Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017
OVG Berlin-Brandenburg: raumordnung, amtsblatt, ausweisung, ausarbeitung, bekanntmachung, ex nunc, nutzungsplan, ex tunc, inkraftsetzung, anteil
Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 2.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 2 A 24.09
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 3 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1
GG, Art 28 Abs 2 S 1 GG, § 47
Abs 2 S 1 VwGO, § 47 Abs 5 S 2
VwGO
Normenkontrolle; sachlicher Teilflächennutzungsplan;
Sonderbauflächen für Windenergie; Konzentrationsflächen;
Ausschlusswirkung; Antragsbefugnis; Rechtsschutzbedürfnis;
rückwirkende Inkraftsetzung; Bekanntmachung;
Bekanntmachungsanordnung; Ersatzbekanntmachung;
Hinweiszweck; Bestimmtheit; Parzellenschärfe;
Zielanpassungspflicht; Regionalplan; Windeignungsgebiete;
Ziele der Raumordnung; außergebietliche Bindungswirkung;
innergebietliche Bindungswirkung; Unwirksamkeit der
Zielfestlegung; Abwägungsgebot; schlüssiges Planungskonzept;
mehrstufiges Verfahren; zwingende Prüfungsreihenfolge;
"harte" Tabuzonen; "weiche" Tabuzonen; Potenzialflächen;
Verhinderungsplanung; hinreichendes Potenzial für die
Windenergienutzung; "Substanzialität" der Windenergienutzung;
Privilegierung der Windenergienutzung;
Eigentumsgewährleistung; Inhalts- und Schrankenbestimmung;
Gleichbehandlungsgebot; Planbegründung; objektive
Bezugsgröße; Dokumentationspflicht; Landschaftsschutzgebiet;
Natura 2000-Gebiet; FFH-Gebiet; Vogelschutzgebiet;
Tierökologische Abstandskriterien; Artenschutz;
Immissionsschutz; schädliche Umwelteinwirkungen; Prognose;
Vorsorgegrundsatz; Planerhaltung
Leitsatz
1. Soweit das Bundesverwaltungsgericht die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an
einen Flächennutzungsplan stellt, mit dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB herbeigeführt werden soll, dahingehend präzisiert hat, dass auf der Ebene des
Abwägungsvorgangs in einem mehrstufigen Verfahren zunächst "harte" und "weiche"
Tabuzonen zu ermitteln sind, anschließend in Bezug auf die verbleibenden sog.
Potenzialflächen eine Abwägung der Windenergienutzung mit konkurrierenden öffentlichen
Belangen zu erfolgen hat und schließlich auf der Ebene des Abwägungsergebnisses zu prüfen
ist, ob der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen wird, handelt es sich um eine
von der Gemeinde zwingend zu beachtende Prüfungsreihenfolge.
2. Die der planenden Gemeinde obliegende Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes
Flächenpotenzial für eine Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit
"substanziell" Raum verschafft, setzt die Ermittlung und Bewertung des Grö-ßenverhältnisses
zwischen der Gesamtfläche der im Flächennutzungsplan ausgewiesen Konzentrationszonen
und derjenigen Potenzialflächen voraus, die sich nach Abzug der Bereiche ergeben, in denen
die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen
Gründen schlechthin ausgeschlossen sind ("harte" Tabuzonen).
3. Im Rahmen der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts muss die Gemeinde daher - nach
Maßgabe dessen, was auf der Ebene des Flächennutzungsplans angemessenerweise verlangt
werden kann - diejenigen Bereiche, in denen die Errichtung und der Betrieb von
Windkraftanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach ihren
städtebaulichen Vorstellungen aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen
("weiche" Tabuzonen), von den harten Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar
dokumentieren.
Sachlicher Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Gemeinde Wustermark
Tenor
Der Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Gemeinde
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Der Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Gemeinde
Wustermark vom 17. September 2008, bekannt gemacht im Amtsblatt für die Gemeinde
Wustermark vom 23. Dezember 2008 und im Amtsblatt für die Gemeinde Wustermark
vom 27. Februar 2009, ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die Darstellung von Konzentrationsflächen
mit Ausschlusswirkung für Windkraftanlagen in dem Sachlichen Teilflächennutzungsplan
„Windenergienutzung“ der Gemeinde Wustermark.
Der Plan stellt am nordwestlichen Rand des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin - im
Bereich des aus 12 Windenergieanlagen bestehenden Windparks Wernitz - insgesamt
vier Sonderbauflächen für Windenergie gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 2
BauNVO dar. Gemäß der textlichen Darstellung Nr. 1 bilden die dargestellten
Sonderbauflächen für Windenergie (SO Wind) Konzentrationsflächen, auf die Vorhaben
von Windenergieanlagen / Windparks gelenkt werden sollen; ferner findet sich die
Erläuterung, dass die Sonderbauflächen für Windenergie ein Entgegenstehen öffentlicher
Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Übrigen Gemeindegebiet, das keine
Darstellung aufweist, begründen. Nach der textlichen Darstellung Nr. 2 wird die
Gesamthöhe der einzelnen Windkraftanlagen bezogen auf die Geländeoberkante auf
maximal 150 m begrenzt.
Dem Sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ liegt folgendes
Verfahren zugrunde:
Nachdem bereits in dem 1999 wirksam gewordenen Gemeinsamen Teilflächen-
nutzungsplan 1 für die Gemeinden Buchow-Karpzow, Elstal, Hoppenrade, Priort, Wernitz
und Wustermark des Amtes Wustermark westlich von Wernitz Konzentrationsflächen für
Windenergieanlagen mit einer Größe von ca. 114 ha dargestellt waren, beschloss die
Gemeindevertretung der - durch Gebietsänderungsvertrag vom 5. März 2002 unter
Auflösung des Amtes mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 entstandenen - neuen
Gemeinde Wustermark am 15. Januar 2006, die Ausweisung von Eignungsgebieten für
die Windenergienutzung aus dem in Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplan der
Gemeinde Wustermark herauszunehmen und hierzu einen gesonderten sachlichen
Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ zu erarbeiten. Mit Beschluss vom 17. Mai
2006 konkretisierte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den
Aufstellungsbeschluss und benannte die „Sicherung des bestehenden Windparks“ sowie
die „Anpassung des Flächennutzungsplans an den Regionalplan Havelland Fläming,
Sachlicher Teilplan ‚Windenergienutzung‘ und Feinsteuerung innerhalb der
ausgewiesenen Eignungsgebiete im Rahmen des verbleibenden gemeindlichen
Planungsspielraums unter Berücksichtigung kleinräumiger Belange“ als Ziele der
Planung. Nachdem das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg den am 2.
September 2004 beschlossenen und am 2. März 2005 im Amtsblatt für Brandenburg
bekannt gemachten sachlichen Teilplan durch Urteile vom 25. Oktober 2007 (OVG 10 A
2 - 5.06) wegen Ausfertigungs- und Bekanntmachungsmängeln (erstmals) für unwirksam
erklärt hatte, wurde dieser unter dem 31. März 2008 vom Vorsitzenden der
Regionalversammlung erneut ausgefertigt und inhaltlich unverändert im Amtsblatt für
Brandenburg vom 30. April 2008 bekannt gemacht. Die in der Sitzung der
Gemeindevertretung vom 30. Januar 2008 beschlossene öffentliche Auslegung des
Entwurfs des Sachlichen Teilflächennutzungsplans mit der Begründung und dem
Umweltbericht erfolgte in der Zeit vom 7. März bis 10. April 2008. In ihrer Sitzung vom
17. September 2008 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die
Feststellung des Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ in der
Fassung vom August 2008 ohne Änderungen und billigte die Begründung. Mit Bescheid
vom 9. Dezember 2008 erteilte der Landrat des Landkreises Havelland die
Genehmigung. Nach Ausfertigung des Plans durch den Bürgermeister der
Antragsgegnerin wurde die Genehmigung des Sachlichen Teilflächennutzungsplan
„Windenergienutzung“ im Amtsblatt für die Gemeinde Wustermark vom 23. Dezember
2008 und rückwirkend zum 23. Dezember 2008 erneut - nunmehr mit Abdruck der
Bekanntmachungsanordnung - im Amtsblatt für die Gemeinde Wustermark vom 27.
Februar 2009 öffentlich bekannt gemacht.
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Mit Urteilen des Senats vom 14. September 2010 (OVG 2 A 1 – 5.10) wurde der
Regionalplan Havelland Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ erneut -
nunmehr wegen Abwägungsfehlern - für unwirksam erklärt.
Die Antragstellerin zu 1. betreibt aufgrund einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung des Landesumweltamts vom 6. November 2002 die Windenergieanlagen
3, 5 und 8 des im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin gelegenen, aus insgesamt 12
Windkraftanlagen bestehenden Windparks Wernitz. Die Antragsteller zu 2. sind
Eigentümer der Grundstücke Gemarkung Wernitz, Flur 2, Flurstücke 43 und 45, auf
denen sich die Windenergieanlagen 3 und 5 des Windparks Wernitz befinden. Die
Antragsteller zu 3. sind Eigentümer des Grundstücks Gemarkung Wernitz, Flur 1,
Flurstück 89, auf dem sich die aufgrund einer immissionsschutzrechtlichen
Änderungsgenehmigung des Landesumweltamts vom 2. November 2004 betriebene
Windenergieanlage 6 des Windparks Wernitz befindet. Die Antragstellerin zu 4. ist
Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung Wernitz, Flur 4, Flurstück 1/24, auf dem sich
die Windenergieanlage 10 des Windparks Wernitz befindet. Die Standorte der
Windenergieanlagen 3, 5, 6 und 10 liegen außerhalb der im angegriffenen Sachlichen
Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der Antragsgegnerin dargestellten
„Sonderbauflächen für Windenergie“, jedoch innerhalb eines Bereichs, der im
Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ als
Eignungsgebiet für die Windenergienutzung ausgewiesen war.
Die Antragsteller haben am 22. Dezember 2009 den Normenkontrollantrag gestellt, zu
dessen Begründung sie im Wesentlichen vortragen:
Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass sie aufgrund der Darstellungen des
sachlichen Teilflächennutzungsplanes bei einem etwaigen Repowering bzw. bei Ablauf
der Nutzungsdauer der Windenergieanlagen keine Genehmigung zur Errichtung neuer
Windenergieanlagen erhalten würden. Außerdem hätten sie ein Interesse daran, in dem
Bereich der Windparks Wernitz I und Wernitz II weitere Anlagen zu betreiben bzw. weitere
Flächen in ihrem Eigentum für Anlagen zum Betrieb von Windenergie zu nutzen.
Es lägen mehrere Verfahrensfehler vor. Den Gemeindevertretern hätten bei der
Beschlussfassung nicht die Abwägungsunterlagen vorgelegen. Ferner sei die
rückwirkende Inkraftsetzung zum 23. Dezember 2008 im Amtsblatt vom 12. Februar
2009 ohne Beschluss der Gemeindevertretung erfolgt. Die beschränkte Regelung zur
Einsichtszeit in der Bekanntmachungsanordnung und die zeitlich unbeschränkte
Regelung zur Einsichtszeit in der Bekanntmachung der Genehmigung seien
widersprüchlich.
Der Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ sei wegen Verstoßes
gegen die Zielanpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam. Die Antragsgegnerin
habe den vom Oberverwaltungsgericht nur wegen Ausfertigungsmängeln für unwirksam
erklärten Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“ -,
der mehr als das Vierfache der Fläche an „Windvorranggebieten“ in der Gemarkung der
Antragsgegnerin ausweise, weiterhin als ein in Aufstellung befindliches Ziel der
Raumordnung und Landesplanung berücksichtigen müssen. Da keine durchgreifenden
Belange zur Reduzierung des Vorranggebietes auf der Ebene der Darstellung des
Flächennutzungsplans erkennbar seien, die nicht bereits auf der Ebene des
Regionalplanes abgewogen seien, hätte die Antragsgegnerin nur aufgrund eines
formellen Zielabweichungsverfahrens hiervon abweichen dürfen. Mit dem allgemein
gehaltenen Schutz des Landschafts- und Kulturraumes betreibe die Antragsgegnerin
keine zulässige „kleinräumige Steuerung“, sondern setzte den großräumigen, im
Regionalplan abgewogenen Belangen ihrerseits mit einer anderen Akzentuierung ihr
eigenes Konzept entgegen.
Die Annahme der Antragsgegnerin, dass die 800 m-Schutzzone für bestimmte Wohn-
und Mischgebiete als eine zwingend einzuhaltende Rechtsnorm anzusehen sei, führe zu
einem Abwägungsausfall. Hinzu komme, dass die Siedlungen Am Weiler und Neugarten
als Splittersiedlungen im Außenbereich gem. § 35 BauGB in Bezug auf Immissionen
weniger schutzbedürftig seien und es sich daher nicht um „bestehende und genehmigte
Wohn- und Mischgebiete“ im Sinne der Begrifflichkeit des Regionalplanes handele.
Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin in der zeichnerischen Darstellung den
Siedlungsrand einfach nur um 800 m versetzt, anstatt - wie im Regionalplan - vom
äußersten Siedlungsrand Radien von 800 m zu ziehen. Die sich aus der geraden
Linienführung ergebenden, deutlich weitergehenden Einschränkungen der
„Windvorrangflächen“ seien in der Abwägung nicht thematisiert worden. Bei einer
konkret von der Wohnbebauung der Siedlungen Neugarten und Am Weiler ausgehenden
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konkret von der Wohnbebauung der Siedlungen Neugarten und Am Weiler ausgehenden
Berechnung lägen die Windkraftanlagen 3, 5, 6 und 10 außerhalb des 800 m-Bereichs.
Die Bestimmung von Abstandszonen um bestehende und genehmigte Gewerbegebiete
sei städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil Windkraftanlagen als gewerbliche Anlagen dort
bauplanungsrechtlich zulässig wären.
Der Ausschluss der nordöstlich der Fläche 9 gelegenen Windenergieanlage 10 könne
nicht mit der Lage in einer Abstandszone von 200 m zu einem geschützten Biotop
begründet werden, da das Biotop der Erteilung der Genehmigung für die
Windenergieanlage nicht entgegengestanden habe. Ausweislich der Beschreibung des
Biotops in der Planbegründung könne eine deutlich mehr als 100 m entfernte
Windenergieanlage keinen Einfluss auf dessen Flora oder Fauna haben. Die
Zerschneidung der Vorrangflächen zur Aufrechterhaltung von Korridoren für
Fledermauspopulationen sei nicht tragfähig, da eine Abhängigkeit von Heckenstrukturen
mit einem Gefährdungspotenzial für Fledermäuse bei Vorhandensein von
Windenergieanlagen nicht nachweisbar sei. Im Bereich des Windparks Wernitz sei auch
nicht von einem besonders schutzwürdigen Landschaftsbild auszugehen, da dort eine
nahezu hochindustrielle Landwirtschaft betrieben werde und ausgedehnte
Infrastrukturanlagen wie mehrspurige Straßen, Eisenbahnlinien, Hoch- und
Mittelspannungsfreileitungen etc. vorhanden seien. Hinzu kämen die
Windenergieanlagen in den benachbarten Bereichen der Stadt Nauen und der Stadt
Ketzin. Die Festlegung einer Mindestgröße von 30 ha für eine Eignungsfläche sei
willkürlich angesetzt. Abwägungsfehlerhaft sei ferner die pauschale Begrenzung der
Höhe der Windenergieanlagen in der - mangels eines oberen Bezugspunkts zudem
unbestimmten - textlichen Darstellung Nr. 2, denn das Landschaftsbild werde durch
höhere Windenergieanlagen nicht weitergehend beeinträchtigt als durch den
vorhandenen Bestand der Windenergieanlagen.
Die Antragsgegnerin habe die privaten Belange deutlich zu gering gewichtet. Sie sei
unzutreffend davon ausgegangen, dass wegen der Aufhebung des Regionalplans ein
Vertrauen von Windenergieanlagenbetreibern in dessen Darstellungen nicht
schutzwürdig sei. Da der Regionalplan allein aus formellen Gründen aufgehoben worden
sei, hätte die Antragsgegnerin indes die nahe liegende Möglichkeit, dass der Plan
unverändert beschlossen und rückwirkend in Kraft gesetzt wird, zu Gunsten der
Privatinteressen berücksichtigen müssen.
Die Antragsteller beantragen,
der Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der
Antragsgegnerin vom 17. September 2008 (bekannt gemacht im Amtsblatt für die
Gemeinde Wustermark, Jahrgang 15 Nr. 7, vom 23. Dezember 2008, S. 6, erneut
bekannt gemacht im Amtsblatt für die Gemeinde Wustermark, Jahrgang 16 Nr. 1, vom
27. Februar 2009, S. 4) wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie führt im Wesentlichen aus:
Es fehle an einem Rechtsschutzbedürfnis, da die von den Antragstellern begehrte
Feststellung der Unwirksamkeit des Sachlichen Teilflächennutzungsplans
„Windenergienutzung“ auf die in der Antragsschrift genannten, bereits genehmigten und
errichteten Windenergieanlagen 3, 5, 6 und 10 des Windparks Wernitz keinen Einfluss
hätte und nicht ersichtlich sei, dass die Antragsteller weitere Windenergieanlagen im
Plangebiet errichten wollten.
Der sachliche Teilflächennutzungsplan sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen
und auch materiell rechtmäßig. § 1 Abs. 4 BauGB begründe keine Pflicht der
Antragsgegnerin, die im Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan
„Windenergienutzung“, als Eignungsgebiete ausgewiesenen Flächen „eins zu eins“ zu
übernehmen. Aus der Begründung zum Regionalplan folge, dass die Festlegung der
Eignungsgebiete einer planerischen Konkretisierung durch die Gemeinde zugänglich sei
und selbst eine „flächendeckende Einschränkung“ nicht von vornherein ausgeschlossen
sei, sondern lediglich gefordert werde, das eine solche im Wege der Abwägung fachlich
ausreichend begründet werde. Mit ihrer Forderung nach weiteren
Windeignungsgebietsausweisungen verkennten die Antragsteller, dass für die
Beurteilung, ob der Windenergie in substantieller Weise Raum geschaffen wird, nicht eine
bestimmte Prozentzahl der im Regionalplan ausgewiesenen Fläche, sondern die
tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum maßgeblich seien. Im Übrigen
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tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum maßgeblich seien. Im Übrigen
habe auch die Regionale Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming die hier
vorgenommene Reduzierung der nutzbaren Fläche im Eignungsgebiet nicht
grundsätzlich beanstandet.
Der sachliche Teilflächennutzungsplan leide auch nicht an beachtlichen
Abwägungsfehlern. Die 800 m-Abstandszone für bestehende und genehmigte Wohn-
und Mischgebiete beruhe auf der im sachlichen Teilregionalplan abgewogenen
Abstandszone, die auf einen vorbeugenden Immissionsschutz ausgerichtet sei.
Fachliche Fehler bei der Ermittlung oder Darstellung der Abstandszonen seien nicht
ersichtlich. Dass die Antragsgegnerin ihrer Planung eine genauere und aktuellere
Kartengrundlage sowie die im Flächennutzungsplan festgelegten flurstücksbezogenen
Flächennutzungen bei der Bestimmung der Abstandszonen herangezogen habe, sei
nicht zu beanstanden. Die Windenergieanlagen 3, 5 und 6 lägen danach innerhalb der
800 m-Abstandszone zu den Siedlungsgebieten „Neugarten“ und „Am Weiler“. Der
pauschale Schutzabstand zur Wohnbebauung habe auch bei Siedlungen im
Außenbereich zugrundegelegt werden können. Die Abstandszone von 200 m zu
geschützten Biotopen sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Aus den Ausführungen im
Umweltbericht gehe hervor, dass sich die Antragsgegnerin mit dem Biotopbestand und
seiner Bewertung intensiv auseinandergesetzt habe. Zum Schutz der
Fledermauspopulationen sei die Ausweisung eines Flugkorridors zulässig, da auf der
„Nauener Platte“ eine signifikant erhöhte Schlagopferzahl zu verzeichnen sei und
Fledermäuse lineare Gehölze in einer ansonsten strukturarmen Agrarlandschaft
nachgewiesenermaßen als Flugbahn nutzten. Auf die zu erwartenden
Beeinträchtigungen des Orts- und Landschaftsbildes sei die Antragsgegnerin in der
Planbegründung im Einzelnen eingegangen. Dem Aspekt der Vorbelastung habe sie
Rechnung getragen und nicht zuletzt aus diesem Grund die Sonderbauflächen im
vorbelasteten nordwestlichen Bereich des Gemeindegebiets konzentriert. Die in der
textlichen Darstellung Nr. 2 bestimmte Begrenzung auf maximal 150 m Gesamthöhe in
Anlehnung an die bereits bestehenden Anlagen sei hinreichend bestimmt und auch
sonst nicht zu beanstanden. Die privaten Belange der Antragsteller und insbesondere ihr
Interesse an einem Repowering habe die Antragsgegnerin mit dem ihnen zukommenden
Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der sachliche Teilflächennutzungsplan weise
Konzentrationsflächen für die Errichtung von Windenergieanlagen mit einer
Gesamtfläche von ca. 84,5 ha aus, was einem Anteil von ca. 23 % am
Windeignungsgebiet „Nauener Platte“ auf dem westlichen Teil der Wustermarker
Gemarkungsfläche entspreche. Die Antragsgegnerin habe damit für die Windenergie
ausreichend Raum geschaffen.
Entscheidungsgründe
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt. Sie machen
im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, durch die Darstellungen des
angegriffenen Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ in ihren
subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu
werden. Die Antragsteller zu 2. bis 4. haben substantiiert dargelegt, dass ihnen durch die
an anderer Stelle erfolgte Ausweisung der Sonderbauflächen für Windenergie eine auf
ihren im Geltungsbereich des sachlichen Teilflächennutzungsplans liegenden
Grundstücksflächen bisher planungsrechtlich zulässige Nutzungsmöglichkeit genommen
wird. Auch soweit die Antragstellerin zu 1. als Betreiberin von drei
immissionsschutzrechtlich genehmigten Windenergieanlagen im Windpark Wernitz, von
denen zwei Anlagen (WEA 3 und 5) außerhalb der ausgewiesenen Sonderbauflächen
liegen, geltend macht, aufgrund der Darstellungen des Teilflächennutzungsplanes
möglicherweise keine Genehmigung für ein etwaiges Repowering zu erhalten, liegt die
Antragsbefugnis vor; denn der Planungsträger hat das Interesse gerade der Betreiber,
ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei
gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen
(vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008, NVwZ 2008, 559, 560, Rn. 17). Dass die
Antragsteller ihr Interesse an einem Repowering bisher nicht - etwa durch entsprechende
Genehmigungsanträge - konkretisiert haben, stellt entgegen der Auffassung der
Antragsgegnerin auch nicht ihr Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag in
Frage. Dieses würde nur dann entfallen, wenn die Antragsteller durch die von ihnen
angestrebte Unwirksamkeitserklärung des Sachlichen Teilflächennutzungsplans
„Windenergienutzung“ ihre Rechtsstellung nicht verbessern könnten. Ein solcher Fall
liegt hier ersichtlich nicht vor.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
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I. Der angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan ist allerdings nicht wegen eines von
den Antragstellern fristgemäß gerügten und beachtlichen Verfahrensfehlers ungültig.
1. Zu Unrecht rügen die Antragsteller, dass den Gemeindevertretern bei der
Beschlussfassung über den sachlichen Teilflächennutzungsplan nicht die
Abwägungsunterlagen vorgelegen hätten. Im Aufstellungsvorgang (Bl. 1020) ist der in
der Sitzung vom 17. September 2008 gefasste Beschluss dokumentiert, mit dem die
Gemeindevertretung beschlossen hat, „dem Abwägungsvorschlag in der vorliegenden
Fassung vom Juli 2008 ohne Änderungen zuzustimmen“. Unmittelbar im Anschluss
hieran befindet sich der Entwurf der Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen (Bl.
1023 ff. des Verwaltungsvorgangs). Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der
Gemeindevertretung diese Unterlagen bei der Beschlussfassung nicht vorgelegen haben
könnten, sind weder von den Antragstellern vorgetragen noch ersichtlich.
2. Ein Verfahrensfehler ist entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht darin zu
sehen, dass die rückwirkende Inkraftsetzung des Sachlichen Teilflächennutzungsplans
„Windenergienutzung“ zum 23. Dezember 2008 im Amtsblatt vom 12. Februar 2009
ohne entsprechenden Beschluss der Gemeindevertretung erfolgt ist. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, bedarf es für das
rückwirkende Inkraftsetzen eines Bebauungsplans - nichts anderes kann für das
rückwirkende Inkraftsetzen eines Flächennutzungsplans gelten - aus bundesrechtlicher
Sicht keiner erneuten Entscheidung der Gemeindevertretung (vgl. Beschluss vom 10.
August 2000 - 4 CN 2.99 -, NVwZ 2001, 203, zu § 215a Abs. 2 BauGB a.F.). Das
Bundesrecht regelt nicht, von wem ein Bebauungsplan nach der Behebung eines
Bekanntmachungsfehlers - mit oder ohne Rückwirkung - erneut in Kraft gesetzt werden
darf. Vielmehr gilt auch für das ergänzende Verfahren, dass die Zuständigkeit der
Gemeindeorgane für die Bauleitplanung oder für einzelne Verfahrensabschnitte allein
durch das Landesrecht geregelt wird. Die Zuständigkeit der Gemeindevertretung für die
rückwirkende Inkraftsetzung des sachlichen Teilflächennutzungsplans ergibt sich auch
nicht - wie die Antragsteller meinen - (mittelbar) daraus, dass mit der Anordnung der
Rückwirkung eine Änderung des materiellen Norminhalts erfolgt wäre; denn die
Anordnung der Rückwirkung ist kein Bestandteil des Beschlusses über den
Flächennutzungsplan (vgl. BVerwG, a.a.O. zum Satzungsbeschluss beim
Bebauungsplan). Der Zeitpunkt des Wirksamwerdens eines Flächennutzungsplans steht
grundsätzlich nicht zur Disposition des Plangebers, sondern ist bereits im Gesetz
geregelt. Grundsätzlich wird der Plan mit seiner Bekanntmachung wirksam (§ 6 Abs. 5
Satz 2 BauGB); ausnahmsweise kann er durch ein ergänzendes Verfahrens zur
Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden (§ 214 Abs. 4 BauGB).
Aber auch im letztgenannten Fall ist die Anordnung der Rückwirkung kein Teil des
Beschlusses über den Flächennutzungsplan, sondern ein Bestandteil des
Bekanntmachungsverfahrens. Mit der rückwirkenden Inkraftsetzung nach § 214 Abs. 4
BauGB tritt der Flächennutzungsplan zu dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem er ursprünglich
hätte in Kraft treten sollen. Damit wird dem Willen der Gemeinde im Zeitpunkt der
Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan Rechnung getragen; denn mit dem in
Kenntnis der gesetzlich In-Kraft-Tretens-Regelung gefassten Beschluss ist die Erwartung
verbunden, der Plan werde nun auch alsbald in Kraft gesetzt werden (vgl. BVerwG, a.a.O.
zur entsprechenden Rechtslage bei der rückwirkenden Inkraftsetzung eines
Bebauungsplans). Auch dem Landesrecht ist keine Regelung zu entnehmen, der zufolge
die Gemeindevertretung für die Entscheidung über die rückwirkende Inkraftsetzung
gemäß § 214 Abs. 4 BauGB zuständig wäre.
3. Ohne Erfolg bleibt schließlich auch die Rüge der Antragsteller, es liege ein
Bekanntmachungsfehler vor, weil die beschränkte Regelung zur Einsichtszeit in der
Bekanntmachungsanordnung und die zeitlich unbeschränkte Regelung zur Einsichtszeit
in der Bekanntmachung der Genehmigung des sachlichen Teilflächennutzungsplans
widersprüchlich seien.
Die gesetzlichen Anforderungen an die Bekanntmachung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1
BauGB sind erfüllt. Danach ist die Erteilung der Genehmigung ortsüblich bekannt zu
machen. Dies ist mit dem im Amtsblatt für die Gemeinde Wustermark vom 27. Februar
2009 abgedruckten Bekanntmachungstext, wonach „der Sachliche
Teilflächennutzungsplan ‚Windenergienutzung‘ der Gemeinde Wustermark (…) gemäß §
6 Abs. 1 BauGB mit Bescheid vom 9. Dezember 2008 (Az. 63.3-03346-08) durch die
höhere Verwaltungsbehörde genehmigt wurde, geschehen. Soweit in § 6 Abs. 5 Satz 4
BauGB weiter bestimmt wird, dass jedermann den Flächen-nutzungsplan, die
Begründung und die zusammenfassende Erklärung einsehen und über deren Inhalt
Auskunft verlangen kann, ist auch diese Anforderung ausweislich des im Amtsblatt für
die Gemeinde Wustermark vom 27. Februar 2009 abgedruckten Bekanntmachungstexts,
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die Gemeinde Wustermark vom 27. Februar 2009 abgedruckten Bekanntmachungstexts,
in dem darauf hingewiesen wird, dass „jedermann (…) den in Rede stehenden
Teilflächennutzungsplan, die dazugehörige Begründung und die zu zusammenfassende
Erklärung in der Gemeindeverwaltung Wustermark, Fachbereich II, Standortförderung
und Infrastruktur, Zimmer 226, Hoppenrader Allee 1, 14641 Wustermark, während der
Dienststunden (…) einsehen und über deren Inhalt Auskunft verlangen“ kann, erfüllt.
Ein Bekanntmachungsfehler lässt sich entgegen der Auffassung der Antragsteller auch
nicht damit begründen, dass dem Bekanntmachungstext im Bekanntmachungsblatt der
Text der Bekanntmachungsanordnung vorangestellt ist, dem zufolge „im Rahmen der
Ersatzbekanntmachung“ die Planzeichnung, die Begründung und die
zusammenfassende Erklärung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan
„Windenergienutzung“ gemäß § 13 Abs. 4 der Hauptsatzung der Gemeinde Wustermark
in der geltenden Fassung (nur) „vom 2. März 2009 bis einschließlich 16. März 2009“ zu
jedermanns Einsicht ausliegen, wobei dies um die Ortsangabe „Gemeindeverwaltung
Wustermark, Fachbereich II, Standortförderung und Infrastruktur, Zimmer 226,
Hoppenrader Allee 1, 14641 Wustermark“ und die Zeitangabe „während der
Dienststunden“, die sodann im Einzelnen näher genannt werden, ergänzt wird. Durch
den Text der Bekanntmachungsanordnung wird nicht der Eindruck vermittelt, dass der
Zeitraum der Einsichtnahme auf die Zeit „vom 2. März 2009 bis einschließlich 16. März
2009“ beschränkt sei. Vielmehr ist zwischen der - dauerhaft bestehenden - Möglichkeit
der Einsichtnahme im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 4 BauGB und der - zeitlich begrenzten -
„Auslegung“ im Sinne der Ersatzbekanntmachungsvorschrift des § 13 Abs. 4 der
Hauptsatzung der Antragsgegnerin zu unterscheiden, bei der es sich um eine nach § 6
Abs. 5 BauGB nicht gebotene zusätzliche Informationsmöglichkeit für die interessierte
Öffentlichkeit handelt, die über das bloße Bereithalten des Planes, bei der die
Einsichtnahme in der Regel nur auf konkrete Anfrage möglich ist, hinausgeht (vgl. Urteil
des Senats vom 28. Mai 2009 - OVG 2 A 26.07 -, juris Rn. 25).
Selbst wenn in dem Hinweis der Bekanntmachungsanordnung, dem zufolge „im Rahmen
der Ersatzbekanntmachung“ die Planzeichnung, die Begründung und die
zusammenfassende Erklärung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan
„Windenergienutzung“ gemäß § 13 Abs. 4 der Hauptsatzung der Gemeinde Wustermark
in der geltenden Fassung (nur) „vom 2. März 2009 bis einschließlich 16. März 2009“ zu
jedermanns Einsicht ausliegen, ein Bekanntmachungsfehler zu sehen wäre, weil sich die
Ersatzbekanntmachung eines gemeindlichen Flächen-nutzungsplans ausschließlich nach
§ 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB richtet (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 25. April 2007 – 5 S
2243/05 – Juris, Rn. 54, zur entsprechenden Rechtslage bei der Bekanntmachung von
Bebauungsplänen gemäß § 10 Abs. 3 BauGB), wäre ein solcher Bekanntmachungsfehler
nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB unbeachtlich, da jedenfalls der mit der
Bekanntmachung des Flächennutzungsplans verfolgte Hinweiszweck erreicht worden ist.
Entscheidend ist insofern, dass die Bekanntmachung die verlässliche Identifizierung des
sachlichen Teilflächennutzungsplans ermöglicht, d.h. dass sie neben der verkündenden
Gemeinde eindeutig erkennen lässt, auf welchen Plan und welchen Geltungsbereich sie
sich bezieht (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1. September
2010, § 214 Rn. 88). Dies ist hier gewährleistet.
II. Auch die Bestimmtheit der Darstellungen des angegriffenen Sachlichen
Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ ist nicht zu beanstanden.
Die zeichnerische Darstellung der Sonderbauflächen für Windenergieist räumlich
ausreichend bestimmt. Ausgehend von § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB, wonach im Flächen-
nutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten
städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den
voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde (nur) in den Grundzügen darzustellen ist,
enthält die zeichnerische Darstellung von Flächen im Flächennutzungsplan zwar in der
Regel keine exakten und grundstücksscharf nachzuvollziehenden Grenzen, sondern soll
und kann in der Regel nur den vorherrschenden Charakter eines Bereichs und nur seine
ungefähre Umgrenzung festlegen. Erst der außenwirksame Bebauungsplan erreicht
Parzellenschärfe. Höhere Bestimmtheitsanforderungen sind jedoch an die Darstellung
von Konzentrationsflächen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu stellen. Da dem
Flächennutzungsplan insoweit die Funktion und Wirkung eines Bebauungsplans zukommt
(vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 -, BVerwGE 128, 382), kann er sich
nicht auf Grundzüge beschränken, sondern muss parzellenscharf sein (vgl. Löhr, in:
Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 5 Rn. 8). Diese Voraussetzung ist hier
jedoch angesichts des Maßstabs der Karte (1:20.000) erfüllt.
Ein Bestimmtheitsmangel entsteht auch nicht dadurch, dass an verschiedenen Stellen in
der Planbegründung (vgl. S. 7) und der zusammenfassenden Erklärung (vgl. S. 3) die
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der Planbegründung (vgl. S. 7) und der zusammenfassenden Erklärung (vgl. S. 3) die
Absicht des Plangebers bekundet wird, den bestehenden Windpark Wernitz
planungsrechtlich zu sichern, während sich aus der parzellenscharfen zeichnerischen
Darstellung nach den - von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen - Angaben der
Antragsteller aufgrund einer Vermessung ergibt, dass sich neben den im
Flächennutzungsplan bewusst „weggeplanten“ Windenergieanlagen 6 und 10 auch die
Windenergieanlagen 3, 5 und 11 außerhalb der Windeignungsgebiete befinden. Der
damit erkennbare Widerspruch zwischen der Absicht des Plangebers, den bestehenden
Windpark Wernitz planungsrechtlich zu sichern, und der zeichnerischen Darstellung,
wonach fünf der zwölf vorhandenen Windenergieanlagen des Windparks nicht innerhalb
der Sonderbauflächen liegen und damit lediglich Bestandschutz genießen, lässt sich
jedoch wegen der erforderlichen Parzellenschärfe der Darstellung von
Konzentrationsflächen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur in der Weise auflösen, dass
allein die zeichnerische Darstellung ausschlaggebend ist.
III. Der angegriffene Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ verstößt
ferner nicht gegen die Zielanpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB.
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.
Als ein für die Antragsgegnerin verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3
Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986),
geändert durch Gesetz vom 28. März 2009 (BGBl. I S. 643) - ROG n.F. -, bzw. § 3 Nr. 2
des Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) - ROG a.F. - kam die textliche
Festlegung 1.1 des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan
„Windenergienutzung“vom 2. September 2004 (Amtsblatt für Brandenburg 2008, S.
1127 ff.) in Betracht. Danach ist zur Sicherung eines verstärkten Ausbaus der
Windenergienutzung eine geordnete und konzentrierte Errichtung von
raumbedeutsamen Windenergieanlagen in dafür geeigneten Standortbereichen der
Region zu gewährleisten und außerhalb der dazu ausgewiesenen Eignungsgebiete die
Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel ausgeschlossen; die
Windeignungsgebiete werden anschließend aufgezählt und auf der als Anlage
veröffentlichten Karte dargestellt. Soweit danach außerhalb der ausgewiesenen
Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in der Regel
ausgeschlossen ist, handelte es sich grundsätzlich um ein Ziel der Raumordnung (vgl.
Urteile des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A 1.10 u.a. -, juris). Mit dieser
außergebietlichen Steuerungswirkung stand der angegriffene sachliche
Teilflächennutzungsplan indes zu keinem Zeitpunkt in Konflikt, da keine
Konzentrationsflächen außerhalb der im Regionalplan festgelegten Windeignungsgebiete
dargestellt werden.
Soweit die Antragsgegnerin die auf ihr Gemeindegebiet entfallende Teilfläche des im
Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebiets „Nauener Platte“ durch die
Darstellungen des sachlichen Teilflächennutzungsplans im Ergebnis erheblich reduziert
hat, steht dem auch keine innergebietliche Bindungswirkung mit der Qualität eines
Zieles der Raumordnung entgegen. Denn zum einen verlangt § 1 Abs. 4 BauGB nur eine
Anpassung der Bauleitpläne an wirksam festgelegte Ziele der Raumordnung. Fehlt eine
steuernde Zielvorgabe der Raumordnung, kann die in § 1 Abs. 4 BauGB normierte
Anpassungspflicht der Gemeinde von vornherein nicht zum Zuge kommen. In einem
solchen Fall stellt sich die Frage der Zielkonformität des Bauleitplans nicht (vgl. BVerwG,
Urteil vom 29. April 2010 – 4 CN 3.08 -, NVwZ 2010, 1430). An der wirksamen
Festlegung von (einschlägigen) Zielen der Raumordnung fehlt es hier, weil der Senat den
Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, durch die -
inzwischen rechtskräftigen - Normenkontrollurteile vom 14. September 2010 (OVG 2 A
1.10 u.a.) für unwirksam erklärt hat.
Ein Verstoß gegen die Zielanpassungspflicht der Antragsgegnerin gemäß § 1 Abs. 4
BauGB kann auch nicht etwa deshalb angenommen werden, weil der sachliche
Teilregionalplan im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den sachlichen Teilflächen-
nutzungsplan der Antragsgegnerin noch in Kraft gewesen ist. Hiervon gehen offenbar die
Antragsteller aus, die trotz der durch die Urteile des Senats vom 14. September 2010
eingetretenen Änderung der Sach- und Rechtslage den Schwerpunkt ihres Vorbringens
nach wie vor auf die ihrer Auffassung nach fehlende Konkordanz zwischen dem
angefochtenen Teilflächennutzungsplan und den Festlegungen des Regionalplans und
die Frage gelegt haben, ob die Antragsgegnerin eine (zulässige) „Feinsteuerung“
vorgenommen oder (unzulässig) großräumig die durch den Regionalplan als
Windeignungsgebiet ausgewiesenen Flächen reduziert hat. Gegen den Ansatz der
Antragsteller spricht zum einen schon, dass eine nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO
für unwirksam erklärte Vorschrift bei anfänglichen Gültigkeitsmängeln, wie sie im Fall des
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für unwirksam erklärte Vorschrift bei anfänglichen Gültigkeitsmängeln, wie sie im Fall des
Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, vorgelegen
haben, ab dem Zeitpunkt des Normerlasses ungültig ist (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow,
VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 356; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 47 Rn. 144).
Abgesehen von dieser ex-tunc-Wirkung der Unwirksamerklärung übersehen die
Antragsteller, dass § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der für die Abwägung auf die Sach- und
Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan abstellt, weder
unmittelbar noch entsprechend für die Anpassung an die Ziele der Raumordnung gilt.
Der Standort, den der Gesetzgeber den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in
der Bauleitplanung zuweist, ist nicht im Abwägungsprogramm zu suchen; er ist diesem
vielmehr, wie bereits durch die Stellung des § 1 Abs. 4 BauGB im
Gesamtregelungszusammenhang dokumentiert wird, rechtlich vorgelagert (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 8. März 2006 - 4 BN 56/05 -, BRS 70 Nr. 3). Den Anforderungen der
materiellen Konkordanz zwischen regionalplanerischen Zielfestlegungen und
bauplanerischen Festsetzungen ist daher immer dann genügt, wenn diese im Laufe des
gerichtlichen Verfahrens hergestellt wird (vgl. Runkel, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 1. September 2010, § 1 Rn. 67).
Selbst wenn die Bindung der Antragsgegnerin an die im sachlichen Teilregionalplan
festgelegten Ziele mit der Unwirksamerklärung des Regionalplans „ex nunc“, also erst
nach dem Wirksamwerden des sachlichen Teilflächennutzungsplans entfallen wäre, läge
kein Verstoß gegen die Zielanpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB vor.
Darüber hinaus steht der Annahme eines Verstoßes gegen die Anpassungspflicht des §
1 Abs. 4 BauGB - unabhängig von der (förmlichen) Unwirksamerklärung des sachlichen
Teilregionalplans durch die Normenkontrollurteile des Senats vom 14. September 2010 -
auch der Umstand entgegen, dass die Regionale Planungsgemeinschaft nach den
Feststellungen des Senats in den genannten Urteilen eine von ihr möglicherweise
bezweckte innergebietliche Steuerungswirkung der Ausweisung der Windeignungsgebiete
dadurch selbst konterkariert und im Ergebnis ausgehöhlt hat, dass sie sich einer eigenen
Abwägung von Belangen, die bereits auf der Ebene der Regionalplanung erkennbar
waren, bewusst enthalten und die Konfliktbewältigung weitgehend auf die kommunale
Bauleitplanung bzw. das immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigungsverfahren
verlagert hat. Vor diesem Hintergrund besteht kein Raum für die Annahme, dass die
Antragsgegnerin bei ihrer Flächennutzungsplanung auf die Möglichkeit der
nachfolgenden Konkretisierung der im Regionalplan festgelegten Ziele der Raumordnung
beschränkt war, sondern auch in Bezug auf solche Belange, die bereits auf der Ebene
der Regionalplanung erkennbar waren, eine umfassende eigene Konfliktbewältigung
vornehmen durfte, ohne mit der Regionalplanung in Konflikt zu geraten. Der Vorwurf der
Antragsteller, die Antragsgegnerin habe in die Abwägung zum Flächennutzungsplan
Belange einbezogen, die bereits durch den Regionalplan abgewogen worden seien,
insbesondere soweit sie sich in ihrer Restriktionsanalyse auf das Kriterium des
erhaltenswerten „Landschaftsraumes“ berufe, geht daher ins Leere.
Das Fehlen raumordnerischer Festlegungen mit Bindungswirkung i.S. des § 1 Abs. 4
BauGB stellt schließlich auch nicht etwa für sich genommen die Wirksamkeit des
angefochtenen sachlichen Teilflächennutzungsplans in Frage. Das in § 8 Abs. 2 Satz 1
BauGB normierte Entwicklungsgebot findet keine raumordnungsrechtliche Entsprechung
im Verhältnis zwischen Landesplanung und Bauleitplanung. Das Raumplanungsrecht
umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und Landesebene mit
fortschreitender Verdichtung bis hin zu konkreten Festsetzungen auf Gemeindeebene.
Aus diesem mehrstufigen und auf Kooperation angelegten System der räumlichen
Gesamtplanung folgt aber nicht, dass ein Flächennutzungsplan unwirksam ist, wenn es
an einer landesrechtlichen Raumordnungsplanung mit Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4
BauGB fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010, a.a.O.).
IV. Der angegriffene Sachliche Teilflächennutzungsplan „Windenergienutzung“ der
Antragsgegnerin beruht jedoch auf einem beachtlichen Verstoß gegen das
Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und
privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Gebot gerechter Abwägung
wegen eines Fehlers im Abwägungsvorgang verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt
nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach
Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn die Bedeutung der betroffenen
Belange verkannt wird. Ein Fehler im Abwägungsergebnis liegt vor, wenn der Ausgleich
zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird,
die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des
so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die
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so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die
zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die
Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen
entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34,
301, 309). Soweit die Ermittlung und Bewertung der Belange, die für die Abwägung von
Bedeutung sind, in § 2 Abs. 3 BauGB nunmehr auch als verfahrensbezogene Pflicht
ausgestaltet worden ist, ergeben sich hieraus keine inhaltlichen Änderungen gegenüber
den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Abwägungsgebot
entwickelten Anforderungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -,
BVerwGE 131, 100, 106). Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt
der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1
BauGB). Mängel bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials und sonstige Mängel im
Abwägungsvorgang sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das
Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2
Halbsatz 2 BauGB).
Die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an einen Flächennutzungsplan stellt, mit
dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll, hat
das Bundesverwaltungsgericht sowohl in Bezug auf den Abwägungsvorgang als auch in
Bezug auf das Abwägungsergebnis zusätzlich präzisiert. Danach vermag die Darstellung
einer Konzentrationszone in einem Flächennutzungsplan die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB nur auszulösen, wenn ihr ein schlüssiges Planungskonzept zugrunde liegt,
das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt (Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C
15.01 -, BVerwGE 117, 287, 298; Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003,
1261). Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von
welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch
deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von
Windenergieanlagen freizuhalten. Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs
angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise. Im
ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die
Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien
einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von
Windenergieanlagen aus tatsächlich oder rechtlichen Gründen schlechthin
ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der
Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen
nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien
entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“
Tabuzonen). Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog.
Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht
kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden
Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die
Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem
Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance
zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum
geschaffen werden. Mit einer bloßen „Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte
Verhinderungsplanung hinausläuft, darf es nicht sein Bewenden haben. Erkennt die
Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird,
muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (vgl.
zusammenfassend: BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BauR
2010, 82, 83). Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht
abstrakt bestimmen. Beschränkt sich die Gemeinde darauf, ein einziges
Konzentrationsgebiet auszuweisen, ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für
einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Auch Größenangaben sind,
isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Wann die Grenze zur Verhinderungsplanung
überschritten ist, kann erst nach einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im
jeweiligen Planungsraum beurteilt werden. Die Einschätzung, ob die Gemeinde der
Windenergie substanziell Raum verschafft hat, ist das Ergebnis einer wertenden
Betrachtung, die maßgebend auf der Würdigung der örtlichen Gegebenheiten in
tatsächlicher Hinsicht beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ
2010, 1561, 1562, 1564; Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559;
Urteil vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 111; Urteil vom 13. März
2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261; Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE
118, 33; Urteil vom 17. Dezember - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 298).
Von diesen Grundsätzen ausgehend ist die dem Sachlichen Teilflächennutzungsplan
„Windenergienutzung“ der Antragsgegnerin zugrunde liegende Abwägung zu
beanstanden. Dabei versteht der Senat die in der dargestellten Rechtsprechung des
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beanstanden. Dabei versteht der Senat die in der dargestellten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts beschriebene Prüfungsreihenfolge als zwingend und nicht
nur als eine sachgerechte unter mehreren zu einem schlüssigen Planungskonzept
führende Methode (1). Die demnach im letzten Arbeitsschritt erforderliche Prüfung, ob
der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet
und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, setzt die Ermittlung und
Bewertung des Größenverhältnisses zwischen der Gesamtfläche der im
Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und derjenigen
Potenzialflächen voraus, die sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen, d.h. der Flächen,
in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder
rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind, ergeben (2). Im Rahmen der
Ausarbeitung ihres Planungskonzepts muss die planende Gemeinde daher - nach
Maßgabe dessen, was auf der Ebene des Flächennutzungsplans angemessenerweise
verlangt werden kann - diejenigen Bereiche, in denen die Errichtung und der Betrieb von
Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach ihren
städtebaulichen Vorstellungen aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen
(„weiche“ Tabuzonen), von den „harten“ Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar
dokumentieren (3). Diese Anforderungen hat die Antragsgegnerin bei ihrer Abwägung
nicht befolgt (4). Eine Planerhaltung kommt insoweit nicht in Betracht (5). Ob daneben
weitere Abwägungsfehler vorliegen, kann dahinstehen (6).
1. Der Senat hält daran fest, dass die in der dargestellten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere in dem Beschluss vom 15. September 2009
(4 BN 25.09, BauR 2010, 82, 83 f.) beschriebene Prüfungsreihenfolge als zwingend und
nicht nur als eine sachgerechte unter mehreren zu einem schlüssigen Planungskonzept
führende Methode zu verstehen ist. Dies gilt nicht nur für die Ebene der Regionalplanung
(vgl. hierzu Urteile des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A 2.10 u.a. –, juris;
offen gelassen durch BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 - 7 B 19.10 -, juris Rn. 37),
sondern gleichermaßen für die kommunale Flächennutzungsplanung.
a) Die Forderung nach einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter
Kriterien bei der der Gemeinde als Trägerin der Flächennutzungsplanung obliegenden
Auswahl der Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ergibt sich zum einen
daraus, dass die Auswahlentscheidung der Gemeinde der gesetzgeberischen
Privilegierungsentscheidung für die Windenergienutzung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
Rechnung tragen muss. Die mit der Festlegung von Konzentrationsflächen verbundene
Kontingentierung der möglichen Anlagenstandorte führt zwar nicht schon für sich
genommen zu einer „Verhinderungsplanung“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4
C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), sondern ist vielmehr notwendige Folge des in § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB geregelten Planungsvorbehalts. Der Ausschluss der privilegierten
Windenergienutzung auf Teilen des Gemeindegebietes setzt jedoch voraus, dass der
Gestaltungsspielraum der Gemeinde bei der Auswahl der Konzentrationsflächen durch
ein sachgerechtes Verfahren begrenzt wird, welches gewährleistet, dass alle
maßgeblichen öffentlichen und privaten Belange auch tatsächlich mit dem ihnen jeweils
zukommenden Gewicht ermittelt, bewertet und in die Abwägung eingestellt werden
können. Wegen der Größe des dabei regelmäßig in den Blick zu nehmenden Gebietes
sowie der Vielzahl und unterschiedlichen Bedeutung der in Betracht kommenden
Schutzgüter setzt dies ein gestuftes systematisches Vorgehen voraus, bei dem zuerst
diejenigen Flächen ausgeschieden werden, in denen die Errichtung und der Betrieb von
Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen sind,
und anschließend nach Maßgabe einheitlich angewandter Kriterien diejenigen Flächen
ermittelt werden, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen keine
Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. Die der planenden Gemeinde im letzten
Arbeitsschritt obliegende Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die
Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum
verschafft, folgt aus dem mit der Privilegierung der Windenergieanlagen in § 35 Abs. 1
Nr. 5 BauGB verfolgten Zweck, zur Reduzierung des Ausstoßes von Kohlendioxid und
damit aus Gründen des Klimaschutzes Hindernisse für die Entwicklung und Anwendung
erneuerbarer Energien zu beseitigen und die Windenergie so zu stellen, „dass sie an
geeigneten Standorten auch eine Chance hat“ (vgl. BTDrucks 13/4978, S. 1, 6).
b) Die dargestellte Prüfungsreihenfolge ist bei der Auswahl der Konzentrationsgebiete
auch deshalb geboten, weil die Planung der Gemeinde nicht nur der gesetzgeberischen
Privilegierungsentscheidung für die Windenergienutzung, sondern auch den
schutzwürdigen privaten Belangen derjenigen, die ein nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
privilegiertes Außenbereichsvorhaben verwirklichen wollen, Rechnung tragen muss. Die
mit der Festlegung von Konzentrationsflächen verbundene Kontingentierung der
Anlagenstandorte berührt die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung. Auch
wenn Art. 14 Abs. 1 GG nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt und es
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wenn Art. 14 Abs. 1 GG nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt und es
ein Eigentümer grundsätzlich hinnehmen muss, dass ihm eine möglicherweise
rentablere Nutzung seines Grundstücks verwehrt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März
2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33, 37), darf nicht aus dem Blick verloren werden, dass
es sich bei der Kontingentierung der Anlagenstandorte durch die Darstellung von
Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan um eine Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) handelt, bei der
insbesondere auch das Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) zu beachten ist
(vgl. BVerfGE 21, 73, 82). Um bei einer Mehrzahl Bauwilliger eine willkürfreie Verteilung
der durch die gemeindliche Planung kontingentierten Baurechte zu gewährleisten, bedarf
es einer Strukturierung des Abwägungsvorgangs durch das beschriebene mehrstufige
und auf einheitlich angewandten Kriterien beruhende Verfahren.
c) Ein weiterer Grund, der die vom Bundesverwaltungsgericht beschriebene Methode zur
Ausarbeitung eines schlüssigen Planungskonzepts als alternativlos erscheinen lässt,
besteht darin, dass anderenfalls auch die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5
BauGB beizufügende Begründung mit den Angaben nach § 2 a BauGB ihre Funktion, der
beteiligten Öffentlichkeit und den beteiligten Behörden die wesentlichen Elemente und
Aussagen des Flächennutzungsplans, seine Ziele und ihre Grundlagen verständlich und
nachvollziehbar darzulegen (vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl.
2009, § 5 Rn. 9; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 1.
September 2010, § 5 Rn. 75), nur unzureichend erfüllen kann. Nur wenn erkennbar ist,
welche Flächen aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen für die
Windkraftnutzung ausscheiden, in welchen Bereichen die planende Gemeinde nach von
ihr selbst festgelegten abstrakten Kriterien keine Windkraftnutzung zulassen will und wo
sie aufgrund einer ortsbezogenen Einzelfallabwägung anderen Nutzungen den Vorrang
einräumen will, lässt sich für die nach § 3 BauGB beteiligte Öffentlichkeit und die nach § 4
BauGB beteiligten Behörden nachvollziehen, welcher Gestaltungsspielraum der
Gemeinde überhaupt verbleibt und welche Alternativen gegebenenfalls zu der
beabsichtigten Planung bestehen. Schließlich wird es auch den Mitgliedern der
Gemeindevertretung als Beschlussorgan (vgl. § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 9 BbgKVerf) ohne
die Dokumentation der nach abstrakten Kriterien in einem mehrstufigen Verfahren
bestimmten Ausschlussbereiche in der Regel nicht möglich sein, die Abwägung in
verantwortlicher Weise nachzuvollziehen (vgl. Urteile des Senats vom 14. September
2010 - OVG 2 A 1.10 u.a. -, juris, zur Regionalplanung).
2. Hinsichtlich der der planenden Gemeinde im letzten Arbeitsschritt nach alledem
obliegenden Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für
die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum
verschafft, ist in der Fachliteratur zutreffend darauf hingewiesen worden, dass es bislang
nicht gelungen sei, die Frage befriedigend zu beantworten, in welcher Größenordnung
der Windenergienutzung Raum geschaffen werden muss, damit von Substanzialität
gesprochen werden kann (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und
Gerichtspraxis, 1. Aufl. 2009, S. 52 Rn. 93; Brand/Pöhlmann, ZNER 2010, 476; von
Nicolai, ZUR 2004, 74, 78). Dieser Befund kann zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen
führen. Dem von der Antragsgegnerin befürworteten Ansatz, die Prüfung, ob der
Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung
gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, auf den
Ausschluss von „Extremfällen“ zu reduzieren, vermag der Senat nicht zu folgen, da er
im Ergebnis zu einer mit der gesetzgeberischen Privilegierungsentscheidung
unvereinbaren Aufweichung des Kriteriums führt (a). Auch eine bloße Zusammenstellung
unterschiedlicher Erwägungen ohne Bezug zu konkreten Flächengrößen reicht in der
Regel nicht aus, um die Frage, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes
Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit
„substanziell“ Raum verschafft, beantworten zu können (b). Es bedarf vielmehr einer von
der Gemeinde in die Gesamtbewertung einzustellenden objektiven Bezugsgröße, bei der
es sich letztlich nur um die Relation zwischen der Gesamtfläche der im
Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und den auf der ersten Stufe
der beschriebenen Prüfungsreihenfolge ermittelten Flächen handeln kann, die sich nach
Abzug der „harten“ Tabuzonen, d.h. derjenigen Bereiche ergeben, in denen die
Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen
Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (c).
a) Entgegen der in der mündlichen Verhandlung eingehend dargelegten Auffassung der
Vertreterin der Antragsgegnerin hat die Prüfung, ob der Flächen-nutzungsplan ein
hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet, nicht nur zum
Ziel, „Extremfälle“ auszuschließen, wozu etwa die Nichtausweisung von
Konzentrationsflächen oder die Ausweisung lediglich einer einzigen Konzentrationsfläche
mit einer Aufnahmekapazität für höchstens zwei Anlagen zu zählen sein soll. Dieser
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mit einer Aufnahmekapazität für höchstens zwei Anlagen zu zählen sein soll. Dieser
restriktive Ansatz würde dazu führen, dass das aus der gesetzgeberischen Entscheidung
für die Privilegierung der Windenergieanlagen in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB folgende
Kriterium der „Substanzialität“ der Windkraftnutzung als Maßstab für ein schlüssiges
gesamträumliches Planungskonzept weitgehend leer laufen würde. Soweit im Hinblick
auf die aus Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV a.F. gezogene Schlussfolgerung, dass
eine Windfarm die Existenz von mindestens drei Windenergieanlagen voraussetzt (vgl.
BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182, 188), im Schrifttum
erwogen wird, dass eine Konzentrationszone der Windenergie nicht in substanzieller
Weise Raum schafft, wenn sie unter Beachtung des Abstands, den die Anlagen
voneinander halten müssen, nicht wenigstens drei Windenergieanlagen aufnehmen kann
(vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 94), kann es sich ersichtlich nur um eine absolute Mindestgrenze
handeln. Da diese Schwelle im vorliegenden Fall offensichtlich überschritten ist, bedarf
es weitergehender Überlegungen.
b) Wie der vorliegende Fall zeigt, reicht auch eine Zusammenstellung unterschiedlicher
Gesichtspunkte ohne Bezug zu konkreten Flächengrößen in der Regel nicht aus, um die
Frage, ob der Flächennutzungsplan der Windenergie „substanziell“ Raum verschafft,
beantworten zu können. Die von der Vertreterin der Antragsgegnerin in der mündlichen
Verhandlung genannten Gründe rechtfertigen es weder jeweils für sich genommen noch
in ihrer Gesamtheit, die aufgeworfene Frage ohne weiteres zu bejahen. Vielmehr handelt
es sich um Argumente, die in nahezu beliebiger Weise sowohl für eine Beschränkung als
auch für eine Ausweitung der Windkraftnutzung herangezogen werden können. Im
Einzelnen:
aa) Weshalb die gewerbliche Vorprägung sowie der Umstand, dass ein Teil des
Gemeindegebiets (zwischen A 10 und Havelkanal) nach der textlichen Festlegung 4.6 (G)
in Verbindung mit der Festlegungskarte 1 – Gesamtraum des Landesentwicklungsplans
Berlin-Brandenburg (LEP B-B) vom 31. März 2009 (GVBl. II S. 186) als Vorsorgestandort
für großflächige gewerblich-industrielle Vorhaben vorgehalten und von einer kleinteiligen
gewerblichen Nutzung freigehalten werden soll, gegen die Ausweisung weiterer
Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung sprechen soll, erschließt sich nicht;
denn zum einen bleibt die für die Überzeugungskraft des Arguments entscheidende
Frage offen, wie groß der gewerblich vorgeprägte Teil des Gemeindegebiets im
Verhältnis zu dem übrigen Gemeindegebiet bzw. zu dem für die Windkraftnutzung
grundsätzlich geeigneten Teil des Gemeindegebiets ist. Zudem berücksichtigt die
Antragsgegnerin bei ihrer Argumentation nicht, dass auch die gleichzeitige Ausweisung
einer Sonderbaufläche für Windenergie und von Flächen für eine gewerbliche Nutzung
grundsätzlich in Betracht kommt, da diese Nutzungen nicht von vornherein miteinander
unvereinbar sind und eine gegebenenfalls erforderliche räumliche Abgrenzung auf der
Ebene des Bebauungsplans bzw. im Rahmen von Genehmigungsverfahren
vorgenommen werden kann (vgl. Urteil des Senats vom 25. Februar 2010 - OVG 2 A
18.07 -, juris Rn. 34).
bb) Dass die Antragsgegnerin mit ihrer Planung nicht nur auf die Festlegung des
Windeignungsgebiets „Nauener Platte“ im Regionalplan Havelland-Fläming, Sachlicher
Teilplan „Windenergienutzung“, reagiert, sondern bereits frühzeitig - im Jahr 1998 -
Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan dargestellt
habe, ist im Rahmen der Prüfung, ob der aktuelle (sachliche Teil-) Flächennutzungsplan
ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der
Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, ebenfalls ohne erkennbare
Bedeutung. Abgesehen davon waren vor der Ausweisung der Eignungsgebiete für die
Windenergienutzung im sachlichen Teilregionalplan Windenergieanlagen nach § 35 Abs. 1
Nr. 5 BauGB als privilegierte Vorhaben im gesamten Außenbereich der Antragsgegnerin
zulässig, sofern die sonstigen in Absatz 1 genannten Voraussetzungen erfüllt waren.
Auch die frühere Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin (sowie der später mit ihr
zusammengeschlossenen Gemeinden) stellte sich mithin als „Reaktion“ dar mit dem
Ziel, die Inanspruchnahme des Gemeindegebiets für Windenergieanlagen durch eine
Konzentration im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu begrenzen.
cc) Den Umstand, dass die Antragsgegnerin nicht nur bestehende Windenergieanlagen
planerisch gesichert, sondern zusätzliche Flächen ausgewiesen habe, auf denen seit
dem Wirksamwerden des sachlichen Teilflächennutzungsplans auch bereits drei weitere
Windenergieanlagen genehmigt worden seien, ist ebenfalls kein Indiz dafür, dass der
angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan eine „substanzielle“ Windkraftnutzung
ermöglicht. Denn zum einen ist zu berücksichtigen, dass die Planung der
Antragsgegnerin - wie oben bereits dargelegt - dazu führt, dass fünf der zwölf
vorhandenen Windenergieanlagen des Windparks Wernitz nicht innerhalb der
dargestellten Sonderbauflächen liegen und damit planungsrechtlich nicht mehr gesichert
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dargestellten Sonderbauflächen liegen und damit planungsrechtlich nicht mehr gesichert
sind, so dass sich in der Gesamtbilanz sogar eher eine Reduktion der dauerhaft
gesicherten Windenergieanlagen ergeben dürfte. Zum anderen ist in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es auf die Anzahl der
bereits genehmigten oder errichteten Windenergieanlagen in der Planungsregion bei der
Gegenüberstellung von Positivausweisungen und Ausschlussflächen nicht ankommt (vgl.
Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 48). Da es für die Frage, ob der
Flächennutzungsplan für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schafft,
nicht relevant ist, ob die ausgewiesene Fläche bei der Beschlussfassung über den
Flächennutzungsplan erkennbar schon ausgeschöpft war (vgl. BVerwG, Beschluss vom
12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, BRS 70 Nr. 38), kann auch nicht zu Gunsten der Gemeinde
darauf abgestellt werden, dass auf Teilen der ausgewiesenen Konzentrationsflächen
bisher noch keine Windenergieanlagen genehmigt oder errichtet worden sind.
dd) Soweit die Antragsgegnerin schließlich geltend macht, sich in einer deutlichen
Sondersituation zu befinden, weil sie wegen ihrer Lage im Bereich der Nauener Platte
bereits durch zahlreiche Windenergieanlagen in den Nachbargemeinden extrem
vorbelastet sei, führt auch dieser Ansatz bei der Prüfung, ob der Windenergie in den
hierfür festgesetzten Konzentrationsflächen in substanzieller Weise Raum geschaffen
wird, nicht weiter. An seiner noch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (vgl.
Beschluss vom 6. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -) vertretenen Auffassung hält der
Senat insoweit nicht mehr fest. Soweit es das Bundesverwaltungsgericht nicht
beanstandet hat, dass im Rahmen der Gesamtbetrachtung auch die Relation zwischen
der Konzentrationsflächengröße im Vergleich zur Größe der für die Nutzung der
Windenergie reservierten Flächen in den Nachbargemeinden berücksichtigt wird (vgl.
BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, 1564), wirkt sich dies
hier eher zu Ungunsten der Antragsgegnerin aus, da die im angegriffenen sachlichen
Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin ausgewiesenen Konzentrationsflächen
offenbar hinter dem Ausmaß zurückbleiben, das in den Nachbargemeinden
planungsrechtlich zugelassen worden ist. Der Umstand, dass nach den Angaben in der
Begründung des angegriffenen sachlichen Teilflächennutzungsplans (S. 19) zusammen
mit den 12 Windkraftanlagen der Windfarm Wernitz der Gemeinde Wustermark in einem
eng begrenzten Raum nördlich und westlich der Ortsteile Wustermark, Hoppenrade und
Buchow-Karpzow der Antragsgegnerin bereits im März 2007 ca. 120 Windkraftanlagen
vorhanden gewesen seien, deren Gesamtzahl sich mit den noch in Genehmigungs- oder
Bebauungsplanverfahren befindlichen Anlagen „zukünftig insgesamt auf ca. 155-160
WKA erhöhen“ könne, könnte im Übrigen auf eine außergewöhnlich gute Eignung des
betreffenden Gebiets für die Nutzung der Windenergie hindeuten. Diese Vorprägung
kann sich auch dahingehend auswirken, dass die im Bereich der Nauener Platte
gelegenen Gemeinden eine im landes- oder bundesweiten Vergleich eher
überdurchschnittliche Zahl an Windkraftanlagen hinzunehmen haben. Dass dies im
Ergebnis zu einer Sonderbelastung führt, ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar,
denn je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geografischen Lage oder ihrem
sonstigen Ausstattungspotential her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher
sind ihr Eingriffe, die an diese Merkmale anknüpfen, zumutbar (vgl. BVerwG, Urteil vom
16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, NVwZ 2006, 1055, 1056).
c) Die vorstehenden Erwägungen machen deutlich, dass die von der Antragsgegnerin
dargelegten Argumente schon deshalb keine willkürfreie Beantwortung der Frage
ermöglichen, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die
Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum
verschafft, weil sie je nach Blickwinkel sowohl ein positives als auch ein negatives
Ergebnis begründen können. Dies gilt auch für weitere denkbare Gesichtspunkte,
solange es an einer - die Bewertung der „Substanzialität“ der Windkraftnutzung erst
ermöglichenden – objektiven Bezugsgröße fehlt. Ausgangspunkt für die nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dem Tatsachengericht obliegende
Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine
Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der Nutzung der Windenergie in
substanzieller Weise Raum verschafft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 - 4 BN
65.09 -, BauR 2010, 2074), kann daher zunächst nur eine Ermittlung relevanter
Flächengrößen sein. Denn selbst wenn es Größenangaben, isoliert betrachtet, als
Kriterium für die Einschätzung, ob die Gemeinde der Windenergie substanziell Raum
verschafft, für ungeeignet hält, hat es das Bundesverwaltungsgericht doch nicht
beanstandet, im Rahmen einer Gesamtbetrachtung auch Relationen zwischen
Flächengrößen in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -
, NVwZ 2010, 1561, 1564).
aa) Soweit der Senat es im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (vgl. Beschluss
vom 6. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -) noch für möglich gehalten hat, maßgeblich
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vom 6. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -) noch für möglich gehalten hat, maßgeblich
auf das Größenverhältnis der Sonderbauflächen für Windenergie zu der von der
Ausschlusswirkung erfassten übrigen Fläche des Plangebietes abzustellen, hält er hieran
nach erneuter Überprüfung nicht mehr fest. Der Umstand, dass der angegriffene
sachliche Teilflächennutzungsplan ausweislich der Begründung (S. 56) mit den Flächen 9,
10,11 und 12 Konzentrationsflächen für die Errichtung von Windkraftanlagen mit einer
Gesamtfläche von insgesamt ca. 84,5 ha (= 0,845 km²) ausweist und sich im Verhältnis
zu der Gesamtfläche des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin von 52,63 km² (Quelle:
Wikipedia) ein Anteil der im sachlichen Teilflächennutzungsplan dargestellten
Konzentrationsflächen von ca. 1,6 % ergibt, hat für die Bewertung, ob der Windenergie
substanziell Raum verschafft wird, allenfalls geringe Aussagekraft (vgl. allerdings
BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 – 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, 1564, Rn. 28, wonach
es nicht zu beanstanden ist, wenn auch die Größe der Konzentrationsfläche im Vergleich
zur Gemeindegebietsgröße in die Gesamtbewertung einfließt). In der Literatur wird
zutreffend darauf hingewiesen, dass die Relation der Größe der Konzentrationszonen zu
der Größe des Gemeindegebietes (bzw. zu der von der Ausschlusswirkung erfassten
Fläche) wegen der ganz unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen Gemeinden
nicht relevant sein könne. So eigneten sich in der Norddeutschen Tiefebene, die sich
durch eine geringe Besiedlungsdichte und, bedingt durch die Küstennähe und die
Geländetopographie, durch Windreichtum auszeichnet, weitaus mehr Flächen für die
Nutzung der Windenergie als in zersiedelten Mittelgebirgslandschaften mit einem
nennenswerten Anteil an Flächen, die im Windschatten liegen. Würde die Frage der
Verhinderungsplanung pauschal für alle Gemeinden gleich beantwortet werden, käme
die Windenergie in den einzelnen Gemeinden, an ihrem Potenzial gemessen, in ganz
unterschiedlichem Ausmaß zum Zuge (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der
Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 1. Aufl. 2009, S. 53 f., Rn. 97).
bb) Inwieweit sich für die Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes
Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit
„substanziell“ Raum verschafft, aus den einschlägigen regionalplanerischen
Festlegungen ein sachgerechter Anhaltspunkt gewinnen lässt, kann hier wegen der
Unwirksamkeit des Regionalplans Havelland-Fläming, Sachlicher Teilplan
„Windenergienutzung“ aufgrund der Urteile des Senats vom 14. September 2010
dahinstehen. Zwar erscheint es nicht schon im Ansatz ausgeschlossen, dass auch
einem für unwirksam erklärten Regionalplan trotz Wegfalls der Zielanpassungspflicht im
Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB insoweit noch eine gewisse Orientierungsfunktion zukommt.
In Betracht kommt dies insbesondere dann, wenn der Regionalplan aus formalen
Gründen - wie etwa wegen eines Ausfertigungsfehlers - für unwirksam erklärt worden ist
und in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung enthält, die als sonstige
Erfordernisse der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 4 (§ 3 Nr. 4 ROG a.F.) gemäß § 4
Abs. 1 Satz 1 ROG (§ 4 Abs. 2 ROG a.F.) bei raumbedeutsamen Planungen und
Maßnahmen in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 1 Satz 1
ROG bzw. § 4 Abs. 2 ROG a.F.). In diesen Fällen hat der Planungsträger eine
abschließende Abwägungsentscheidung getroffen und hängt es nur noch von den
nachfolgenden Verfahrensschritten der (erneuten) Genehmigung, Ausfertigung und
Bekanntmachung ab, dass eine Zielfestlegung entsteht, die die in § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB genannten Merkmale aufweist. Die Annahme, ein inhaltlich hinreichend
verfestigtes Ziel werde wirksam, ist berechtigt, wenn davon ausgegangen werden kann,
dass der Planungsträger ein ergänzendes Verfahren einleiten, die Ausfertigung
nachholen und den Plan erneut bekannt machen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli
2010 - 4 C 4.08 -, NVwZ 2011, 61). Ob entsprechend auch diejenigen Fälle zu behandeln
sind, in denen ein Regionalplan wegen beachtlicher Abwägungsfehler für unwirksam
erklärt worden ist, die - etwa weil sie sich ausschließlich auf andere, abtrennbare Teile
des Plangebiets beziehen - nicht den Kern der Abwägungsentscheidung betreffen (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - 4 BN 45.98 -, NVwZ 1999, 420) und
deshalb grundsätzlich in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können (vgl. §
2b Abs. 3 Satz 2 RegBkPlG), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls dann,
wenn die gerichtlich festgestellten Mängel das „Grundgerüst der Abwägung“ betreffen,
kann den Festlegungen eines Regionalplans weder als in Aufstellung befindliche Ziele der
Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG noch auf sonstige Weise eine
Orientierungsfunktion zukommen. Wegen derartiger schwerwiegender
Abwägungsmängel hat der Senat indes mit den Normenkontrollurteilen vom 14.
September 2010 den Regionalplan Havelland-Fläming, sachlicher Teilplan
„Windenergienutzung“, für unwirksam erklärt; denn danach fehlte es an einem - den
ganzen Plan erfassenden - schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept sowohl
unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines hinreichenden Flächenpotenzials für
die Windenergienutzung als auch mangels Nachvollziehbarkeit des Verfahrens der
Ausarbeitung des Planungskonzepts.
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Unabhängig davon ist ein Vergleich zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan
dargestellten Konzentrationsflächen und der Größe der gegebenenfalls auf das
Gemeindegebiet entfallenden Teilfläche des im übergeordneten Regionalplan
ausgewiesenen Windeignungsgebietes nicht aussagekräftig, sofern die gegenüber der
Ausweisung im Regionalplan vorgenommene Reduzierung des Windeignungsgebietes auf
der Berücksichtigung städtebaulicher Belange beruht, die auf der übergeordneten
Planungsebene noch keine Berücksichtigung finden konnten (vgl. Beschluss des Senats
vom 9. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -). Der Umstand, dass die dargestellten
Sonderbauflächen für Windenergie im vorliegenden Fall lediglich einen Anteil von ca. 23
% der auf das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin entfallenden ca. 380 ha großen
Teilfläche des im Regionalplan ausgewiesenen Windeignungsgebiets „Nauener Platte"
ausmachen, ist von vornherein kein Indiz dafür, dass der Windenergie im
Flächennutzungsplan nicht in substanzieller Weise Geltung verschafft worden ist. Ferner
ist - unter anderem Blickwinkel - nicht relevant, dass der Anteil der im
Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen denjenigen Anteil nicht
unterschreitet, den die im Regionalplan ausgewiesenen Eignungsgebiete für die Nutzung
der Windenergie im Verhältnis zur Regionsfläche ausmachen (anders noch Beschluss
des Senats vom 9. September 2009 - OVG 2 S 6.09 -); denn der Orientierung an einem
bestimmten, einheitlichen (Durchschnitts-) Prozentsatz des Gemeindegebiets, der für
die Windenergienutzung zur Verfügung gestellt werden müsste, stehen - wie oben
bereits ausgeführt - die ganz unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen
Gemeinden entgegen. Aus diesem Grund ist es gerade Zweck der Regionalplanung, eine
Konzentration der Windkraftnutzung auf hierzu geeigneten Flächen in der Region zu
gewährleisten und damit notwendigerweise bestimmte Gemeinden mehr als andere zu
belasten.
cc) Ein zielführendes Indiz für das Vorliegen einer Verhinderungsplanung ist auch nicht in
der Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der
überhaupt geeigneten Potenzialflächen andererseits zu sehen (so wohl auch BVerwG,
Beschluss vom 12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, BRS 70 Nr. 38). Insoweit ergäbe sich hier unter
Berücksichtigung der in der Planbegründung unter 8.1 (Ermittlung/Bewertung der
verbleibenden Eignungsflächen, S. 49 ff.) genannten Werte ein - wohl durchaus für eine
substanzielle Größenordnung der Windenergienutzung sprechender - Prozentsatz von
immerhin ca. 54,3 % (ausgehend von der Größe der ausgewiesenen Flächen 9, 10, 11
und 12 von insgesamt 84,2 ha und der Größe der ausgeschiedenen Flächen 1 bis 8
sowie 13 und 4 von insgesamt 70,7 ha). Die Herstellung einer Relation der
ausgewiesenen Fläche zur Größe der überhaupt geeigneten Potenzialflächen bzw. - bei
negativer Betrachtung - zur Größe derjenigen Gemeindegebietsteile, die für eine
Windenergienutzung aus welchen Gründen auch immer nicht in Betracht kommen, kann
jedoch deshalb nicht maßgeblich sein, weil es an einem objektiven Maßstab dafür fehlt,
welche Gemeindegebietsteile für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen,
und die Gemeinde in die Bestimmung der Potenzialflächen insofern ein voluntatives
Element einfließen lassen darf, als sie „weiche“ Tabuzonen aus dem Umgriff der
Potenzialflächen ausschließen darf (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs-
und Gerichtspraxis, S. 54, Rn. 98; ders., DVBl. 2009, 737, 739).
dd) Nicht praktikabel erscheint dem Senat auch der im Schrifttum erwogene
Lösungsvorschlag, im Einzelfall zu ermitteln, wie viele Windenergieanlagen im
Außenbereich der Gemeinde - Windhöffigkeit des Standorts vorausgesetzt - am Maßstab
des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB und anderer, nach § 29 Abs. 2 BauGB unberührt
bleibender Vorschriften gemessen errichtet werden könnten, wenn die Standortplanung
unterbliebe, und die Zahl in Beziehung zu setzen zu der Zahl der Windenergieanlagen,
die in den vorgesehenen Konzentrationszonen Platz finden können (vgl. Gatz,
Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, S. 54, Rn. 99); denn dass
der erforderliche Ermittlungsaufwand „in der Praxis sehr aufwändig“ sein wird (vgl. Gatz,
a.a.O.), liegt auf der Hand. Es dürfte für die planende Gemeinde im Regelfall nicht zu
leisten sein, für sämtliche denkbaren Anlagenstandorte im Gemeindegebiet eine
hypothetische Prüfung der Genehmigungsfähigkeit von Windkraftanlagen am Maßstab
bauplanungsrechtlicher, immissionsschutzrechtlicher, naturschutzrechtlicher und
sonstiger einschlägiger Vorschriften durchzuführen.
ee) Aus den dargelegten Gründen kann die Beantwortung der Frage, ob der Flächen-
nutzungsplan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung
gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, letztlich nur an
das Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten
Konzentrationsflächen und der Größe derjenigen Potentialflächen anknüpfen, die sich
nach Abzug der „harten“ Tabuzonen, d.h. derjenigen Flächen ergeben, auf denen die
Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist (vgl. Gatz, DVBl. 2009,
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Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist (vgl. Gatz, DVBl. 2009,
737, 739). Erst bei einer zumindest groben Kenntnis dieser Relation wird die
Gemeindevertretung willkürfrei und - auch für die gerichtliche Prüfung - nachvollziehbar
entscheiden können, ob der Windkraft substanziell Raum geschaffen wird; denn nur
insoweit handelt es sich um eine Bezugsgröße, die die Gemeinde nicht aufgrund ihres
planerischen Gestaltungsspielraums durch die Festlegung von Ausschlussbereichen
nach selbst gewählten Kriterien beeinflussen kann. Die sich hieran anschließende Frage
eines bestimmten Wertes, den die Größe der Konzentrationsflächen im Verhältnis zu
den sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen ergebenden Potenzialflächen erreichen
muss, um ihr zu bescheinigen, dass sie der Windenergienutzung in substanzieller Weise
Raum gibt, muss hier nicht abschließend beantwortet werden. Soweit der von Gatz
(Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, S. 54, Rn. 99) in Bezug auf
die Zahl der zulässigen Windkraftanlagen erwogene Wert von einem „Fünftel“ von ihm
selbst als Ergebnis einer Dezision bezeichnet wird, gilt dies gleichermaßen für jede
andere angenommene Quote. Dass eine zu erreichende Quote nicht abstrakt bestimmt
werden kann und das Verfahren im Hinblick auf die planerische Gestaltungsfreiheit der
Gemeinde letztlich ergebnisoffen bleiben muss, stellt jedoch nicht die auf dem
Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) beruhende Verpflichtung der planaufstellenden
Gemeinde in Frage, die maßgebliche Bezugsgröße im Rahmen der Ausarbeitung ihres
Planungskonzepts bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zu ermitteln,
unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Privilegierungsentscheidung für die
Windkraftnutzung (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) und der Eigentumsgewährleistung (Art. 14
Abs. 1 GG) in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) vertretbar
zu gewichten und in die Abwägung einzustellen.
3. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Gemeinde bereits im Rahmen der
Ausarbeitung ihres Planungskonzepts - nach Maßgabe dessen, was auf der Ebene des
Flächennutzungsplans angemessenerweise verlangt werden kann - diejenigen Bereiche,
in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und
rechtlich möglich sind, in denen nach ihren städtebaulichen Vorstellungen aber keine
Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen), von den „harten“
Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar dokumentieren muss.
Der Senat verkennt nicht, dass die Abgrenzung zwischen „harten“ und „weichen“
Tabuzonen in der Planungspraxis mit Schwierigkeiten verbunden sein kann. Er teilt
jedoch nicht die von der Vertreterin der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung
geäußerte Befürchtung, dass die Ermittlung und Quantifizierung der „harten“ Tabuzonen
unmöglich sei und im Ergebnis dazu führen werde, dass die Gemeinden wegen des
dadurch entstehenden, sich auch finanziell erheblich auswirkenden Mehraufwands von
der ihnen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ermöglichten Konzentrationsplanung ganz
absehen. Denn ungeachtet aller Zweifelsfragen im Einzelnen wird regelmäßig ein mehr
oder weniger großer Teil der Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet von vornherein
nur den „harten“ Tabuzonen zugeordnet werden können. Hierzu gehören neben Flächen
mit zu geringer Windhöffigkeit etwa Splittersiedlungen im Außenbereich, Verkehrswege
und andere Infrastrukturanlagen, militärische Schutzbereiche, Naturschutzgebiete (§ 23
BNatSchG), Nationalparke und Nationale Naturmonumente (§ 24 BNatSchG),
Biosphärenreservate (§ 25 BNatSchG) und gesetzlich geschützte Biotope (§ 32
BNatSchG).
Darüber hinaus dürfte es nicht zu beanstanden sein, wenn die planende Gemeinde auch
Landschaftsschutzgebiete (§ 26 BNatSchG) sowie Natura 2000-Gebiete (§ 31 ff.
BNatSchG), d.h. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (sog. FFH-Gebiete) nach
Art. 4 der Richtlinie 92/43/EWG und europäische Vogelschutzgebiete (SPA-Gebiete) nach
Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG (nunmehr ersetzt durch Art. 4 Abs. 1 und 2
der Richtlinie 2009/147/EG), auf der Planungsebene als „harte“ Tabuzonen behandelt.
Zwar ist die Planung von Windkraftanlagen innerhalb von Natura 2000-Gebieten nicht
zwingend unzulässig, sondern nur dann, wenn durch die Errichtung und den Betrieb von
Anlagen erhebliche Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele
oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen verursacht werden können (vgl. § 34
Abs. 2 BNatSchG) und die gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen (§ 34 Abs. 3 bis 5
BNatSchG) nicht vorliegen. Auch kann die Ausweisung einer Konzentrationsfläche für die
Windenergienutzung in Landschaftsschutzgebieten in Ausnahmefällen zulässig sein,
wenn kein Widerspruch zum Schutzzweck anzunehmen ist (vgl. § 26 Abs. 2 BNatSchG;
vgl. auch Nr. 3 des Erlasses des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und
Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011 zur Beachtung naturschutzfachlicher Belange bei
der Ausweisung von Windeignungsgebieten und bei der Genehmigung von
Windenergieanlagen). Dennoch erscheint es im vorliegenden Zusammenhang
gerechtfertigt, die genannten Schutzgebiete den Flächen zuzuordnen, auf denen die
Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist; hierfür spricht auch
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Windenergienutzung tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist; hierfür spricht auch
der Umstand, dass die Gemeinde keinen Einfluss darauf hat, welche Gebiete zu
geschützten Teilen von Natur und Landschaft erklärt werden (vgl. § 20 Abs. 2, § 32 Abs.
2 und 3 BNatSchG) und es bei der Ausklammerung dieser Gebiete demnach an dem
bereits erwähnten „voluntativen Element“ fehlt, das der Eignung der „weichen“
Tabuzonen als Maßstab für einen Vergleich mit der Größe der Konzentrationsflächen
entgegensteht (vgl. Gatz, DVBl. 2009, 737, 739).
Der Senat neigt ferner zu der Annahme, dass auch die vom Ministerium für Umwelt,
Gesundheit und Verbraucherschutz in den Tierökologischen Abstandskriterien für die
Errichtung von Windenergieanlagen in Brandenburg (TAK) definierten „Tabubereiche“
(vgl. TAK vom 1. Juni 2003) bzw. „Schutzbereiche“ (vgl. TAK vom 13. Dezember 2010) zu
den „harten“ Tabuzonen zählen. Denn die auf der Grundlage aktueller wissenschaftlicher
Erkenntnisse über die Auswirkung der Nutzung der Windenergie auf Vögel und
Fledermäuse erarbeiteten Tierökologischen Abstandskriterien sind von den oberen und
unteren Naturschutzbehörden für ihre Stellungnahmen in immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen in Brandenburg und in der
Bauleitplanung der Kommunen heranzuziehen. Soweit sie dabei nicht nur der Bewertung
dienen, ob Belange des besonderen Artenschutzes als öffentliche Belange i.S. des § 35
Abs. 1 BauGB entgegenstehen, sondern auch als Maßstab bei der Prüfung, ob durch die
Errichtung von Windenergieanlagen die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3
BNatSchG (bzw. - im Zeitpunkt der Aufstellung des sachlichen Teilflächennutzungsplans
- § 42 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG a.F.) oder die Störungstatbestände des Art. 12 Abs. 1
der Richtlinie 92/43/EWG und des Art. 5 der Richtlinie 79/409/EWG (nunmehr Richtlinie
2009/147/EG) verletzt werden (vgl. jetzt Nr. 4 des Erlasses des Ministeriums für Umwelt,
Gesundheit und Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011), indiziert die Lage einer Fläche
innerhalb eines in den Tierökologischen Abstandskriterien definierten „Tabubereichs“
bzw. „Schutzbereichs“, dass der Verwirklichung der Planung unüberwindbare
artenschutzrechtliche Hindernisse entgegenstehen und der Bauleitplan im Sinne von § 1
Abs. 3 BauGB nicht erforderlich ist (vgl. zur Vollzugsunfähigkeit eines Bebauungsplans
aufgrund von artenschutzrechtlichen Hindernissen Urteil des Senats vom 26. November
2010 - OVG 2 A 32.08 -, juris Rn. 32 ff.). Auch wenn die Stellungnahmen der
Naturschutzbehörden nicht bindend sind, sondern der Abwägung unterliegen, ist es
grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die planende Gemeinde die in den
Tierökologischen Abstandskriterien definierten „Tabu-“ bzw. „Schutzbereiche“ im
vorliegenden Zusammenhang den Flächen zuordnet, auf denen die Windenergienutzung
tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen ist.
Auch in Bezug auf die immissionsschutzrechtlich begründeten Mindestabstände zu
Siedlungsbereichen erscheinen dem Senat die mit der Abgrenzung der „harten“ von
den „weichen“ Tabuzonen verbundenen Schwierigkeiten überwindbar. Bei der in diesem
Zusammenhang erforderlichen Differenzierung zwischen demjenigen Abstand, der
zwingend geboten ist, um im Fall der Umsetzung der planerischen Regelungen die
Grenzwertregelungen der TA Lärm, durch die die Erheblichkeitsschwelle im Sinne des
Schutzstandards des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImschG zu Gunsten der Nachbarschaft auch mit
Wirkung für das Städtebaurecht konkretisiert wird, einhalten zu können, und demjenigen
– darüber hinausgehenden – Abstand, der seine Rechtfertigung darin findet, dass die
Gemeinde bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen i.S. des § 3
Abs. 1 BImschG durch eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG
orientierte Bauleitplanung eigenständig gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren
steuern darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003,
733, 737), wird der Gemeinde ein Beurteilungsspielraum und eine Befugnis zur
Typisierung zukommen; denn eine trennscharfe Abgrenzung ist auf der Ebene der
Flächennutzungsplanung schon deshalb nicht möglich, weil der
immissionsschutzrechtlich zwingend erforderliche Abstand nicht abstrakt bestimmt
werden kann, sondern von der regelmäßig noch nicht bekannten Leistung, Konstruktion
und Anzahl der Windkraftanlagen abhängig ist, die auf die jeweiligen Immissionsorte
einwirken. Abgesehen davon, dass eine prognostische Einschätzung zukünftiger
tatsächlicher Entwicklungen selbst im Fachplanungsrecht nur dann fehlerhaft ist, wenn
sie auf willkürlichen Annahmen oder offensichtlichen Unsicherheiten beruht, in sich
widersprüchlich oder aus sonstigen Gründen nicht nachvollziehbar ist (vgl. BVerwG, Urteil
vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116, 191, Rn. 243), wird es im
vorliegenden Zusammenhang ausreichen, wenn die Prognose der Gemeinde, welche
Mindestabstände zur Einhaltung der Grenzwertregelungen der TA Lärm erforderlich sind,
unter Rückgriff auf Erfahrungswerte vertretbar erscheint und jedenfalls derjenige Teil der
Abstandszone, der ausschließlich auf Vorsorgeerwägungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 2
BImschG beruht, nicht mehr der „harten“ Tabuzone zugeordnet wird.
4. Die Antragsgegnerin hat die dargelegten Anforderungen bei der Ausarbeitung ihres
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4. Die Antragsgegnerin hat die dargelegten Anforderungen bei der Ausarbeitung ihres
Planungskonzepts nicht befolgt.
Zwar ist sie bei der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts - wie erforderlich -
abschnittsweise vorgegangen und hat im ersten Abschnitt diejenigen Flächen ermittelt
und dargestellt, die für die Aufstellung von Windenergieanlagen nicht geeignet seien (vgl.
Abschnitt 6 der Planbegründung, S. 21 ff.). Die nach Abzug dieser „Ausschlussgebiete“
verbleibenden Eignungsflächen, die für die Festlegung der Konzentrationsflächen in
Betracht kommen, sind in einem weiteren Arbeitsschritt einer „Bewertung“ unterzogen
worden, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung der betreffenden
Flächen als Konzentrationszone sprechen, sind - zumindest ansatzweise - mit dem
Anliegen abgewogen worden, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine
Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl.
Abschnitt 8 der Planbegründung, S. 49 ff.). Ein Abwägungsfehler ist der Antragsgegnerin
jedoch deshalb unterlaufen, weil sie im ersten Abschnitt nicht zwischen den
unterschiedlichen Kategorien der Tabuzonen unterschieden hat. Weder der
Planbegründung (§ 5 Abs. 5 BauGB) noch der zusammenfassenden Erklärung (§ 6 Abs. 5
Satz 2 BauGB) oder den Abwägungsvorschlägen ist zu entnehmen, ob es sich bei den
„Ausschlussbereichen“, die die Antragsgegnerin angenommen hat, um Zonen handelt,
in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder
rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) oder um
Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich
und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die
Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen
aufgestellt werden sollen („weiche" Tabuzonen).
Als Bereiche, die Ausgangspunkt für die Ermittlung der Ausschlussgebiete seien, werden
auf S. 21 der Planbegründung - unter Hinweis auf die im Regionalplan Havelland-Fläming,
Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, unter dem Abschnitt „Begründung und
Erläuterungen zu Plansatz 1.1“ aufgeführten Abstandszonen - erstens
„Siedlungsbereiche“, d.h. „bestehende Wohn- und Mischgebiete, bestehende und
genehmigte Industrie- und Gewerbegebiete sowie bestehende und geplante
Sondergebiete“ genannt. Unter der Überschrift „Infrastruktur“ werden zweitens
„Bundes-/Landes-/Kreisstraßen, Autobahn, Umspannwerk Wustermark, Freileitungen,
Richtfunktrassen, unterirdische Ferngasleitungen sowie Gewässer 1. Ordnung“ erwähnt.
Eine dritte, unter der Bezeichnung „Landschafts-/Natur-/Artenschutz“
zusammengefasste Gruppe umfasst „festgesetzte Landschaftsschutzgebiete,
Naturschutzgebiete, SPA-Gebiete, FFH-Gebiete, geschützte Biotope gemäß § 32
BbgNatSchG, geschützte Fledermauskorridore und Brutplätze von geschützten Vögeln
sowie Freiräume mit besonderem Schutzanspruch gemäß LEPeV und regional
bedeutsame Gebiete für den Freiraumverbund bzw. regional bedeutsame Teilräume der
Kulturlandschaft“. Schließlich werden unter 4. „bestehende Waldflächen“ den
Ausschlussgebieten zugeordnet. Im Anschluss hieran wird in der Planbegründung (S. 22)
ausgeführt, dass „zur Festlegung der Abstandszonen (…) folgende im Land
Brandenburg geltenden Gesetze und Vorschriften herangezogen“ worden seien:
„Regionalplan Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan ‚Windenergienutzung‘“,
„Windkrafterlass Land Brandenburg vom 24.05.1996“ sowie „Tierökologische
Abstandskriterien für die Errichtung von WKA im Land Brandenburg vom 01.06.2003“.
Sodann folgt auf S. 23 f. der Planbegründung eine tabellarische Übersicht der
Abstandszonen, die in diesen „Gesetzen, Vorschriften und Empfehlungen“ jeweils
aufgeführt seien. In der letzten Spalte der Tabelle werden die „für das Gemeindegebiet
von Wustermark festgelegten Mindestabstandszonen“ angegeben, die in der
Planbegründung anschließend näher erläutert werden.
Insgesamt differenzieren die dargestellten Ausführungen in der Planbegründung an
keiner Stelle zwischen solchen Bereichen, in denen die Errichtung und der Betrieb von
Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin
ausgeschlossen sind, und solchen Bereichen, in denen nach den städtebaulichen
Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, keine
Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. So gehören z. B. die auf S. 21 der
Planbegründung unter der Bezeichnung „Landschafts-/Natur-/Artenschutz“ aufgezählten
Bereiche, die für die Aufstellung von Windenergieanlagen nicht geeignet seien
(Ausschlussgebiete), zwar überwiegend zu den „harten“ Tabuzonen. Anders ist es aber
etwa hinsichtlich der ebenfalls genannten „regionalbedeutsamen Gebiete für den
Freiraumverbund“ bzw. den „regional bedeutsamen Teilräumen der Kulturlandschaft“,
bei denen es sich offensichtlich lediglich um Bereiche handelt, in denen die Errichtung
und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in
denen nach den eigenen Kriterien der Gemeinde aber keine Windenergieanlagen
aufgestellt werden sollen (vgl. Urteile des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A
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aufgestellt werden sollen (vgl. Urteile des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A
1.10 u.a. - zur entsprechenden Problematik bei der Aufstellung des Regionalplans
Havelland-Fläming - Sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“). Auch auf den unter 4.
genannten „Waldflächen“ sind Windenergieanlagen nicht schon grundsätzlich
ausgeschlossen (vgl. Lietz, UPR 2010, 54, 60). Die tabellarische Übersicht auf S. 23 f. der
Planbegründung enthält sowohl Abstandszonen, die - wie etwa die in den
„Tierökologischen Abstandskriterien“ definierten Tabubereiche - zu den „harten“
Tabuzonen zu rechnen sein dürften (s.o. unter 3.), als auch solche Mindestabstände, die
- wie etwa die Abstände zu „Siedlungsbereichen“, „Infrastruktur“, „§ 32-Biotope
(Pfuhle/Sölle)“ oder „Wald“ - zumindest teilweise auf Vorsorgeerwägungen beruhen und
daher den „weichen“ Tabuzonen zuzurechnen sind.
Die Ausführungen in der zusammenfassenden Erklärung gemäß § 6 Abs. 5 BauGB
erwecken ebenfalls den Eindruck, als habe die Antragsgegnerin durchweg „harte“
Ausschlusskriterien angewandt. Unter der Überschrift „Berücksichtigung der
Umweltbelange“ (S. 3 f.) wird dort ausgeführt, dass sich im Gemeindegebiet
insbesondere durch Siedlungsflächen und eine Vielzahl festgesetzter
naturschutzrechtlicher Schutzgebiete Restriktionen für die Nutzung von Windenergie
ergeben hätten. Die sich aus der Windenergienutzung im wesentlichen ergebenden
nachteiligen Auswirkungen für die Schutzgüter Tiere und Landschaftsbild seien für
Bereiche vertiefend untersucht worden, die nicht bereits durch andere Restriktionen (z.B.
nachrichtlich zu übernehmende festgesetzte Schutzgebiete und Siedlungsflächen mit
ihren Abstandserfordernissen) ausgeschlossen seien. Aus der Restriktionsanalyse des
Umweltberichts habe sich ergeben, dass bereits ein vergleichsweise großer Anteil durch
nachrichtlich darzustellende Flächen mit unterschiedlichen Abstandserfordernissen für
eine Installation von Windenergieanlagen ausgeschlossen seien. Dazu gehörten
naturschutzrechtliche Schutzgebiete, Waldgebiete, Erholungsgebiete und Freiräume mit
besonderem Schutzanspruch. Hinzu träten Siedlungsflächen und Infrastrukturtrassen
(z.B. Autobahn, Schnellbahntrasse und Havelkanal) mit ihren unterschiedlichen
Abstandserfordernissen. Weiterhin seien mit Schwerpunkt auf den verbleibenden Flächen
mögliche naturschutzrechtliche bzw. naturschutzfachliche Restriktionen geprüft worden.
Es sei eine Untersuchung der nach § 32 BbgNatSchG geschützten Biotope
(insbesondere Kleingewässer) und von Tierarten erfolgt, die nach den Tierökologischen
Abstandskriterien des Landes Brandenburg Mindestabstände zu Windenergieanlagen
erforderten. Im Rahmen einer eigenen tierökologischen Untersuchung sei eine große
Dichte an Greifvögeln und Weißstorchhorsten festgestellt worden. Außerdem besäßen
zwei in Ost-West-Richtung ausgerichtete, von Gehölzen begleitete Wege eine besondere
Bedeutung als Flugkorridore für Fledermäuse. Im Rahmen verschiedener tierökologischer
Untersuchungen sei der Agrarraum zwischen Markee, Zeestow und Ketzin aufgrund der
hohen Schlagopferzahl bei Vögeln und Fledermäusen als sehr konfliktträchtig festgestellt
worden. Zahlreiche der im rechtskräftigen Flächennutzungsplan dargestellten
Kleingewässer seien Lebensraum von Amphibien. Aus diesen Feststellungen leiteten sich
jeweils unterschiedliche Abstandserfordernisse ab. Aus der Überlagerung dieser
Restriktionsflächen hätten sich Flächen ergeben, die für eine Windkraftnutzung auf
Betrachtungsebene des Flächennutzungsplanes grundsätzlich nicht in Frage kommen.
Dass es sich bei den von der Antragsgegnerin berücksichtigten
„Abstandserfordernissen“ - im Unterschied etwa zu den Siedlungsbereichen oder
naturschutzrechtlichen Schutzgebieten - nicht um rechtlich oder tatsächlich zwingende
Erfordernisse handelt, sondern um von der Gemeinde nach eigenem planerischem
Ermessen festgelegte Vorsorgewerte, wird in diesen Ausführungen nicht offengelegt. Für
die Gemeindevertretung als Beschlussorgan musste dadurch ebenso wie für die im
Aufstellungsverfahren beteiligte Öffentlichkeit zwangsläufig die Fehlvorstellung
entstehen, dass es schon aus rechtlichen Gründen keine Alternativen zu den gewählten
Abstandszonen gäbe. Darüber hinaus fehlt es - vom Ansatz der Antragsgegnerin her
folgerichtig - an einer in der Planbegründung oder den sonstigen Abwägungsunterlagen
dokumentierten, zumindest annäherungsweisen Quantifizierung des Anteils der „harten“
Tabuzonen an der Gemeindegebietsfläche und ihres Verhältnisses zu den im sachlichen
Teilflächen-nutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen. Die maßgebliche
Bezugsgröße für die Prüfung, ob der Flächennutzungsplan ein hinreichendes
Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleistet und der Windenergie damit
„substanziell“ Raum verschafft, ist mithin nicht in die Abwägung eingestellt worden.
5. Die Voraussetzungen der Planerhaltungsvorschriften liegen nicht vor. Der dargelegte
Abwägungsmangel ist nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2
BauGB unbeachtlich. Die bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts unterbliebene bzw.
nicht dokumentierte Differenzierung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen ist ein
sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen ergebender und damit
offensichtlicher Fehler bei der Zusammenstellung und Aufbereitung des
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offensichtlicher Fehler bei der Zusammenstellung und Aufbereitung des
Abwägungsmaterials. Dieser hat sich auch auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt. Da
sich bei der gebotenen Bewertung anhand einer objektiven Bezugsgröße voraussichtlich
gezeigt hätte, dass deutlich mehr Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in
Betracht kommen als aus der Darstellung der nach Zusammenfassung aller
Nutzungsrestriktionen „verbleibenden möglichen Windeignungsgebiete innerhalb des
Gemeindegebietes“ (S. 49 der Planbegründung) ersichtlich, besteht die konkrete
Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin ohne den Fehler die Darstellungen des sachlichen
Teilflächennutzungsplans in Bezug auf Anzahl und Größe der Sonderbauflächen für
Windenergie geändert hätte. Der Fehler im Abwägungsvorgang ist der Sache nach in der
Antragsschrift vom 30. Januar 2009 im Parallelverfahren OVG 2 A 2.09 und damit gemäß
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des
Sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergienutzung“ schriftlich gegenüber der
Antragsgegnerin unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts - mit
Wirkung inter omnes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Januar 2001 - 4 BN 13.00 -, BRS 64
Nr. 57) - geltend gemacht worden.
Der festgestellte beachtliche Abwägungsmangel hat zur Folge, dass der angefochtene
sachliche Teilflächennutzungsplan insgesamt für unwirksam zu erklären ist, da der Fehler
den gesamten Plan erfasst.
6. Ob die Abwägung - wie in der mündlichen Verhandlung erörtert - auch aus anderen
Gründen zu beanstanden ist, kann im Hinblick auf die Beachtlichkeit des festgestellten
Abwägungsmangels dahinstehen.
Der Senat weist im Hinblick auf ein von der Antragsgegnerin möglicherweise
angestrebtes ergänzendes Verfahren zur Behebung des festgestellten
Abwägungsfehlers (§ 214 Abs. 4 BauGB) lediglich auf folgende weitere Gesichtspunkte
beispielhaft hin:
a) Ein Abwägungsdefizit dürfte in dem bereits oben unter II. erwähnten Widerspruch
zwischen der an verschiedenen Stellen in der Planbegründung (vgl. S. 7) und der
zusammenfassenden Erklärung (vgl. S. 3) bekundeten Absicht des Plangebers, den
bestehenden Windpark Wernitz planungsrechtlich zu sichern, und der zeichnerischen
Darstellung zu sehen sein, aus der sich ergibt, dass neben den im Flächen-nutzungsplan
bewusst „weggeplanten“ Windenergieanlagen 6 und 10 auch die Windenergieanlagen 3,
5 und 11, mithin fünf der zwölf vorhandenen Windenergieanlagen des Windparks nicht
innerhalb der Sonderbauflächen liegen. Dass sich die Antragsgegnerin mit diesem
Umstand auseinandergesetzt hätte, ist weder der Planbegründung noch den
Abwägungsunterlagen zu entnehmen.
b) Da eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG orientierte Planung im
Rahmen des Darstellungsprivilegs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erst dann
abwägungsfehlerhaft ist, wenn sie auch unter Berücksichtigung des
Gestaltungsspielraums, den der Gesetzgeber der Gemeinde zubilligt, städtebaulich nicht
mehr begründbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 -, NVwZ
2003, 733, 737), begegnet zwar die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass der Schutz
„bestehender und genehmigter Wohn- und Mischgebiete“ grundsätzlich einen Abstand
von mindestens 800 m zu Windkraftanlagen erfordert, keinen grundsätzlichen Bedenken,
zumal der Gemeinsame Erlass des Ministeriums für Infrastruktur und Raumordnung und
des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz vom 16. Juni
2009 (ABl. S. 1227) sogar einen Abstand von 1000 m zu vorhandenen oder geplanten,
gemäß §§ 3 bis 7 BauNVO dem Wohnen dienenden Gebieten empfiehlt. Problematisch
erscheint dem Senat jedoch die zeichnerische Umsetzung der 800 m-Abstandszone, die
aus der auf S. 31 f. abgedruckten Karte ersichtlich wird. Indem die Abstandszonen
offenbar durch eine bloße Verbindung der im Abstand von 800 m zu den jeweils letzten
Flurstücksgrenzen verlaufenden Parallelen gebildet werden, werden in den hierdurch
entstehenden Eckbereichen Flächen in die Abstandszonen einbezogen, die sich in einer
Entfernung von deutlich mehr als 800 m zu den geschützten Siedlungsflächen befinden,
ohne dass dies durch sachliche Gründe, insbesondere aus Vorsorgeerwägungen
gerechtfertigt wäre. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit diesem bereits im
Beteiligungsverfahren geäußerten Einwand findet sich in den Aufstellungsvorgängen
nicht. Die Frage der Genauigkeit der Kartengrundlage dürfte in diesem Zusammenhang
entgegen den Ausführungen im Abwägungsvorschlag (vgl. Bl. 1032 f. des
Verwaltungsvorgangs) ohne Relevanz sein.
c) Bedenklich erscheint es ferner, dass die Antragsgegnerin auch um geplante
Sondergebiete jeweils schematisch eine Schutzzone von 800 m gezogen hat, ohne
danach zu differenzieren, ob es sich im einzelnen um schutzbedürftige, der
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danach zu differenzieren, ob es sich im einzelnen um schutzbedürftige, der
Wohnnutzung vergleichbare Nutzungen handelt („Wochenendhaus“, „Erholung“,
„Bildung“, „Kultur“ oder „Hotel“) oder typischerweise um weniger schutzbedürftige oder
sogar selbst lärmemittierende Nutzungen („Freizeit“, „Sport“). Soweit in der
Planbegründung (S. 26) darauf hingewiesen wird, dass es für Sondergebiete bzw. für
sonstige Freizeit- und Erholungsnutzungen keine „offiziellen“ Abstandsangaben gebe
und diese mit einer Wohnnutzung gleichgesetzt würden, weil es sich „überwiegend um
empfindliche Nutzungen“ handele, dürfte es sich angesichts der Unterschiedlichkeit der
Nutzungen um eine unzulässige Pauschalierung handeln.
d) Für die schematische Festlegung einer Abstandszone von 200 m um
Amphibienlebensräume dürfte es ebenfalls an einer sachlichen Begründung fehlen. Die
Erwägung auf S. 41 der Planbegründung, dass durch die Anlage von Baustraßen und
Kranaufstellflächen im Umfeld der Maststandorte die Möglichkeit bestehe, dass
Wanderwege und Landlebensräume, die zu den unabdingbaren Lebensstätten der
meisten Amphibien gehörten, erheblich beeinträchtigt oder zerstört würden und deshalb
ein Abstand von mindestens 200 m zur Erhaltung der Lebensräume als erforderlich
gesehen werde, lassen eine Auseinandersetzung mit den gegen die Erforderlichkeit
eines entsprechenden - schematischen - Schutzabstands um Amphibienlebensräume
gerichteten Einwänden im Beteiligungsverfahren vermissen. In diesen Stellungnahmen
wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass beim Bau von Windkraftanlagen in der
Regel auf das Vorhandensein von Amphibien reagiert werde, indem durch das
Landesumweltamt im Genehmigungsverfahren festgelegt werde, dass vor Beginn und
regelmäßig während der Bauphase der Standort nach Amphibien abgesucht werde und
diese gegebenenfalls abgesammelt würden. Zudem könne durch die Errichtung von
Zäunen nach Errichtung der Windkraftanlage ein Absammeln gewährleistet werden. Auf
diese nahe liegende Möglichkeit, Beeinträchtigungen der Lebensräume von Amphibien
im Rahmen des Genehmigungsverfahrens auszuschließen, geht die Abwägung nicht ein.
7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache zuzulassen, weil die Klärung der für die Beurteilung des Streitfalles
maßgeblichen Rechtsfragen, ob die in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere in dem Beschluss vom 15. September 2009
(4 BN 25.09, BauR 2010, 82, 83 f.) beschriebene Prüfungsreihenfolge bei der
Ausarbeitung des Planungskonzepts für einen Flächennutzungsplan, mit dem die
Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll, als
zwingend zu verstehen ist, und ob die im letzten Arbeitsschritt demnach erforderliche
Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung
gewährleistet und der Windenergie damit „substanziell“ Raum verschafft, die Ermittlung
und Bewertung des Verhältnisses zwischen der Gesamtfläche der im
Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und derjenigen
Potenzialflächen voraussetzt, die sich nach Abzug der Flächen ergeben, in denen die
Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen
Gründen schlechthin ausgeschlossen sind, über den konkreten Fall hinausreichende
Bedeutung und Tragweite hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den hier
entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 20.000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 52 Abs. 1 und 7 GKG. Hierbei ist von
Ziffer 9.8.1 des vom Senat - im Interesse der Vorhersehbarkeit der Kostenfolgen und
damit der Rechtssicherheit sowie der Gleichbehandlung - regelmäßig herangezogenen
Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004
(veröffentlicht in DVBl. 2004, 1525) auszugehen, der für die Normenkontrolle gegen
einen Bebauungsplan einen Streitwert von 7.500,- € bis 60.000,- € vorsieht. Innerhalb
dieses Rahmens hat sich der Senat unter Berücksichtigung seiner
Streitwertrechtsprechung in vergleichbaren, die Windenergienutzung betreffenden
Verfahren daran orientiert, dass es den Antragstellern als Betreibern von
Windkraftanlagen (Antragstellerin zu 1.) bzw. als Eigentümern von zur
Windenergieerzeugung genutzten Grundstücksflächen (Antragsteller zu 2. bis 4.) nach
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Windenergieerzeugung genutzten Grundstücksflächen (Antragsteller zu 2. bis 4.) nach
ihren Angaben letztlich um die Möglichkeit des Repowering bzw. der Neuerrichtung von
insgesamt vier Windenergieanlagen an den Standorten der vorhandenen
Windenergieanlagen 3, 5, 6 und 10 des Windparks Wernitz geht. Ein höherer Streitwert
kommt nach ständiger Rechtsprechung des Senats trotz des den Rahmen des
Streitwertkataloges deutlich überschreitenden Investitionsvolumens schon deshalb nicht
in Betracht, weil die Realisierung der Vorhaben, für die hier noch nicht einmal
Genehmigungsanträge gestellt worden sind, von weiteren Voraussetzungen abhängt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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