Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017
OVG Berlin-Brandenburg: satzung, grundstück, zweckverband, doppelbelastung, wassermenge, nichtigkeit, anteil, angemessenheit, verzinsung, ungültigkeit
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 9.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 9 A 77.05
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 3 Abs 1 GG, § 2 Abs 1 S 2
KAG BB, § 6 Abs 1 KAG BB, § 6
Abs 2 S 5 KAG BB, § 6 Abs 4
KAG BB
Leitsatz
1. Entfällt bei einem am Nenndurchfluss der verwendeten Wasserzähler ausgerichteten
Maßstab für die Grundgebühr der leitungsgebundenen Abwasserentsorgung die ganz
überwiegende Zahl der Anschlüsse auf dieselbe Nenngröße (hier: max Qn 2,5), kann auf eine
weiter gehende Differenzierung umso eher verzichtet werden, je niedriger der Anteil der
umgelegten Vorhaltekosten im Verhältnis zu den Gesamtkosten ist (Fortführung der
Senatsrechtsprechung im Urteil vom 1. 12. 2005 – OVG 9 A 3.05-).
2. Ein gespaltener Gebührensatz bei der Umstellung einer Finanzierung kommunaler
Einrichtungen durch Beiträge und Gebühren auf eine Finanzierung nur durch Gebühren ist
zulässig, um so im Verhältnis zu den beitragsbelasteten Nutzern dem aus dem KAG zu
entnehmenden Verbot einer Doppelbelastung und Grundsatz der Abgabengerechtigkeit sowie
dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG Rechnung zu tragen. Dabei muss im Rahmen der
Festsetzung des ermäßigten Gebührensatzes der von dem Einrichtungsträger durch die
aufgebrachten Beiträge beim Investitionsaufwand erzielte Vorteil in vollem Umfang an die
beitragsbelasteten Nutzer weitergegeben werden.
3. Nicht beitragsbelastete Nutzer die aufgrund Festsetzungsverjährung zu Beiträgen nicht
herangezogen werden könnten, haben weder unter Vertrauensschutzgesichts-punkten noch
im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot einen Anspruch auf Einbeziehung in die
Anwendung des ermäßigten Gebührensatzes.
Tenor
1. Es wird festgestellt, dass die §§ 1 bis 9 und 11 der Gebührensatzung für die
leitungsgebundene Schmutzwasserbeseitigung des Zweckverbandes für
Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Eberswalde vom 15. Dezember 2004 in der
Fassung der 1. Änderungssatzung vom 4. Mai 2005 nichtig sind.
2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
4. Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die
Gebührensatzung für die leitungsgebundene Schmutzwasserbeseitigung vom 15.
Dezember 2004 in der Fassung der 1. Änderungssatzung zur Gebührenssatzung für die
leitungsgebundene Schmutzwasserbeseitigung vom 4. Mai 2005 des Zweckverbandes
für Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Eberswalde.
Der Antragsteller ist Eigentümer des im Verbandsgebiet des Antragsgegners belegenen
Grundstücks T., das an die leitungsgebundene Schmutzwasserbeseitigung des
Antragsgegners angeschlossen ist.
Am 15. Dezember 2004 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners die
Gebührensatzung für die leitungsgebundene Schmutzwasserbeseitigung (im Folgenden:
Schmutzwassergebührensatzung - SGS -), die nach der Bekanntmachungsanordnung
des Verbandsvorstehers vom 16. Dezember 2004 am 24. Dezember 2004 im „Oderland
Blitz“ und „Barnimer Blitz Ausgabe Eberswalde“ bekannt gemacht wurde. Die
Schmutzwassergebührensatzung enthält u.a. folgende Regelungen:
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Mit der gleichfalls am 15. Dezember 2004 von der Verbandsversammlung des
Antragsgegners beschlossenen Satzung zur Aufhebung beitragsrechtlicher Vorschriften
wurden § 1 Abs. 2 Nr. 1 und die §§ 2 bis 11 der Beitrags- und Gebührenordnung für die
zentrale Abwasserbeseitigung des Antragsgegners vom 12. Februar 1996 rückwirkend
zum 24. Februar 1996, die Beitragssatzung für die zentrale Schmutzwasserbeseitigung
des Antragsgegners vom 26. Juni 1997 rückwirkend zum 1. Januar 1997 und die
Beitragssatzung für die leitungsgebundene Schmutzwasserbeseitigung des
Antragsgegners vom 30. Oktober 2002 rückwirkend zum 1. Januar 1997 aufgehoben.
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Die an die Größe des jeweiligen Wasserzählers gekoppelten Grundgebühren dienten der
teilweisen Deckung der prognostizierten verbrauchs- bzw. mengenunabhängigen Kosten
in Höhe von 9 542 300,00 EUR (laut Betriebsabrechnungsbogen), wobei im Rahmen der
Kalkulation von einem Grundgebührensatz von 15,00 EUR monatlich bei einem
Nenndurchfluss von Qn 2,5 ausgegangen wurde.
Der nach der Kalkulation nicht durch allgemeine Erlöse (162 300,00 EUR) und
Grundgebühren (2 464 100,00 EUR) gedeckte Anteil an den gesamten gebührenfähigen
Kosten (11 208 300,00 EUR) war Grundlage für die Ermittlung der nach dem
Frischwassermaßstab berechneten Mengengebühr, die bei für das Jahr 2005 im
Verbandsgebiet erwarteten Maßstabseinheiten von 2 227 969 m³ (laut Mengenrechnung
des Antragsgegners) mit 3,85 EUR/m³ veranschlagt wurde.
Um im Zusammenhang mit der Finanzierungsumstellung auf ein reines
Gebührenfinanzierungsmodell dem Verbot der Doppelbelastung Rechnung zu tragen,
wurde für die Grundstücke, für die Anschlussbeiträge entrichtet worden waren, ein
gesonderter Gebührensatz ermittelt. Dieser ergab sich durch eine Berechnung der
kalkulatorischen Kosten unter Berücksichtigung der Anschlussbeiträge in Höhe von 9
782 709,35 EUR als Abzugskapital, wodurch sich die kalkulatorischen Abschreibungen
um 218 580,33 EUR und die kalkulatorischen Zinsen um 506 592,48 EUR reduzierten
und sich die Mengengebühr für die beitragsbelasteten Grundstücke mittels Division des
errechneten Gebührenminderbedarfs von 725 172,81 EUR durch die veranschlagten
Maßstabseinheiten von 2 227 969 m³ um 0,33 EUR/m³ auf 3,52 EUR/m³ ermäßigte.
Am 4. Mai 2005 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners die 1.
Änderungssatzung zur Gebührensatzung für die leitungsgebundene
Schmutzwasserbeseitigung (im Folgenden: 1.
Schmutzwassergebührenänderungssatzung - 1. ÄndSSGS -), die nach der
Bekanntmachungsanordnung des Verbandsvorstehers vom 9. Mai 2005 am 14. Mai
2005 im „Oderland Blitz“ und „Barnimer Blitz Ausgabe Eberwalde“ bekannt gemacht
wurde. Die Satzung fasste mit ihrem Art. 1 rückwirkend zum 01.01.2005 § 6 der
Schmutzwassergebührensatzung wie folgt neu:
Zur Kontrolle der Höhe der Gebührensätze wurden vom Antragsgegner für 2006 und
2007 gesondert Gebührenkalkulationen durchgeführt, die zu keiner Änderung der Sätze
führten.
Mit seinem am 13. Oktober 2005 erhobenen Normenkontrollantrag macht der
Antragsteller neben formellen Fehlern im Zusammenhang mit dem Ablauf der
Verbandsversammlung des Antragsgegners und deren Beschlussfassung sowie
Kalkulationsfehlern bei der Ermittlung des Gebührensatzes im Wesentlichen geltend: Die
Grundgebühr von 15,00 EUR monatlich bzw. 180,00 EUR jährlich bei einer Zählergröße
von Qn 2,5 sei rechtswidrig, weil diese bei einer unterstellten jährlichen
Verbrauchsgebührenbelastung eines 1-Personenhaushaltes von 80,00 EUR sowie eines
2-Personenhaushaltes von 160,00 EUR die Verbrauchsgebühr regelmäßig übersteige
und im Ergebnis über die Grundgebühren ein Anteil von mehr als 50 v.H. am
Gesamtgebührenaufkommen finanziert werde. Die Festlegung gespaltener
Verbrauchsgebührensätze in der Satzung benachteilige unangemessen die Nutzer, die
schon vor Aufhebung der beitragsrechtlichen Satzung aus rechtlichen Gründen
(altangeschlossene Grundstücke oder Festsetzungsverjährung) nicht mehr zu einem
Beitrag hätten herangezogen werden können und verstoße zudem gegen § 6 Abs. 2
Satz 5 KAG, der zwingend vorschreibe, dass bei der Ermittlung sowohl der
Abschreibungen als auch der Verzinsung des Eigenkapitals der aus Beiträgen
aufgebrachte Eigenkapitalanteil außer Betracht bleibe.
Der Antragsteller beantragt,
die Nichtigkeit der Gebührensatzung für die leitungsgebundene
Schmutzwasserbeseitigung des Antragsgegners vom 15. Dezember 2004 in der
Fassung der 1. Änderungssatzung vom 4. Mai 2005 festzustellen mit Ausnahme des §
10 der Satzung.
Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner untersetzt seine Auffassung, dass die zur Überprüfung gestellte
Satzung rechtmäßig sei, durch eingehende Erläuterungen zur Kalkulation der
Gebührensätze.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird auf die Gerichtsakte, die von der Antragsgegnerin vorgelegten Satzungsunterlagen
sowie den aus den Verfahren OVG 9 A 80.05 und OVG 9 A 5.06 zugezogenen Schriftsatz
des Antragsgegners vom 27. April 2007 nebst vorausgegangener Verfügung des
Berichterstatters des Senats vom 9. März 2007 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Der Antrag ist nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Der Antragsteller
ist als Eigentümer des im Verbandsgebiet des Antragsgegners belegenen Grundstücks
gemäß § 1 SGS i.V.m. § 6 der 1. ÄndSSGS Gebührenschuldner und damit antragsbefugt.
Er verfügt auch über das erforderliche Interesse an der Prüfung der Vorschriften der
umstrittenen Schmutzwassergebührensatzung, da diese bisher nicht außer Kraft
getreten ist und zudem Grundlage für vom Antragsteller angefochtene
Gebührenbescheide ist.
Der Antrag ist auch begründet. Die - mit Ausnahme der Regelung über
Ordnungswidrigkeiten in § 10 SGS - zur Überprüfung gestellten Bestimmungen der
Schmutzwassergebührensatzung in der Fassung der 1. Änderungssatzung sind nichtig.
Zwar bestehen – entgegen der Auffassung des Antragstellers – keine rechtlichen
Bedenken gegen die in § 2 SGS geregelte Grundgebühr. Eine solche ist nach § 6 Abs. 4
Satz 3 Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (KAG) zur Deckung der
verbrauchsunabhängigen Kosten (Vorhaltekosten) neben der Verbrauchsgebühr
zulässig. Mit der Grundgebühr werden die durch das Bereitstellen und Vorhalten der
Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (so genannte
Fixkosten, invariable Kosten) ganz oder teilweise abgedeckt. Die Bemessung der
Grundgebühr muss sich grundsätzlich nicht am Maßstab der Verbrauchsgebühr
ausrichten. Verbrauchs- und Grundgebühr haben unterschiedliche Anknüpfpunkte für die
abzugeltende Leistung. Während die Verbrauchgebühr nach einem am Maß der
Inanspruchnahme der Leistung orientierten Wirklichkeits- bzw.
Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu bemessen ist (§ 6 Abs. 4 Satz 1 und 2 KAG), ist mit dem
Wesen der Grundgebühr das Verständnis verbunden, dass sie allein für die
Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft der öffentlichen Einrichtung
und nicht für solche Kosten erhoben wird, die erst durch den Leistungsbezug als solchen
entstehen. § 6 Abs. 4 Satz 3 KAG stellt mit der Bindung der Grundgebühr an ihre
„Angemessenheit“ und die Feststellung, dass die Gebühr „unabhängig vom Umfang der
tatsächlichen Inanspruchnahme“ sei, ferner klar, dass es grundsätzlich keiner
Bemessung der Gebühr nach der Inanspruchnahme der Vorhaltleistung als solcher
bedarf. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 1. Dezember 2005 - 9 A
3.05 - juris) ist zur Wahrung der Angemessenheit maßgeblich, dass die für den einzelnen
Nutzer anfallende Grundgebühr nicht außer Verhältnis zu dem ihm gebotenen Vorteil,
die Leistung der Einrichtung jederzeit in dem konkret benötigten Umfang abrufen zu
können, stehen darf.
Vor diesem Hintergrund wird ersichtlich, dass der Einwand des Antragstellers, der in § 2
SGS geregelte Grundgebührensatz sei überhöht, weil damit die Grundgebühren
regelmäßig die Verbrauchsgebühren bei einem 1- bzw. 2-Personenhaushalt übersteigen
würden, schon im Ansatz fehl geht, da sich die Angemessenheit der Grundgebühr in
erster Linie an dem gebotenen Vorteil und nicht an der tatsächlichen Inanspruchnahme
orientiert. Zwar ergibt sich aus dem System des § 6 KAG, das Grund - und
Verbrauchsgebühren nur als Teile eines einheitlichen Rechtsverhältnisses versteht, dass
die Gebührenbemessung nach der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung oder
Anlage, wie sich nach § 6 Abs. 4 Satz 1 KAG für Benutzungsgebühren bestimmend ist, in
ihrem Wesensgehalt gewahrt bleiben muss. Es muss daher in der Gesamtschau der
Erhebung von Grund- und Verbrauchsgebühren einer Differenzierung nach dem Maß der
Inanspruchnahme hinreichend Rechnung getragen werden, nicht zuletzt auch, um
verfassungskonform einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
auszuschließen (vgl. Urteil des Senats vom 1. Dezember 2005, a.a.O.). Hieraus ergibt
sich allerdings keine Begrenzung in der Weise, dass über die Grundgebühren – wie der
Antragsteller meint - nur ein bestimmter prozentualer Anteil der Gesamtkosten
umgelegt werden dürfte. § 6 Abs. 4 Satz 3 KAG sieht nicht vor, dass der Anteil der
Kostendeckung durch die Grundgebühr beschränkt wäre mit der Folge, dass ein
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Kostendeckung durch die Grundgebühr beschränkt wäre mit der Folge, dass ein
Restanteil nicht umlegungsfähiger Vorhaltekosten zwingend über der Verbrauchsgebühr
auf die Nutzer der Einrichtung umzulegen wäre. Dem Erfordernis des § 6 Abs. 4 KAG
einer noch leistungsorientierten Gebührengestaltung ist vielmehr durch die Gestaltung
des (Grund-)Gebührenmaßstabes Rechnung zu tragen (vgl. Urteil des Senats vom 1.
Dezember 2005, a.a.O.). Je höher der Kostenanteil der Grundgebühr an den
Gesamtkosten ist, umso eher muss für die Angemessenheit der Gebühr auf das Maß
der Inanspruchnahme der Vorhalteleistungen abgestellt werden. Diesen Grundsätzen
trägt der Grundgebührenmaßstab des § 2 SGS Rechnung. Der in § 2 Abs. 1 und 2 SGS
enthaltene Maßstab für die Grundgebühr, der sich in Form einer Gebührenstaffelung auf
die Größe des Nenndurchflusses des verwendeten Wasserzählers bezieht, ist im Bereich
der zentralen Schmutzwasserbeseitigung grundsätzlich zulässig (vgl. Düwel in
Becker/Benedens/Deppe/Düwel/Kluge/Liedke/Schmidt, KAG Bbg, Kommentar, Stand
März 2007, § 6 Rn. 1005, mit Rechtsprechungsnachweisen; nach dem Urteil des OVG
Brandenburg vom 22. August 2002 – 2 D 10/02.NE – ist ein solcher Maßstab jedenfalls
„kein von vornherein ungeeigneter Wahrscheinlichkeitsmaßstab“). Zu berücksichtigen ist
allerdings, dass die Nennleistung der Wasserzähler mit einem Durchfluss von max. Qn
2,5 - wie nach Darstellung des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung auch im
Verbandsgebiet – die ganz überwiegende Zahl der grundgebührenpflichtigen
Grundstücke betreffen kann mit der Folge, dass die weitere Differenzierung nach einer
höheren Nennleistung eine faktisch völlig untergeordnete, wenn nicht ganz zu
vernachlässigende Rolle spielt. Der Maßstab wird dann gleichsam zu einem
Einheitsmaßstab, wonach fraglich sein kann, ob der Anforderung der Angemessenheit
des § 6 Abs. 4 Satz 3 KAG noch genügt ist (vgl. zu allem auch das Urteil vom 1.
Dezember 2005, a.a.O.). Nach den dargelegten Grundsätzen, dass auf eine weiter
gehende Differenzierung nach dem Maß der Inanspruchnahme um so eher verzichtet
werden kann, je niedriger der Anteil der umgelegten Vorhaltekosten im Verhältnis zu den
Gesamtkosten ist, bestehen an einer solchen Pauschalierung der Grundgebühr hier aber
keine Bedenken, weil die Vorhaltekosten in Höhe von 9 542 300,00 EUR nur in Höhe von
2 464 100,00 EUR über Grundgebühren abgedeckt werden. Der Anteil an den
Gesamtkosten der Einrichtung (11 208 300,00 EUR) beträgt damit lediglich 21,9846 v.H.,
so dass angesichts dieses nur relativen geringen Anteils des
Grundgebührenaufkommens an den Gesamtkosten von einer noch hinreichend
leistungsorientierten Gebührengestaltung ausgegangen werden kann.
Die zur Überprüfung gestellten Satzungsbestimmungen erweisen sich aber insgesamt
deshalb als nichtig, weil die in § 4 SGS enthaltene Regelung des Satzes für die ermäßigte
Verbrauchsgebühr nichtig ist. Die Nichtigkeit dieses Satzungsbestandteils führt zur
Unwirksamkeit nicht nur des § 4 SGS, sondern zur Ungültigkeit der Satzung insgesamt.
Die Ermittlung der Höhe des Gebührensatzes für die ermäßigte Verbrauchsgebühr in § 4
SGS enthält einen Fehler, der zu einem Verstoß gegen das aus § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG zu
entnehmende Verbot einer Doppelbelastung, den landesrechtlichen Grundsatz der
Abgabengerechtigkeit sowie den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG führt; damit
verbunden ist ein beachtlicher Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6
Abs. 1 Satz 3 KAG.
Die in § 4 SGS vorgesehene ermäßigte Verbrauchsgebühr für Grundstücke, für die ein
Anschlussbeitrag vom Antragsgegner bestandskräftig festgesetzt worden ist oder für die
hinsichtlich des Anschlussbeitrages eine Ablösungsvereinbarung mit dem Antragsgegner
geschlossen worden ist, beruht auf einer Umstellung des Finanzierungssystems der von
dem Antragsgegner betriebenen öffentlichen Einrichtung zur leitungsgebundenen
Schmutzwasserbeseitigung i.S. von § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG von einer sowohl von
Anschlussbeiträgen als auch von Benutzungsgebühren getragenen Finanzierung der
Herstellung der Einrichtung auf eine reine Gebührenfinanzierung. Nach der
abgabenrechtlichen Systematik, die den §§ 6 und 8 KAG zu Grunde liegt, besteht
grundsätzlich eine Wahlfreiheit des Einrichtungsträgers, ob er seine Investitionen über
Anschlussbeiträge oder Gebühren finanziert. Kommunale öffentliche Einrichtungen, die –
wie die vorliegende öffentliche Schmutzwasserentsorgung – überwiegend dem Vorteil
einzelner Personen oder Personengruppen dienen (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG), sollen
nach der dem KAG innewohnenden Konzeption der Gesamtfinanzierung nicht aus dem
allgemeinen Haushalt, sondern durch den bevorteilten Personenkreis finanziert werden.
In diesem gesetzlichen Rahmen eröffnet § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG die Möglichkeit, nach
Ermessen Beiträge zu erheben (vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 3. Dezember 2003 - 2
A 417/01 - juris). Macht der Zweckverband von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch, sind
die Anschaffungs- und Herstellungsaufwendungen über die kalkulatorischen
Abschreibungen sowie die kalkulatorische Verzinsung des aufgewandten Kapitals gemäß
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KAG als Kostenposition in die Kalkulation der Benutzungsgebühren
einzustellen, da insoweit das Kostendeckungsgebot nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG gilt,
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einzustellen, da insoweit das Kostendeckungsgebot nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG gilt,
nach dem das veranschlagte Gebührenaufkommen die Kosten bei Einrichtungen der
vorliegenden Art in der Regel „decken“ soll. Werden Beiträge erhoben, lässt die
Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG die Verzahnung beider Finanzierungswege
erkennen. Denn danach bleibt bei der Ermittlung der Abschreibungen und der
Verzinsung der aus Beiträgen aufgebrachte Eigenkapitalanteil außer Betracht, um zu
vermeiden, dass es durch die Heranziehung zu Benutzungsgebühren zu einer mit der
Einmaligkeit der Beitragserhebung unvereinbaren Doppelbelastung für Anteile am
Gesamtaufwand kommt, die bereits mit der Beitragsleistung entgolten wurden. Ein und
dieselbe Aufwandsposition darf nicht durch einen Beitrag umgelegt und zusätzlich
nochmals als Kostenposition (kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung des
Eigenkapitals) in die Berechnung der Benutzungsgebühr eingestellt werden (vgl. OVG
Brandenburg, Urteil vom 3. Dezember 2003, a.a.O.).
Eine Bindung des Zweckverbandes an eine einmal getroffene Entscheidung über die
Form, in der Investitionen an beitragsfähigen Anlagen finanziert werden, lässt sich dem
KAG nicht entnehmen. Dem Einrichtungsträger steht es insbesondere grundsätzlich frei,
ein auf Beiträgen und Gebühren beruhendes Finanzierungssystem auf ein rein
gebührenfinanziertes Modell umzustellen. Diese Wahlfreiheit wird jedoch durch das
Finanzierungssystem des KAG und letztlich auch höherrangiges Recht beschränkt.
Haben Nutzer bereits durch Beiträge zur Finanzierung des Aufwandes einer öffentlichen
Einrichtung beigetragen, verstößt die undifferenzierte Erhebung von Gebühren von
diesen Nutzern ohne Berücksichtigung ihrer geleisteten Beiträge im Verhältnis zu den
übrigen Nutzern gegen das insbesondere aus § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG zu entnehmende
Verbot einer Doppelbelastung, den landesrechtlichen Grundsatz der
Abgabengerechtigkeit sowie den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Denn erstere
haben im Unterschied zu den übrigen Nutzern mit ihrer auf den Aufwand der Einrichtung
bezogenen Leistung wirtschaftlich gesehen Anteile an den Anschaffungs- und
Herstellungskosten der Anlage erbracht. Zahlt der Einrichtungsträger im Fall einer
Umstellung auf eine reine Gebührenfinanzierung die von den Nutzern geleisteten
Beiträge nicht zurück, ergibt sich aus den dargestellten Grundsätzen die Pflicht, in der
Satzung entsprechend unterschiedliche („gespaltene“) Gebührensätze festzusetzen
oder den Ausgleich durch eine Billigkeitsregelung im Rahmen des
Heranziehungsverfahrens (Gebührenerlass) vorzunehmen (vgl. OVG Brandenburg, Urteil
vom 3. Dezember 2003, a.a.O.; ferner zum vergleichbaren Finanzierungssystem des
KAG NW OVG NW, Urteile vom 17. September 1980 – 2 A 1653/79 – DVBl. 1981, 831,
und vom 30. Mai 1989 – 2 A 2920/84 – NWVBL 1990, 99; vgl. zu den bundesrechtlichen
Vorgaben auch BVerwG, Beschluss vom 22. März 2007 - 10 BN 5.06 -; Urteil vom 16.
September 1981 - 8 C 48/81 - DVBl 1982, 76).
Im Streitfall hat der Antragsgegner dem Verbot der Doppelbelastung im Ansatz in
rechtlich nicht zu beanstandender Weise dadurch entsprochen, dass er für solche
Nutzer, die schon über Beiträge zum Ersatz des Anschaffungs- und
Herstellungsaufwandes beigetragen haben, in § 4 SGS einen ermäßigten Gebührensatz
vorgesehen hat (vgl. zum gespaltenen Gebührensatz OVG Brandenburg, Urteil vom 3.
Dezember 2003, a.a.O.). Auch hat der Antragsgegner den Kreis der beitragsbelasteten
Nutzer ausreichend dadurch bestimmt, indem er die maßgeblichen Beitragssatzungen
ersatzlos aufgehoben und den ermäßigten Gebührensatz auf diejenigen Grundstücke
beschränkt hat, für die ein Anschlussbeitrag bestandskräftig festgesetzt oder für die
bezüglich des Anschlussbeitrages eine Ablösungsvereinbarung mit dem Antragsgegner
geschlossen worden ist. Soweit der Antragsteller gegen den Anwendungsbereich des
ermäßigten Gebührensatzes einwendet, dass der ermäßigte Gebührensatz auch
denjenigen Nutzern zugute kommen müsse, die aus rechtlichen Gründen, insbesondere
wegen Verjährung, nicht mehr zu einem Beitrag herangezogen werden könnten,
übersieht er, dass diese keine Leistungen auf den Investitionsaufwand erbracht haben
und sich gerade hieraus die Rechtfertigung für die Differenzierung im Verhältnis zu den
beitragsbelasteten Nutzern ergibt. Die von dem Antragsteller begehrte
Gleichbehandlung lässt sich auch nicht - wie er meint - aus § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG
herleiten. Der Antragsteller verkennt bereits die Bedeutung der vom Antragsgegner
vorgenommenen Systemumstellung auf eine reine Gebührenfinanzierung, die der
Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG einen unmittelbaren Anwendungsbereich nur noch
insoweit eröffnet, als es um die Abwicklung der Finanzierungsphase geht, in der Beiträge
und Gebühren erhoben wurden. Insoweit sind aber nur die schutzwürdig, die im Sinne der
genannten Vorschrift das zur Finanzierung erforderliche Kapital (tatsächlich) durch
Beitragszahlungen „aufgebracht“ haben. Weder der Wortlaut noch der Regelungszweck
des § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG, der zur Vermeidung einer Doppelbelastung der
beitragspflichtigen Nutzer lediglich an die tatsächlich gezahlten (= „aufgebracht“)
Beiträge anknüpft (vgl. insoweit zum inhaltsgleichen § 6 Abs. 2 Satz 4 KAG NRW
Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2007, § 6 Rn.
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Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2007, § 6 Rn.
162), rechtfertigen eine andere Betrachtung. Auch ein etwaiges Vertrauen eines nicht
beitragsbelasteten Nutzers darauf, zu einem Beitrag nicht mehr herangezogen werden
zu können, rechtfertigt es nicht, diesen im Fall einer Umstellung des
Finanzierungssystems gleich einem beitragsbelasteten Nutzer zu behandeln.
Abgesehen davon, dass ein schutzwürdiges Vertrauen eine entsprechende
Vermögensbetätigung voraussetzt, kann sich ein solches in die Beibehaltung eines
einmal von dem Einrichtungsträger gewählten Finanzierungssystems angesichts dessen
fortbestehender Entscheidungsfreiheit bei der Wahl des Finanzierungssystems
grundsätzlich nicht bilden. Etwaige Ausnahmefälle erfordern keine Gleichbehandlung mit
den beitragsbelasteten Nutzern, sondern können durch Billigkeitsausgleich im Einzelfall
Beachtung finden. Der Antragsteller übersieht zudem, dass sich das von ihm in Abrede
gestellte Erfordernis einer differenzierten Gebührenerhebung im vorliegenden Fall auch
bei einer Beibehaltung des bisherigen Finanzierungssystems unter dem Blickwinkel des
landesrechtlichen Gebotes der Abgabengerechtigkeit und des Gleichheitssatzes ergeben
könnte, soweit die durch eine undifferenzierte Gebührenerhebung hervorgerufene
Ungleichbehandlung zwischen den nicht beitragsbelasteten Nutzern einerseits und den
beitragsbelasteten Nutzern andererseits eine nicht mehr durch die Grundsätze der
Verwaltungspraktikabilität und der Typengerechtigkeit zu rechtfertigende
Quantitätsgrenze überschreiten würde (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 22. März
2007, a.a.O; Urteil vom 16. September 1981, a.a.O.).
Trägt die Wahl eines gespaltenen Gebührensatzes somit im Ansatz dem Verbot der
Doppelbelastung und dem im Verhältnis der Gebührenpflichtigen untereinander zu
beachtenden Gebot einer gleichgewichtigen Kostenbelastung Rechnung, so gilt dies
indessen nicht hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung des ermäßigten
Gebührensatzes für die beitragsbelasteten Nutzer.
Will der Einrichtungsträger den genannten Grundsätzen durch einen ermäßigten
Gebührensatz für beitragsbelastete Nutzer neben einem Gebührensatz für nicht
beitragsbelastete Nutzer genügen, hat er bei der Ermittlung des ermäßigten
Gebührensatzes zu berücksichtigen, dass das beitragsfinanzierte Kapital in der
gebührenpflichtigen Einrichtung gebunden bleibt. Für den angestrebten Ausgleich der
von den beitragsbelasteten Nutzern erbrachten wirtschaftlichen Anteile an den
Anschaffungs- und Herstellungskosten der Anlage bedeutet das, dass die durch die
Beiträge erlangte Entlastung beim Investitionsaufwand im Rahmen der Kalkulation durch
eine Reduzierung der kalkulatorischen Kosten, soweit nach § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG für ihre
Ermittlung Beiträge als Abzugskapital von Bedeutung sind, zu erfassen und über die
Festsetzung des ermäßigten Gebührensatzes in vollem Umfang an die
beitragsbelasteten Nutzer weiterzugeben ist. Im Ergebnis darf die Gemeinde bzw. hier
der Verband nicht besser stehen als bei einem einheitlichen Gebührensatz. Gelingt ein
derartiger Ausgleich nicht, führt dies zu einer überhöhten Gebühr und wird die mit dem
ermäßigten Gebührensatz zu verfolgende Zielsetzung nicht erreicht. Zugleich bedeutet
dies einen Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG.
Vorliegend hat der Antragsgegner im Rahmen der Kalkulation des ermäßigten
Gebührensatzes einen geringeren Gebührenbedarf in Höhe von 725 172,81 EUR
ermittelt, indem er die kalkulatorischen Kosten (Abschreibungen und Verzinsung des
aufgewandten Kapitals) unter Berücksichtigung der Anschlussbeiträge errechnet hat.
Mag diese Ermittlung der durch die Beiträge erlangten wirtschaftlichen Vorteile des
Antragsgegners im Grundsatz auch nicht zu beanstanden sein, so ergibt sich eine
verbotene Überschreitung des Gebührensatzes jedenfalls daraus, dass die Zahl der
Maßstabseinheiten (2 227 969 m³) als Divisor zu hoch angesetzt worden ist. Dadurch,
dass der Antragsgegner die Zahl der Maßstabseinheiten für die Ermittlung des
ermäßigten Gebührensatzes nicht auf den Kreis der beitragsbelasteten Nutzer
beschränkt hat, vielmehr auch diejenigen Maßstabseinheiten in die Division einbezogen
hat, die auf die nicht beitragsbelasteten Nutzer entfallen, ergibt sich eine zu geringe
Ermäßigung mit der Folge, dass die mit den Beiträgen erlangten wirtschaftlichen Vorteile
nicht vollständig an die beitragspflichtigen Nutzer weitergegeben worden, sondern
teilweise beim Antragsgegner verblieben sind. In diesem Umfang werden die
beitragsbelasteten Nutzer eben doch doppelt und im Verhältnis zu den nicht
beitragspflichtigen Nutzern höher belastet, was die Nichtigkeit des Gebührensatzes zur
Folge hat. Nach den eigenen Angaben des Antragsgegners in der mündlichen
Verhandlung liegt die Zahl der Gebührenpflichtigen ohne bestandskräftigen
Beitragsbescheid nicht unter 50 v.H. bzw. jedenfalls in einer Größenordnung, nach der
davon auszugehen ist, dass sich die Zahl der auf sie entfallenden Maßstabseinheiten auf
die Höhe des ermäßigten Gebührensatzes auswirkt.
Der vorliegende Fehler stellt - ungeachtet einer etwaigen Erheblichkeit der
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Der vorliegende Fehler stellt - ungeachtet einer etwaigen Erheblichkeit der
Kostenüberschreitung - im Hinblick darauf, dass er sachlich unter keinem Gesichtspunkt
vertretbar ist und deshalb schlechterdings nicht mehr hingenommen werden kann, auch
eine gröbliche Verletzung des Kostenüberschreitungsverbotes nach § 6 Abs. 1 Satz 3
KAG dar, die als solche zur Nichtigkeit der Regelung des Satzes für die ermäßigte
Verbrauchsgebühr nach § 4 SGS führt (vgl. zur erheblichen oder gröblichen Verletzung
des Kostenüberschreitungsverbotes OVG Brandenburg, Urteil vom 27. März 2002 - 2 D
46/99.NE - juris).
Die Nichtigkeit des § 4 SGS zieht die Ungültigkeit der Satzung insgesamt nach sich.
Zwar würde der Wegfall des § 4 SGS als Ausnahmebestimmung zu § 3 Abs. 7 SGS nicht
ohne weiteres schon gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG, wonach die Regelung des
Abgabensatzes zu den Mindestanforderungen einer Abgabensatzung gehört, zur
Ungültigkeit der gesamten Satzung führen, weil bei Wegfall des § 4 SGS der
Gebührensatz des § 3 Abs. 7 SGS für alle Gebührenpflichtigen, einschließlich der
beitragsbelasteten Nutzer, gelten würde. Die Unwirksamkeit der Satzung folgt aber
daraus, dass zumindest unsicher ist, ob der Satzungsgeber bei Kenntnis der
Unzulässigkeit der Berechnung des ermäßigten Gebührensatzes die Satzung ohne die
Regelung einer ermäßigten Verbrauchsgebühr für beitragsbelastete Nutzer erlassen
hätte. Die Teilbarkeit von Vorschriften einer Abgabensatzung nach dem KAG richtet sich
landesrechtlich – vorbehaltlich hier nicht vorliegender bzw. einschlägiger spezieller
Regelungen – nach dem in § 139 BGB zum Ausdruck gekommenen Rechtsgedanken,
wonach der gültige Teil einer Satzung bzw. Satzungsbestimmung wirksam bleibt, sofern
er auch ohne den fehlerhaften Teil eine selbständige Bedeutung behält und darüber
hinaus feststeht, dass der Normgeber die Norm(en) auch mit dem insoweit
eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (vgl. etwa Urteil des Senats vom 22.
November 2006 - OVG 9 B 14.05 - juris; ferner BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997
- 4 NB 30/96 - NVwZ 1997, 896). Letzteres kann nicht festgestellt werden, weil der
Satzungsgeber mit der angefochtenen Satzung und dem darin neben dem ungekürzten
Gebührensatz des § 3 Abs. 7 SGS enthaltenen ermäßigten Gebührensatz des § 4 SGS
für beitragsbelastete Nutzer der dargestellten Umstellung des Finanzierungssystems
Rechnung tragen wollte. Diese Zielrichtung würde bei Wegfall des § 4 SGS verfehlt. Zwar
ist denkbar, dass der Satzungsgeber die vorliegende Satzung ohne § 4 SGS erneut
beschließen und sich zur Verfolgung seiner Zielsetzung nunmehr für eine Rückzahlung
der Beiträge oder einen Ausgleich durch Billigkeitsregelungen für den Einzelfall
entscheiden könnte. Ob der Satzungsgeber bei Kenntnis der Ungültigkeit des § 4 SGS
die Umstellung der Finanzierung des Anlagekapitals durch Beiträge und Gebühren auf
eine reine Gebührenfinanzierung auf einem dieser anderen Wege verfolgt hätte, ist
angesichts der vorliegenden Satzungsregelung aber jedenfalls ungewiss; zumindest
gleichgewichtig bleibt die Möglichkeit, dass er an einer gebührenrechtlichen Lösung mit
dem gespaltenen Gebührensatz hätte festhalten wollen. Es kann deshalb offen bleiben,
ob - und ggf. welche - (zusätzliche) satzungsrechtliche oder sonstige Erfordernisse für
ein Modell der Finanzierungsumstellung durch Beitragsrückzahlung oder
Billigkeitsausgleich im Einzelfall bestehen könnten. Nach § 139 BGB analog scheidet ein
Festhalten an der Satzung ohne einen Ausgleich für die beitragsbelasteten Nutzer von
vornherein aus, da das - mit der Folge der Nichtigkeit der Satzung nach § 2 Abs. 1 Satz
2 KAG wegen Nichtigkeit des § 3 SGS - schon deshalb wegen Verstoßes gegen § 6 Abs. 2
Satz 5 KAG gesetzwidrig wäre, weil bei der Berechnung der kalkulatorischen Kosten für
den Gebührensatz des § 3 Abs. 7 SGS kein Abzug für das beitragsfinanzierte Kapital
gemacht worden ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in
Verbindung mit § 708 Nr. 10 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Revisionszulassungsgründe (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht gegeben sind.
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