auf die Ebene der kommunalen

Bauleitplanung verlagert und dadurch die mit der Ausweisung der Windeignungsgebiete

bezweckte „innergebietliche“ Steuerungswirkung - soweit das Instrumentarium des § 7

Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG a.F., § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 RegBkPlG bzw. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr.

3 ROG n.F. diese überhaupt ermöglicht - derart geschwächt hat, dass den von der

Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichendes Potenzial an Flächen

für die Windenergienutzung gegenübersteht.

2. Die Abwägung der Antragsgegnerin ist unter dem Gesichtspunkt des schlüssigen

gesamträumlichen Planungskonzepts ferner zu beanstanden, weil das Verfahren der

Ausarbeitung des Planungskonzepts nicht hinreichend nachvollziehbar ist.

a) Es fehlt bereits an einer ausreichenden Begründung und Dokumentation der für das

Planungskonzept maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen.

Das bei der Auswahl und dem Zuschnitt der Windeignungsgebiete vom Plangeber

befolgte Verfahren wird in der - mit dem Teilregionalplan veröffentlichten -

Planbegründung wie folgt näher beschrieben (vgl. ABl. 2008, S. 1127, 1130 ff.): Für die

Ausweisung der Eignungsgebiete für die Windenergienutzung habe zunächst die

gesamte Regionsfläche als Ausgangsgröße gedient. Eine gutachterliche Bewertung sei

zu dem Ergebnis gekommen, dass angesichts derzeit anzunehmender

Anlagenkonfigurationen ein ausreichend großes Windenergiepotenzial in der gesamten

Region anzutreffen sei. Der Suchraum in der Region sei gemäß gutachterlicher

Empfehlung um Flächen verringert worden, deren Schutzbedürfnis (z.B. Wohnen, Natur-,

Landschafts-, Arten- oder Biotopschutz, regional bedeutsame Freiräume, Sondergebiete

des Bundes) einen der Privilegierung entgegenstehenden öffentlichen Belang

darstellten. Die Auswahl von potentiellen Eignungsgebieten sei in den nachfolgend

ausgeführten Arbeitsschritten aufgrund gutachterlicher Empfehlungen und fachlicher

Vorgaben erfolgt. Unter Berücksichtigung der gutachterlichen Empfehlungen seien für

die Ausweisung von Eignungsgebieten verschiedene Bereiche ausgeschlossen worden,

die sodann im Einzelnen genannt werden. Hierzu gehören etwa „bestehende und

genehmigte Wohn- und Mischgebiete mit einer Schutzzone von 800 m“; „festgesetzte,

im Verfahren befindliche und einstweilig gesicherte Naturschutzgebiete mit einer

Schutzzone von 200 m (wenn durch den Schutzzweck geboten)“; „festgesetzte, im

Verfahren befindliche und einstweilig gesicherte Landschaftsschutzgebiete“; „Natura

2000-Schutzgebiete (SPA-Gebiete) mit einer Schutzzone von 500 m“; „Natura 2000-

Schutzgebiete (FFH Gebiete)“; „Gebiete des ökologisch wirksamen Freiraumverbundes

gemäß Entwurf LEP GR“; „regional bedeutsame Freiräume“ mit „regional bedeutsamen

Waldgebieten“, „regional bedeutsamen Abbaugebieten von oberflächennahen

Rohstoffen“, „regional bedeutsamen Gebieten für den Freiraumverbund“ und „regional

bedeutsamen Teilräumen der Kulturlandschaft“; „Rast- und Überwinterungsgebiete von

Zugvögeln mit einem Schutzabstand von 1000 m bzw. nach Abstimmung mit den

Fachbehörden“; „Brut-/Einstandsgebiete der Großtrappe - soweit durch aktuelle

Beobachtungsergebnisse unterlegt und durch die oberste Naturschutzbehörde

bestätigt“; „Gebiete mit Vorkommen bedrohter, an störungsfreie Räume gebundener

Vogelarten mit einem Schutzabstand von 1000 m“ sowie „Brutgebiete gefährdeter

Wiesenbrüter sowie Wachtelkönigvorkommen mit einem Schutzabstand von 200 m“.

Aufgrund der topografischen Situation im Land Brandenburg, insbesondere der Region

Havelland-Fläming mit nur geringen Höhenunterschieden und daher weithin sichtbaren

natürlichen und baulichen Geländemarken soll ferner „zum weiteren Schutz des

Landschaftsbildes und dem damit verbundenen Erhalt der historisch gewachsenen

regional bedeutsamen Kulturlandschaften ein auch im Gutachten benannter Abstand

von 5 km zwischen Windeignungsgebieten gewahrt“ werden. Dieser Abstand werde in

Einzelfällen geringfügig unterschritten, wenn die beabsichtigte Trennwirkung

gewährleistet sei. In einem weiteren Arbeitsschritt seien die Standorte in der Region

ermittelt worden, an denen bereits mehrere Anlagen oder Windparks vorhanden bzw.

genehmigt seien. Darüber hinaus seien Gebiete in die Betrachtung einbezogen worden,

für die genehmigte Bauleitpläne oder Einzelgenehmigungen für Windenergieanlagen

vorlägen. Wo diese existierenden oder geplanten Gebiete für Windenergieanlagen den

Kriterien eines regionalplanerischen Eignungsgebietes entsprächen und auf der

Maßstabsebene des Regionalplans darstellbar seien, seien sie gleichfalls als potenzielle

Eignungsgebiete erfasst worden. Abschließend seien die Gebiete ohne

regionalplanerisch erkennbare entgegenstehende Belange sowie die genannten

Bestands- bzw. Plangebiete zusammengefasst und mit dem Vorrang der Bestands- und

Plangebiete auf den Mindestabstand von 5 km hin untersucht worden. Die sich aus

dieser Prüfung ergebenden Gebiete seien als Eignungsgebiete für die

Windenergienutzung ausgewiesen worden.

Die in der zitierten Passage der Planbegründung beschriebene Methode der

Antragsgegnerin, die Abgrenzung der Eignungsgebiete - nach gutachterlicher Ermittlung

des Windpotentials und Ermittlung der konkurrierenden Flächen- und

Nutzungsansprüchen - in mehreren Arbeitsschritten aufgrund abstrakter

Ausschlusskriterien vorzunehmen, ist im Ansatz nicht zu beanstanden. Die

Antragsgegnerin war nicht nur befugt, das Planungskonzept an global und

pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der

Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil

vom 27. März 2007 - OVG 10 A 3.05 -, EA S. 32; OVG Bautzen, Urteil vom 7. April 2005 -

1 D 2.03 -, juris Rn. 84), sondern nach der zitierten neueren Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.

September 2009 – 4 BN 25/09 -, BauR 2010, 82, 83 f.). Die Forderung nach einem

mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien bei der Ermittlung der

Windeignungsgebiete lässt sich in rechtlicher Hinsicht damit begründen, dass angesichts

der Größe des Plangebietes und der Vielzahl der theoretisch in Betracht kommenden

Flächen anderenfalls keine sachlich nachvollziehbare Auswahlentscheidung möglich ist,

die sowohl den Anforderungen des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG genügt, als

auch Sonderbelastungen am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 GG rechtfertigt, die einzelnen

Gemeinden im Vergleich zu anderen Gemeinden auferlegt werden.

Es ist ferner nicht zu beanstanden, dass sich die Antragsgegnerin bei der Ausweisung

der Windeignungsgebiete nicht durchgehend an das von der Gemeinsamen

Landesplanungsabteilung in Auftrag gegebene „Gutachten zur Entwicklung von

Planungsgrundlagen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windkraftnutzung in

der Regionalplanung am Beispiel der Regionen Havelland-Fläming und Lausitz-Spreewald

(sog. Jaakko-Pöyry-Infra-Gutachten vom 11. Januar 2002) gehalten hat. Das Gutachten

dient nach eigener Aussage der Entwicklung eines „Kriterienkatalogs für die Abgrenzung

von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung“, durch dessen „flächendeckende

Anwendung … Planungsgrundlagen in Form einer digitalen kartographischen Darstellung

im Maßstab 1:50.000 mit Begründung“ erarbeitet werden sollen (vgl. S. 7 f. des

Gutachtens). Dabei wird zwischen „Kriterienbereichen“ unterschieden, die in sachlicher

und räumlicher Hinsicht bestimmbar und keiner Abwägung zugänglich sind

(„Ausschluss-/Tabubereiche I“) und solchen, die in der Sache zwar zu benennen, in ihrer

räumlichen Abgrenzung aber erst in Abstimmung mit den jeweiligen Fachbehörden zu

ermitteln sind („Ausschluss-/Tabubereiche II“). Weiterhin werden „Restriktionsbereiche“

benannt, innerhalb derer der Ausschluss von Windenergieanlagen durch Abwägung auf

der Ebene der Regionalplanung festgelegt werden kann. Ferner werden Abstandsmaße

empfohlen (vgl. S. 79 f. des Gutachtens). Die in dem Gutachten dargestellten Kriterien

und Verfahrensschritte waren mithin von vornherein lediglich als Empfehlungen zu

verstehen, die den Plangeber bei der Strukturierung eines äußerst komplexen

Abwägungsvorgangs unterstützen sollten, ohne seinen Gestaltungsspielraum

einzuschränken.

Der Antragsgegnerin war es jedoch verwehrt, von den fachlich ausführlich begründeten

Tabu- und Restriktionskriterien des herangezogenen Gutachtens abzuweichen, ohne ihre

eigenen Entscheidungsgrundlagen nachvollziehbar zu begründen und zu dokumentieren.

Eine derartige, nicht nachvollziehbar erläuterte Abweichung ist hier schon darin zu

sehen, dass die in der veröffentlichten Planbegründung (vgl. ABl. 2008, S. 1127, 1130 f.)

enthaltene Aufzählung derjenigen Bereiche, die für die Ausweisung von

Eignungsgebieten ausgeschlossen wurden, – anders als im Gutachten (und auch nach

der vom Bundesverwaltungsgericht beschriebenen Verfahrensweise) – nicht erkennen

lässt, zu welcher der genannten Kategorien die der Ermittlung der Windeignungsgebiete

zugrunde gelegten Kriterien bzw. Bereiche jeweils gehören sollen. Dass dieser

Unterscheidung erhebliche Bedeutung zukommt, ergibt sich aus den zitierten

Grundsätzen des Bundesverwaltungsgerichts. Danach lassen sich die Tabuzonen in zwei

Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von

Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin

ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der

Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen

nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde (bzw. der Träger der

Regionalplanung) anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine

Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.

September 2009 - 4 BN 25/09 -, BauR 2010, 82, 83). Die Differenzierung zwischen

diesen Kategorien im Rahmen der Abwägung ist deshalb bedeutsam, weil an den

allgemeinen Ausschluss solcher Bereiche, in denen die Errichtung und der Betrieb von

Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den

eigenen Kriterien des Trägers der Regionalplanung aber keine Windenergieanlagen

aufgestellt werden sollen, naturgemäß erheblich höhere Begründungsanforderungen zu

stellen sind als an den allgemeinen Ausschluss von Bereichen, in denen die Errichtung

oder der Betrieb von Windenergieanlagen bereits aus tatsächlichen oder rechtlichen

Gründen schlechthin ausgeschlossen ist. Eine erhebliche Abweichung von den

gutachterlichen Empfehlungen ist darüber hinaus darin zu sehen, dass der Plangeber

anstelle der im Gutachten zu den „Tabubereichen I“ gezählten „regionalen Grünzüge“

die „regional bedeutsamen Freiräume“ mit den Untergruppen „regional bedeutsame

Waldgebiete“, „regional bedeutsame Abbaugebiete von oberflächennahen Rohstoffen“,

„regional bedeutsame Gebiete für den Freiraumverbund“ und „regional bedeutsame

Teilräume der Kulturlandschaft“ als Bereiche anführt, die für die Ausweisung von

Eignungsgebieten ausgeschlossen werden. Hierbei handelt es sich - schon mangels

hinreichender räumlicher Bestimmtheit - nicht um „harte“ Tabuzonen, sondern

offensichtlich lediglich um Bereiche, in denen die Errichtung und der Betrieb von

Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den

eigenen Kriterien des Trägers der Regionalplanung aber keine Windenergieanlagen

aufgestellt werden sollen.

Soweit die von der Antragsgegnerin im Einzelnen herangezogenen Ausschlusskriterien

von denjenigen abweichen, die das der Ermittlung der Windeignungsgebiete zugrunde

gelegte Gutachten angewandt hat, hätte dies entgegen der Auffassung der

Antragsgegnerin sowohl schriftlich dokumentiert als auch sachlich begründet werden

müssen. Ohne diese Information war es den Mitgliedern der Regionalversammlung als

Beschlussorgan (vgl. § 6 RegBkPlG i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 1 der Hauptsatzung für die

Regionale Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming) nämlich nicht möglich, die von der

Regionalen Planungsstelle gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG vorbereitete Abwägung in

verantwortlicher Weise nachzuvollziehen. An einer ausreichenden Begründung und

Dokumentation der außer dem Gutachten herangezogenen Entscheidungsgrundlagen

fehlt es jedoch. In Abschnitt I.3.4. der Planbegründung (vgl. ABl. 2008 S. 1127, 1129) wird

insoweit lediglich ausgeführt: „Die der Ausweisung von Eignungsgebieten zu Grunde

liegenden Daten über Restriktionen für die raumbedeutsame Windenergienutzung lassen

sich wegen ihres Umfanges leider nicht als Beiakten zum vorliegenden Teilplan

beigeben. Es handelt sich dabei um die Tabu- und Restriktionsbereiche des Jaakko-

Pöyry-Infra-Gutachtens vom Dezember 2001, um die Tabu- und Restriktionsbereiche der

Avifauna Brandenburgs vom Juni 2003 sowie um eigene regionalplanerische

Grundlagen.“ Gerade wegen der Abweichungen von dem genannten Gutachten hätten

jedenfalls auch die genannten „eigenen regionalplanerischen Grundlagen“ dokumentiert

werden müssen. Welche sachliche Rechtfertigung und Verbindlichkeit den von der

Antragsgegnerin letztlich herangezogenen Ausschlusskriterien zukommen soll und wie

sich dies im Einzelnen auf den räumlichen Zuschnitt der Eignungsgebiete auswirkt, lässt

sich indes weder anhand der Planbegründung noch der sonstigen Aufstellungsvorgänge

ermitteln. Während das Gutachten sowohl nähere Erläuterungen zu den einzelnen Tabu-

und Restriktionskriterien als auch detailliertes Kartenmaterial zur zeichnerischen

Umsetzung enthält, fehlen derartige Unterlagen in Bezug auf die „eigenen

regionalplanerischen Grundlagen“ der Antragsgegnerin, obwohl vor allem mit der

Ersetzung der im Gutachten zu den „Tabubereichen I“ gezählten „regionalen Grünzüge“

durch die „regional bedeutsamen Freiräume“ im Aufstellungsverfahren ausweislich der

Planbegründung eine völlig neue „eigene regionalplanerische Grundlage“ eingeführt

worden ist (vgl. ABl. 2008 S. 1127, 1131). Aus den beigezogenen Aufstellungsvorgängen

ist nicht erkennbar, um welche „Arbeitskarten und erläuternde Tabellen“ es sich handelt.

Soweit in der Planbegründung in diesem Zusammenhang auf „Arbeitskarten und

erläuternde Tabellen“ verwiesen wird, „die in der Regionalen Planungsstelle

beziehungsweise auf der Homepage der Regionalen Planungsgemeinschaft

www.havelland-flaeming.de einsehbar“ seien, ist dies unzureichend; denn es kann den

zur Abwägung berufenen Mitgliedern der Regionalversammlung schwerlich angesonnen

werden, sich das Abwägungsmaterial durch Einsichtnahme am Dienstort der Regionalen

Planungsstelle oder durch Internetrecherche erst „zusammenzusuchen“, ganz

abgesehen davon, dass die genannten Materialien jedenfalls derzeit nicht (mehr) über

die genannte Internetadresse abgerufen werden können.

Die mit Schriftsatz vom 24. April 2009 im Parallelverfahren OVG 2 A 4.10 von der

Antragsgegnerin als Anlagen 1 bis 4 übersandten „thematischen Karten“, bei denen es

sich um „Wiedergaben aus dem betreffenden GIS-Projekt“ handeln soll, sind im

Verwaltungsvorgang nicht enthalten. Die Behauptung der Antragsgegnerin, diese

Unterlagen seien „Gegenstand jeder Gremienbefassung“ gewesen und hätten „auch auf

der abschließenden Regionalversammlung zur Verfügung gestanden“, kann anhand der

vorgelegten Akten nicht verifiziert werden. Der Hinweis, alle Abwägungsmaterialien und

graphischen Darstellungen seien „auch rechnergestützt“ verfügbar gewesen, ersetzt

nicht die - jedenfalls auch - papiergebundene Dokumentation der zentralen Grundlagen

des Planungskonzepts. Hierzu gehören zweifellos auch zeichnerische Darstellungen, die

die nach abstrakten Kriterien bestimmten Ausschlussbereiche bezogen auf die

Gesamtregion erst anschaulich machen und den Mitgliedern der Regionalversammlung

damit eine informierte Abwägungsentscheidung ermöglichen. Dass derartige Unterlagen

in den vorgelegten Aufstellungsvorgängen vollständig fehlen, steht nicht nur in

offenkundigem Widerspruch zu dem in der Abwägungstabelle (Stand: 10.08.2004) im

Zusammenhang mit einer Streichungsanregung der gemeinsamen

Landesplanungsabteilung (Ordner XXIV, Bl. 6837) aufgestellten Anspruch der

Antragsgegnerin, „wenigstens Mindestanforderungen an die Transparenz ihrer

Regionalpläne zu stellen“, sondern stellt vor allem einen Mangel bei der

Zusammenstellung des Abwägungsmaterials dar.

b) Neben der unzureichenden Begründung und Dokumentation der für das

Planungskonzept maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen wird die Nachvollziehbarkeit

des Verfahrens der Ausarbeitung des Planungskonzepts auch durch die uneinheitliche

Anwendung zumindest eines der in der Planbegründung benannten Ausschlusskriterien

beeinträchtigt. So erweist sich die pauschale Herausnahme potentieller

Windeignungsgebiete, die einen Abstand von 5 km zu anderen Windeignungsgebieten

nicht wahren (vgl. ABl. 2008 S. 1127, 1131, rechte Spalte), im Ergebnis als willkürlich, da

Kriterien für die Zusammenfassung mehrerer Flächen zu einem Windeignungsgebiet

fehlen.

Zwar steht es grundsätzlich im weiten Planungsermessen der Antragsgegnerin, zum

Schutz des Landschaftsbildes einen Mindestabstand zwischen den Standorten von

Windenergieanlagen pauschal festzulegen. Auch ist die Bemessung des erforderlichen

Abstandswerts mit 5 km nicht von vornherein abwägungsfehlerhaft, sondern Ergebnis

einer zulässigen Pauschalierung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. März 2007

- OVG 10 A 3.05 -, EA S. 32). Da sich aus den Schutzzielen des Mindestabstandes

eindeutige Abstandswerte nicht ableiten lassen und der Plangeber auch nicht bis an die

Gefahrengrenze gehen muss, sondern Vorsorgewerte für die berücksichtigten

Schutzgüter festsetzen darf, ist die Bestimmung eines Abstandswertes angesichts des

bestehenden planerischen Ermessens erst dann fehlerhaft, wenn er „nicht mehr

begründbar“ ist (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117,

287, 301; OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 1 KN 155.03 -, NVwZ-RR 2005,

162, 165). Die Einschätzung, dass der Schutz des Landschaftsbildes grundsätzlich einen

5 km-Abstand zwischen Windkraftstandorten erfordert, ist im Ansatz nachvollziehbar und

stellt keine offensichtliche Fehlgewichtung dar (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O.); dies

insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Bewertung des Schutzgutes „Landschaft“

subjektiv geprägt ist und die laut Planbegründung beabsichtigte „Trennwirkung“

angesichts der Größenentwicklung der Windkraftanlagen nach der Einschätzung des von

der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Gutachtens (S. 108) eher noch größere

Abstände erfordern dürfte, wenn andere trennende Gegebenheiten fehlen.

Der Ansatz, dass ein Mindestabstand von 5 km zwischen „Windeignungsgebieten“

eingehalten werden soll, ist jedoch zur Erreichung der beabsichtigten Trennwirkung

ungeeignet und führt letztlich zu willkürlichen Ergebnissen, wenn - wie hier - unklar bleibt,

nach welchen Kriterien voneinander getrennte Flächen zu einem einheitlichen

Windeignungsgebiet zusammengefasst werden. So besteht etwa das

Windeignungsgebiet Nr. 1 („Nauener Platte“) ausweislich der Festlegungskarte aus drei

voneinander getrennten Flächen, bei denen es sich zudem zum überwiegenden Teil nicht

um kompakte, sondern erheblich „zerklüftete“ Gebiete handelt. Auch die

Windeignungsgebiete Nr. 3 („Westliche Zauche“) und Nr. 11 („Niederer Fläming-Mitte“)

bestehen aus jeweils zwei getrennten Flächen. Die Erläuterungen der Antragsgegnerin

hierzu im Normenkontrollverfahren waren nicht Grundlage der Abwägung. Im Übrigen

vermögen sie auch nicht zu überzeugen. Soweit die Antragsgegnerin ausführt, dass sich

im Fall der Gebiete „Nauener Platte“ und „Westliche Zauche“ die Herausnahme

einzelner Flächen entweder durch eine entsprechende bauliche Vorprägung innerhalb

des Gebiets („Entwicklung von außen nach innen“) oder durch die Rücknahme zentraler

Teilflächen wegen im Zuge des Planungsverfahrens neu gewonnener Erkenntnisse

ergeben habe, wobei im Fall des Gebietes „Nauener Platte“ die entscheidenden

Beweggründe für die Schaffung von Lücken oder Korridoren die Belange des

Vogelschutzes in dem kompakten Gebiet sowie die Abstände zu Wohnsiedlungen

gewesen seien, überzeugt dies schon deshalb nicht, weil es sich hierbei um

Gesichtspunkte handelt, die nach dem eigenen Ansatz der Antragsgegnerin als sog.

Tabubereiche schon bei der Ermittlung der Potenzialflächen hätten berücksichtigt

werden müssen. Der Umstand, dass es sich um im Zuge des Planungsverfahrens neu

gewonnene Erkenntnisse handelt, rechtfertigt keine unterschiedliche Behandlung. Ob die

dem Schutz der Landschaft dienende Trennwirkung einen 5 km-Abstand erforderlich

macht, kann offensichtlich nicht davon abhängen, zu welchem Zeitpunkt die

Erkenntnisse gewonnen werden, die zum konkreten Zuschnitt der Windeignungsgebiete

führen. Nach dem Ansatz der Antragsgegnerin kann der durch die „Trennung“ von

Windeignungsgebieten angestrebte Schutz des Landschaftsbildes zudem nur dann

gewährleistet werden, wenn das Abstandskriterium mit einer Vorgabe zur

höchstzulässigen Ausdehnung eines Windeignungsgebiets verbunden wird; denn

zwischen potentiellen Windkraftstandorten innerhalb eines einzelnen

Windeignungsgebietes kommt das Abstandskriterium definitionsgemäß nicht zur

Geltung. Unter dem Gesichtspunkt des Schutzes des Landschaftsbildes macht es jedoch

keinen Unterschied, ob sich die das Landschaftbild bedrohenden Windkraftanlagen in

einem oder in mehreren Windeignungsgebieten befinden. Andererseits ist es auch nicht

ohne weiteres nachvollziehbar, dass eine Unterschreitung des Mindestabstands nicht zu

einer entsprechenden Reduzierung der betroffenen Windeignungsgebiete, sondern

jeweils zum vollständigen Verzicht auf eines der benachbarten Windeignungsgebiete

führen soll.

Ist das Kriterium des 5-km-Abstands zwischen Windeignungsgebieten – jedenfalls ohne

nähere Vorgaben zu den Voraussetzungen, unter denen voneinander getrennte Flächen

zu einem Windeignungsgebiet zusammengefasst werden können - schon im Ansatz

ungeeignet, kommt es nicht darauf an, ob die im sachlichen Teilplan festzustellenden

Durchbrechungen zulässig sind. Auch insoweit fehlt es jedoch an der

Nachvollziehbarkeit. So wird in der Abwägungstabelle zu einer Einwendung des Amtes

Zossen (Gemeinde Glienick) ausgeführt (Ordner XXIV, Bl. 6788), dass der Abstand von 5

km im Teilplan (lediglich) in zwei Fällen unterschritten werde. Dies betreffe die Abstände

der Eignungsgebiete „Niederer Fläming West“ und „Altes Lager“ (ca. 4 km) sowie

„Niederer Fläming Mitte“ und „Heidehof“ (ca. 4,7 km). In beiden Fällen lägen

ausgedehnte Teilbereiche zwischen den Einzugsgebieten. Da sowohl der Bereich Altes

Lager als auch Heidehof zudem an schwach bis nicht frequentierte Naturschutzgebiete

angrenzten, aus denen heraus also kein Betrachter eine „Überfrachtung“ der

Landschaft wahrnehmen könnte, erscheine eine Unterschreitung des 5 km-Abstandes in

diesen Fällen hinnehmbar. Geht man von dieser Begründung aus, stellt sich die Frage,

weshalb der hier als Grund für das 5 km-Abstands-Kriterium genannte Gesichtspunkt der

„Überfrachtung“ nicht insbesondere auch in Bezug auf das Windeignungsgebiet

„Nauener Platte“ zur Anwendung gekommen ist, obwohl dies angesichts des Vortrags

der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren, dass das kompakte Gebiet „Nauener

Platte“ in einem ganz besonderem Maße durch bestehende Windkraftanlagen,

Hochspannungsleitungen usw. vorgeprägt gewesen sei, nahe gelegen hätte.

3. Die dargelegten Abwägungsmängel sind nicht nach den Grundsätzen der

Planerhaltung unbeachtlich.

Gemäß § 2 b Abs. 3 Satz 1 RegBkPlG sind Abwägungsmängel nur beachtlich, wenn sie

offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Soweit es das

Fehlen eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts unter dem

Gesichtspunkt der Gewährleistung eines hinreichenden Flächenpotenzials für die

Windenergienutzung geht, kommt eine Planerhaltung hier schon deshalb nicht in

Betracht, weil der Fehler insoweit nicht (nur) im Abwägungsvorgang, sondern im

Abwägungsergebnis liegt. Hinsichtlich der übrigen Abwägungsfehler liegen die

Voraussetzungen des § 2 b Abs. 3 Satz 1 RegBkPlG vor. Die fehlende

Nachvollziehbarkeit des Verfahrens der Ausarbeitung des Planungskonzepts und die

unzureichende Dokumentation der „eigenen regionalplanerischen Grundlagen“ für die

Ausweisung der Windeignungsgebiete betreffen die Zusammenstellung und

Aufbereitung des Abwägungsmaterials und ergeben sich aus der Planbegründung und

den Aufstellungsvorgängen. Die Fehler im Abwägungsvorgang sind auch auf das

Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, denn es kann jedenfalls nicht ausgeschlossen

werden, dass die Antragsgegnerin auf der Grundlage nachvollziehbar dargelegter und

einheitlich angewandter Ausschlusskriterien andere Windeignungsgebiete ausgewiesen

oder den Zuschnitt der bestehenden Windeignungsgebiete verändert hätte.

Die festgestellten beachtlichen Abwägungsmängel haben zur Folge, dass der

angefochtene sachliche Teilregionalplan insgesamt für unwirksam zu erklären ist, da

insbesondere das Fehlen eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts den

gesamten Plan erfasst.

4. Ob die Abwägung - wie in der mündlichen Verhandlung erörtert - auch deshalb zu

beanstanden ist, weil die Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der Ausweisung

einzelner Windeignungsgebiete trotz ihrer Lage innerhalb eines Gebiets von

gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-Gebiet) bzw. in unmittelbarer Nähe eines

Europäischen Vogelschutzgebiets möglicherweise von fehlerhaften Annahmen

ausgegangen ist oder weil sie die privaten Belange qualifiziert betroffener

Grundstückseigentümer und Windkraftanlagenbetreiber mit einem zu geringen Gewicht

in die Abwägung eingestellt hat, kann im Hinblick auf die Beachtlichkeit der festgestellten

Abwägungsmängel dahinstehen; denn wenn einem Normenkontrollantrag wegen eines

durchgreifenden Rechtsfehlers stattgegeben werden muss, ist das

Oberverwaltungsgericht befugt, davon abzusehen, die angegriffene Satzung auf ihr etwa

anhaftende weitere Mängel zu prüfen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 – 4 BN

21.01 –, NVwZ 2002, 83, 84).

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Revisionszulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 25.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 52 Abs. 1 und 7 GKG. Das Interesse

der Antragstellerin an der Erklärung der Unwirksamkeit des sachlichen Teilplans bewertet

der Senat im Wege der gebotenen Schematisierung und Pauschalierung sowie unter

Berücksichtigung der Praxis des 10. Senats des beschließenden Gerichts ebenso wie des

3. Senats des früheren Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg in

vergleichbaren - Raumordnungspläne betreffenden - Normenkontrollverfahren mit

25.000,- Euro. Dass die auf den Flächen der Antragstellerin geplanten Windkraftanlagen

ein diesen Betrag weit übersteigendes Investitionsvolumen haben mögen, gebietet nicht

die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung angeregte Heraufsetzung des

Streitwerts, da die Realisierung des Vorhabens von weiteren Voraussetzungen abhängt.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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