Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017

OVG Berlin-Brandenburg: genehmigung, flughafen, vorbehalt des gesetzes, widerruf, allgemeines verwaltungsrecht, verfügung, stillegung, verordnung, international, öffentliches recht

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 12.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 12 A 9.06

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 6 LuftVG, § 20 LuftVG, § 21

LuftVG, § 44 LuftVZO, § 45

LuftVZO

Leitsatz

1. Ein planfestgestellter Verkehrsflughafen kann durch Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung stillgelegt werden. Die Stillegung setzt auch dann eine behördliche

Entscheidung voraus, wenn der Flugplatzunternehmer mit der Betriebsaufgabe einverstanden

ist.

2. Die fehlende Dispositionsbefugnis des Flugplatzunternehmers über die luftrechtliche

Genehmigung erstreckt sich nicht auf den Vertrauensschutz, den die Genehmigung ihm

gegenüber entfaltet. Verzichtet er darauf, stellt sich der Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung nicht als Eingriff dar. Einer Ermächtigungsgrundlage bedarf es daher nicht.

3. Dies gilt auch dann, wenn durch den Widerruf Rechte Dritter verletzt werden. Ihnen bleibt es

unbenommen, im Wege der Drittanfechtung vorzugehen.

4. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof,

durch den die dort operierenden Linienfluggesellschaften auf die Verkehrsflughäfen Tegel

oder Schönefeld verwiesen werden, greift nicht in Rechte dieser Unternehmen ein. Mit Tegel

und Schönefeld stehen angemessene Ersatzstandorte zur Verfügung.

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerinnen einschließlich der außergerichtlichen

Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner

darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages

abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit

leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerinnen wenden sich gegen den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für

den Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof (THF) zum 31. Oktober 2008. Es

handelt sich um Linienfluggesellschaften, die den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof

gewerblich nutzen. Die Klägerin zu 1., ein belgisches Unternehmen mit Sitz in B.,

unterhält Linienflugverkehr zwischen B. und Tempelhof, wo sich auch der deutsche

Hauptsitz befindet. Ihren Angaben zufolge zählen zu ihrem Kundenkreis vornehmlich

Geschäftsleute, die Tagesverbindungen zwischen Berlin und B. nutzen. Die Klägerin zu 2.

hat ihren Sitz in S. und befördert Fluggäste im Linienverkehr zwischen Tempelhof und M.

bzw. zwischen Tempelhof und S. .

Auf Antrag der beigeladenen Berliner Flughafengesellschaft (BFG), die den

Verkehrsflughafen Tempelhof betreibt, widerrief die Senatsverwaltung für

Stadtentwicklung mit Bescheid vom 2. Juni 2004 die luftrechtliche Genehmigung und

befreite die Beigeladene mit Wirkung vom 31. Oktober 2004 unter Anordnung der

sofortigen Vollziehung von der Betriebspflicht. Der Widerruf sollte mit Bestandskraft des

Planfeststellungsbeschlusses für die Süderweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld

wirksam werden. Die gegen diesen Bescheid vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin

erhobene Klage nahmen die Klägerinnen Ende 2004 zurück (OVG 1 A 12.04).

Im September 2005 beantragte die Beigeladene, den Widerrufszeitpunkt neu zu fassen.

Die Schließung sei wegen der hohen Verluste weiterhin aus wirtschaftlichen Gründen

erforderlich, damit die Muttergesellschaft der Beigeladenen ihren Beitrag zum

Ausbauvorhaben Berlin-Brandenburg International (BBI) erwirtschaften könne. Der

Beklagte erforderte von der Beigeladenen ein Gutachten zu der Möglichkeit einer

Verkehrsverlagerung auf die Verkehrsflughäfen Tegel oder Schönefeld und beauftragte

den bereits zuvor tätig gewesenen Prof. Dr. S. mit der ergänzenden Begutachtung zur

aktuellen betriebswirtschaftlichen Situation der Beigeladenen unter Einbeziehung der

Jahre 2002 bis 2005 und der gestiegenen Passagierzahlen.

Nach Abweisung der gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau von BBI

gerichteten Musterklagen durch das Bundesverwaltungsgericht beantragte die

Beigeladene, die luftrechtliche Genehmigung bereits mit Ablauf des 31. März 2007 zu

widerrufen. Der Betriebsteil „Aviation“ in Tempelhof sei dauerhaft defizitär. Zugleich

legte die Beigeladene eine Untersuchung zu den Verlagerungsmöglichkeiten des

Tempelhofer Luftverkehrs auf die Flughäfen Tegel und Schönefeld vom 4. Mai 2006 vor,

die das Unternehmen R. erstellt hatte. Demzufolge können der Linienverkehr - nach

Inbetriebnahme des dort geplanten Terminals Ost - zum Flughafen Tegel und die

Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verlagert werden. Bei der Abfertigung auftretende

Engpässe in Tegel ließen sich durch eine Optimierung des Flugplans beheben. Es sei

aber auch eine Verlagerung des gesamten Flugverkehrs von Tempelhof nach Schönefeld

möglich, falls der Terminal Ost zum Zeitpunkt der Schließung noch nicht betriebsbereit

sei.

In dem von dem Beklagten eingeleiteten Anhörungsverfahren erhoben die Klägerinnen

zahlreiche Einwendungen. Sie wiesen unter anderem auf die im Jahr 2005 gestiegene

Zahl der Fluggäste am Flughafen Tempelhof hin, rügten die von dem Beklagten

zugrunde gelegten, die Wirtschaftlichkeit des Flughafens betreffenden Daten und

beriefen sich auf Kapazitätsengpässe in Tegel und Schönefeld. Die Klägerin zu 2. machte

darüber hinaus geltend, dass sie als „Nischenflieger“ mit kleinen Fluggeräten nicht als

Low-Cost-Carrier agieren könne, sondern auf Geschäftskunden angewiesen sei. Diese

bevorzugten den Flughafen Tempelhof aufgrund seiner kurzen Wege und seien deshalb

bereit, höhere Flugpreise zu zahlen. Von dem Flugverkehr zwischen Tempelhof und M.

bzw. S. hingen 80 Arbeitsplätze ab. Eine Ausweichmöglichkeit sei wegen zeitlich

ungünstiger Zeitnischen am Flughafen Tegel sowie schlechterer Erreichbarkeit und

größerer Konkurrenz durch Billiganbieter am Flughafen Schönefeld problematisch. Ein

wirtschaftlicher Weiterbetrieb der Strecken werde nicht oder nur mit entsprechenden

Unterstützungsmaßnahmen möglich sein. Die Klägerin zu 1. hielt die Umsetzung des

geplanten Verkehrsflughafens BBI auch nach der Entscheidung des

Bundesverwaltungsgerichts für fraglich. Eine Verlagerung des Flugverkehrs nach

Schönefeld sei schon aus wettbewerbsrechtlichen Gründen unzumutbar. Eine

Verlagerung nach Tegel werde an der nicht rechtzeitigen Errichtung des Terminals Ost

scheitern. Schließlich sei die Schließung auch aus Rechtsgründen unzulässig.

Mit Bescheid vom 30. August 2006 änderte der Beklagte seinen Bescheid vom 2. Juni

2004. Er hob zum einen die Regelungen zur Befreiung von der Betriebspflicht, zum

Widerrufsvorbehalt und zur Abnahmeprüfung auf (Ziffern 2. bis 4. des Bescheides vom 2.

Juni 2004). Zum anderen sollte der Widerruf der Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31.

Oktober 2007 wirksam werden. Ferner erging an die Beigeladene die Auflage, dem

Beklagten bis zum 15. Dezember 2006 schriftlich darzulegen, dass für die in Tempelhof

operierenden Luftfahrtunternehmen innerhalb des verbleibenden Berliner

Flughafensystems funktionsfähige Abstellflächen und Räumlichkeiten vorhanden seien

und diese den zukünftigen Nutzern spätestens zum 15. Juni 2007 zur Verfügung

stünden. Der Bedarf musste der Beigeladenen bis zum 15. November 2006 mitgeteilt

werden.

Dem Änderungsbescheid vom 30. August 2006 zufolge fällt eine Abwägung der

widerstreitenden Belange und Interessen zugunsten der Beigeladenen aus, weil sie

dargelegt habe, dass der Betrieb des Flughafens Tempelhof ein fortlaufendes

wirtschaftliches Defizit verursache. Den von dem Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung nachteilig betroffenen Privaten könne ein zumutbarer Ersatzstandort

angeboten werden. Der Flugverkehr der Liniengesellschaften könne – nach Fertigstellung

des Terminals Ost – nach Tegel, aber auch nach Schönefeld verlagert werden. Die

Schließung von Tempelhof entspreche dem öffentlichen Interesse an einer Schonung der

öffentlichen Haushalte, weil die dadurch frei werdenden finanziellen Mittel für den Ausbau

von BBI eingesetzt werden könnten. Hinzu komme, dass sie auch Lärm- und

Sicherheitsinteressen Rechnung trage.

Während des gerichtlichen Verfahrens erging mit Bescheid vom 7. Dezember 2006 eine

die Allgemeine Luftfahrt betreffende Nebenbestimmung zu den Bescheiden vom 2. Juni

2004 und 30. August 2006. Nachdem ein von dem Senat mit Beschluss vom 21.

Dezember 2006 unterbreiteter Vergleichsvorschlag, dem die Beteiligten des

vorliegenden Verfahrens zugestimmt hatten, wegen mangelnder Zustimmung weiterer

Klägerinnen anderer Verfahren nicht zustande gekommen war, erließ der Beklagte unter

dem 22. Januar 2007 erneut einen Änderungsbescheid, mit dem der Widerruf der

Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31. Oktober 2008, 0.00 Uhr, verfügt wurde.

Außerdem wurde der Widerrufsvorbehalt vom 7. Dezember 2006 aufgehoben. Der

Beigeladenen wurde mittels einer Auflage (Nr. 1) aufgegeben, für die am Flughafen

Tempelhof operierenden Linienfluggesellschaften die Voraussetzungen für eine

Verlagerung nach Tegel oder nach Schönefeld zu gewährleisten. Sie sollen u.a. bis zum

30. September 2007 alle benötigten Informationen zu den Bedingungen auf den

jeweiligen Flughäfen erhalten.

Mit ihren Klagen wenden sich die Klägerinnen gegen den Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung. Sie halten die Klagen trotz der Rücknahmen ihrer gegen den Bescheid

vom 2. Juni 2004 gerichteten Klage für zulässig, weil die Änderungsbescheide wegen der

Vorverlagerung des Schließungszeitpunktes eine eigenständige Beschwer enthielten.

Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung sei rechtswidrig. Er bedürfe wegen des

Vorbehaltes des Gesetzes einer Ermächtigungsgrundlage. Die Voraussetzungen von § 6

Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO und § 49 Abs.

2 VwVfG lägen jedoch nicht vor. Ein isolierter Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung

widerspreche der fortbestehenden Planfeststellung mit ihrer umfassenden

Gestaltungswirkung.

Die Bescheide seien mit Grundrechten der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14

Abs. 1 GG unvereinbar. Außerdem sei das Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung

verletzt, weil der Beklagte von Beginn an den Flughafen Tempelhof habe schließen

wollen. Im Übrigen habe er die maßgeblichen Tatsachen unzutreffend ermittelt und

fehlerhaft abgewogen. Der Weiterbetrieb des Flughafens sei für die Beigeladene in

wirtschaftlicher Hinsicht nicht unzumutbar. Das nicht hinreichend fundierte und

methodisch angreifbare Gutachten des Herrn Prof. Dr. S. könne die Zweifel an der

Richtigkeit dieser Behauptung, deren Überprüfung im Übrigen dem Beklagten obliege,

nicht ausräumen. Der vorgesehene Ersatzstandort sei den Klägerinnen nicht zumutbar.

Die Verkehrsflughäfen Tegel und Schönefeld seien insoweit nicht gleichwertig. Am

Flughafen Tegel stünden die benötigten Zeitnischen zu Tagesrandzeiten nicht zur

Verfügung. Soweit der Beklagte auf eine Erhöhung der Koordinierungseckwerte von 40

auf 52 Slots je Stunde hinweise, führe dies zu keiner Verbesserung für Linien- und

Charterflüge. Von der Klägerin zu 2. für den Sommerflugplan 2007 beantragte Slots

seien unwirtschaftlich, weil eine Umlaufplanung nicht möglich sei.

Die anfallenden Umzugskosten seien für die Klägerinnen unzumutbar. Bei einer

Verlagerung nach Tegel entstünden sogar doppelte Kosten, weil dieser Flughafen nach

der Inbetriebnahme von BBI geschlossen werde. Eine Verlagerung nach Schönefeld

komme für die Klägerinnen auch aus Gründen des Wettbewerbs nicht in Betracht. Die

schlechtere Erreichbarkeit des Flughafens Schönefeld werde dazu führen, dass die

Kunden der Klägerinnen auf in Tegel operierende Konkurrenzunternehmen zurückgriffen.

In Schönefeld seien Kapazitätsengpässe und Behinderungen durch die dort

durchgeführten Bauarbeiten zu erwarten. Diese stelle einen zusätzlichen

Wettbewerbsnachteil dar.

Es treffe ferner nicht zu, dass für den Verkehr in Tempelhof zukünftig kein Bedarf mehr

bestehe. Der Beklagte habe bei der Gewichtung der Belange verkannt, dass die

Beigeladene einen Auftrag der Daseinsvorsorge wahrnehme und – zumal sie von der

öffentlichen Hand beherrscht werde – gewisse Verluste hinzunehmen habe. Ihre

wirtschaftlichen Belange müssten daher geringer gewichtet werden als die

grundrechtsrelevanten Belange der Klägerinnen. Schließlich fehle eine

Alternativenprüfung.

Die Klägerin zu 1. werde bei einer Verlagerung nach Schönefeld und fortbestehendem

Angebot anderer Linienfluggesellschaften in Tegel Passagierverluste von bis zu 60 %

erleiden. Dies werde zu einer Einstellung des Flugbetriebs nach Berlin und zu einem

Verlust von 30 Arbeitsplätzen führen. Außerdem betreibe die Beigeladene am Flughafen

Tegel eine diskriminierende Gebührenpolitik, die die Klägerinnen wegen der von ihnen

genutzten Luftfahrzeuge besonders treffe. Bei einer Verlagerung nach Schönefeld werde

es bei der Klägerin zu 2. zu einem Verlust von 80 Arbeitsplätzen und zu einem Rückgang

des gesamten Passagieraufkommens von einem Viertel kommen.

Der Bescheid sei mit bindenden Zielen der Raumordnung nicht vereinbar, weil der

Flughafen Tempelhof erst mit der Inbetriebnahme von Berlin-Brandenburg International

zu schließen sei. Außerdem liege ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92

vor. Der Beklagte habe verteilend und diskriminierend in das Flughafensystem

eingegriffen. In Tegel stünden die von den Klägerinnen gewünschten Zeitnischen nicht

zur Verfügung, und in Schönefeld sei in dem von den Klägerinnen betriebenen

Marktsegment kein wettbewerbsfähiger Linienbetrieb möglich.

Die Klägerinnen beantragen,

den Bescheid des Beklagten vom 2. Juni 2004 in der Fassung der

Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007

aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Klagen für unzulässig. Die Klägerinnen hätten seinerzeit ihre gegen den

Bescheid vom 2. Juni 2004 gerichteten Klagen zurückgenommen, weil sie mit einer

Verlagerung zum Verkehrsflughafen Tegel zum 31. Oktober 2004 (Wirksamkeit der

Befreiung von der Betriebspflicht) einverstanden gewesen seien. Ein isoliertes Vorgehen

gegen den Schließungszeitpunkt sei nicht möglich. Unabhängig davon fehle die

Klagebefugnis. Die Klägerinnen hätten keinen Geschäftssitz und damit keinen

Standortbezug am Flughafen Tempelhof.

Den Klägerinnen sei es wegen der ihnen gegenüber eingetretenen Bestandskraft des

Bescheides vom 2. Juni 2004 nicht mehr möglich, Einwendungen gegen den Widerruf als

solchen zu erheben. Unabhängig davon bestünden an der Rechtmäßigkeit des

Bescheides auch in dieser Hinsicht keine Zweifel. Dem Abwägungsgebot sei – sofern es

überhaupt Anwendung finde – Genüge getan. Der wirtschaftliche Nachteil, den die

Beigeladene bei einer Aufrechterhaltung des Betriebs erleide, überwiege die Belange der

Klägerinnen. Dieser Nachteil sei durch zwei Gutachten bestätigt worden. Unabhängig

davon habe sich die wirtschaftliche Situation weiter verschlechtert, weil die

Fluggesellschaft A. ihre Flüge zum 1. November 2006 nach Tegel verlagert habe. Damit

verliere der Flughafen Tempelhof rund 100.000 Passagiere jährlich. Die aktuelle

Diskussion um ein Nutzungskonzept belege, dass der Flughafen nur defizitär zu

bewirtschaften sei.

Den Klägerinnen stünden zumutbare Ausweichmöglichkeiten in Schönefeld und Tegel zur

Verfügung. Der Terminal Ost müsse unabhängig von der Schließung des Flughafens

Tempelhof gebaut werden, sodass die hierfür entstehenden Kosten in die

Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht einzubeziehen seien. Das Gebäude werde rechtzeitig

zur Verfügung stehen.

Die Änderungsbescheide verstießen nicht gegen Art. 8 Abs. 1 der VO (EWG) 2408/92.

Die Klägerinnen würden nicht von einem bestimmten Flughafen ferngehalten. Sie hätten

vielmehr die Wahl zwischen Tegel und Schönefeld. Im Übrigen habe der Beklagte

innerhalb des verbleibenden Berliner Flughafensystems keine

Verkehrsverteilungsregelung getroffen.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ihrer Ansicht zufolge sind die Klagen unzulässig, weil die Klägerinnen im August und

September 2004 Umzugsvereinbarungen einschließlich eines Rechtsmittelverzichts mit

der Beigeladenen geschlossen hätten. Ferner fehle es an einer Rechtsverletzung, weil

die mit Bescheid vom 2. Juni 2004 verfügte Befreiung der Beigeladenen von ihrer

Betriebspflicht gegenüber den Klägerinnen unanfechtbar feststehe. Gleiches gelte in

Bezug auf den Widerruf dem Grunde nach und den in dem Bescheid vom 2. Juni 2004

genannten Zeitpunkt. Daher belaste der durch die Änderungsbescheide präzisierte

Schließungszeitpunkt die Klägerinnen nicht. Sie hätten vielmehr schon 2004 mit einer

effektiven Stillegung des Flughafens rechnen müssen. Die behaupteten

Rechtsverletzungen drohten den Klägerinnen allenfalls durch die Stillegung, nicht aber

durch den Schließungszeitpunkt. In Tegel stünden hinreichende Zeitnischen zur

Verfügung, weil der Koordinierungseckwert um fünf Abflüge je rollierender Stunde erhöht

worden sei.

Unabhängig davon seien die Klagen auch unbegründet. Es bestehe kein Anspruch auf

Bereitstellung einer - durch die Beigeladene subventionierten - Infrastruktur. Die Klägerin

zu 2. habe erst seit 1999 in Tempelhof investiert. Zu diesem Zeitpunkt habe die

Schließung bereits festgestanden. Die Klägerin zu 1. sei seit noch kürzerer Zeit in

Tempelhof als Auffanggesellschaft für die insolvente SN Brussels tätig. Eine

Diskriminierung liege auch in Bezug auf Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 nicht vor,

weil die Vorschrift die Existenz eines betriebsbereiten Flughafens voraussetze. Einer

Verkehrsverteilung vorgelagerte Infrastrukturentscheidungen seien allein nach

nationalem Recht zu beurteilen. Ein privater Unternehmer könne nicht dauerhaft zum

Weiterbetrieb eines Flugplatzes gezwungen werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und die von dem Beklagten

vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen

Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Klagen haben keinen Erfolg.

Der Zulässigkeit der gegen die Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember

2006 und 22. Januar 2007 erhobenen Klagen steht nicht entgegen, dass die Klägerinnen

ihre Klagen gegen den Ausgangsbescheid vom 2. Juni 2004 zurückgenommen haben.

Die Änderungsbescheide enthalten eine eigenständige Beschwer, weil die Klägerinnen,

die den Flughafen Tempelhof tatsächlich nutzen, ihren Flugbetrieb nunmehr bereits zu

einem früheren Zeitpunkt einstellen müssen als dies nach dem Bescheid vom 2. Juni

2004 der Fall gewesen wäre. Auf die von der Beigeladenen aufgeworfenen Frage nach

einer bestandskräftigen Befreiung von der Betriebspflicht kommt es schon deshalb nicht

mehr an, weil der Beklagte diese Regelung aufgehoben hat. Schließlich fehlt den

Klägerinnen auch nicht im Hinblick darauf das Rechtsschutzbedürfnis, dass sie den

Vergleichsvorschlag des Senats vom 21. Dezember 2006 angenommen haben. Der

Vergleich ist nicht zustande gekommen.

Ebenso wenig kommt eine Verwirkung in Betracht. Das Verhalten der Klägerinnen seit

2004 zeigt vielmehr, dass sie weiterhin an einer Fortsetzung des Flugbetriebs in

Tempelhof interessiert sind. Soweit sich die Beigeladene auf einen mit den Klägerinnen

geschlossenen Rechtsmittelverzicht beruft, ist der konkrete Inhalt dieses Verzichtes

nicht dargelegt, sodass der Senat auch insoweit von der Zulässigkeit der Klagen

ausgeht.

Der Senat lässt ferner zu Gunsten der Klägerinnen offen, ob sie klagebefugt im Sinne

von § 42 Abs. 2 VwGO sind (vgl. dazu BVerwGE 82, 246 ff.).

Die Klagen sind jedenfalls unbegründet. Die angegriffenen Änderungsbescheide der

Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und

22. Januar 2007 verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1

VwGO.

Der Bescheid vom 30. August 2006 in der Gestalt der weiteren Änderungsbescheide

vom 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007 ist formell und materiell rechtmäßig.

Entgegen der Ansicht des Beklagten und der Beigeladenen ist der Umfang der

gerichtlichen Überprüfung nicht allein auf die Frage beschränkt, ob der zuletzt verfügte

Schließungszeitpunkt (31. Oktober 2008) rechtmäßig ist, weil die angegriffenen

Änderungsbescheide letztlich auch die Schließung als solche erneut regeln.

1. Die Rechtmäßigkeit der Änderungsbescheid ergibt sich allerdings nicht schon allein

daraus, dass die Beigeladene als Betreiberin des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof,

der gemäß § 2 Abs. 5 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West)

vom 25. September 1990 (BGBl I S. 2106) als genehmigt im Sinne von § 6 LuftVG gilt

(vgl. insoweit OVG Berlin, OVGE 22, 66, 67 ff.), von der Genehmigung aus

wirtschaftlichen Gründen keinen Gebrauch mehr machen möchte. Die Auffassung des

Beklagten und der Beigeladenen, wonach ein derartiger Verzicht zum automatischen

Erlöschen der Genehmigung kraft Gesetzes führt, sodass der angegriffene Bescheid

lediglich deklaratorisch sei, trifft nicht zu.

Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens kann über die ihm erteilte luftrechtliche

Genehmigung nicht disponieren, weil er nach der Betriebsaufnahme gemäß § 45 Abs. 1

Satz 1 LuftVZO verpflichtet ist, den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten

und ordnungsgemäß zu betreiben (so auch Giemulla, in: Giemulla/Schmid,

Luftverkehrsverordnungen, § 45 LuftVZO Rn. 2; Wysk, in: ZLW 2003, S. 616 und 619;

Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 563 ff.; Sellner/Reidt, in:

NVwZ 2004, S. 1169). Da der Betrieb eines Verkehrsflughafens der Daseinsvorsorge

dient, liegt dessen Nutzung zumindest auch im öffentlichen Interesse. Beabsichtigt ein

Unternehmer eine partielle oder gar vollständige Aufgabe des Flughafenbetriebs, muss

die Luftfahrtbehörde die Möglichkeit haben, das öffentliche Interesse an der

Aufrechterhaltung des Betriebs zu prüfen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Staat

einen Unternehmer zwingen kann, von seiner Unternehmergenehmigung dauerhaft

Gebrauch zu machen. Das aus der mangelnden Dispositionsbefugnis resultierende

Erfordernis einer Beteiligung der Luftfahrtbehörde sagt nämlich noch nichts darüber aus,

ob und unter welchen Umständen eine beantragte „Entlassung“ aus der Genehmigung

verweigert werden darf.

Ein automatisches Erlöschen der Genehmigung folgt auch nicht aus § 48 Abs. 2

LuftVZO, wonach die Rücknahme, der Widerruf oder das Erlöschen der Genehmigung

aus anderen Gründen bekanntzumachen sind. Die Vorschrift stellt keinen materiell-

rechtlichen Erlöschenstatbestand dar, sondern setzt diesen – neben Widerruf und

Rücknahme, die im Gegensatz zum Erlöschen in § 48 Abs. 1 LuftVZO eigenständig

geregelt sind – lediglich voraus. Ebenso wenig führt ein Rückgriff auf allgemeines

Verwaltungsverfahrensrecht weiter. Ein Verwaltungsakt wird zwar nach § 43 Abs. 2 VwVfG

unwirksam, wenn er neben den dort genannten Aufhebungstatbeständen auf andere

Weise erledigt ist. Der Verzicht des Berechtigten auf einen begünstigenden

Verwaltungsakt oder auf Rechte daraus führt jedoch nur dann zu dessen Erledigung,

wenn der Bestand nicht zugleich auch im öffentlichen Interesse oder im rechtlich

geschützten Interesse Dritter liegt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9.

Aufl., § 43 Rn. 41 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung).

An diesem Ergebnis vermag auch die von dem Beklagten gezogene Parallele zum

Immissionsschutzrecht nichts zu ändern. Das Bundesimmissionsschutzgesetz, das dem

Anlagenbetreiber, der den Betrieb der Anlage einstellen möchte, nach § 15 Abs. 3

BImSchG lediglich eine Anzeigepflicht auferlegt, kennt keine dem § 45 Abs. 1 Satz 1

LuftVG entsprechende Pflicht des Anlagenbetreibers zur Aufrechterhaltung des Betriebs.

Aus diesem Grund sind außerhalb des Luftverkehrsrechts normierte, an die

Betriebseinstellung anknüpfende Erlöschenstatbestände (vgl. z.B. § 18 Abs. 1 Nr. 2

BImSchG, § 8 Satz 1 GaststättenG, § 49 Abs. 2 GewO) auch dann nicht auf die

luftrechtliche Genehmigung übertragbar, wenn man einen allgemeinen Rechtssatz

aufstellen könnte, wonach eine Genehmigung bei längerem Nichtgebrauch grundsätzlich

erlischt. Der Sinn und Zweck der gesetzlich normierten Erlöschenstatbestände besteht

darin, der Genehmigungsbehörde bei längerem Nichtgebrauch die Möglichkeit

einzuräumen, das Fortbestehen der Genehmigungsvoraussetzungen zu überprüfen (vgl.

BVerwGE 40, 153, 155 f.). Dieses Motiv entfällt bei der luftrechtlichen Genehmigung, weil

von ihr - sofern der Flugplatzunternehmer nicht ausnahmsweise von der Betriebspflicht

befreit wird - fortlaufend Gebrauch gemacht werden muss. Ob bei der zwar erteilten,

aber noch nicht genutzten luftrechtlichen Genehmigung etwas anderes gilt, kann

dahinstehen, weil es hier um einen solchen Fall nicht geht.

2. Der Beklagte durfte jedoch durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die

Schließung des Flughafens Tempelhof verfügen. Die angegriffenen Bescheide mit

diesem Inhalt bedürfen gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage (vgl.

auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. November 2005 – OVG 12 A 3.05 -, juris).

Sie sind vor allem mit europarechtlichen sowie raumordnungsrechtlichen Vorschriften

vereinbar und greifen weder in Grundrechte noch in ein unterstelltes Recht der

Klägerinnen auf gerechte Abwägung ein. Die Klägerinnen sind schließlich auch nicht

dadurch in ihren Rechten verletzt, dass der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung

unabhängig vom Fortbestand der Planfeststellung aufgehoben hat.

Für den Erlass der angegriffenen Bescheide ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht

erforderlich. Die luftrechtliche Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof

stellt einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, weil sie die Beigeladene als Adressatin

zum Betrieb eines Flugplatzes berechtigt. Die damit zugleich verbundenen Pflichten wie

z.B. die Betriebs- und Unterhaltungspflicht nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO mögen zwar

belastend sein. Sie treten jedoch hinter der Begünstigung zurück. Da die Frage nach der

Begründung eines rechtlich erheblichen Vorteils abstrakt zu beurteilen ist, ändert sich

am begünstigenden Charakter der luftrechtlichen Genehmigung auch dann nichts, wenn

der weitere Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof für die Beigeladene zu

einer erheblichen finanziellen Belastung führt.

Den Klägerinnen ist zwar zuzustimmen, dass die begünstigte Beigeladene wegen der ihr

obliegenden Betriebspflicht nicht ohne weiteres auf die luftrechtliche Genehmigung

verzichten kann, weil sie insoweit nicht dispositionsbefugt ist. Dies bedeutet jedoch nicht,

dass eine Aufhebung der Genehmigung nur dann möglich ist, wenn die gesetzlichen

Voraussetzungen für deren Widerruf oder Rücknahme vorliegen. Die fehlende

Dispositionsbefugnis über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nämlich nicht

auf den Vertrauensschutz, den die bestandskräftige begünstigende luftrechtliche

Genehmigung gegenüber dem Flugplatzunternehmer entfaltet, und der einem Widerruf

gegen den Willen des Flugplatzunternehmers grundsätzlich entgegensteht. Auf diesen

Vertrauensschutz kann der Flugplatzunternehmer ohne weiteres mit der Folge

verzichten, dass die von ihm begehrte Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nur

noch in das Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellt ist.

So liegt es hier. Der Beklagte hat die luftrechtliche Genehmigung nicht gegen den Willen

der Beigeladenen, sondern gerade auf deren Antrag hin und mit deren Einverständnis

widerrufen: Angesichts des Verzichts der Beigeladenen auf Vertrauensschutz fehlt es im

Verhältnis zwischen ihr und dem Beklagten an einem Eingriff. Es handelt sich letztlich um

eine einvernehmliche Regelung, die - auch unter Berücksichtigung des Prinzips vom

Vorbehalt des Gesetzes - keine Ermächtigungsgrundlage erfordert. Dem angegriffenen

Verwaltungsakt liegt eine ähnliche Situation wie beim Abschluss eines

verwaltungsrechtlichen Vertrages zugrunde, für dessen inhaltliche Gestaltung der

Vorbehalt des Gesetzes ebenso wenig gilt. Der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts zufolge kommt es, auch soweit Grundrechtspositionen

berührt werden, angesichts der einverständlichen Mitwirkung der am Vertrag Beteiligten

zumindest nicht in dem Sinne zu einem Eingriff wie es vorausgesetzt wird, wenn der

Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt (BVerwGE 42, 331, 335). Diesem Ergebnis

steht auch nicht entgegen, dass ein Vertrag über die Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung nach § 58 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig wäre, wenn er in Rechte der

Klägerinnen eingriffe. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag erlaubt nämlich nur deshalb keine

Regelung zu Lasten Dritter, weil er - anders als ein Verwaltungsakt - von einem

betroffenen Dritten nicht angefochten werden kann (vgl. dazu auch Kopp/Ramsauer,

VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 58 Rn. 1).

Eine Ermächtigungsgrundlage wäre selbst dann nicht erforderlich, wenn die Aufhebung

der die Beigeladene begünstigenden luftrechtlichen Genehmigung belastende Wirkungen

für die Klägerinnen entfaltete. In einem derartigen Fall kann sich der belastete Dritte

weder auf §§ 48, 49 VwVfG noch unmittelbar auf Vertrauensschutz berufen. Sowohl die

luftrechtliche Genehmigung als auch deren Widerruf treffen allein gegenüber der

Beigeladenen als Adressatin eine verbindliche Regelung. Die mit der Erteilung der

luftrechtlichen Genehmigung verbundene Berechtigung zur Flugplatznutzung, die dem

Flugplatzunternehmer durch deren Aufhebung wieder genommen wird, stellt sich für die

Luftfahrtunternehmen allenfalls als mittelbare Begünstigung, wenn nicht sogar als bloßer

Reflex dar (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht,

12. Aufl., § 17 III 2 Rn. 23).

Würde man das Vertrauen des derart betroffenen Dritten in den Bestand des

Verwaltungsaktes als ebenso schutzwürdig ansehen wie das Vertrauen des unmittelbar

Begünstigten, müssten §§ 48, 49 VwVfG auch im Verhältnis zwischen der Behörde und

dem Dritten anwendbar sein. Dies führte jedoch zu dem nicht haltbaren Ergebnis, dass

beispielsweise ein begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung im

Verhältnis zu dem Dritten – unabhängig von § 50 VwVfG - unter den erleichterten

Voraussetzungen für belastende Verwaltungsakte aufgehoben werden könnte (vgl. zu

alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2,

Rn. 22 f.).Das Handeln des Beklagten braucht hier daher auch nicht im Verhältnis zu den

Klägerinnen durch eine Ermächtigungsgrundlage legitimiert zu werden. Daraus folgt

allerdings nicht, dass der Beklagte durch die Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung folgenlos in Rechte Dritter eingreifen kann. Die Klägerinnen sind – soweit

sie durch den Widerruf in ihren Rechten betroffen werden – nicht schutzlos. Ihnen steht

ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung, denn sie können ihr Aufhebungsinteresse

ohne weiteres mittels Drittanfechtung des sie belastenden Verwaltungsaktes verfolgen.

Dieses Ergebnis findet auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine

Stütze. Danach werden durch die Änderung von Schutzauflagen für ein

planfestgestelltes Vorhaben betroffene Grundstückseigentümer durch die Bestandskraft

der Planung nicht in der Weise geschützt wie der Adressat eines begünstigenden

Verwaltungsaktes, der Änderungen nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG

hinnehmen muss. Sie haben keinen rechtlich geschützten Anspruch auf Fortbestand der

ursprünglichen Planung, sondern lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte

Abwägung ihrer Belange, sodass ihr Interesse an der Erhaltung der ursprünglichen

Planung gegen das Interesse des Vorhabenträgers an einer von ihm beabsichtigten

Änderung abzuwägen ist (BVerwGE 91, 17, 23). Nach alledem bedarf die luftrechtliche

Genehmigung hier - unabhängig von der Frage, ob ihre Änderung oder Aufhebung eine

planerische Entscheidung darstellt - weder gegenüber der Beigeladenen noch gegenüber

den Klägerinnen einer Ermächtigungsgrundlage.

3. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung verstößt nicht gegen europarechtliche

Vorschriften. Er verletzt insbesondere keine Rechte der Klägerinnen aus Art. 3 Abs. 1 der

Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von

Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen

Flugverkehrs. Danach wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft - vorbehaltlich der

Verordnung - von den Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf

Strecken in der Gemeinschaft auszuüben (vgl. auch § 21 Abs. 4 LuftVG). Der freie

Streckenzugang gilt für den gesamten innergemeinschaftlichen Flugverkehr („Strecken

in der Gemeinschaft“), d.h. nicht nur für Flugdienste zwischen den Mitgliedstaaten,

sondern auch für Flugdienste innerhalb eines Mitgliedstaates (Giemulla, in:

Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 21 LuftVG Rn. 37 und 47; vgl. auch die

Definition in Art. 2 h, wonach unter dem betroffenen Mitgliedstaat bzw. den betroffenen

Mitgliedstaaten der Mitgliedstaat bzw. die Mitgliedstaaten zu verstehen sind, in dem

oder zwischen denen der betreffende Flugverkehr durchgeführt wird).

a) Mit dem zu einer Schließung des Flughafens Tempelhof führenden Widerruf hat der

Beklagte in Bezug auf die Klägerinnen keine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs.

1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vorgenommen. Eine solche

Verkehrsaufteilungsregelung liegt u.a. vor, wenn der Zugang innerhalb eines

Flughafensystems, zu dem die Verkehrsflughäfen Berlin-Tegel, Tempelhof und

Schönefeld gehören (Art. 2 m sowie Anhang II der VO), für bestimmte

Luftfahrtunternehmen oder Dienste beschränkt wird, ohne dass diese zwischen den

Flughäfen des Systems frei wählen können (zur Definition der Verkehrsaufteilung vgl.

Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80; zur Wahlfreiheit innerhalb des Flughafensystems s. z.B.

EuGH, Urteil vom 18. Januar 2001, C – 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa).

Daran fehlt es hier schon deshalb, weil der Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 der

Beigeladenen aufgibt sicherzustellen, dass die Klägerinnen als am Verkehrsflughafen

Tempelhof operierende Linienfluggesellschaften ihren Flugverkehr ab 1. November 2008

wahlweise nach Tegel oder nach Schönefeld verlagern können. Nach derzeitigem

Sachstand bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Auflage nicht erfüllt

werden könnte. Dies gilt auch im Hinblick auf die von den Klägerinnen behaupteten, aus

ihrer Sicht auch zukünftig bestehenden Kapazitätsengpässe am Flughafen Berlin-Tegel.

Den – u.a. auf erhöhte Sicherheitsanforderungen zurückzuführenden – Engpässen wirkt

die Beigeladene durch Schaffung weiterer Kapazitäten entgegen, indem sie einen

zusätzlichen Terminal („Terminal Ost“) errichtet, der eine Erhöhung des

Koordinierungseckwertes ermöglicht. Entgegen der Annahme der Klägerinnen spricht

alles dafür, dass dieser Terminal, der den Plänen der Beigeladenen zufolge schon zum

31. März 2007 fertig gestellt sein soll, im Jahr 2008 zur Verfügung stehen wird. Ein gegen

die Baugenehmigung angestrengtes vorläufiges Rechtschutzverfahren blieb ohne Erfolg

(OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Januar 2007 – 10 S 1.07 -).

Ebenso wenig ist derzeit erkennbar, dass die Klägerinnen nach einer Schließung des

Verkehrsflughafens Tempelhof und einer Verlagerung ihres Linienflugverkehrs nach Tegel

lediglich unzumutbare Zeitnischen erhalten werden, die ihren Geschäftsbetrieb

beeinträchtigen. Der Endbericht über die Untersuchung der Verlagerungsmöglichkeiten

des Luftverkehrs in Tempelhof auf die Flughäfen Tegel und Schönefeld vom 4. Mai 2006

(„Verlagerungsgutachten“) geht vielmehr nachvollziehbar davon aus, dass eine

Aufnahme des Tempelhofer Linienverkehrs in Tegel sowohl im Jahr 2007 als auch im

Eröffnungsjahr des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International (voraussichtlich

2011) möglich ist. Soweit es zu geringen Überschreitungen bei der

Abfertigungskapazität komme, könnten diese durch eine Optimierung des Flugplans

behoben werden. Derartige zeitliche Verschiebungen um 15 bis 20 Minuten sind von den

Klägerinnen grundsätzlich hinzunehmen. Vor diesem Hintergrund brauchte der Senat

den in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2007 gestellten Beweisanträgen

schon deshalb nicht nachzugehen, weil eine Übertragung im Sinne einer vollständig

unveränderten, minutengenauen Übernahme der den Klägerinnen für den Flughafen

Tempelhof erteilten Zeitnischen auf den Flugbetrieb am Flughafen Tegel nicht geboten

ist. Soweit im parallel verhandelten Verfahren OVG 12 A 2.05 unter Beweisantritt

behauptet worden ist, die am 22. Januar 2007 am Flughafen Tempelhof vorhandenen

Verkehre könnten unter Berücksichtigung des Terminals Ost am Flughafen Tegel nicht

ordnungsgemäß abgewickelt werden, konnte der Senat auch das als zutreffend

unterstellen. Entscheidend ist allein, ob die nach einer nicht punktgenauen, sondern

zumutbaren und interessengerechten Verlagerung der Verkehre von Tempelhof nach

Tegel am Flughafen Tegel bestehende Verkehrssituation regelgerecht abgewickelt

werden kann. Davon geht der Senat auf der Grundlage der Darlegungen von Beklagtem

und Beigeladener aus.

Soweit die Klägerin zu 2. mit Schriftsatz vom 11. Dezember 2006 eine Aufstellung über

von ihr für den Flughafen Tegel zum Sommerflugplan 2007 beantragte und erhaltene

Zeitnischenzuweisungen vorgelegt hat, ist dies schon deshalb als Beleg für zukünftige

mangelnde Kapazitäten nicht hinreichend aussagekräftig, weil es sich um einen hier

nicht maßgeblichen Zeitraum handelt. Unabhängig davon ist der weit überwiegende

Anteil der beantragten Zeitnischen bestätigt worden, und die Klägerin hat weder

dargelegt, dass sie die begehrten Zeitnischen rechtzeitig beantragt hat, noch hat sie

dargelegt, welche Maßnahmen sie ergriffen hat, um doch noch die begehrten

Zeitnischen zu erhalten (vgl. z.B. Art. 8 Abs. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des

Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der

Gemeinschaft vom 18. Januar 1993). Aus der vorgelegten Aufstellung allein sind die

insoweit erforderlichen Angaben nicht ersichtlich. Dem in der mündlichen Verhandlung

geäußerten Einwand der Beigeladenen, wonach sich die Klägerin zu 2. erst nach

Abschluss der Flugplankonferenz um Zeitnischen beworben habe, ist diese nicht

substantiiert entgegengetreten. Soweit sich die Klägerinnen schließlich auf

Behauptungen der Klägerin zu 3. im Verfahren OVG 12 A 1.05 berufen, ist dies hier

schon deshalb nicht erheblich, weil die Zeitnischenzuteilung u.a. von der konkret

gewünschten Start- und Landezeit und von der Art des Luftfahrzeuges abhängt. Die

Ablehnung eines Antrags auf Zuweisung einer bestimmten Zeitnische eines

Luftfahrtunternehmens lässt grundsätzlich nicht den Schluss zu, dass auch einem

anderen Luftfahrtunternehmen eine vergleichbare Zeitnische versagt wird.

Da die von dem Beklagten verfügte Auflage somit nicht ungeeignet erscheint, für den

Tempelhofer Linienverkehr einen zumutbaren Flugbetrieb am Flughafen Tegel zu

gewährleisten, und für den Flughafen Tegel aus derzeitiger Sicht kein offensichtlicher und

unzumutbarer Kapazitätsengpass zu prognostizieren ist, müssen sich die Klägerinnen

zunächst darauf verweisen lassen, die Bescheidung ihrer Anträge auf

Zeitnischenzuweisung für den Winterflugplan 2008/2009 abzuwarten. Bei Versagung

einer beantragten Zeitnische sind sie ferner gehalten, eine Korrektur der Entscheidung

gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die

Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18. Januar 1993 zu

erreichen (vgl. z.B. Art. 8 Abs. 7 VO).

Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass der Flughafen Tegel für die Klägerinnen eine

unzumutbare Alternative darstellen könnte. Die bloße – ohnehin nicht näher

substantiierte - Behauptung, dass die Klägerinnen durch die Entgeltregelungen am

Flughafen Tegel benachteiligt würden, reicht insoweit nicht aus. Im Übrigen haben die

Klägerinnen die Möglichkeit, gegen aus ihrer Sicht diskriminierende Entgeltregelungen

gerichtlich vorzugehen.

b) Im Übrigen wären die angegriffenen Bescheide selbst dann mit Art. 8 VO (EWG) Nr.

2408/92 vereinbar, wenn für die Klägerinnen kein Wahlrecht zwischen den

Verkehrsflughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld bestünde, sondern sie

ausschließlich auf den Flughafen Berlin-Schönefeld verwiesen würden. Zwar läge –

entgegen der Ansicht der Beigeladenen und des Beklagten - auch bei der Schließung

eines Systemflughafens und der Verlagerung der Verkehre an einen bestimmten,

fortbestehenden Flughafen des Systems eine Aufteilungsregelung im Sinne von Art. 8

Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 vor (vgl. dazu im Einzelnen OVG Berlin-Brandenburg, Urteil

vom 12. Februar 2007 – OVG 12 A 2.05 -). Diese Verkehrsaufteilung, die neben der

gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe keiner weiteren nationalen gesetzlichen Grundlage

bedürfte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Februar 2007 – OVG 12 A 2.05 -,

Hofmann/Granherr, LuftVG, Anh. 5, Einführung, S. 4; Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80),

wäre jedoch nicht diskriminierend im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Den

Klägerinnen würde nicht ohne objektive und stichhaltige, sachliche und rechtliche

Begründung ein Verkehrsrecht vorenthalten, das einem anderen Unternehmen für den

Betrieb eines gleichen Dienstes unter vergleichbaren Bedingungen gewährt würde (vgl.

dazu Entscheidung der Kommission vom 24. April 1994, TAT – Paris [Orly] – Marseille und

Paris [Orly] – Toulouse, 94/291/EWG, ABl. L 127 vom 19. Mai 1995, S. 32).

Die Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld stellen jedenfalls ab dem verfügten

Schließungszeitpunkt für die Klägerinnen als Linienfluggesellschaften nahezu

gleichwertige Alternativen dar. Es ist den Klägerinnen zumutbar und bedeutet für sie

keine Diskriminierung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92, wenn sie

während der lediglich rund dreijährigen Übergangszeit bis zur beabsichtigten Eröffnung

des Flughafens Berlin-Brandenburg International nicht von dem zunächst noch

fortbestehenden Flughafen Tegel, sondern vom Flughafen Schönefeld aus operieren

müssten. Bei dem Flughafen Schönefeld handelt es sich zwar nicht um einen

innerstädtischen, andererseits aber sehr wohl um einen stadtnahen, gut erreichbaren

Flughafen. Er ist – anders als der Flughafen Tegel – unmittelbar an das Berliner S-Bahn-

Netz angeschlossen und wird ab Mai 2008 über die Autobahn A 113n direkt erreichbar

sein. Dadurch werden sich die derzeitigen Anfahrtzeiten noch einmal erheblich

verkürzen. Dass die Klägerinnen gerade aufgrund dieser Verkehrsanbindung Kunden an

in Tegel operierende Luftfahrtunternehmen, die zudem vergleichbare Strecken wie die

Klägerinnen bedienen müssten, in einem Umfang verlieren könnten, der zu

Umsatzeinbußen führt, ist nicht nachvollziehbar. Mit den von ihnen insoweit

angegebenen Zahlen weisen die Klägerinnen im Wesentlichen auf den Verlust hin, der

eine Einstellung des Flugdienstes nach Berlin zur Folge hätte. Ein Beleg dafür, dass die

Verlagerung tatsächlich zu Umsatzeinbußen führt, ergibt sich daraus jedoch nicht.

Ebenso wenig ist davon auszugehen, dass die am Flughafen Schönefeld operierenden

Billiganbieter für die Klägerinnen einen wettbewerbsrelevanten Nachteil darstellen. Dies

gilt auch gerade im Hinblick darauf, dass es sich um ein anderes Segment handelt. Im

Übrigen erscheinen in diese Richtung zielende Erwägungen der Klägerinnen kaum

schutzwürdig. Die weitere Befürchtung der Klägerinnen, Wettbewerbsnachteile aufgrund

von ausbaubedingten Behinderungen am Flughafen Schönefeld erleiden zu müssen, ist

nicht begründet. Es ist nicht ersichtlich, dass der Linienverkehr in Schönefeld-Nord

maßgeblich von den Bauarbeiten betroffen sein könnte, Insoweit bleiben die

Einwendungen der Klägerinnen pauschal und ohne Substanz.

Schließlich ist auch nicht deshalb mit Kapazitätsengpässen am Flughafen Schönefeld zu

rechnen, weil ab dem Jahr 2008 nur noch eine Start- und Landebahn zur Verfügung

stehen wird. Der Beklagte und die Beigeladene haben darauf hingewiesen, dass schon

zum jetzigen Zeitpunkt faktisch nur eine Start- und Landebahn genutzt wird. Die Start-

und Landebahnen in Schönefeld sind derzeit bei weitem nicht ausgelastet, sondern

verfügen über erhebliche freie Kapazitäten von rund 40 %. Die unter kapazitiven

Gesichtspunkten mögliche Verlagerung des Linienflugverkehrs von Tempelhof nach

Schönefeld wird schließlich auch durch das Gutachten vom 4. Mai 2006 bestätigt.

Danach ist im Jahr 2007 lediglich im Bereich der Sicherheitskontrollen mit einem

Kapazitätsengpass zu rechnen, der durch die Installation einer zusätzlichen

Sicherheitslinie behoben werden kann. Kapazitätsbedingte Engpässe bei der Abfertigung

im Jahr 2011 lassen sich durch eine geringfügige Optimierung des Flugplans ohne

weiteres bewältigen. Derartige Maßnahmen sind hier – wie oben dargelegt –

grundsätzlich hinzunehmen.

4. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen verstoßen die angegriffenen Bescheide

nicht gegen raumordnungsrechtliche Vorschriften. Die Verordnung zur Änderung der

Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS)

vom 30. Mai 2006 (GVBl. Bln S. 509) legt nicht verbindlich fest, dass der Flughafen

Tempelhof erst mit der Inbetriebnahme des Flughafens Berlin-Brandenburg International

und nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt geschlossen werden darf (vgl. III., Z 1 der

Anlage zur Änderungsverordnung). Die gegenteilige Behauptung der Klägerinnen findet

in dem Wortlaut der Verordnung keine Stütze. Vielmehr lässt sich der Begründung (Nr. 6

zu Z 1 LEP FS, GVBl. S. 541) eindeutig entnehmen, dass eine frühere Schließung des

Flughafens Tempelhof Zielen der Raumordnung nicht entgegensteht. Andererseits folgt

aus den genannten Vorschriften zwingend, dass der Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof

schließen

ist. Der von den Klägerinnen begehrte Weiterbetrieb – selbst mit einer Beschränkung auf

den Geschäftsflugbetrieb - wäre daher aus raumordnungsrechtlichen Gründen ohnehin

nur für einen Zeitraum von rund drei Jahren über das von dem Beklagten verfügte

Schließungsdatum hinaus möglich.

5. Die angegriffenen Bescheide verletzen die Klägerinnen schließlich weder in ihrem

Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG noch in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.

a) Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung greift nicht in das Eigentumsrecht der

Klägerinnen aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Selbst wenn man davon ausginge, dass der

eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als tatsächliche Zusammenfassung der

zum Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechte in eigenständiger

Weise von der Gewährleistung der Eigentumsgarantie erfasst wird (offen gelassen

BVerfGE 51, 193, 221 f.; 105, 252, 278.), fehlt es jedenfalls an dem erforderlichen Eingriff

in die Substanz, der entsprechend schwer und unerträglich sein müsste (BVerfGE 13,

225, 229 f.). Es ist – auch unter Berücksichtigung der Ausführungen zu I. 3. - weder

ersichtlich noch substantiiert dargelegt, warum die Schließung des Flughafens Tempelhof

und die Verlagerung des Flugverkehrs nach Schönefeld für die Klägerinnen einen schwer

wiegenden, ihnen nicht zumutbaren betriebsbezogenen Eingriff darstellen soll. Dies

betrifft auch die – ohnehin nicht bezifferten – Umzugskosten. Eine lediglich befürchtete

Minderung der Erwerbschancen durch einen Verlust von Kunden wird vom Schutzbereich

des Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst (BVerfGE 68, 193, 222 f.). Gleiches gilt in Bezug auf

zukünftige Expansionschancen. Unabhängig davon durften die Klägerinnen angesichts

der seit vielen Jahren bestehenden ernsthaften Bestrebungen, den Verkehrsflughafen

Berlin-Tempelhof schon vor der Inbetriebnahme von Berlin-Brandenburg International zu

schließen, nicht auf den Fortbestand des Flugbetriebs in Tempelhof vertrauen. Hierbei ist

im Übrigen auch zu berücksichtigen, dass die Klägerinnen selbst durch Annahme des

von dem Senat am 21. Dezember 2006 vorgeschlagenen Vergleichs einer Schließung

des Flughafens Tempelhof zum 31. Oktober 2008 zugestimmt haben.

Soweit die Klägerinnen eine nicht ausreichende Zuweisung von Zeitnischen an den

Verkehrsflughafen Tegel oder Schönefeld befürchten, kommt eine Verletzung von Art. 14

Abs. 1 GG nicht in Betracht. Start- und Landeerlaubnisse auf der Grundlage der

Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von

Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18. Januar 1993 (ABl. Nr. L 14/1)

bzw. aufgrund von §§ 27 a, 27 b LuftVG fallen nicht unter die Eigentumsgarantie des Art.

14 Abs. 1 GG. Diese Rechtspositionen beruhen auf einer einseitigen öffentlich-

rechtlichen Gewährung, für die die begünstigten Luftfahrtgesellschaften keine

unmittelbare oder mittelbare Gegenleistung erbringen. (ebenso Giemulla, in:

Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 27 a Rn. 21). Sie können daher mangels

eigentumsähnlicher Verfestigung bei der Schließung eines Flughafens ersatzlos

entzogen werden, ohne dass das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtsposition durch

Grundrechte geschützt wäre (vgl. auch BVerfGE 45, 142, 170; 97, 271, 284). Im Übrigen

ist – wie dargelegt - nicht damit zu rechnen, dass den Klägerinnen die für ihren

Flugbetrieb erforderlichen – zumutbaren - Zeitnischen in Tegel oder Schönefeld nicht zur

Verfügung stehen werden.

b) Ebenso wenig ist das Grundrecht der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

Beeinträchtigungen des Wettbewerbs können zwar grundsätzlich in den Schutzbereich

der Berufsfreiheit fallen. Hierzu zählen grundsätzlich auch staatliche Regelungen, die

eine Aufteilung des Luftverkehrs innerhalb eines Flughafensystems zur Folge haben. In

einem solchen Fall können Luftverkehrsunternehmen nicht mehr frei darüber

entscheiden, in welcher Weise und an welchem Ort sie tätig werden (vgl. auch

Cloppenburg, Rechtsfragen der Errichtung und Nutzung von Flughafensystemen, 2006,

S. 110; Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 128). Eine

wettbewerbswidrige, gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßende Beeinträchtigung ist hier

jedoch aus den zu Art. 8 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 2408/92 dargelegten Gründen nicht

gegeben.

Soweit die Klägerinnen im Übrigen geltend machen, sie würden wegen der längeren

Anfahrtswege zum Flughafen Schönefeld Kunden verlieren und Umsatzeinbußen

hinnehmen müssen, ist dem zu entgegnen, dass Art. 12 Abs. 1 GG – ebenso wenig wie

Art. 14 Abs. 1 GG - kein Recht auf Erhaltung eines bestimmten Geschäftsumfangs und

auf Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten garantiert (BVerfGE 105, 252, 265; vgl.

auch BVerwGE 71, 183, 193). Unabhängig davon ist – wie dargelegt – nicht ersichtlich

und nicht davon auszugehen, dass den Klägerinnen die behaupteten Umsatzeinbußen

drohen.

6. Die Klägerinnen können sich ferner nicht mit Erfolg auf eine Verletzung des Gebotes

berufen, wonach die von einer Entscheidung mit planungsrechtlichem Charakter

berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht

abzuwägen sind. Hierbei kann offen bleiben, ob ihnen überhaupt ein Recht auf gerechte

Abwägung zusteht. Die Änderungsbescheide verletzen sie selbst dann nicht in ihren

Rechten, wenn man zu ihren Gunsten davon ausgeht, dass der Widerruf der

luftrechtlichen Genehmigung - wie deren isolierte Erteilung oder Änderung - eine

planerische Entscheidung darstellt, und wenn man ein Recht auf fehlerfreie Abwägung

auch derjenigen privaten Belange der Klägerinnen bejaht, die unterhalb der Schwelle

zum subjektiven Recht verbleiben.

Ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange

wäre nur verletzt, wenn der Beklagte die entsprechenden Belange nicht zutreffend

ermittelt oder – obwohl abwägungserheblich - nicht in die Abwägung eingestellt oder sie

verkannt hätte, oder wenn der Ausgleich der Belange in einer Weise vorgenommen

worden wäre, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde (vgl. BVerwGE

52, 237, 244 f.; 107, 313, 322; 107, 350, 355 f.). Hierbei ist die angegriffene

Entscheidung nicht einer objektiv-rechtlichen Überprüfung zu unterziehen, sondern die

Klägerinnen bleiben auf eine Rüge der fehlerhaften Abwägung eigener Belange

beschränkt (BVerwGE 48, 56, 66).

a) Der von den Klägerinnen behauptete Abwägungsausfall, den sie mit dem politischen

Willen zur Schließung des Flughafens Berlin-Tempelhof begründen, lässt sich den

angegriffenen Bescheiden nicht entnehmen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte,

der ein aufwändiges Anhörungsverfahren durchgeführt und mehrere, zum Teil

umfangreiche Bescheide erlassen hat, sich von vornherein an die (unterstellte) Vorgabe

einer vorzeitigen Schließung gebunden glaubte und deshalb keine Abwägung

vorgenommen hat.

b) Ebenso wenig greift die Rüge der Klägerinnen, dass der Beklagte ihre Belange nicht

zutreffend ermittelt und nicht gerecht abgewogen habe. Zwar kann das Interesse eines

gewerblichen Unternehmens an der Erhaltung der mit erheblichen Investitionen

ausgenutzten Erwerbsquelle bei der hoheitlichen Planung geschützt sein (BVerwG,

Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22, S. 17, 21 f.). Die Betriebsaufgabe ist für die

Klägerinnen – unabhängig davon, inwieweit ihre Gewerbebetriebe tatsächlich mit

Standortbezug in Tempelhof verankert sind - jedoch schon deshalb als zumutbar

anzusehen, weil ihnen nach der Stillegung des Flughafens Tempelhof ab 1. November

2008 alternative Betätigungsmöglichkeiten am Verkehrsflughafen Tegel oder auch am

Verkehrsflughafen Schönefeld zur Verfügung stehen.

Der Beklagte hat unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände abwägungsfehlerfrei

entschieden, dass die Klägerinnen zum Winterflugplan 2008/2009 am Flughafen Tegel

angemessenen Ersatz für den bisherigen Betrieb am Flughafen Tempelhof erhalten

werden, der voraussichtlich im Jahre 2011, d.h. rund drei Jahre nach dem von dem

Beklagten verfügten Schließungszeitpunkt, ohnehin hätte aufgegeben werden müssen.

Dafür, dass das Vorhaben BBI nicht verwirklicht werden wird, bestehen keine

Anhaltspunkte. Unabhängig davon wäre es den Klägerinnen auch zumutbar, ihren

Geschäftsbetrieb zum Flughafen Schönefeld zu verlagern. Wegen der Einzelheiten, die

die Zumutbarkeit der Ersatzstandorte Tegel bzw. Schönefeld betreffen, wird auf die

Ausführungen zu B. I. 3. Bezug genommen. Nach alledem durfte der Beklagte davon

ausgehen, dass die mit Bescheid vom 22. Januar 2007 zu Gunsten der Klägerinnen

verfügte Auflage erfüllt werden wird.

Da der Beklagte den Klägerinnen einen zumutbaren Ersatzstandort angeboten hat,

kommt es auf die für die Schließung des Flughafens Tempelhof streitenden Belange

nicht entscheidungserheblich an. Unabhängig davon sind diese öffentlichen und privaten

Belange (innerstädtische Lage, Lärmschutz, Sicherheit einerseits, defizitäre

Bewirtschaftung andererseits) von bedeutendem Gewicht, sodass ein unterstelltes

Interesse der Klägerinnen an der Aufrechterhaltung ihrer betrieblichen Standorte am

Flughafen Tempelhof abwägungsfehlerfrei überwunden werden könnte. Selbst wenn die

Klägerinnen die konkrete Höhe des von der Beigeladenen zu tragenden wirtschaftlichen

Defizits, das durch die Verlagerung einer weiteren Linienfluggesellschaft nach Tegel und

den damit verbundenen Verlust an Passagieren noch einmal gestiegen ist, bestreiten,

räumen auch sie letztlich die Existenz eines derartigen Defizits ein. Auf die

Schließungskosten als solche kommt es hierbei nicht an, weil diese angesichts der

raumordnungsrechtlich zwingenden Schließung spätestens mit der Inbetriebnahme von

Berlin-Brandenburg International ohnehin entstünden. Gleiches gilt, soweit die

Klägerinnen geltend machen, dass die Beigeladene zu dem von ihr beklagten Defizit

selbst erheblich beigetragen habe. Ebenso wenig können sie sich zu ihren Gunsten

darauf berufen, dass bislang kein Nachnutzungskonzept vorliege. Zum einen bedarf es

zuvor der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, und zum anderen fällt die

Entscheidung über die weitere Nutzung nicht in die Zuständigkeit der Luftfahrtbehörde.

Schließlich brauchte sich der Beklagte schon deshalb nicht um einen anderen Betreiber

für den Verkehrsflughafen Tempelhof zu bemühen, weil er den Klägerinnen einen

zumutbaren Alternativstandort zur Verfügung gestellt hat.

7. Die angegriffenen Änderungsbescheide verletzen die Klägerinnen auch nicht deshalb

in ihren Rechten, weil sie die luftrechtliche Genehmigung isoliert und unabhängig vom

Fortbestand der Planfeststellung aufheben.

a) Der von dem Beklagten beschrittene Weg ist nicht schon deshalb unzulässig, weil das

Luftverkehrsrecht – anders als beispielsweise das Eisenbahnrecht in § 11 AEG – keine

spezialgesetzliche Norm kennt, die die dauerhafte Einstellung des Betriebs ohne

Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses regelt (zu § 11 AEG vgl. auch BverwGE 107,

350, 353). Aus dem Fehlen einer derartigen Vorschrift lässt sich kein Verbot einer

Stillegung bei Fortbestand der Planfeststellung ableiten, zumal der Gesetzgeber die

Stillegung eines Verkehrsflughafens im Einvernehmen mit dem Flughafenunternehmer

offensichtlich überhaupt nicht in den Blick genommen hat.

Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung zum Luftverkehrsrecht gibt insoweit nichts

her. Zwar hält das Bundesverwaltungsgericht bei planfestgestellten Flughäfen eine Klage

Dritter auf Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für unzulässig, weil Rechtsschutz

nur gegen den Planfeststellungsbeschluss erlangt werden kann (vgl. BVerwG Buchholz

442.40 § 9 LuftVG Nr. 8). Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass ein Widerruf

im Verhältnis zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Flugplatzunternehmer

ausgeschlossen ist, wenn der Flugplatzunternehmer eine Stillegung begehrt. Zieht man

die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Eisenbahnrecht heran, müsste

man sogar zu dem Ergebnis kommen, dass vor der Aufhebung des

Planfeststellungsbeschlusses zunächst die luftrechtliche Genehmigung aufzuheben

wäre, weil einer auf Beseitigung des Flughafens zielenden Planfeststellung die

Außerdienstsetzung der Anlage vorausgehen müsste (BVerwG NVwZ-RR 1992, 457).

Hinzu kommt, dass die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung, durch die der

Betrieb eingestellt wird, und die Aufhebung der anlagenbezogenen Planfeststellung

unterschiedliche Zielrichtungen verfolgen und grundsätzlich rechtlich selbstständig

nebeneinander stehen. § 8 Abs. 1 LuftVG bezieht sich allein auf die (bauliche) Anlage

eines Flugplatzes. § 8 Abs. 4 Satz 1 LuftVG eröffnet lediglich eine Option, in der

Planfeststellung betriebliche Regelungen zu treffen, ohne dies - wie etwa in § 9 b Abs. 1

AtG geschehen – verbindlich anzuordnen. Mit einer Aufhebung des

Planfeststellungsbeschlusses ist daher keine automatische Aufhebung der

luftrechtlichen Genehmigung verbunden. Sie kann als Zulassungsgrundlage

fortbestehen, auch wenn von ihr mangels Planfeststellung kein Gebrauch gemacht

werden kann. Nach alledem ist der im Schrifttum vertretenen Ansicht, wonach der

gemäß §§ 8 ff. LuftVG ergangene Planfeststellungsbeschluss aufgrund seiner

umfassenden Gestaltungswirkung alleiniger Anknüpfungspunkt für

Widerrufsentscheidungen bleiben müsse, nicht zu folgen (zu dieser Ansicht vgl. Wysk, in:

ZLW 2003, S. 620, insbesondere Fußnote 40).

b) Selbst wenn man hier zu dem Ergebnis käme, dass die Stillegung eines

planfestgestellten Verkehrsflughafens nur durch Aufhebung des

Planfeststellungsbeschlusses und nicht durch Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung erfolgen könnte, führte dies nicht zur Verletzung von Rechten der

Klägerinnen. Private Dritte haben grundsätzlich keinen Anspruch auf Durchführung eines

bestimmten Verfahrens (vgl. dazu Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,

VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 268 mit weiteren Nachweisen; zum nicht bestehenden Anspruch

auf Durchführung eines luftrechtlichen Genehmigungsverfahrens vgl. BayVGH DÖV

2004, 170 f.) Dies führt hier auch nicht zu einer gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßenden

Rechtsschutzverkürzung. Selbst wenn der Beklagte den Flughafenbetrieb nur durch

Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hätte stilllegen können, wäre nicht

ersichtlich, dass sich dies auf eine durch § 42 Abs. 2 VwGO geschützte materielle

Rechtsposition der Klägerinnen auswirkte, zumal der Beklagte auch im vorliegenden

Verfahren eine Abwägungs- und Ermessensentscheidung unter Beteiligung der

Klägerinnen getroffen hat.

III.

Falls man mit den Klägerinnen eine Ermächtigungsgrundlage für erforderlich hielte,

wären die angegriffenen Bescheide ebenfalls rechtmäßig. Sie ließen sich nämlich

zumindest auch auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bzw. auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG in

entsprechender Anwendung oder auf § 1 Abs. 1 BlnVwVfG in Verbindung mit § 49 VwVfG

stützen.

1. Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist eine Änderung der luftrechtlichen Genehmigung

erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich geändert

werden soll. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

a) Die von der Beigeladenen angestrebte vollständige Betriebseinstellung stellt sich als

wesentliche Änderung des Flugbetriebs dar. Eine derartige, die Genehmigungspflicht

auslösende Änderung im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist zu bejahen, wenn durch

sie die für das luftverkehrsrechtliche Genehmigungserfordernis maßgebenden Belange

in rechtserheblicher Weise berührt werden (BVerwG Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11,

S. 21, 29). Da dies bei einer deutlichen Reduzierung des Flugbetriebs wegen der im

öffentlichen Interesse liegenden Nutzung eines Verkehrsflughafens der Fall ist (so

Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 9, S. 12; Hofmann/Grabherr,

Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 30; Delbanco, Die Änderung von Verkehrsflughäfen, Berlin

1998, S. 179; a.A. Ronellenfitsch, in: DVBl. 1984, S. 504; Wysk, in: Ziekow, Praxis des

Fachplanungsrechts, 6. Kapitel, Rn. 1676), muss dies erst recht dann gelten, wenn es

sich nicht nur um eine wesentliche Reduzierung, sondern sogar um eine vollständige

Einstellung des Betriebs handelt. Vor diesem Hintergrund vermag die in der Literatur

vertretene Ansicht, wonach die Stillegung eines Flughafens durch Widerruf der

luftrechtlichen Genehmigung keine Änderung seines Betriebs darstelle, weil sie begrifflich

voraussetze, dass auch nach der Änderung eine Flughafenanlage fortbestehe und

betrieben werde (so Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 41

LuftVZO Rn. 3), nicht zu überzeugen.

Ebenso wenig steht dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG eine Auslegung

entgegen, die die aufgrund der Betriebseinstellung erforderliche Aufhebung der

Genehmigung als deren Änderung qualifiziert. Stellt die Stillegung eines Flughafens eine

wesentliche Änderung seines Betriebes dar, kann die Änderung der Genehmigung nur in

deren Aufhebung bestehen (kritisch Sellner/Reidt, in: NVwZ 2004, S. 1169). Dass sich die

Änderung der Genehmigung auch als deren Aufhebung begreifen lässt, wird im

Schrifttum im Übrigen ausdrücklich für den Fall des § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG bejaht.

Danach ist die Genehmigung zu ändern, wenn dies nach dem Ergebnis des

Planfeststellungsverfahrens erforderlich ist. Bei negativem Ausgang des

Planfeststellungsverfahrens und bereits erteilter Genehmigung reicht die

Änderungsbefugnis des § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG dementsprechend bis zur Aufhebung

der Genehmigung (vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 72).

b) Unabhängig davon käme auch eine entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 4 Satz 2

LuftVG in Betracht, weil kein Grund ersichtlich ist, die Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung auf Antrag des Genehmigungsinhabers anders zu behandeln als einen

Antrag auf deren Erteilung oder Änderung.

c) Wegen der weiteren Erwägungen kann auf II. 3. bis 7. Bezug genommen werden.

2. a) Die Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar

2007 lassen sich schließlich auch auf § 49 VwVfG stützen. Dabei kann offen bleiben, ob

der Luftfahrtbehörde grundsätzlich ein Rückgriff auf die allgemeinen

verwaltungsverfahrensrechtlichen Rücknahme- und Widerrufsvorschriften wegen

abschließender Regelungen im Luftverkehrsrecht verwehrt ist (vgl. dazu

Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 121; Giemulla, in: Giemulla/Schmid,

Luftverkehrsverordnungen, § 48 LuftVZO Rn. 2; zur Anwendbarkeit von § 49 VwVfG im

Fachplanungsrecht s. auch BVerwGE 105, 6 ff.). Hier ist die Anwendung einer

allgemeinen, den Vertrauensschutz durchbrechenden Regelung, die möglicherweise

über grundsätzlich vorrangige Spezialvorschriften hinausgeht, jedenfalls ohne weiteres

möglich, weil die Beigeladene wirksam auf Vertrauensschutz verzichtet hat. Insoweit ist

es auch nicht erforderlich, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 1

bis 5 VwVfG vorliegen, weil sie – wie bereits dargelegt - allein für die Beigeladene, nicht

aber für die Klägerinnen Vertrauensschutz begründen. Verzichtet die Beigeladene

darauf, entfallen die Einschränkungen des § 49 Abs. 2 VwVfG, und ein Widerruf ist

unabhängig hiervon nach § 49 VwVfG möglich.

b) Auch hier kann wegen der weiteren Begründung auf II. 3. bis 7. verwiesen werden.

IV.

1. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

2. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in

Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der

in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Der Sache kommt insbesondere keine

grundsätzliche Bedeutung zu, weil der Senat die Rechtsfragen, deren

Klärungsbedürftigkeit allenfalls in Betracht käme, offen lassen konnte.

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