Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017, 12 A 2.05

Entschieden
13.03.2017
Schlagworte
Genehmigung, Flughafen, Vorbehalt des gesetzes, Widerruf, Luftfahrt, Allgemeines verwaltungsrecht, Verfügung, Unternehmen, Verordnung, Inbetriebnahme
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Quelle: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 12. Senat

Entscheidungsdatum: 12.02.2007

Normen: § 6 LuftVG, § 20 LuftVG, § 21 LuftVG, § 44 LuftVZO, § 45 LuftVZO

Aktenzeichen: OVG 12 A 2.05

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

1. Ein planfestgestellter Verkehrsflughafen kann durch Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung stillgelegt werden. Die Stillegung setzt auch dann eine behördliche Entscheidung voraus, wenn der Flugplatzunternehmer mit der Betriebsaufgabe einverstanden ist.

2. Die fehlende Dispositionsbefugnis des Flugplatzunternehmers über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nicht auf den Vertrauensschutz, den die Genehmigung ihm gegenüber entfaltet. Verzichtet er darauf, stellt sich der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung nicht als Eingriff dar. Einer Ermächtigungsgrundlage bedarf es daher nicht.

3. Dies gilt auch dann, wenn durch den Widerruf Rechte Dritter verletzt werden. Ihnen bleibt es unbenommen, im Wege der Drittanfechtung vorzugehen.

4. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof, durch den die Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt auf den Verkehrsflughafen Schönefeld- Süd verwiesen werden, greift nicht in Rechte dieser Unternehmen ein. Dies gilt auch in Bezug auf Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Mit Schönefeld-Süd steht ein angemessener Ersatzstandort zur Verfügung.

Tenor

Die Klagen werden, soweit die Verfahren nicht übereinstimmend für erledigt erklärt worden sind, abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen 11/12 der Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen, wobei die Klägerin zu 6. nur an den bis zum 4. September 2006 entstandenen Kosten beteiligt wird. Der Beklagte und die Beigeladene tragen je 1/24 der Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1Die Klägerinnen wenden sich gegen den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof (THF) zum 31. Oktober 2008. Sie operieren dort bis auf die Klägerin zu 8. - als Unternehmen der so genannten Allgemeinen Luftfahrt.

2Auf Antrag der beigeladenen Berliner Flughafengesellschaft (BFG), die den Verkehrsflughafen Tempelhof betreibt, widerrief die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung mit Bescheid vom 2. Juni 2004 die luftrechtliche Genehmigung (A. Ziffer 1. des Bescheides) und befreite die Beigeladene mit Wirkung vom 31. Oktober 2004 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung von der Betriebspflicht (A. Ziffer 2.). Der Widerruf lautete:

3„Die Betriebsgenehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof (THF) wird

3„Die Betriebsgenehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof (THF) wird widerrufen. Der Widerruf wird in dem Zeitpunkt wirksam, in dem ein Planfeststellungsbeschluss für die Süderweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld (SXF) […] bestandskräftig ist.“

4Die weiteren Regelungen in Ziffern 3. und 4 beinhalten einen auf die Befreiung von der Betriebspflicht bezogenen Widerrufsvorbehalt sowie eine vor erneuter Inbetriebnahme erforderliche Abnahmeprüfung. Laut Ziffer 5. soll über die Aufhebung der Planfeststellung gesondert entschieden werden.

5Die Beigeladene hatte ihren Antrag mit der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des weiteren Betriebs und dem entfallenden Bedarf durch die Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International (BBI) begründet. Gegen den ursprünglichen Bescheid haben die Klägerinnen im Juli 2004 Klage erhoben und wegen der Befreiung von der Betriebspflicht mit Erfolg vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch genommen (OVG Berlin, Beschluss vom 23. September 2004 –OVG 1 S 46.04 -).

6Im September 2005 beantragte die Beigeladene, den Widerrufszeitpunkt neu zu fassen. Die Schließung sei wegen der hohen Verluste weiterhin aus wirtschaftlichen Gründen erforderlich, damit die Muttergesellschaft der Beigeladenen, die Flughafen Berlin Schönefeld GmbH (FBS), ihren Beitrag zum Ausbauvorhaben BBI erwirtschaften könne. Für die Allgemeine Luftfahrt (GA) werde am Flughafen Berlin-Schönefeld ein Terminal in Containerbauweise errichtet und zur Verfügung gestellt. Der Beklagte erforderte von der Beigeladenen ein Gutachten zu der Möglichkeit einer Verkehrsverlagerung auf die Verkehrsflughäfen Tegel oder Schönefeld und beauftragte den bereits zuvor tätig gewesenen Prof. Dr. S. mit der ergänzenden Begutachtung zur aktuellen betriebswirtschaftlichen Situation der Beigeladenen unter Einbeziehung der Jahre 2002 bis 2005 und der gestiegenen Passagierzahlen.

7Nach Abweisung der gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau von BBI gerichteten Musterklagen durch das Bundesverwaltungsgericht beantragte die Beigeladene, die luftrechtliche Genehmigung bereits mit Ablauf des 31. März 2007 zu widerrufen. Der Betriebsteil „Aviation“ in Tempelhof sei dauerhaft defizitär. Zugleich legte die Beigeladene eine Untersuchung zu den Verlagerungsmöglichkeiten des Tempelhofer Luftverkehrs auf die Flughäfen Tegel und Schönefeld vom 4. Mai 2006 vor, die das Unternehmen R. erstellt hatte. Demzufolge können der Linienverkehr - nach Inbetriebnahme des dort geplanten Terminals Ost - zum Flughafen Tegel und die Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verlagert werden. Bei der Abfertigung auftretende Engpässe in Tegel ließen sich durch eine Optimierung des Flugplans beheben. Es sei aber auch eine Verlagerung des gesamten Flugverkehrs von Tempelhof nach Schönefeld möglich, falls das Terminal Ost zum Zeitpunkt der Schließung noch nicht betriebsbereit sei.

8Die Beigeladene sicherte dem Beklagten zu, dass zum 31. März 2007 auf dem Flughafen Berlin-Schönefeld ein Terminal für die in Tempelhof operierende Allgemeine Luftfahrt zur Verfügung gestellt werde. Es handele sich um den Teil eines von der L. genutzten Gebäudekomplexes in D. südlich der südlichen Start- und Landebahn. Das Gebäude bleibe während der Ausbauphase von BBI angemessen landseitig erreichbar und könne nach der Inbetriebnahme von BBI weiterhin genutzt werden.

9Nach Durchführung eines Anhörungsverfahrens, in dem die Klägerinnen zahlreiche Einwendungen erhoben, änderte der Beklagte den Bescheid vom 2. Juni 2004 mit Bescheid vom 30. August 2006. Er hob zum einen die Regelungen zur Befreiung von der Betriebspflicht, zum Widerrufsvorbehalt und zur Abnahmeprüfung auf (Ziffern 2. bis 4. des Bescheides vom 2. Juni 2004). Zum anderen sollte der Widerruf der Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31. Oktober 2007 wirksam werden. Ferner erging an die Beigeladene die Auflage, dem Beklagten bis zum 15. Dezember 2006 schriftlich darzulegen, dass für die in Tempelhof operierenden Luftfahrtunternehmen innerhalb des verbleibenden Berliner Flughafensystems funktionsfähige Abstellflächen und Räumlichkeiten vorhanden seien und diese den zukünftigen Nutzern spätestens zum 15. Juni 2007 zur Verfügung stünden. Der Bedarf musste der Beigeladenen bis zum 15. November 2006 mitgeteilt werden.

10 Dem Änderungsbescheid vom 30. August 2006 zufolge fällt eine Abwägung der widerstreitenden Belange und Interessen zugunsten der Beigeladenen aus, weil sie dargelegt habe, dass der Betrieb des Flughafens Tempelhof ein fortlaufendes wirtschaftliches Defizit verursache. Den von dem Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung nachteilig betroffenen Privaten könne ein zumutbarer Ersatzstandort angeboten werden. Der Flugverkehr der Liniengesellschaften könne nach Fertigstellung des Terminals Ost nach Tegel, aber auch nach Schönefeld verlagert werden. Der

des Terminals Ost nach Tegel, aber auch nach Schönefeld verlagert werden. Der Allgemeinen Luftfahrt stehe mit dem bereits vorhandenen Terminal in Schönefeld-Süd ebenfalls ein zumutbarer Ersatzstandort zur Verfügung. Dies gelte auch in Bezug auf die Verkehrsanbindung. Während der Bauzeit von BBI werde der Zusage der Beigeladenen zufolge eine Interimsstraße angelegt, damit der Baustellenverkehr und der GAT-Verkehr getrennt werden könnten. Die Schließung von Tempelhof entspreche dem öffentlichen Interesse an einer Schonung der öffentlichen Haushalte, weil die dadurch frei werdenden finanziellen Mittel für den Ausbau von BBI eingesetzt werden könnten. Hinzu komme, dass sie auch Lärm- und Sicherheitsinteressen Rechnung trage.

11 Während des gerichtlichen Verfahrens erging mit Bescheid vom 7. Dezember 2006 eine Nebenbestimmung zu den Bescheiden vom 2. Juni 2004 und 30. August 2006. Sie räumte dem Beklagten unter bestimmten Voraussetzungen eine Widerrufsmöglichkeit ein, weil die Beigeladene nunmehr beabsichtigte, die Allgemeine Luftfahrt in einer Neubauerweiterung des GAT in Schönefeld-Süd unterzubringen. Unter dem 22. Januar 2007 erließ der Beklagte einen weiteren Änderungsbescheid, mit dem der Widerruf der Betriebsgenehmigung zum 31. Oktober 2008, 0.00 Uhr, verfügt wurde. Außerdem wurde der Widerrufsvorbehalt vom 7. Dezember 2006 aufgehoben. Der Beigeladenen wurde mittels einer Auflage aufgegeben, für die am Flughafen Tempelhof operierenden Linienfluggesellschaften die Voraussetzungen für eine Verlagerung nach Tegel oder nach Schönefeld zu gewährleisten. Die Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt sollten im Bereich des vorhandenen und durch einen Neubau erweiterten GA-Terminals in Schönefeld-Süd untergebracht werden. Auch insoweit enthält der Änderungsbescheid eine Auflage.

12 Die Klägerinnen sind mit ihrer am 5. Juli 2004 erhobenen Klage zunächst gegen den Bescheid vom 2. Juni 2004 vorgegangen. Die Klägerin zu 6. hat das Verfahren nach Veräußerung ihres in Tempelhof stationierten Firmenflugzeugs für erledigt erklärt. Der Beklagte hat sich der Erledigungserklärung am 4. September 2006 angeschlossen. Nach Erlass des Änderungsbescheides vom 30. August 2006 haben die Klägerinnen zu 1. bis 5. und zu 7. und 8. ihre ursprüngliche Klage gegen Teil A, Ziffern 2., 3. und 4. des Bescheides vom 2. Juni 2004 (Befreiung von der Betriebspflicht, Widerrufsvorbehalt, Abnahmeprüfung) für erledigt erklärt. Dem hat sich der Beklagte am 17. Oktober 2006 angeschlossen.

13 Die Klägerinnen halten die Bescheide für formell rechtswidrig. Sie verstießen gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwVfG, weil der an ihrem Zustandekommen beteiligte Regierende Bürgermeister als Vorsitzender des Aufsichtsrates der FBS ausgeschlossen sei. Obwohl er die Politik der einzelnen Geschäftsbereiche maßgeblich beeinflussen könne und für die Koordinierung der Flughafenpolitik zuständig sei, habe er sich mehrfach öffentlich auf die ursprünglich geplante vorzeitige Schließung zum 30. Oktober 2004 festgelegt. Ferner seien die Entscheidungen im Hinblick auf einen der Verfasser des Verlagerungsgutachtens, Herrn H., unter Missachtung von § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwVfG zustande gekommen. Schließlich habe ein befangener Amtsträger, nämlich der ehemalige Stadtentwicklungssenator S., mitgewirkt, der sich vor Abschluss des Verfahrens öffentlich zur Schließung des Flughafens Tempelhof geäußert habe. Darin liege ein Verstoß gegen § 21 Abs. 1 VwVfG. Die Bescheide seien zudem nicht mit Art. 8 Abs. 5 der VO (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar, weil der EU-Kommission die Schließung von Tempelhof nicht bekannt gemacht worden sei und diese die Schließung nicht genehmigt habe.

14 Die Bescheide seien auch in materieller Hinsicht rechtswidrig, weil eine Rechtsgrundlage fehle. §§ 48, 49 VwVfG seien nicht anwendbar. Widerrufsgründe nach den luftrechtlichen Spezialregelungen lägen nicht vor. Die Schließung könne nur durch Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses erfolgen, weil sich nur so die planerischen Konflikte bewältigen ließen. Die Bescheide verstießen außerdem gegen Ziele der Raumordnung, wonach die Verkehrsflughäfen Tegel und Tempelhof erst mit der Inbetriebnahme von BBI zu schließen seien. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung stelle eine mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 nicht zu vereinbarende faktische Verkehrsaufteilungsregelung dar, die die Klägerinnen diskriminiere. Dies ergebe sich u.a. daraus, dass die mit ihnen im Wettbewerb stehende L. weiterhin in Berlin-Tegel operiere und von dort aus Allgemeine Luftfahrt betreibe.

15 Die Verlagerung nach Schönefeld sei Existenz gefährdend. Die Klägerin zu 1. habe in den letzten 5-6 Jahren im Vertrauen auf den Bestand von Tempelhof 90 Mio. Euro investiert. Sie befürchte wegen des zu erwartenden Kundenrückganges in den nächsten zwei bis drei Jahren einen Verlust von über 10 Mio Euro. Weitere Kosten entstünden z.B. durch längere Rollzeiten, zusätzliche Personaltransfers und den Umzug. Die Baumaßnahme stelle ein Risiko für die technische Sicherheit der Flugzeuge dar. Der

stelle ein Risiko für die technische Sicherheit der Flugzeuge dar. Der Wettbewerbsnachteil werde dadurch verstärkt, dass Tegel weiterhin in Betrieb bleibe. Dort würden anders als derzeit in Schönefeld als Hauptstandort für Low-Cost-Carrier sowohl Linienflüge für Geschäftsreisende zu den Tagesrandzeiten als auch linienunabhängige Jets angeboten.

16 Die Klägerin zu 2. benötige ausreichende Zu-, Abfahrts-, Kommunikations-, Lager- und Abstellbereiche sowie eine 24-stündige Zugangs- und Flugerlaubnis. Außerdem wirkten sich die längeren Anfahrtszeiten zu den Berliner Krankenhäusern nachteilig aus. Die Klägerin zu 3. trägt vor, dass sie bei einer Verlagerung nach Schönefeld wirtschaftliche Nachteile erleiden werde. Die Klägerin zu 4. macht ebenfalls erhebliche Umsatzeinbußen geltend, weil bei einer Verlagerung nach Schönefeld ein nachtflugtauglicher Hubschrauber abgezogen werde und sie Gäste einer Live-Talk-Show in der Berliner Innenstadt transportiere, für die sich die Anfahrtszeit in die Stadt verlängere. Zudem werde die Nachfrage nach Rundflügen über der Stadt wegen unvermeidlicher Preiserhöhungen aufgrund längerer Flugzeiten drastisch zurückgehen. Entsprechendes macht die Klägerin zu 5. geltend (Wegfall von Flügen für Geschäftsleute sowie Medienanstalten und Agenturen im Zusammenhang mit aktueller Berichterstattung, Verteuerung von Rundflügen). Die Klägerin zu 7. erwartet eine Einstellung ihres Berliner Betriebes, weil sie hangarisierte Standplätze für Kunden vorhalte, deren Verlagerung ungewiss sei. Es fehle außerdem in Schönefeld an ausreichenden Hangarflächen. Auch die Klägerin zu 8., eine Fondsgesellschaft, befürchtet Verluste wegen einer geringeren Auslastung in Schönefeld.

17 Die Klägerinnen seien in ihrem Recht auf gerechte Abwägung verletzt. Eine echte Abwägung fehle. Es bestehe keine raumordnungsrechtliche Bindungswirkung hinsichtlich des „Ob“ der Schließung. Die Planrechtfertigung für BBI erfordere nur die Betriebseinstellung von Tegel und Tempelhof als Verkehrsflughäfen. Sonstiger Flugverkehr werde nicht ausgeschlossen. Im Übrigen sei die Abwägung defizitär. Das Verlagerungsgutachten lege nicht nachvollziehbar dar, wie die Allgemeine Luftfahrt in Schönefeld vor allem während der Bauzeit abgewickelt werden könne und welche Ersatzkapazitäten auch in Bezug auf Slots zu Tagesrandzeiten zur Verfügung stünden. Gerade der Bereich der „Business Aviation“ wachse erheblich. Der in dem Gutachten vorgenommene Flächenvergleich sei daher unzulänglich. Das von der Beigeladenen avisierte Terminal liege mitten in der zukünftigen Großbaustelle, sodass mit massiven Störungen des Geschäftsbetriebs gerechnet werden müsse. Ab Ende 2008 stehe in Schönefeld nur eine Landebahn zur Verfügung. Dies wirke sich bei steigendem Verkehr zu Lasten der Allgemeinen Luftfahrt aus. Weitere Behinderungen seien durch die Internationale Luft- und Raumfahrtausstellung im Sommer 2010 zu erwarten. Der Beklagte habe maßgebliche öffentliche Belange übersehen, so z.B. die Folgekosten der Schließung, die aus dem fehlenden Nachnutzungskonzept erwüchsen. Die behaupteten Verlustzahlen seien nicht schlüssig, weil das betriebswirtschaftliche Gutachten die Schließungskosten und die damit verbundenen Investitionskosten in Tegel und Schönefeld nicht vollständig berücksichtige. Das Gutachten übersehe, dass sich die Einnahmen der Beigeladenen bei einer Verlagerung der Allgemeinen Luftfahrt nach Schönefeld aufgrund der Kundenverluste verringerten. Ebenso wenig sei der angegebene Personalkostenabbau nachvollziehbar. Das behauptete Einsparvolumen werde daher bestritten. Der Beklagte habe die aus einer Schließung für die Klägerinnen resultierenden wirtschaftlichen Folgen nicht ermittelt. Schonendere Alternativlösungen wie die Übernahme des Flugbetriebs durch Dritte seien nicht erwogen worden. Die von der Beigeladenen gegebenen „Zusicherungen“ (u.a. Umbau des vorhandenen Terminals in Schönefeld, Bau einer Interimsstraße usw.) seien in keiner Weise rechtlich abgesichert.

18 Der Widerruf lasse sich mangels Ermittlungen nicht mit von Tempelhof ausgehenden Belastungen rechtfertigen. Bei der Abwägung müssten auch Erwerbsinteressen und chancen der Klägerinnen berücksichtigt werden. Die Klägerinnen hätten darauf vertrauen dürfen, dass Tempelhof frühestens mit der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses für BBI bzw. erst mit der Inbetriebnahme des Flughafens geschlossen werde. Auf dieser Grundlage hätten sie ihre Gewerbebetriebe in den letzten Jahren erweitert und erheblich investiert. Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG seien verletzt. Der Beklagte habe den Belangen der Beigeladenen ein zu hohes Gewicht beigemessen, weil sie die defizitäre wirtschaftliche Situation in Tempelhof durch ihr Verhalten herbeigeführt und nichts zu deren Verbesserung unternommen habe.

19 Die Klägerinnen beantragen,

20den Bescheid des Beklagten vom 2. Juni 2004 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007 aufzuheben.

21 Der Beklagte beantragt,

22die Klage abzuweisen.

23 Die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig. Es sei nicht dargelegt, warum die Klägerinnen auf den Flughafen Tempelhof angewiesen seien. Die Klägerin zu 8. biete keinen Flugbetrieb an.

24 Die Klage sei auch unbegründet. Die behauptete formelle Rechtswidrigkeit liege nicht vor. Dem gerügten Verstoß gegen Art. 8 Abs. 5 der VO (EWG) Nr. 2408/92 stehe entgegen, dass die deklaratorische - Mitteilung an die Kommission erst nach Beschlussfassung durch den Mitgliedstaat erfolgen müsse. Unabhängig davon folge aus einem unterstellten Verstoß keine Rechtsverletzung, weil er den Luftfahrtunternehmen lediglich entsprechende Kenntnisse verschaffen solle, über die die Klägerinnen bereits verfügten. Hinzu komme, dass die Fläche fachplanerisch zu Flugzwecken gewidmet bleibe, sodass zweifelhaft sei, ob der Widerruf der Betriebsgenehmigung überhaupt eine Änderung des Flughafensystems bewirke.

25 Der Bescheid sei auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Der Flugplatzbetreiber könne ohne weiteres auf die Genehmigung verzichten. Der Widerruf lasse sich mangels rechtlicher Begünstigung der Klägerinnen durch die Genehmigung auf § 49 Abs. 1 VwVfG stützen. Nehme man hingegen einen Verwaltungsakt mit (für die Klägerinnen begünstigender) Doppelwirkung an, sei § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG anwendbar. Der defizitäre Flugbetrieb sei wegen anderweitig vorhandener Kapazitäten im Berliner Flughafensystem sowie wegen fehlender überwiegender öffentlicher Interessen nicht erforderlich. Er gefährde vielmehr die öffentlichen (fiskalischen) Interessen, weil Beklagter und Beigeladene erhebliche Mittel für den Ausbau von BBI bereitstellen müssten. Die von einem innerstädtischen Flughafen ausgehenden Belastungen könnten im öffentlichen Interesse nur so lange hingenommen werden, wie sie durch nicht anders lösbare Bedürfnisse erforderlich seien. Es sei auch gut vertretbar, den Bescheid auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu stützen, weil der Begriff der wesentlichen Änderung auch eine Einstellung des Betriebs erfasse. Im Übrigen folge der Beklagte soweit der Senat die Dispositionsfreiheit der Beigeladenen über die Genehmigung nicht anerkenne - vorsorglich dem Urteil des Senats vom 24. November 2005 OVG 12 A 3.05 -.

26 Der Widerruf verstoße nicht gegen die Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafen Standortentwicklung (LEP FS). Es bestehe keine raumordnerische Zielsetzung, wonach bis zur Fertigstellung von BBI drei Flughäfen betrieben werden müssten. Eine frühere Schließung sei danach möglich.

27 Die Bescheide seien mit Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar. Die Vorschrift betreffe nur Flughäfen, die für den Verkehr offen stünden. Außerdem habe der Beklagte keine Verkehrsverteilung vorgenommen. Soweit die Klägerinnen behaupteten, dass die L. am Flughafen Berlin-Tegel Allgemeine Luftfahrt betreibe, liege darin keine Bevorzugung. Zwar biete L. über das britische Unternehmen N. seit 2005 Flüge im Gelegenheitsverkehr an. Sie trete jedoch lediglich als Vermittler und Organisator auf, indem sie Kundenwünsche an N. weiterleite. Auch die Klägerinnen könnten künftig Flüge im gewerblichen Gelegenheitsverkehr von Berlin-Tegel aus anbieten. Es sei aus Kapazitätsgründen nur nicht möglich, dass sie ebenso wenig wie L. oder N. - dort ihren Geschäftssitz hätten. Flüge der Allgemeinen Luftfahrt könnten nach Auskunft der Beigeladenen in Tegel mit Hilfe eines Abfertigers abgewickelt werden. Art. 8 Abs. 1 der VO garantiere im Übrigen nicht das Recht, dauerhaft von einem bestimmten Flughafen zu verkehren.

28 Der Beklagte habe dem Abwägungsgebot unabhängig von seiner Anwendbarkeit Genüge getan. Ein Abwägungsausfall sei nicht gegeben, weil keine rechtliche Bindung an den so genannten Konsensbeschluss bestehe. Soweit die Klägerinnen eine Verkennung öffentlicher Belange wegen nach der Schließung entstehender Kosten rügten, falle dies nicht in die Zuständigkeit der Luftverkehrsbehörde. Drittschutz bestehe insoweit ohnehin nicht. Eine Versagung des Widerrufs bedeute für die Beigeladene einen durch zwei Gutachten belegten, unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteil, der die Belange der Klägerinnen überwiege. Die insoweit geäußerte Kritik der Klägerinnen treffe nicht zu. Kosten für das Terminal Ost entstünden wegen sicherheitsbedingter Kapazitätsengpässe unabhängig von der Schließung Tempelhofs. Auch die Kosten für die Umbaumaßnahmen in Schönefeld entstünden spätestens bei der Eröffnung von BBI. Umsatzeinbußen der Beigeladenen seien nur insoweit berücksichtigt worden, als die jeweiligen Unternehmen hierzu substantiierte Angaben gemacht hätten. Im Übrigen zeigten die Bedarfsanmeldungen für Schönefeld, dass offensichtlich keine der Klägerinnen ihren Betrieb einstellen werde. Die wirtschaftliche Situation am Flughafen Tempelhof habe sich

Betrieb einstellen werde. Die wirtschaftliche Situation am Flughafen Tempelhof habe sich inzwischen weiter verschlechtert, weil A. ihre Flüge nach Köln/Bonn (40 pro Woche) zum 1. November 2006 nach Tegel verlagert habe. Damit verliere Tempelhof rund 100.000 Passagiere jährlich. Die aktuelle Diskussion um ein Nutzungskonzept belege, dass der Flughafen nur defizitär zu bewirtschaften sei. Werde er allein durch die Allgemeine Luftfahrt genutzt, ergebe sich selbst den Klägerinnen zufolge ein jährlicher Verlust von 1,5 Mio. Euro. Die Suche nach einem neuen Betreiber sei nicht geboten gewesen.

29 Die Beigeladene beantragt,

30die Klage abzuweisen.

31 Sie hält die Klagen mangels Klagebefugnis für unzulässig. Der vollständige Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung sei nicht mit einem Ausschluss bestimmter Nutzergruppen vergleichbar. Die Klägerinnen könnten nicht verlangen, dass die Beigeladene den Flughafen Tempelhof subventioniere, damit sie weiterhin ihr Gewerbe betreiben und Gewinn erzielen könnten.

32 Die Klagen seien ferner unbegründet. Der formellen Rechtmäßigkeit stehe vor allem nicht Art. 8 Abs. 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 entgegen. Eine Vorabprüfung und –genehmigung durch die Kommission könne nicht verlangt werden. Der Beschluss des Mitgliedstaates sei lediglich nachträglich mitzuteilen und unterliege nur der Prüfung, ob ein Flughafensystem geändert worden sei.

33 In materiell-rechtlicher Hinsicht bedürfe es für den Widerruf ebenso wenig einer Ermächtigungsgrundlage wie der Aufhebung der Planfeststellung. Ein Verstoß gegen raumordnungsrechtliche Vorschriften liege nicht vor. Die VO (EWG) Nr. 2408/92 sei nicht anwendbar, weil sie die Entscheidung über die Einrichtung oder Schließung einer Infrastruktureinrichtung nicht erfasse. Diese Ansicht vertrete auch die Kommission. Eine Verkehrsverteilung setze das Bestehen einer Strecke voraus. Der Widerruf stelle keine planerische Abwägungsentscheidung dar, weil die Planfeststellung fortbestehe.

34 Abgesehen davon seien, soweit der Beklagte dennoch eine Abwägung vorgenommen habe, Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Bei dem Standort in Schönefeld-Süd handele sich um eine zumutbare Alternativlösung, die unmittelbar an der Zufahrt zum späteren Hauptterminal liege. Das GA-Terminal werde straßenseitig getrennt vom Baustellenverkehr erschlossen. Die Erreichbarkeit müsse schon deshalb gewährleistet werden, weil in den Werften in Schönefeld-Süd rund 500 Arbeitskräfte tätig seien. Einen Berührungspunkt zu dem Baustellen-Lieferverkehr (nicht dem eigentlichen Baustellenverkehr) gebe es nur auf einer Teilstrecke von etwa 400 m nach Verlassen der Autobahn. Luftseitig stünden mit der heutigen Südbahn ausreichende Kapazitäten zur Verfügung. Obwohl der Luftverkehr 24 Stunden täglich - fast ausschließlich über die Südbahn abgewickelt werde, erreiche die Ausschöpfung nur 60 %. Maschinen der Business-Aviation würden bei der Zuteilung von Zeitnischen durch den Flughafen mit Linienmaschinen gleichbehandelt. Der Luftverkehr in Schönefeld zeichne sich durch große Luftfahrzeuge mit hoher Auslastung aus. Die Klägerin zu 1. habe bereits im vergangenen Bundestagswahlkampf den Flughafen Schönefeld wegen des Nachtflugverbotes für die innerstädtischen Flughäfen intensiv genutzt, als sie für die heutige Bundeskanzlerin im Einsatz gewesen sei. Für die ILA sei mit dem Veranstalter ein Konzept abgestimmt worden. Der Vorführflugbetrieb werde stark reduziert. Es treffe nicht zu, dass die Mieter aus Schönefeld-Süd bislang wegen der alle zwei Jahre stattfindenden ILA für drei Monate nach Tempelhof gewechselt seien.

35 Die Klägerinnen hätten sich 2004 auf ihr eigenes unternehmerisches Risiko hin einem Umzug nach Tegel widersetzt. Auf Wettbewerbsnachteile gegenüber L. könnten sie sich auch deshalb nicht berufen, weil die Beigeladene hierfür keine gesonderte Hangarfläche und auch sonst keine landseitigen Einrichtungen vermiete. Das Angebot einschließlich der Lounge werde vollständig über das L.-Vertriebsnetz vermarktet. Es bleibe den Klägerinnen unbenommen, ebenfalls mit einem anderen Luftfahrtunternehmen in Tegel zu kooperieren.

36 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

37 Die Klagen haben, soweit sie nicht für erledigt erklärt worden sind, keinen Erfolg.

A.

38 Die Einbeziehung der Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007 in das Klageverfahren stellt eine zulässige Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO dar, in die Beklagter und Beigeladene eingewilligt haben und die zudem sachdienlich ist. Der Klägerin zu 2. fehlt trotz des Angebotes der Beigeladenen, wonach die Klägerin zu 2. vom Flughafen Tegel operieren könne, nicht das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie weiterhin an dem Verkehrsflughafen Tempelhof als Standort festhält. Der Senat lässt ferner zu Gunsten der Klägerinnen offen, ob sie klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sind (vgl. dazu BVerwGE 82, 246 ff.). Insoweit bestehen allerdings in Bezug auf die Klägerin zu 8. schon deshalb erhebliche Zweifel, weil es sich nicht um ein Luftfahrtunternehmen im Sinne von §§ 20 Abs. 1, 21 Abs. 1 LuftVG, sondern lediglich um eine Fondsgesellschaft handelt, die im Auftrag von Investoren einen Jet bewirtschaftet und vermietet.

B.

39 Jedenfalls sind die Klagen unbegründet. Der angegriffene Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 2. Juni 2004 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007 verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I.

40 Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide bestehen keine Bedenken.

41 1. Es kann offen bleiben, ob der Regierende Bürgermeister aufgrund seiner Stellung als Mitglied des Aufsichtsrates der BFS im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwVfG ausgeschlossen sein kann, weil die gegenüber der Beigeladenen rechtlich selbständige BFS zwar nicht unmittelbar am Verwaltungsverfahren beteiligt ist, wohl aber durch die Entscheidung einen Vor- oder Nachteil erlangen kann (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Regierende Bürgermeister an dem Verwaltungsverfahren im Sinne der genannten Vorschriften mitgewirkt hat. Mitwirkungshandlungen sind solche, die aufgrund einschlägiger Verfahrensnormen und Verfahrensgrundsätze dem Verwaltungsverfahren zuzurechnen sind (Kopp, VwVfG, 9. Aufl., § 20 Rn. 12 mit Nachweisen zur Rechtsprechung). Hierbei kommt es nicht darauf an, welche rechtlichen Eingriffs- oder Mitwirkungsbefugnisse den jeweils als befangen oder ausgeschlossen angesehenen Personen zustehen, sondern nur darauf, ob sie tatsächlich mitgewirkt haben. Öffentliche Äußerungen von Politikern, mit denen sie politische Absichtserklärungen verkünden, stellen keine Mitwirkung in einem Verwaltungsverfahren dar.

42 2. Ebenso wenig verstößt eine unterstellte frühere Mitwirkung des bei Erlass des Bescheides vom 2. Juni 2004 bereits aus dem Amt geschiedenen Senators für Stadtentwicklung S.gegen § 21 Abs. 1 VwVfG. Selbst wenn die Besorgnis der Befangenheit zu Recht bestanden hätte, wäre dieser Mangel spätestens durch den Änderungsbescheid vom 30. August 2006 geheilt worden. Durch ihn ist die ursprüngliche Entscheidung einer erneuten Überprüfung unterzogen, inhaltlich geändert (Aufhebung der Befreiung von der Betriebspflicht, neuer Schließungszeitpunkt) und durch einen anderen Amtsträger, die Senatorin für Stadtentwicklung J., bestätigt worden (vgl. dazu auch Kopp, VwVfG, 9. Aufl., § 20 Rn. 67). Hinzu kommt, dass sogar eine weitere Überprüfung erfolgte, die dem Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 vorausging. Dieser Bescheid hat den Schließungszeitpunkt erneut geändert.

43 3. Ein Ausschluss des mit der Erstellung des Verlagerungsgutachtens befassten Herrn H. nach § 20 Abs. 1 Nr. 6 VwVfG liegt nicht vor, weil schon die Tatbestandsvoraussetzungen nicht gegeben sind. Unabhängig davon, inwieweit Sachverständige überhaupt von dieser Vorschrift erfasst werden (dazu Kopp, VwVfG, 9. Aufl., § 20 Rn. 11 m.w.N.), war Herr H. nicht als von dem Beklagten beauftragter Sachverständiger, sondern allein für die Beigeladene tätig.

44 4. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen sind die angegriffenen Bescheide auch nicht wegen eines Verstoßes gegen Art. 8 Abs. 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs vom 23. Juli 1992 formell rechtswidrig. Art. 8 Abs. 5 VO (EWG) Nr. 2408/92, der sich auf ein in Anhang II der Verordnung verzeichnetes Flughafensystem bezieht, zu dem die Berliner Verkehrsflughäfen Tegel, Tempelhof und Schönefeld gehören, sieht vor, dass ein Mitgliedstaat, der Änderungen an einem derartigen Flughafensystem beschließt, dies den übrigen Mitgliedstaaten und der

derartigen Flughafensystem beschließt, dies den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission mitteilt. Hat sich die Kommission davon überzeugt, dass die Flughäfen als ein zusammenhängendes System dieselbe Stadt oder dasselbe Ballungsgebiet bedienen, so veröffentlicht sie einen überarbeiteten Anhang II im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften.

45 Art. 8 Abs. 5 VO (EWG) Nr. 2408/92 vermittelt einem innerhalb eines Flughafensystems operierenden Luftfahrtunternehmen keine Verfahrensrechte, deren Verletzung gerügt werden könnte. Die Vorschrift soll vielmehr gewährleisten, dass nur solche Flughäfen zu einem Flughafensystem zusammengefasst werden, die die in der VO (EWG) Nr. 2408/92 genannten materiellen Voraussetzungen erfüllen. Für ein Luftfahrtunternehmen ergeben sich weder aus der Meldung eines Flughafensystems an die Kommission noch aus der unterlassenen Meldung unmittelbare Rechtsfolgen. Diese treten erst dann ein, wenn der Mitgliedstaat innerhalb eines (anerkannten) Flughafensystems die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der VO regelt (vgl. dazu auch Cloppenburg, Rechtsfragen der Errichtung und Nutzung von Flughafensystemen, 2006, S. 49). Eine solche Regelung, gegen die sich die Klägerinnen hier letztlich wenden, gibt wie auch Art. 8 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 2408/92 zeigt allerdings ebenso wenig einen Anspruch des einzelnen Luftfahrtunternehmen darauf, dass der Mitgliedstaat zuvor das Verfahren gemäß Art. 8 Abs. 5 VO einhält.

II.

46 Die angegriffenen Bescheide sind auch materiell rechtmäßig.

47 1. Dies gilt allerdings nicht schon allein deshalb, weil die Beigeladene als Betreiberin des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof, der gemäß § 2 Abs. 5 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) vom 25. September 1990 (BGBl I S. 2106) als genehmigt im Sinne von § 6 LuftVG gilt (vgl. insoweit OVG Berlin, OVGE 22, 66, 67 ff.), von der Genehmigung aus wirtschaftlichen Gründen keinen Gebrauch mehr machen möchte. Die Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen, wonach ein derartiger Verzicht zum automatischen Erlöschen der Genehmigung kraft Gesetzes führt, sodass der angegriffene Bescheid lediglich deklaratorisch sei, trifft nicht zu.

48 Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens kann über die ihm erteilte luftrechtliche Genehmigung nicht disponieren, weil er nach der Betriebsaufnahme gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO verpflichtet ist, den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (so auch Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 45 LuftVZO Rn. 2; Wysk, in: ZLW 2003, S. 616 und 619; Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 563 ff.; Sellner/Reidt, in: NVwZ 2004, S. 1169). Da der Betrieb eines Verkehrsflughafens der Daseinsvorsorge dient, liegt dessen Nutzung zumindest auch im öffentlichen Interesse. Beabsichtigt ein Unternehmer eine partielle oder gar vollständige Aufgabe des Flughafenbetriebs, muss die Luftfahrtbehörde die Möglichkeit haben, das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung des Betriebs zu prüfen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Staat einen Unternehmer zwingen kann, von seiner Unternehmergenehmigung dauerhaft Gebrauch zu machen. Das aus der mangelnden Dispositionsbefugnis resultierende Erfordernis einer Beteiligung der Luftfahrtbehörde sagt nämlich noch nichts darüber aus, ob und unter welchen Umständen eine beantragte „Entlassung“ aus der Genehmigung verweigert werden darf.

49 Ein automatisches Erlöschen der Genehmigung folgt auch nicht aus § 48 Abs. 2 LuftVZO, wonach die Rücknahme, der Widerruf oder das Erlöschen der Genehmigung aus anderen Gründen bekanntzumachen sind. Die Vorschrift stellt keinen materiellrechtlichen Erlöschenstatbestand dar, sondern setzt diesen neben Widerruf und Rücknahme, die im Gegensatz zum Erlöschen in § 48 Abs. 1 LuftVZO eigenständig geregelt sind lediglich voraus. Ebenso wenig führt ein Rückgriff auf allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht weiter. Ein Verwaltungsakt wird zwar nach § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam, wenn er neben den dort genannten Aufhebungstatbeständen auf andere Weise erledigt ist. Der Verzicht des Berechtigten auf einen begünstigenden Verwaltungsakt oder auf Rechte daraus führt jedoch nur dann zu dessen Erledigung, wenn dessen Bestand nicht zugleich auch im öffentlichen Interesse oder im rechtlich geschützten Interesse Dritter liegt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 43 Rn. 41 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung).

50 An diesem Ergebnis vermag auch die von dem Beklagten gezogene Parallele zum Immissionsschutzrecht nichts zu ändern. Das Bundesimmissionsschutzgesetz, das dem Anlagenbetreiber, der den Betrieb der Anlage einstellen möchte, nach § 15 Abs. 3 BImSchG lediglich eine Anzeigepflicht auferlegt, kennt keine dem § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVG entsprechende Pflicht des Anlagenbetreibers zur Aufrechterhaltung des Betriebs.

LuftVG entsprechende Pflicht des Anlagenbetreibers zur Aufrechterhaltung des Betriebs. Aus diesem Grund sind außerhalb des Luftverkehrsrechts normierte, an die Betriebseinstellung anknüpfende Erlöschenstatbestände (vgl. z.B. § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 8 Satz 1 GaststättenG, § 49 Abs. 2 GewO) auch dann nicht auf die luftrechtliche Genehmigung übertragbar, wenn man einen allgemeinen Rechtssatz aufstellen könnte, wonach eine Genehmigung bei längerem Nichtgebrauch grundsätzlich erlischt. Der Sinn und Zweck der gesetzlich normierten Erlöschenstatbestände besteht darin, der Genehmigungsbehörde bei längerem Nichtgebrauch die Möglichkeit einzuräumen, das Fortbestehen der Genehmigungsvoraussetzungen zu überprüfen (vgl. BVerwGE 40, 153, 155 f.). Dieses Motiv entfällt bei der luftrechtlichen Genehmigung, weil von ihr - sofern der Flugplatzunternehmer nicht ausnahmsweise von der Betriebspflicht befreit wird - fortlaufend Gebrauch gemacht werden muss. Ob bei der zwar erteilten, aber noch nicht genutzten luftrechtlichen Genehmigung etwas anderes gilt, kann dahinstehen, weil es hier um einen solchen Fall nicht geht.

51 2. Der Beklagte durfte jedoch durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die Schließung des Flughafens Tempelhof verfügen. Die angegriffenen Bescheide mit diesem Inhalt bedürfen gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. November 2005 OVG 12 A 3.05 -, juris). Sie sind vor allem mit europarechtlichen sowie raumordnungsrechtlichen Vorschriften vereinbar und greifen weder in Grundrechte noch in ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ein. Die Klägerinnen sind schließlich auch nicht dadurch in ihren Rechten verletzt, dass der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung unabhängig vom Fortbestand der Planfeststellung aufgehoben hat.

52 Für den Erlass der angegriffenen Bescheide ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht erforderlich. Die luftrechtliche Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof stellt einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, weil sie die Beigeladene als Adressatin zum Betrieb eines Flugplatzes berechtigt. Die damit zugleich verbundenen Pflichten wie z.B. die Betriebs- und Unterhaltungspflicht nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO mögen zwar belastend sein. Sie treten jedoch hinter der Begünstigung zurück. Da die Frage nach der Begründung eines rechtlich erheblichen Vorteils abstrakt zu beurteilen ist, ändert sich am begünstigenden Charakter der luftrechtlichen Genehmigung auch dann nichts, wenn der weitere Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof für die Beigeladene zu einer erheblichen finanziellen Belastung führt.

53 Den Klägerinnen ist zwar zuzustimmen, dass die begünstigte Beigeladene wegen der ihr obliegenden Betriebspflicht nicht ohne weiteres auf die luftrechtliche Genehmigung verzichten kann, weil sie insoweit nicht dispositionsbefugt ist. Dies bedeutet jedoch nicht, dass eine Aufhebung der Genehmigung nur dann möglich ist, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Widerruf oder Rücknahme vorliegen. Die fehlende Dispositionsbefugnis über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nämlich nicht auf den Vertrauensschutz, den die bestandskräftige begünstigende luftrechtliche Genehmigung gegenüber dem Flugplatzunternehmer entfaltet, und der einem Widerruf gegen den Willen des Flugplatzunternehmers grundsätzlich entgegensteht. Auf diesen Vertrauensschutz kann der Flugplatzunternehmer ohne weiteres mit der Folge verzichten, dass die von ihm begehrte Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nur noch in das Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellt ist.

54 So liegt es hier. Der Beklagte hat die luftrechtliche Genehmigung nicht gegen den Willen der Beigeladenen, sondern gerade auf deren Antrag hin und mit deren Einverständnis widerrufen: Angesichts des Verzichts der Beigeladenen auf Vertrauensschutz fehlt es im Verhältnis zwischen ihr und dem Beklagten an einem Eingriff. Es handelt sich letztlich um eine einvernehmliche Regelung, die - auch unter Berücksichtigung des Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes - keine Ermächtigungsgrundlage erfordert. Dem angegriffenen Verwaltungsakt liegt eine ähnliche Situation wie beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages zugrunde, für dessen inhaltliche Gestaltung der Vorbehalt des Gesetzes ebenso wenig gilt. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge kommt es, auch soweit Grundrechtspositionen berührt werden, angesichts der einverständlichen Mitwirkung der am Vertrag Beteiligten zumindest nicht in dem Sinne zu einem Eingriff wie es vorausgesetzt wird, wenn der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt (BVerwGE 42, 331, 335). Diesem Ergebnis steht auch nicht entgegen, dass ein Vertrag über die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nach § 58 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig wäre, wenn er in Rechte der Klägerinnen eingriffe. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag erlaubt nämlich nur deshalb keine Regelung zu Lasten Dritter, weil er - anders als ein Verwaltungsakt - von einem betroffenen Dritten nicht angefochten werden kann (vgl. dazu auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 58 Rn. 1).

55 Eine Ermächtigungsgrundlage wäre selbst dann nicht erforderlich, wenn die Aufhebung der die Beigeladene begünstigenden luftrechtlichen Genehmigung belastende Wirkungen für die Klägerinnen entfaltete. In einem derartigen Fall kann sich der belastete Dritte weder auf §§ 48, 49 VwVfG noch unmittelbar auf Vertrauensschutz berufen. Sowohl die luftrechtliche Genehmigung als auch deren Widerruf treffen allein gegenüber der Beigeladenen als Adressatin eine verbindliche Regelung. Die mit der Erteilung der luftrechtlichen Genehmigung verbundene Berechtigung zur Flugplatznutzung, die dem Flugplatzunternehmer durch deren Aufhebung wieder genommen wird, stellt sich für die Luftfahrtunternehmen allenfalls als mittelbare Begünstigung, wenn nicht sogar als bloßer Reflex dar (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2 Rn. 23).

56 Würde man das Vertrauen des derart betroffenen Dritten in den Bestand des Verwaltungsaktes als ebenso schutzwürdig ansehen wie das Vertrauen des unmittelbar Begünstigten, müssten §§ 48, 49 VwVfG auch im Verhältnis zwischen der Behörde und dem Dritten anwendbar sein. Dies führte jedoch zu dem nicht haltbaren Ergebnis, dass beispielsweise ein begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung im Verhältnis zu dem Dritten unabhängig von § 50 VwVfG - unter den erleichterten Voraussetzungen für belastende Verwaltungsakte aufgehoben werden könnte (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2, Rn. 22 f.).Das Handeln des Beklagten braucht hier daher auch nicht im Verhältnis zu den Klägerinnen durch eine Ermächtigungsgrundlage legitimiert zu werden. Daraus folgt allerdings nicht, dass der Beklagte durch die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung folgenlos in Rechte Dritter eingreifen kann. Die Klägerinnen sind soweit sie durch den Widerruf in ihren Rechten betroffen werden nicht schutzlos. Ihnen steht ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung, denn sie können ihr Aufhebungsinteresse ohne weiteres mittels Drittanfechtung des sie belastenden Verwaltungsaktes verfolgen.

57 Dieses Ergebnis findet auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Stütze. Danach werden durch die Änderung von Schutzauflagen für ein planfestgestelltes Vorhaben betroffene Grundstückseigentümer durch die Bestandskraft der Planung nicht in der Weise geschützt wie der Adressat eines begünstigenden Verwaltungsaktes, der Änderungen nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG hinnehmen muss. Sie haben keinen rechtlich geschützten Anspruch auf Fortbestand der ursprünglichen Planung, sondern lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange, sodass ihr Interesse an der Erhaltung der ursprünglichen Planung gegen das Interesse des Vorhabenträgers an einer von ihm beabsichtigten Änderung abzuwägen ist (BVerwGE 91, 17, 23). Nach alledem bedarf die luftrechtliche Genehmigung hier - unabhängig von der Frage, ob ihre Änderung oder Aufhebung eine planerische Entscheidung darstellt - weder gegenüber der Beigeladenen noch gegenüber den Klägerinnen einer Ermächtigungsgrundlage.

58 3. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung verstößt nicht gegen europarechtliche Vorschriften. Er verletzt insbesondere keine Rechte der Klägerinnen aus Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs. Danach wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft vorbehaltlich der Verordnung von den Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben (vgl. auch § 21 Abs. 4 LuftVG). Hierzu zählen gemäß Art. 1 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 2408/92 sowohl der Linienflug- als auch der Gelegenheitsflugverkehr. Der freie Streckenzugang gilt ferner für den gesamten innergemeinschaftlichen Flugverkehr („Strecken in der Gemeinschaft“), d.h. nicht nur für Flugdienste zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch für Flugdienste innerhalb eines Mitgliedstaates (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 21 LuftVG Rn. 37 und 47; vgl. auch die Definition in Art. 2 h, wonach unter dem betroffenen Mitgliedstaat bzw. den betroffenen Mitgliedstaaten der Mitgliedstaat bzw. die Mitgliedstaaten zu verstehen sind, in dem oder zwischen denen der betreffende Flugverkehr durchgeführt wird).

59 Der mit den angegriffenen Bescheiden verfügte Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung schränkt zwar für die in Tempelhof operierende Allgemeine Luftfahrt den freien Streckenzugang ein, weil er eine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 darstellt. Diese Regelung, die keiner zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, ist jedoch ohne Diskriminierung erfolgt, sodass sie mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar ist.

60 a) Mit dem zu einer Schließung des Flughafens Tempelhof führenden Widerruf hat der Beklagte eine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr.

Beklagte eine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vorgenommen. Diese Vorschrift räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems (Art. 2 m VO) zu regeln. Gemäß Anhang II der Verordnung bilden die Flughäfen Berlin-Tegel, Schönefeld und Tempelhof ein derartiges Flughafensystem.

61 Anders als bei dem Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tegel, die erst nach der Inbetriebnahme von BBI wirksam wird, werden die in Tempelhof operierenden Luftfahrtunternehmen nicht auf einen einzigen (ertüchtigten) Flughafen des ehemaligen Flughafensystems verwiesen, sondern es verbleiben nach der Schließung vorerst zwei Flughäfen, Tegel und Schönefeld, die weiterhin Bestandteil des Flughafensystems sind. Der Änderungsbescheid vom 30. August 2006 regelt die Aufteilung des Tempelhofer Flugverkehrs innerhalb des Flughafensystems nach Segmenten, indem er die Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verweist und den Linienfluggesellschaften ein Wahlrecht zwischen Tegel und Schönefeld anbietet (zur Definition der Verkehrsaufteilung vgl. auch Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80). Damit wird für die Allgemeine Luftfahrt die Wahlfreiheit, die den Luftfahrtunternehmen innerhalb des Flughafensystems grundsätzlich zustehen muss (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 18. Januar 2001, C 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), beschränkt. Davon geht offensichtlich auch der Beklagte in seinem Bescheid vom 2. Juni 2004 aus, wonach eine Verkehrslenkungsmaßnahme lediglich dann nicht vorliege, wenn den Tempelhofer Luftfahrtunternehmen kein Ersatzstandort vorgegeben werde, sondern ihnen ein Wahlrecht zwischen den beiden Flughäfen Tegel und Schönefeld verbleibe (Bescheid, S. 68, 69). Soweit der Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 für die Allgemeine Luftfahrt ebenfalls ein Wahlrecht zwischen den Verkehrsflughäfen Schönefeld und Tegel behauptet, trifft dies angesichts der nicht zur Verfügung stehenden Büro- und Hangarflächen am Verkehrsflughafen Tegel nicht zu.

62 Der gegenteiligen Ansicht der Beigeladenen, dass Art. 8 der VO (EWG) Nr. 2408/92 nicht die Bereitstellung bzw. Offenhaltung von Infrastruktureinrichtungen betreffe, sondern sich lediglich - quasi auf einer zweiten Stufe - auf Verkehrslenkungen innerhalb der bestehenden Infrastruktureinrichtungen beziehe, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Vom Sinn und Zweck der Regelung her, die den Marktzugang und damit letztlich die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Luftverkehrs garantieren soll (EuGH, Urteil vom 18. Januar 2001, C - 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), ist unter einer Aufteilung grundsätzlich die Zuweisung bestimmter Verkehre an einen bestimmten Flughafen innerhalb des Systems zu verstehen. Zu einer solchen staatlich geregelten Aufteilung führt auch die hoheitlich angeordnete Schließung eines dem System angehörenden Flughafens, wenn wie hier in Bezug auf die Allgemeine Luftfahrt der Luftverkehr nur von einem der beiden verbleibenden Flughäfen innerhalb des verkleinerten Systems aufgenommen werden kann und soll. Insoweit besteht zwischen der Verlagerung aller Verkehrsströme eines Flughafens und der nur teilweisen Verlagerung kein Unterschied. Ausschlaggebend ist die Tatsache, dass das System eine Einheit darstellt und wie ein einziger Flughafen behandelt wird. Anders liegt es nur, wenn Flughäfen nicht von der VO (EWG) Nr. 2408/92 erfasst werden, weil sie z.B. von vornherein nicht für den gewerblichen Luftverkehr offen stehen (vgl. Art. 2 k VO).

63 b) Die von dem Beklagten mit den angegriffenen Bescheiden vorgenommene Verkehrsaufteilung bedarf neben der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe keiner weiteren nationalen gesetzlichen Grundlage (ebenso Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80; Hofmann/Grabherr, LuftVG, Anh. 5, Einführung, S. 4). Der gegenteiligen Auffassung, die unter Beachtung der nationalen Rechtsordnung (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG) eine parlamentarische Leitentscheidung des Gesetzgebers verlangt, ist nicht zu folgen (zu dieser Ansicht vgl. Cloppenburg, Rechtsfragen der Errichtung und Nutzung von Flughafensystemen, Köln 2006, S. 109 ff.; Giesberts, in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Fachplanungs- und Raumordnungsrechts 2004, Berlin 2005, S. 73 f.; Giemulla, in Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 6 LuftVG Rn. 128). Es bedarf im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2, Art. 14 Abs. 1 GG schon deshalb keiner (weiteren) gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung, weil mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 eine europarechtliche, unmittelbar geltende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die durch die Luftfahrtbehörden effektiv umgesetzt werden kann. Die Verkehrsverlagerung und ihre Voraussetzungen sind europarechtlich hinreichend determiniert. Die Anwendung im Einzelfall obliegt der zuständigen Luftfahrtbehörde, ohne dass dadurch in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes eingegriffen wird. Hier kommt hinzu, dass der Beklagte mit der angegriffenen Verkehrsaufteilung nur eine für voraussichtlich rund drei bis vier Jahre geltende Übergangslösung bis zur Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International getroffen hat, denn ab diesem Zeitpunkt wird das Berliner Flughafensystem, das durch einen einzigen Flughafen abgelöst werden soll, nicht mehr

Flughafensystem, das durch einen einzigen Flughafen abgelöst werden soll, nicht mehr bestehen.

64 c) Die durch den Widerruf verfügte Verkehrsaufteilung und die damit einhergehende Beschränkung für die Allgemeine Luftfahrt sind schließlich nicht diskriminierend im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Eine Beschränkung des Marktzuganges lässt sich allerdings nicht auf die Rechtfertigung des Art. 8 Abs. 2 der VO stützen, wonach die Ausübung von Verkehrsrechten unter dem Vorbehalt gemeinschaftsrechtlicher und nationaler Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten steht. Die von dem Beklagten für eine Schließung angeführten Belange des Immissionsschutzes und der Sicherheit greifen hier insoweit nicht, als der Flughafen Tempelhof sowohl nach europäischem als auch nach deutschem Recht derzeit rechtmäßig betrieben wird. Gleiches gilt in Bezug auf Art. 9 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 (ernsthafte Überlastung oder/und Umweltprobleme).

65 Eine hier allein in Betracht kommende Diskriminierung wegen der Identität des Luftfahrtunternehmens (Allgemeine Luftfahrt) liegt nicht vor. Danach darf der Mitgliedstaat einem oder mehreren Unternehmen ohne objektive und stichhaltige sachliche und rechtliche Begründung keine Verkehrsrechte gewähren, die er einer begrenzten Zahl anderer, genau identifizierter oder identifizierbarer Unternehmen für den Betrieb eines gleichen Dienstes unter vergleichbaren Bedingungen verweigert hat (Entscheidung der Kommission vom 24. April 1994, TAT Paris [Orly] Marseille und Paris [Orly]