Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017

OVG Berlin-Brandenburg: anwendungsbereich, schutzwürdiges interesse, restriktive auslegung, einwilligung, zugang, regierung, auskunft, behörde, gesetzgebungsverfahren, begriff

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 12.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 12 B 5.08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Norm:

§ 1 Abs 1 IFG

Informationszugang hinsichtlich Materialien zu einem

Gesetzgebungsvorhaben

Leitsatz

1. Die Tätigkeit des Bundesministeriums der Justiz bei der Vorbereitung und Begleitung von

Gesetzesvorhaben unterliegt dem Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1

Informationsfreiheitsgesetz.

2. Der Behördenbegriff im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erlaubt im Hinblick auf seinen

Wortlaut, den systematischen Zusammenhang, den Sinn und Zweck und die

Entstehungsgeschichte keine Differenzierung zwischen Regierungshandeln und

Behördentätigkeit.

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Januar 2008 wird geändert. Die

Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 6. Dezember 2006 in der Gestalt

des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2007 verpflichtet, dem Kläger gebührenfrei

Akteneinsicht in die bei dem Bundesministerium der Justiz geführten Akten des

Gesetzgebungsvorhabens „Rechtsanwaltsvergütungsgesetz" zu gewähren, soweit es um

die Unterlagen geht, die im Zusammenhang mit der "BRAGO-Kommission“ entstanden

sind und soweit es um die nicht-öffentlichen Vorgänge geht, die das Bundesministerium

der Justiz vom Deutschen Bundestag und Deutschen Bundesrat erhalten hat.

Im Übrigen wird die Beklagte verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der

Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, soweit es um die Zuschriften

dritter, nicht am Gesetzgebungsverfahren beteiligter Personen geht.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens tragen die Beklagte 2/3 und der Kläger 1/3.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten dürfen die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages

abwenden, wenn nicht der andere Beteiligte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger, ein ehemaliger Rechtsanwalt, begehrt Zugang zu bei dem

Bundesministerium der Justiz (BMJ) geführten Akten, die das Gesetzgebungsvorhaben

zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz betreffen. Das BMJ beschied einen dahin gehenden

Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) unter dem 15. Februar

2006 nicht in der Sache, sondern forderte zunächst einen Kostenvorschuss in Höhe von

500,00 Euro, der auf den Widerspruch des Klägers mit teilweise stattgebendem

Widerspruchsbescheid vom 13. April 2006 um 80,00 Euro reduziert wurde. Nachdem der

Kläger hiergegen Klage erhoben und erstmalig Einkommensnachweise vorgelegt hatte,

sah das BMJ mit Bescheid vom 22. Oktober 2006 von einer Kostenerhebung ab und

sicherte eine Prüfung in der Sache zu. Das anhängige Klageverfahren wurde nicht

beendet.

Mit Bescheid vom 6. Dezember 2006 gab das BMJ dem Antrag auf Informationszugang

zu den das Rechtsanwaltsvergütungsgesetz betreffenden Materialien teilweise statt.

Ausgenommen wurden Schreiben von Personen, die nicht im Rahmen der Beteiligung an

dem Gesetzgebungsverfahren nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der

Bundesregierung (GGO) eingegangen waren. Hierbei stützte sich die Beklagte auf § 5

Abs. 1 IFG. Der Schutz der in den Schreiben enthaltenen personenbezogenen Daten

überwiege das Informationsinteresse des Klägers. Wegen der Vielzahl der Einwendungen

habe man davon abgesehen, die Einwilligung der Absender einzuholen. Ferner versagte

das BMJ den begehrten Informationszugang in Bezug auf nicht-öffentliche Vorgänge des

Bundestages und des Bundesrates sowie Schriftverkehr mit den Mitgliedern einer

BRAGO-Expertenkommission und deren Sitzungsprotokolle, soweit darin inhaltliche

Stellungnahmen enthalten waren. Der Kommission sei Vertraulichkeit zugesichert

worden (§ 3 Nr. 7 IFG). Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies das BMJ mit

Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2007 zurück.

Der Kläger hat den Bescheid vom 6. Dezember 2006 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2007 in das noch laufende Klageverfahren

einbezogen und u.a. geltend gemacht: Ein schutzwürdiges Interesse von Privatleuten sei

nicht erkennbar. Sie hätten von vornherein konkludent in die Veröffentlichung ihrer

Daten eingewilligt, indem sie sich im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens an das BMJ

gewandt hätten. Dem ist die Beklagte entgegengetreten. Sie wies darauf hin, dass bei

fehlender Einwilligung von Dritten in die Veröffentlichung personenbezogener Daten ca.

250 Seiten Wort für Wort durchgesehen werden müssten und eine erneute Abwägung

erforderlich sei. Dies sei ein unverhältnismäßiger Arbeitsaufwand. Nichtöffentliche

Vorgänge des Bundestages und des Bundesrates beträfen die Gesetzgebung und seien

gemäß § 1 Abs. 1 IFG dem Recht auf Informationszugang entzogen.

Das Verwaltungsgericht, das den Bescheid vom 15. Februar 2006 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 13. April 2006 sowie den Bescheid vom 6. Dezember 2006

in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2007 als Gegenstand der

Klage angesehen hat und von einem Verpflichtungsantrag auf gebührenfreie Einsicht in

die vollständigen Akten des Gesetzgebungsvorhabens

„Rechtsanwaltsvergütungsgesetz“ ausgegangen ist, hat die Klage mit Urteil vom 16.

Januar 2008 abgewiesen. Die Klage sei unzulässig, soweit sich der Kläger gegen die

Erhebung eines Gebührenvorschusses wende und soweit ihm der begehrte

Informationszugang teilweise gewährt worden sei. Im Übrigen sei die Klage unbegründet.

Das Bundesministerium der Justiz habe entgegen seiner das Gericht nicht bindenden

Ansicht mit der Vorbereitung und Ausarbeitung des Entwurfs eines

Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes nicht als Behörde im Sinne vom § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG

gehandelt, sondern Regierungstätigkeit ausgeübt.

Der Begriff der Verwaltungsaufgaben sei in Anlehnung an § 1 Abs. 4 VwVfG zu

bestimmen und erfordere eine Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne. Hiervon

abzugrenzen sei die Regierungstätigkeit, die dem IFG nicht unterliege. Die Willensbildung

innerhalb der Regierung und damit auch vorbereitende Unterlagen gehörten zum

verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der einen

grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich

einschließe. Zu der zentralen Regierungsfunktion zähle das Gesetzesinitiativrecht

gemäß Art. 76 Abs. 1 GG. Dementsprechend stelle bereits die Vorbereitung und

Ausarbeitung einer Gesetzesvorlage Regierungstätigkeit dar. Dies gelte auch im Hinblick

darauf, dass die Bundesregierung gemäß Art. 76 Abs. 1 GG als Kollegialorgan darüber

entscheide, ob eine Gesetzesvorlage in den Bundestag eingebracht werde. Im Rahmen

des Ressortprinzips nähmen die Bundesministerien Aufgaben wahr, die der Erfüllung

oder Unterstützung von Regierungsfunktionen dienten. Nichts anderes ergebe sich aus

der gegenteiligen Begründung des Gesetzgebers. Es handele sich um die Mitteilung

einer Rechtsansicht zum Umfang einer Regelungsgrundlage.

Mit der von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen

Berufung hält der Kläger an seinem erstinstanzlichen Antrag ausdrücklich fest und

macht im Wesentlichen folgendes geltend: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu

Unrecht teilweise als unzulässig abgewiesen, weil eine vollständige Akteneinsicht noch

nicht gewährt worden sei. Er begehre weiterhin Einsicht in die vollständigen Akten, weil

ein Einblick in Auszüge nicht ausreiche, um sich ein umfassendes Bild zu verschaffen.

Der Kläger wolle daher bei einer Stattgabe seiner Berufung erneut in die

Aktenbestandteile einsehen, die ihm bereits vorgelegt worden seien.

Bestimme man den Begriff der Verwaltung nach der Subtraktionsmethode, so treffe die

Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu. Das Bundesministerium der Justiz sei

weder ein Gesetzgebungsorgan noch handele es sich um Rechtsprechung, so dass nur

die Zuordnung zur Verwaltung möglich sei. Dementsprechend habe das

Verwaltungsgericht Berlin in einer früheren Entscheidung sogar die Entscheidung des

Bundesrates über die Zustimmung zu einer Rechtsverordnung als Verwaltung und nicht

als Rechtsetzung angesehen. Vergleichbares gelte hier. Vorarbeiten zu einem

Gesetzentwurf stellten Verwaltungstätigkeit dar. Die enge Auslegung des angegriffenen

Urteils sei mit dem Ziel des IFG nicht vereinbar. Es werde ein Ausnahmetatbestand vom

Anwendungsbereich des IFG geschaffen, den der Gesetzgeber nicht vorgesehen habe.

Dies verstoße zudem gegen den Bestimmtheitsgrundsatz.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Januar 2008 aufzuheben und

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide des Bundesministeriums der Justiz vom 15.

Februar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. April 2006 sowie vom

6. Dezember 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2007 zu

verpflichten, dem Kläger gebührenfreie Akteneinsicht in die bei dem Bundesministerium

der Justiz geführten vollständigen Akten des Gesetzgebungsvorhabens

„Rechtsanwaltsvergütungsgesetz“ zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt im Wesentlichen ergänzend aus: Es

bestehe kein rechtlich anzuerkennendes Interesse des Klägers, bereits eingesehene

Aktenteile nochmals einzusehen. Die von dem Kläger bevorzugte Subtraktionsmethode

führe teilweise zu unzutreffenden Ergebnissen. Nach Abzug von Gesetzgebung und

Rechtsprechung bleibe nicht nur Verwaltung im materiellen Sinne übrig, sondern auch

das hiervon zu unterscheidende Regierungshandeln. Die von dem Kläger angeführte

Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin zu der Frage, ob die Zustimmung des

Bundesrates zu einer Rechtsverordnung als Gesetzgebung einzuordnen sei, sei nicht

tragend gewesen, weil das Verwaltungsgericht jedenfalls einen Ausschlussgrund

angenommen habe. Die Vorbereitung von Gesetzentwürfen der Bundesregierung stelle

Regierungstätigkeit dar.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und den beigezogenen

Verwaltungsvorgang Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der

mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Berufung hat zum Teil Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage in dem aus dem

Tenor ersichtlichen Umfang zu Unrecht abgewiesen. Insoweit ist der versagende

Bescheid vom 6. Dezember 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.

Januar 2007 rechtswidrig, weil der Kläger gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf

den begehrten Informationszugang bzw. auf Neubescheidung seines Antrags hat, § 113

Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO.

I. 1. Soweit sich der Kläger weiterhin gegen den Bescheid des Bundesministeriums der

Justiz vom 15. Februar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. April

2006 wendet, mit dem das BMJ einen Kostenvorschuss angefordert hatte, hat die

Berufung mangels Zulässigkeit der Klage keinen Erfolg. Dem Kläger fehlt das

Rechtsschutzbedürfnis, denn der Bescheid vom 15. Februar 2006 hat sich durch den

Bescheid des BMJ vom 22. Oktober 2006, mit dem von der Anforderung eines

Kostenvorschusses abgesehen worden ist, erledigt. Obwohl das Verwaltungsgericht die

Klage insoweit wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses abgewiesen hat, hat der im

Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger dennoch ausdrücklich erklärt, dass er

an den erstinstanzlichen Anträgen festhalte.

2. Ebenso wenig kann der Kläger im vorliegenden Verfahren Einsicht in die vollständigen

Vorgänge zu dem Gesetzgebungsvorhaben „Rechtsanwaltsvergütungsgesetz“

verlangen, weil ihm die Beklagte bereits teilweise Einsicht gewährt hat. Der Anspruch auf

Informationszugang erlischt, wenn die zur Auskunft verpflichtete Stelle dem Berechtigten

die begehrte Information zugänglich gemacht hat (§ 7 IFG). Ist dies – wie hier - im Wege

der Einsichtnahme geschehen (§ 7 Abs. 4 IFG), so besteht keine Verpflichtung der

zuständigen Behörde, ohne erneute Antragstellung und erneute Entscheidung – auch

über eine etwaige Gebührenfreiheit - nochmals Informationszugang zu gewähren.

Nichts anderes ergibt sich - auch unter Berücksichtigung des bisherigen Zeitablaufes -

aus dem Einwand des Klägers, er bedürfe bei einer Stattgabe seiner Klage einer

erneuten Einsichtnahme, um sich einen zuverlässigen Gesamtüberblick zu verschaffen.

Es ist weder hinreichend substantiiert dargelegt noch ersichtlich, warum der Kläger das

von ihm mit der Einsichtnahme verfolgte Ziel nicht erreichen kann, wenn ihm der

Zugang nur zu den aus dem Tenor ersichtlichen, ihm noch nicht bekannten Teilen des

Vorganges gewährt wird, die zudem in gewisser Weise abtrennbar und in sich

abgeschlossen sind. Unabhängig davon ist das Argument des Klägers auch deshalb

wenig überzeugend, weil er nach der ihm gewährten Einsichtnahme zahlreiche

Fotokopien hat anfertigen lassen. Angesichts dessen hätte es der genauen Darlegung

bedurft, warum diese ihn nicht in die Lage versetzen, sich das gewünschte Gesamtbild

zu verschaffen.

II. Die Berufung hat Erfolg, soweit es dem Kläger um einen Informationszugang zu den

bei dem Bundesministerium der Justiz geführten Akten des abgeschlossenen

Gesetzgebungsvorhabens „Rechtsanwaltsvergütungsgesetz" geht, die im

Zusammenhang mit der "BRAGO-Kommission“ entstanden sind, und soweit er Zugang

zu den nicht-öffentlichen Vorgängen begehrt, die das Bundesministerium der Justiz von

dem Deutschen Bundestag und dem Deutschen Bundesrat erhalten hat. Insoweit hat

das Verwaltungsgericht die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der versagende Bescheid ist

rechtwidrig, weil der Kläger einen Anspruch auf Informationszugang hat, § 113 Abs. 5

Satz 1 VwGO. Der Informationszugang ist aufgrund des bestandskräftigen Bescheides

des BMJ vom 22. Oktober 2006 zu gewähren, ohne dass die Beklagte von dem Kläger

Gebühren verlangen kann.

1. Die Tätigkeit des Bundesministeriums der Justiz bei der Vorbereitung und Begleitung

von Gesetzesvorhaben unterliegt dem Anwendungsbereich von § 1 Abs. 1 Satz 1 des

Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes

(Informationsfreiheitsgesetz – IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722). Der

danach bestehende Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen gegenüber den

Behörden des Bundes, zu denen auch das Bundesministerium der Justiz zählt, lässt sich

hier nicht mit der Begründung verneinen, dass die streitigen Informationen durch

Regierungstätigkeit gewonnen worden und damit dem Anspruch auf Informationszugang

von vornherein entzogen seien. Eine derartige Differenzierung zwischen

Regierungshandeln und Behördentätigkeit findet in § 1 Abs. 1 IFG keine Stütze (ebenso

Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, § 1 Rn. 84, 86, 88; ders., in: VBlBW

2010, 333, 335 f.; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, S. 111 ff.;

Schmitz/ Jastrow, in: NVwZ 2005, 984, 988; Unterrichtung durch den

Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Tätigkeitsbericht

zur Informationsfreiheit 2008 und 2009, BT-Drs. 17/1350, S. 12 f., Nr. 2.1.1; Rossi,

Informationsfreiheitsgesetz, § 1 Rn. 45 f.; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom

6. November 2008 – OVG 12 B 50.07 -, juris Rn. 24; a.A. wohl in Bezug auf § 3 Abs. 2 IFG

M-V v. Mutius, in: NordÖR 2010, 45, 48).

Das Bundesministerium der Justiz handelt bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen im

Rahmen des Initiativrechts der Bundesregierung nach Art. 76 Abs. 1 GG als Behörde und

übt - ministerielle - Behördentätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG aus. In diesem

Zusammenhang kann offen bleiben, ob ein Antrag auf Informationszugang unter

bestimmten, eng begrenzten Voraussetzungen im Hinblick auf den Kernbereich

exekutiver Eigenverantwortung, zu dem die Willensbildung der Regierung hinsichtlich der

Erörterungen im Kabinett oder bei der Vorbereitung von Kabinetts- und

Ressortentscheidungen gehören (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984, BVerfGE 67, 100,

139), abgelehnt werden könnte. Ein derartiger – gesetzlich nicht geregelter -

Ausnahmefall liegt nicht vor.

Von seinem eindeutigen Wortlaut her erfasst § 1 Abs.1 Satz 1 IFG alle Behörden des

Bundes als Anspruchsverpflichtete und somit zumindest die gesamte Exekutive des

Bundes, ohne dass der Gesetzgeber bestimmte Bereiche oder bestimmte ihrer

Tätigkeiten ausgenommen hat. Die Regelung geht von einem Behördenbegriff aus, unter

den jede staatliche Stelle des Bundes zu subsumieren ist, die öffentliche

Verwaltungsaufgaben wahrnimmt und die weder der Gesetzgebung noch der

Rechtsprechung zuzurechnen ist (zum IFG NRW vgl. auch OVG NW, Urteil vom 7. Oktober

2010 – 8 A 875/09 -).

Selbst wenn alles dafür spricht, dass dem Behördenbegriff in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG

materielle Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG zugeordnet werden muss

(so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 6. November 2008 - OVG 12 B 50.07 -, juris), ist

dies hier im Ergebnis ohne Belang. Ist der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG

auf die Exekutive und somit auf Verwaltungstätigkeit im formellen Sinne beschränkt, so

wäre die Verwaltung im materiellen Sinne jedenfalls von § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG erfasst,

sodass die in beiden Sätzen des § 1 Abs. 1 IFG genannten Stellen insgesamt dem

Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG entsprächen. Entscheidend ist hier, dass

jedenfalls der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG eine restriktive Auslegung des

Behördenbegriffs, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, nicht rechtfertigt.

Dies verdeutlichen neben dem Wortlaut auch der systematische Zusammenhang der

Norm, der Sinn und Zweck des Gesetzes sowie dessen Entstehungsgeschichte.

Interpretiert man § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG im Zusammenhang mit Satz 2 dieser Vorschrift,

so wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Behörden des Bundes die sonstigen

Bundesorgane und Bundeseinrichtungen gegenüberstellt, soweit sie öffentlich-rechtliche

Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Hierzu zählen vor allem die Gesetzgebungsorgane

und Bundesgerichte, die mangels ihrer Zugehörigkeit zur Exekutive grundsätzlich nicht

dem IFG unterliegen und daher lediglich insoweit zur Auskunft verpflichtet sind, als sie in

funktionaler Hinsicht Behördentätigkeit ausüben, nämlich öffentliche

Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Demgegenüber sind die in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG

genannten Bundesbehörden ausnahmslos zur Auskunft verpflichtet. Hätte der

Gesetzgeber bestimmte Tätigkeitsbereiche dieser Behörden, vor allem bei der

Vorbereitung von Gesetzen oder der Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren, dem

Anwendungsbereich des IFG entziehen wollen, so hätte es angesichts der Regelung in

Satz 2, die das IFG ausnahmsweise für anwendbar erklärt, nahe gelegen, in Satz 1 eine

ausdrückliche Einschränkung vorzusehen, wonach das IFG für bestimmte Bereiche

ausnahmsweise nicht anwendbar ist.

Hinzu kommt, dass der Anwendungsbereich einiger der im IFG geregelten

Ausschlusstatbestände von vornherein deutlich eingeschränkt wäre, wenn man mit dem

Verwaltungsgericht die „Regierungstätigkeit“ der Bundesministerien und des

Bundeskanzleramtes nicht als vom Tatbestand des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erfasst ansähe.

So dürfte sich z.B. der Schutz der in § 3 Nr. 1 a) IFG genannten internationalen

Beziehungen oder der in § 3 Nr. 1 c) IFG angeführten Belange der inneren und äußeren

Sicherheit in vielen Fällen auf Regierungstätigkeit beziehen, sodass insoweit gar kein

Ausschlusstatbestand erforderlich wäre (vgl. Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des

Bundes, S. 114).

Schließlich lässt sich die Unzulässigkeit einer Differenzierung zwischen Behörden- und

Regierungstätigkeit auch auf einen Vergleich von § 1 Abs. 1 IFG mit Vorschriften anderer

Gesetze stützen, die ebenfalls den Anspruch auf Zugang zu Informationen für

bestimmte Bereiche regeln. So sind nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 a des

Umweltinformationsgesetzes (UIG) in der Fassung vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S.

3704) informationspflichtige Stellen die Regierung und andere Stellen der öffentlichen

Verwaltung mit Ausnahme oberster Bundesbehörden, soweit sie im Rahmen der

Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden. Anders als in § 1

Abs. 1 IFG hat der Gesetzgeber die gesetzesvorbereitende Tätigkeit und die

administrative Rechtsetzung der Bundesministerien ausdrücklich dem

Anwendungsbereich des UIG entzogen, wobei offen blieben kann, ob zur Regierung im

Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG nur die Bundesminister oder auch die Bundesministerien

gehören, denn entscheidend ist, dass diese Vorschrift die Regierung wegen des dortigen

Begriffs „ andere Stellen der öffentlichen Verwaltung“ ebenfalls zur öffentlichen

Verwaltung zählt. Hat der Gesetzgeber des IFG in Kenntnis dieser Regelung davon

abgesehen, eine vergleichbare Ausnahmevorschrift in das IFG aufzunehmen, so kann

daraus nur der Schluss gezogen werden, dass der Behördenbegriff in § 1 Abs. 1 IFG weit

auszulegen ist und die gesamte Tätigkeit der Exekutive erfasst wird.

Vergleichbares gilt in Bezug auf den – allerdings erst nach Inkrafttreten des IFG –

erlassenen § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen

Verbraucherinformation (Verbraucherinformationsgesetz – VIG) vom 5. November 2007

(BGBl. I S. 2558). Auch danach zählen die obersten Bundes- und Landesbehörden –

anders als im IFG - ausdrücklich nicht zu den informationspflichtigen Stellen, soweit sie

im Rahmen der Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden.

Darüber hinaus ist die von dem Verwaltungsgericht vorgenommene enge Auslegung des

Behördenbegriffs nicht mit dem Sinn und Zweck des IFG vereinbar, der hierdurch in

unzulässiger Weise eingeschränkt wird (zur Bedeutung des Zwecks bei der Auslegung

des UIG vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1996, BVerwGE 102, 282; Urteil vom 25.

März 1999, BVerwGE 108, 369). Durch den Anspruch auf Informationszugang, der

unabhängig von der rechtlichen Betroffenheit des Einzelnen besteht, verfolgt der

Gesetzgeber u.a. das Ziel, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und

Bürger zu verbessern, die Akzeptanz staatlichen Handelns zu stärken und die

Verwaltungskontrolle einschließlich einer effektiven Korruptionsbekämpfung zu erhöhen

(vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 6; s. auch Schoch, IFG, Kommentar, Einleitung Rn. 36 ff. und

46). Wäre die Vorbereitung und Begleitung von Gesetzgebungsvorhaben durch die

Bundesministerien dem Anwendungsbereich des IFG von vornherein entzogen, könnte

die von dem Gesetzgeber angestrebte Partizipations- und Kontrollfunktion in einem für

die demokratische Meinungs- und Willensbildung bedeutsamen Sektor nicht verwirklicht

werden (ähnlich auch OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2010 – 8 A 875/09 - zum weiten

Begriff der Verwaltungstätigkeit in § 2 Abs. 1 IFG NRW).

Schließlich wird das Ergebnis der am Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG, an dem

systematischen Zusammenhang der Regelung sowie an dem Sinn und Zweck des IFG

orientierten Auslegung durch die Begründung zum Gesetzentwurf bestätigt. Ihm lässt

sich eindeutig entnehmen, dass die Vorbereitung von Gesetzen in den

Bundesministerien als wesentlicher Teil der Verwaltungstätigkeit ebenfalls in den

Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fallen soll (BT-Drs. 15/4493, S. 7).

Hierzu ist während des Gesetzgebungsverfahrens keine gegenteilige Äußerung erfolgt

(vgl. z.B. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BT-Drs. 15/5606).

Diesem Ergebnis steht auch nicht der Einwand der Beklagten entgegen, dass bei einer

Einbeziehung von „Regierungstätigkeit“ in den Anwendungsbereich des IFG der

Willensbildungsprozess der Regierung nicht hinreichend geschützt werde. Diesem

Argument wird in Fällen wie dem vorliegenden regelmäßig dadurch Genüge getan, dass

vor einem Kabinettsbeschluss über einen Referentenentwurf die Ausschlussgründe

gemäß § 3 Nr. 3 und § 4 Abs. 1 IFG vorliegen dürften (vgl. auch BT-Drs. 15/4493, S. 7).

Im Übrigen ist die Beklagte sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im

erstinstanzlichen Verfahren zunächst ursprünglich selbst davon ausgegangen, dass die

Ministerien des Bundes bei der Vorbereitung und Begleitung von

Gesetzgebungsvorhaben als zur Auskunft verpflichtete Behörden im Sinne von § 1 Abs.

1 IFG tätig werden.

2. Die Beklagte kann den von dem Kläger begehrten Zugang zu den Unterlagen, die im

Zusammenhang mit der "BRAGO-Kommission“ entstanden sind, nicht gemäß § 3 Nr. 7

IFG mit der Begründung verweigern, dass sie mit den Kommissionsmitgliedern

Vertraulichkeit vereinbart habe. Die Ausschlussregelung setzt voraus, dass bei

vertraulich erhobener oder übermittelter Information das Interesse des Dritten an einer

vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang noch

fortbesteht. Das ist hier nicht der Fall.

Der Anwendungsbereich des § 3 Nr. 7 IFG ist nicht berührt. Die Regelung bezweckt allein

den Schutz von Informanten und Hinweisgebern u.a. auf dem Gebiet der

Strafverfolgung, des Verfassungsschutzes oder des Wettbewerbsrechts (vgl. BT-Drs.

15/4493 S. 11; Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rn. 60; Schoch,

Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rn. 186 ff.; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des

Bundes, S. 188). Sie soll die – freiwillige - Bereitschaft der Bürger zur Kooperation mit der

Verwaltung fördern, weil die Behörden in hohem Maße auf Informationen aus dem

privaten Bereich angewiesen sind (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 11). Hierzu zählen

Stellungnahmen oder Äußerungen, die während eines Gesetzgebungsverfahrens

abgegeben werden, nicht.

Unabhängig davon könnte sich die Beklagte selbst dann nicht auf § 3 Nr. 7 IFG berufen,

wenn diese Vorschrift hier anwendbar wäre. Sie hat u.a. nicht hinreichend konkret und

nachvollziehbar dargelegt, warum das Interesse der betroffenen Dritten an einer

vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang noch

fortbestand. Allein die Behauptung, es sei Vertraulichkeit vereinbart worden, reicht nicht

aus. Weitere Ausschlussgründe wie z.B. § 4 Satz 1 IFG oder § 6 Satz 1 IFG liegen nach

Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens nicht (mehr) vor bzw. sind ebenfalls nicht

hinreichend substantiiert dargelegt.

3. Die nicht-öffentlichen Vorgänge, die das Bundesministerium der Justiz von dem

Deutschen Bundestag und dem Deutschen Bundesrat erhalten hat, und in die der Kläger

Einsicht nehmen möchte, unterliegen aus den angeführten Gründen ebenfalls dem

Anspruch auf Informationszugang gemäß § 1 Abs. 1 IFG. Der Einwand der Beklagten, es

handele sich hier um materielle Gesetzgebung, die nach § 1 Abs. 1 IFG von dem

Informationszugang ausgeschlossen sei, und es dürfe keinen Unterschied machen, ob

die Vorgänge nur bei dem Legislativorgan vorlägen oder auch einer Behörde zur

Kenntnis übersandt würden, greift nicht durch. Der Anspruch auf Informationszugang

hängt nicht davon ab, ob der Autor der Information zur Auskunft verpflichtet wäre.

Entscheidend ist vielmehr, ob die Stelle, bei der sich die Information (auch) befindet, zur

Auskunft verpflichtet ist. Das ist hier der Fall, denn das BMJ hat die streitigen Vorgänge

als Behörde des Bundes im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erhalten. Eine Beschränkung

des Behördenbegriffs durch Herausnahme bestimmter Bereiche oder Tätigkeitsfelder ist

– wie ausgeführt – mit dem IFG im Hinblick auf Wortlaut, Systematik, Gesetzeszweck und

Entstehungsgeschichte nicht vereinbar.

Auf Ausschlussgründe – etwa nach § 3 Nr. 3 b) IFG, § 4 Abs. 1 IFG – kommt es nicht an,

weil sich die Beklagte darauf nicht mit der gebotenen Substantiierung berufen hat.

III. Soweit es um Zuschriften dritter Personen geht, die nicht im Rahmen der Beteiligung

am Gesetzgebungsverfahren nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der

Bundesregierung eingegangen sind, hat die Berufung teilweise Erfolg. Der Kläger hat

nach dem derzeitigen Sachstand zwar keinen Anspruch auf Informationszugang. Die

Beklagte muss jedoch über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des

Senats erneut entscheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

Eine mutmaßliche Einwilligung der betroffenen Personen in die Bekanntgabe etwaiger

personenbezogener Daten, bei deren Vorliegen diese nicht zu beteiligen wären (vgl. § 8

Abs. 1 IFG) und der Informationszugang gewährt werden müsste, ist nicht ersichtlich. Sie

lässt sich insbesondere nicht – wie der Kläger meint – allein mit der Begründung

bejahen, dass bereits in der bloßen Zuschrift an das BMJ eine konkludente Einwilligung

liege. Dazu bedarf es vielmehr einer Würdigung des jeweiligen Einzelfalles unter

Berücksichtigung der entsprechenden Daten.

Die Beklagte hat sich jedoch zu Unrecht auf den Ausschlussgrund des § 5 Abs. 1 Satz 1

IFG berufen, wonach der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden

darf, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse

des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte

eingewilligt hat. Der Senat unterstellt trotz mangelnder Substantiierung durch die

Beklagte, dass hier personenbezogene Daten im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG

betroffen sind. Die streitigen Schreiben dürften zumindest den Namen und die Anschrift

des jeweiligen Absenders und somit personenbezogene Daten im Sinne von § 3 Abs. 1

des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) enthalten (vgl. zum Begriff Schoch,

Informationsfreiheitsgesetz, § 5 Rn. 16 ff.).

Da es die Beklagte trotz der ihr insoweit grundsätzlich obliegenden Verpflichtung

unterlassen hat, die Einwilligung der betroffenen Dritten einzuholen, hätte sie den

Ausschlusstatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG schon aus diesem Grund nicht

verneinen dürfen (zur Einholung einer Zustimmung öffentlicher Stellen nach § 10 Abs. 3

Nr. 2 IFG Bln vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. März 2008, NVwZ-RR 2009,

48). Dem steht auch nicht die Behauptung entgegen, dass eine Überprüfung der

Unterlagen auf personenbezogene Daten unverhältnismäßig sei. Abgesehen davon,

dass § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG keine Ausnahmen von der Verpflichtung zur Einholung einer

Einwilligung vorsieht, fehlt es auch an der nötigen Substantiierung. Allein der Hinweis auf

einen Umfang von 250 Seiten, dessen Durchsicht sowohl im Hinblick auf die Quantität

als auch im Hinblick auf die Inhalte der Schreiben ohne weiteres zu bewältigen sein

dürfte, rechtfertigt nicht die Annahme, dass der von der Beklagten zu erbringende

Aufwand so groß ist, dass er von vornherein unterbleiben könnte. Im Übrigen beziffert

die Beklagte nicht einmal die Anzahl der Dritten, die die von dem Antrag auf

Informationszugang betroffenen Schreiben verfasst haben.

Falls die Beklagte die erforderlichen Einwilligungen nicht erlangen kann, muss sie vor

einer auf § 5 Abs. 1 Nr. 1 IFG gestützten Versagung des begehrten Anspruchs die nach

dieser Vorschrift gebotene Interessenabwägung vornehmen. Die Voraussetzungen des

Ausschlusstatbestandes sind erst dann gegeben, wenn das schutzwürdige

Geheimhaltungsinteresse der Einsender das Informationsinteresse des Klägers

überwiegt. Auch dies ist – wie die Beklagte letztlich selbst einräumt – in der gebotenen

Art und Weise bislang nicht geschehen. Die Beklagte sieht es als unverhältnismäßig an,

den einzelnen personenbezogenen Daten nachzugehen.

Da die nachzuholende Beteiligung Dritter bei entsprechender Einwilligung zu einem

Anspruch des Klägers auf Informationszugang führen kann, und da der Senat ohne

genauere Kenntnis der von den privaten Einsendern verfassten Schreiben und der in

ihnen enthaltenen personenbezogenen Daten nicht in der Lage ist, die in § 5 Abs. 1 Nr. 1

IFG normierte Interessenabwägung vorzunehmen, ist die Beklagte insoweit zur

Neubescheidung zu verpflichten. Es ist zunächst Aufgabe der Beklagten, die ihr nach

dem IFG obliegende Prüfung vorzunehmen. Erst wenn dies geschehen ist und

Spruchreife im Sinne von § 86 Abs. 1 VwGO mangels Aktenvorlage nicht herbeigeführt

werden kann, darf das Verfahren nach einer Aktenanforderung durch den erkennenden

Spruchkörper und nach Abgabe einer Sperrerklärung durch die zuständige Behörde dem

Fachsenat gemäß § 189 VwGO vorgelegt werden (vgl. dazu auch VG Berlin, Urteil vom 8.

September 2009, NVwZ-RR 2010, 339 ff.).

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO, weil die Berufung nur zum

Teil Erfolg hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §

167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne

von § 132 Abs. 2 VwGO zukommt.

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