Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017

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Gericht

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg

Aktenzeichen

12 A 1.09

Entschieden

13.03.2017

Schlagworte

Erlass , Beschränkung , Icao , Ddr , Gemeinde , Behörde , Widerruf , Klagebefugnis , Anwohner , Flughafen

OVG Berlin-Brandenburg: erlass, beschränkung, icao, ddr, gemeinde, behörde, widerruf, klagebefugnis, anwohner, flughafen

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 12.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 12 A 1.09

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 6 LuftVG, § 8 LuftVG, § 9

LuftVG, § 29b LuftVG, § 49

VwVfG

Luftverkehrsrecht: luftrechtliche Genehmigung eines

Verkehrsflughafens (Berlin-Schönefeld); Planfeststellung;

Fiktion; Nachtflugverkehr; Teilwiderruf; Schutzanordnungen;

Forderung einer Gemeinde nach weitergehenden

Beschränkungen wegen unzumutbaren Lärms; Antragstellung

bei der Behörde vor der Inanspruchnahme gerichtlichen

Rechtschutzes

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten

der Beigeladenen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages

abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe

leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine brandenburgische Gemeinde westlich bzw. südwestlich des

Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld, sieht die von dem Beklagten für diesen Flughafen

von Amts wegen verfügten nächtlichen Flugbeschränkungen als nicht ausreichend an

und begehrt darüber hinausgehende Einschränkungen des Nachtflugverkehrs.

Der Beklagte ordnete erstmalig unter dem 16. September 1993 mit Wirkung vom 1.

November 1993 Beschränkungen des Nachtflugverkehrs durch eine bis zum 31. Oktober

2003 befristete Änderung der für den Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld maßgeblichen

luftrechtlichen Genehmigung an. Durch Verfügung vom 27. Oktober 2003 verlängerte

der Beklagte die Befristung auf den 31. Oktober 2008. Mit an die Beigeladene

adressiertem Bescheid vom 28. Oktober 2008 änderte und verlängerte er die den

Nachtflugverkehr betreffenden Flugbeschränkungen bis zur Inbetriebnahme des

Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International, längstens bis zum 31. Oktober

2013. Es handelt sich unter anderem um folgende Regelung:

Nr. 1 - Beschränkung des Nachtflugverkehrs

1.1 Starts und Landungen mit Strahlflugzeugen ohne Lärmzulassung nach ICAO, Anhang

16, und mit Lärmzulassung nach ICAO, Anhang 16, Bd. I, Kapitel 2, sind in der Zeit von

22.00 Uhr (21. 50 Uhr off blocks) bis 6.00 Uhr Ortszeit unzulässig.

1.2 Strahlflugzeuge mit Lärmzulassung nach ICAO, Anhang 16, Bd. I, Kapitel 3

1.2.1 Starts und Landungen mit Strahlflugzeugen, die nicht in der Bonusliste des BMVBS

vom 18. Februar 2003 (NfL I-83/03) aufgeführt werden, sind in der Zeit von 24.00 Uhr

(23.50 off blocks) bis 6.00 Uhr Ortszeit unzulässig.

1.2.2 Für verspätete Landungen im Fluglinien- und planmäßigen Bedarfsluftverkehr gilt

im Rahmen nachweisbar unvermeidbarer Verspätungen eine Ausnahmegenehmigung

von den Flugbeschränkungen nach Nr. 1.2.1 bis 1.00 Uhr Ortszeit als erteilt. Die

Unvermeidbarkeit der Verspätungen ist in jedem Einzelfall der Luftaufsicht des

Flughafens darzulegen und auch nachzuweisen.

Zur Begründung führte der Beklagte gegenüber der Beigeladenen unter anderem an,

dass Flugbeschränkungen im Hinblick auf aktuelle Zahlen für den nächtlichen

Flugverkehr sowie erfolgte Lärmmessungen unter Berücksichtigung von § 29 b Abs. 2

LuftVG weiterhin erforderlich seien. Hinsichtlich der anzuordnenden Flugbeschränkungen

könne nunmehr auf die Bonusliste des BMVBS abgestellt werden. Die dort nicht

aufgeführten Flugzeuge seien generell zu verbieten. Dies reiche aus, weil sich die Zahl

entsprechender Flüge stetig verringert habe. Die Beigeladene ist gegen den Bescheid

nicht vorgegangen.

Mit ihrer am 16. Januar 2009 ohne vorherige Durchführung eines Verwaltungsverfahrens

erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst lediglich beantragt, den Bescheid des

Beklagten vom 28. Oktober 2008 aufzuheben. Mit der am 5. Februar 2009

eingegangenen Begründung begehrte die Klägerin neben der Anfechtung eine

Verpflichtung des Beklagten, die verfügten Beschränkungen mit geändertem Inhalt zu

erlassen. Ferner sollte der Beklagte verpflichtet werden, über die Beschränkungen des

Nachtflugverkehrs in der Zeit von 22.00 Uhr bis 23.00 Uhr und hilfsweise in der Zeit von

5.00 Uhr bis 6.00 Uhr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu

entscheiden.

Die Klägerin hält sich als Eigentümerin im Einzelnen bezeichneter Grundstücke mit

vermieteten Gebäuden für klagebefugt. Der angegriffene Bescheid, dem der Charakter

einer Planungsentscheidung zukomme, verstoße gegen das Gebot fehlerfreier

Abwägung ihrer Belange. Darauf könne sie sich schon deshalb berufen, weil der Beklagte

– unabhängig von der Frage, ob eine wesentliche Änderung der fachplanerischen

Zulassung vorliege – jedenfalls eine betriebsbeschränkende Regelung zugunsten vom

Fluglärm betroffener Anwohner unter Berücksichtigung von § 29 b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2

LuftVG getroffen habe. Der Einwand, dass die Rechtsposition der Klägerin durch die

Beschränkung verbessert werde, so dass ihr das Rechtsschutzbedürfnis fehle, greife

insoweit nicht durch. Die Klägerin begehre nicht die Verpflichtung zum Erlass von

Maßnahmen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, sondern wolle lediglich, dass der Beklagte,

wenn er eine Beschränkung des Flugbetriebs regele, die Belange der Klägerin fehlerfrei

abwäge. Insoweit habe es der Beklagte auch versäumt, die Klägerin anzuhören. Schon

dieser Verfahrensfehler führe zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung.

Die getroffene Regelung lasse das Schutzbedürfnis der vom nächtlichen Fluglärm

betroffenen Wohnbevölkerung im Sinne von § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG vollständig

außer Acht. Ein standortspezifischer Bedarf für Nachtflugbewegungen sowie deren

Gewicht in der Kernzeit und während der Tagesrandzeiten seien weder ermittelt noch

abgewogen worden. Die Bonusliste des BMVBS stelle kein verlässliches Kriterium dar.

Die Zahl der nächtlichen Flugbewegungen habe sich seit 1999 deutlich erhöht, was der

Beklagte nicht berücksichtigt habe. Mit einer weiteren Erhöhung sei zu rechnen. Es

könne den Anwohnern nicht zugemutet werden, während des Baus des neuen

Großflughafens mehr nächtliche Flugbewegungen hinzunehmen als nach dessen

Inbetriebnahme.

Mit Schriftsatz vom 9. März 2010 bezieht sich die Klägerin auf den inzwischen erlassenen

Planergänzungsbeschluss „Lärmschutzkonzept BBI“ vom 20. Oktober 2009. Obwohl sie

diesem Konzept nicht folgt, möchte sie im vorliegenden Verfahren zumindest erreichen,

dass die im Planergänzungsbeschluss getroffenen Regelungen bis zur Inbetriebnahme

von BBI gelten. Dementsprechend passt sie ihren ursprünglichen Klageantrag an.

Die Klägerin beantragt,

I. den Bescheid des Beklagten vom 28. Oktober 2008 zur Änderung und

Verlängerung der örtlichen Flugbeschränkungen am Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld

aufzuheben,

II. den Beklagten zu verpflichten, eine befristete Verlängerung und Änderung der

örtlichen Flugbeschränkungen am Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld nur mit

folgendem Inhalt zu erlassen:

1. in der Zeit zwischen 23.30 Uhr und 5.30 Uhr Ortszeit dürfen keine

Luftfahrzeuge starten oder landen.

2. In der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr Ortszeit dürfen strahlgetriebene

Flugzeuge mit einer maximal zulässigen Abflugmasse von mehr als 20.000 kg auf dem

Flughafen nur starten oder landen, wenn sie nachweisen, dass ihre gemessenen

Lärmzertifizierungswerte in der Summe mindestens 10 EPNdB unter der Summe der für

sie geltenden Grenzwerte gemäß Band 1, Teil II, Kapitel 3 des Anhangs 16 zum

Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) liegen. Der Nachweis

erfolgt in der Regel durch Vorlage eines amtlichen Lärmzeugnisses in englischer

Sprache, aus dem die gemessenen Lärmzertifizierungswerte hervorgehen.

3. Von den unter Nr. 1 und Nr. 2 genannten Regelungen sind ausgenommen:

a) Landungen von Luftfahrzeugen, wenn die Benutzung des Flughafens als Not-

oder Ausweichflughafen aus meteorologischen, technischen oder sonstigen

Sicherheitsgründen erfolgt,

b) Starts und Landungen von Luftfahrzeugen, die sich im Einsatz für den

Katastrophenschutz oder für die medizinische Hilfeleistung befinden, oder die für

Vermessungsflüge von Flugsicherungen bzw. in deren Auftrag eingesetzt werden,

c) Starts und Landungen von Luftfahrzeugen, die bei Staatsbesuchen und für

Regierungsflüge sowie Militär- und Polizeiflüge eingesetzt werden.

hilfsweise,

den Beklagten zu verpflichten, über örtliche Flugbeschränkungen am

Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld in der Zeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr erneut unter

Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die auf Änderung der örtlichen Flugbeschränkungen gerichtete

Verpflichtungsklage für unzulässig. Die Klägerin habe es versäumt, vor Klageerhebung

einen Antrag auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes bei dem Beklagten zu stellen.

Demnach könne auch der Anfechtungsantrag keinen Erfolg haben, weil hierdurch die

Rechtsposition der Klägerin nicht verbessert werde. Der Klägerin fehle ferner die

Klagebefugnis. Außerdem sei die Klage auch unbegründet.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage mangels Klagebefugnis und Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig.

Es fehle an substantiiertem Vortrag, inwieweit das Vorhaben eine hinreichend bestimmte

Planung der Klägerin nachhaltig störe bzw. inwieweit wesentliche Teile ihres

Gemeindegebietes einer durchsetzbaren Planung entzogen oder kommunale

Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt würden. Die angegriffene

Entscheidung stelle keine Planungsentscheidung zu Lasten der Klägerin dar. Anders als

bei der fachplanungsrechtlichen Zulassung, die eine Abwägung erfordere, könne sich die

Klägerin hier nicht auf Lärmschutzbelange im Sinne von § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG

berufen. Eine isolierte Aufhebung des angegriffenen Bescheides komme schon deshalb

nicht in Betracht, weil die Klägerin dadurch ihre Situation verschlechtere. Unabhängig

davon sei die Klage auch unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte sowie den beigezogenen

Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen, der vorgelegen hat und

Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ist gegeben. Dies gilt

auch dann, wenn man die von der Klägerin geforderten, über den Bescheid vom 28.

Oktober 2008 hinausgehenden weiteren Nachtflugbeschränkungen als Verpflichtung des

Beklagten zum Erlass nachträglicher Schutzanordnungen gemäß § 75 Abs 2 Satz 2

VwVfG deutet. Auch in diesem Fall ist der Betrieb eines Verkehrsflughafens im Sinne von

§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr.6 VwGO betroffen (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2003, OVGE

24, 206; VGH Kassel, Urteil vom 3. Juni 2004, NVwZ-RR 2005, 805).

II.

1. Der in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich aufrecht erhaltene

Anfechtungsantrag zu I. ist unzulässig. Eine isolierte Aufhebung des Bescheides vom 28.

Oktober 2008 kommt nicht in Betracht. Der Klägerin fehlt hierfür das

Rechtsschutzbedürfnis, weil es sich ausschließlich um eine sie begünstigende Regelung

handelt. Der Beklagte hat den nach der ursprünglichen Genehmigungslage für den

Flughafen Berlin-Schönefeld uneingeschränkt zulässigen Nachtflugbetrieb seit 1993

zugunsten der Anwohner - jeweils zeitlich befristet - begrenzt, sodass von dem

angegriffenen Bescheid für die Klägerin keine belastende Wirkung ausgeht. Die Regelung

in dem angegriffenen Bescheid kann auch nicht dahingehend verstanden werden, dass

sie eine für die Beigeladene begünstigende Genehmigung beinhaltet, die ihr den danach

zulässigen Nachtflugbetrieb erlaubt. Es handelt sich - schon dem Wortlaut des

Bescheides zufolge – um einen (belastenden) Teilwiderruf der uneingeschränkt erteilten

luftrechtlichen Genehmigung, deren Regelungsgehalt durch die früheren

Beschränkungen des Nachtflugbetriebs wegen der jeweiligen zeitlichen Befristungen

nicht dauerhaft modifiziert worden ist (vgl. zu einer ähnlichen Fallkonstellation BVerwG,

Urteil vom 21. Mai 1997, NVwZ-RR 1998, 22).

Entgegen der Auffassung der Klägerin kann der Bescheid vom 28. Oktober 2008 nicht

wie ein Planfeststellungsbeschluss im Sinne von §§ 8 ff. LuftVG oder die einem

Flugplatzbetreiber gemäß § 6 LuftVG erteilte luftrechtliche Genehmigung im Wege der

Drittanfechtung isoliert mit der Forderung nach weiter gehenden Beschränkungen

angegriffen werden, um ihn nach den von der Rechtsprechung für

Planungsentscheidungen entwickelten Grundsätzen im Hinblick auf Abwägungsfehler

überprüfen zu lassen. Diesem Begehren steht entgegen, dass die

luftverkehrsrechtlichen Entscheidungen, auf deren Grundlage der Verkehrsflughafen

Berlin-Schönefeld derzeit betreiben wird, bestandskräftig sind. Der Flugbetrieb beruht

sowohl auf einer bestandskräftigen fiktiven luftrechtlichen Genehmigung im Sinne von §

6 LuftVG als auch auf einer bestandskräftigen fiktiven Planfeststellung im Sinne von §§ 8

ff. LuftVG und ist hiervon u.a. im Hinblick auf die vorhandenen Anlagen und die Kapazität

gedeckt.

Der Ministerrat der DDR – Ministerium für Verkehr – erteilte am 20. September 1990

anstelle einer bis zu diesem Zeitpunkt nur befristet gültigen Genehmigung eine

unbefristete und uneingeschränkte Genehmigung für den Betrieb des Flughafens Berlin-

Schönefeld für den nationalen und internationalen Verkehr auf der Grundlage von § 32

des Luftfahrtgesetzes der Deutschen Demokratischen Republik vom 27. Oktober 1983

(GBl I DDR, S. 277), § 2 der Anordnung über die Genehmigung von zivilen Flugplätzen

vom 20. Juni 1990 (GBl. I DDR. S. 721) sowie der Weisung Nr. 21/90 des Ministeriums für

Verkehr vom 7. September 1990 (vgl. dazu im Einzelnen OVG für das Land

Brandenburg, Urteil vom 29. Oktober 1997, LKV 1998, 272; Ministerium für

Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg,

Planfeststellungsbeschluss Ausbau Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld vom 13. August

2004, Band I, S. 217). Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg entschied

mit Urteil vom 29. Oktober 1997 (LKV 1998, 272), dass die am 20. September 1990

erteilte Genehmigung im Hinblick auf Art. 19 des Einigungsvertrages weder nichtig noch

aus sonstigen Gründen aufzuheben sei, sondern vielmehr auch nach dem Beitritt der

DDR zur Bundesrepublik Deutschland weiterhin Bestand habe.

Außerdem gilt der Verkehrsflughafen Berlin-Schönfeld gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG

als genehmigt im Sinne von § 6 LuftVG und, da er der Planfeststellung bedurft hätte, als

im Plan festgestellt (§§ 8 ff. LuftVG). Es handelt sich – wie in § 71 Abs. 1 LuftVG gefordert

– um einen bis zum 2. Oktober 1990 im Beitrittsgebiet angelegten Flugplatz, der am 1.

März 1999 noch betrieben wurde. Ist nach alledem sowohl von einer bestandskräftigen

(fingierten) luftrechtlichen Genehmigung als auch von einem bestandskräftigen

(fingierten) Planfeststellungsbeschluss auszugehen, kann die Klägerin ihr Ziel, eine

weitere Einschränkung des Nachtflugverkehrs zu erreichen, nicht mittels Anfechtung des

sie begünstigenden Bescheides vom 28. Oktober 2008 durchsetzen.

Anderes könnte nur dann gelten, wenn der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung

oder Planfeststellung geändert und eine neue Betriebsregelung zu Lasten der Anwohner

getroffen oder in diesem Zusammenhang Schutzvorkehrungen angeordnet hätte. Unter

diesen hier nicht gegebenen Voraussetzungen unterliegen Regelungen zum Schutz

gegen nächtlichen Fluglärm dem fachplanerischen Abwägungsgebot (vgl. BVerwG, Urteil

vom 20. April 2005, BVerwGE 123, 261). Hier kann sich die Klägerin hingegen selbst

dann nicht auf Abwägungsfehler berufen, wenn der Entscheidung des Beklagten

Planungscharakter zukommt, denn der Vergleich mit der Genehmigungslage zeigt, dass

es nicht um eine Erweiterung der genehmigten Nachtflugregelungen, sondern vielmehr

um deren Beschränkung geht.

2. Der Verpflichtungsantrag (Antrag zu II.) ist unzulässig.

a) Eine auf Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtete Verpflichtungsklage setzt

vorbehaltlich entgegenstehender gesetzlicher Vorschriften regelmäßig voraus, dass der

Kläger vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtschutzes einen entsprechenden

Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes bei der zuständigen Behörde gestellt hat,

den diese entweder abgelehnt oder innerhalb der Frist des § 75 VwGO nicht beschieden

hat. Dieses aus §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO und dem Grundsatz der Gewaltenteilung

abgeleitete Erfordernis gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte

Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil

vom 16. Dezember 2009 – 6 C 40.07 -, Juris; Urteil vom 28. November 2007, BVerwGE

130, 39 ff. m.w.N.: Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage, § 42 Rn. 37;

Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, § 42 Abs. 1 Rn. 96).

Daran fehlt es hier, denn die Klägerin hat es versäumt, das erforderliche

Verwaltungsverfahren durchzuführen.

Das Begehren stellt sich als Verpflichtungsklage dar, weil es in der Sache darauf zielt,

den Beklagten zum Erlass von (zusätzlichen) die Klägerin begünstigenden und die

Beigeladene belastenden Regelungen - d.h. zum Erlass eines Verwaltungsaktes im Sinne

von § 35 Satz 1 VwVfG - zu verpflichten. Die Verwirklichung dieses Begehrens, das über

die in dem Bescheid vom 28. Oktober 2008 getroffene Regelung hinausgeht und eine

weitere Einschränkung des Flugbetriebs zur Folge hätte, setzt einen (erneuten) Eingriff in

die bestandskräftige (fingierte) luftrechtliche Genehmigung bzw. in den

bestandskräftigen (fingierten) Planfeststellungsbeschluss oder zumindest nachträgliche

Schutzanordnungen gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG voraus. Hier

geht es - wie dargelegt - wegen der bestandskräftigen luftrechtlichen Genehmigung und

wegen der bestandskräftigen Planfeststellung nicht darum, welchen

Lärmschutzanforderungen ein nach dem Luftverkehrsrecht planfeststellungsbedürftiges

Vorhaben genügen muss, um zugelassen werden zu können. Ebenso wenig handelt es

sich wegen der bereits eingetretenen Bestandskraft um einen - mit der

Verpflichtungsklage durchzusetzenden - Planergänzungsanspruch im Sinne von § 10

Abs. 8 LuftVG.

Den einschlägigen verwaltungsrechtlichen Vorschriften lassen sich keine abweichenden

Regelungen entnehmen, die hier zu einem anderen Ergebnis führen könnten oder

müssten. Das prozessrechtliche Erfordernis einer vorherigen Antragstellung bei der

Behörde wird hierdurch vielmehr bestätigt. So setzen nachträgliche Schutzanordnungen

im Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG gemäß § 75 Abs. 3 VwVfG ausdrücklich einen

schriftlichen Antrag an die Planfeststellungsbehörde voraus. Dies muss erst recht gelten,

wenn nicht nur Schutzanordnungen, sondern sogar ein Teilwiderruf der luftrechtlichen

Planfeststellung oder Genehmigung begehrt wird, der erst nach der Ausschöpfung von

Schutzanordnungen in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997, BVerwGE

105, 6 ff.; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, NVwZ 2004, 97; Beschluss vom 16.

Dezember 2003, in NVwZ 2004, 865; Beschluss vom 26. Februar 2004, NVwZ 2004, 869;

VGH Kassel, Urteil vom 2. April 2003, NVwZ-RR 2003, 729; Grabherr/ Rheidt/ Wysk,

LuftVG, Kommentar, § 71 Rn. 24).

Schließlich kann auf die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens auch deshalb nicht

verzichtet werden, weil das Begehren der Klägerin eine Entscheidung des Beklagten

erfordert, bei der er zahlreiche gegenläufige Belange, insbesondere auch die der

Beigeladenen, zu berücksichtigen hat (vgl. zur Verpflichtungsklage mit dem Ziel der

Auferlegung von weitergehenden Regulierungsverpflichtungen nach §§ 9, 13 TKG

BVerwG, Urteil vom 26. November 2007, BVerwGE 130, 39). Aus den dargelegten

Gründen können die im gerichtlichen Verfahren von der Klägerin gestellten Anträge den

versäumten Antrag bei dem Beklagten nicht mit heilender Wirkung ersetzen. Abgesehen

davon stellt die vorherige Antragstellung bei der Behörde eine Klagevoraussetzung dar,

die im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden kann.

2. Die Klage wäre im Übrigen selbst dann unzulässig, wenn man eine vorherige

Antragstellung bei dem Beklagten für entbehrlich hielte oder diese erfolgt wäre. Die

Klägerin ist als Gemeinde nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Sie hat weder dargelegt

noch ist ersichtlich, dass sie durch eine Versagung der begehrten beschränkenden

Maßnahmen in einem ihr zustehenden Recht verletzt sein könnte.

Ein Eingriff in die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte kommunale Planungshoheit,

die eine wehrfähige, in die planerische Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen

ein Vorhaben vermittelt, wenn das Vorhaben eine hinreichend konkrete und verfestigte

Planung der Gemeinde nachhaltig stört, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile

des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder

gemeindliche Einrichtungen erheblich beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.

März 2008, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 197), ist unter keinem denkbaren

Gesichtspunkt gegeben.

Die Klägerin kann sich zwar sowohl im (isolierten) Genehmigungsverfahren nach § 6

LuftVG als auch im Planfeststellungsverfahren nach §§ 8 ff. LuftVG auf eine Verletzung

von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berufen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969,

DVBl. 1969, 362; Schiller, in: Grabherr/Rheidt/Wysk, LuftVG, § 6 Rn. 640, § 9 Rn. 116).

Hier geht es jedoch nicht um die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit als

abwägungserheblicher Belang im Rahmen einer Planungsentscheidung, sondern um

einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Teilwiderruf der

luftrechtlichen Genehmigung bzw. Planfeststellung (§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG, § 6 Abs. 2

Satz 4 LuftVG) bzw. um einen Anspruch auf Erlass von Schutzanordnungen gemäß § 75

Abs. 2 Satz 2 VwVfG in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung.

Da Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber planfestgestellten Anlagen

grundsätzlich ausgeschlossen sind (§ 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG),

können Drittbetroffene gegen nachträglich eingetretene nachteilige Auswirkungen eines

planfestgestellten Verkehrsflughafens in der Regel nur im Wege nachträglicher

Schutzanordnungen unter den Voraussetzungen des § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG

vorgehen. Diese Duldungs- und Ausschlusswirkung gilt auch im Fall einer fingierten

Planfeststellung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997, LKV 1998, 148; OVG

Berlin, Urteil vom 2. Mai 1996, OVGE 22, 67; Grabherr/Rheidt/Wysk, LuftVG, Kommentar,

§ 71 Rn. 13).

Die durch § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eröffnete Möglichkeit, nachträgliche

Schutzanordnungen zu erlassen, bedeutet im Hinblick auf die bestandskräftige

Planfeststellung, dass daneben ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung

über einen (teilweisen) Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 49 VwVfG,

der grundsätzlich im Fachplanungsrecht anwendbar ist, nur als ultima ratio in Betracht

kommt, falls Schutzanordnungen nachweislich nicht ausreichen, um

Grundrechtsbeeinträchtigungen durch Gesundheitsgefahren abzuwehren (BVerwG, Urteil

vom 21. Mai 1997, BVerwGE 105, 6 ff.; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, NVwZ

2004, 97; Beschluss vom 16. Dezember 2003, in NVwZ 2004, 865; Beschluss vom 26.

Februar 2004, NVwZ 2004, 869; VGH Kassel, Urteil vom 2. April 2003, NVwZ-RR 2003,

729; Grabherr/Rheidt/Wysk, LuftVG, Kommentar, § 71 Rn. 24). Gleiches gilt in Bezug auf

einen Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung aufgrund einer Gefährdung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Fluglärm. Ein derartiges Vorgehen setzt

regelmäßig voraus, dass der Fluglärm zu einer Gesundheitsgefahr führt und damit eine

Verletzung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG droht, die nicht anders als durch den Widerruf

abgewendet werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005, BVerwGE 123, 261,

274; BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2003, NVwZ 2004, 865; Schiller, in:

Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 6 Rn. 512, 518).

Auf ein vergleichbares, aus einer Grundrechtsposition (Art. 14 GG, Art. 2 Abs. 2 Satz 1

GG) abgeleitetes Recht kann sich die Klägerin nicht berufen, weil sie nicht Trägerin von

Grundrechten ist (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 3. Juni 2004, NVwZ-RR 2005, 805). Selbst

wenn man ihr ein einfachgesetzliches Recht als Eigentümerin von Grundstücken und

Gebäuden und damit einen Anspruch auf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm

zugesteht, fehlt es an jeder Darlegung, worin eine derartige Rechtsverletzung bestehen

könnte. Dies betrifft sowohl Messwerte als auch den Bezug dieser Werte zu kommunalen

Grundstücken. Es fehlt ferner an einer konkreten und hinreichend substantiierten

Darlegung, inwieweit nachteilige Auswirkungen zu einer nachhaltigen Störung der

kommunalen Planungshoheit führen können, die den Erlass der begehrten Maßnahmen

rechtfertigt. Dies gilt umso mehr, als der (nächtliche) Flugbetrieb in den vergangen

Jahren zwar deutlich zugenommen hat, jedoch seit 1993 mindestens in dem derzeitigen

Umfang durchgeführt werden darf und schon vor der Verlängerung der Beschränkung im

Jahr 2003 auch in erheblichem Umfang durchgeführt worden ist.

Unabhängig davon hat die Klägerin weder hinreichend konkret dargelegt noch ist

ersichtlich, dass der derzeit zugelassene Nachtflugverkehr ursächlich für eine etwaige

nachhaltige Störung der Planungshoheit ist, die gerade durch die von ihr begehrten

weiteren Maßnahmen beseitigt werden könnte. Beschränkungen der Planungshoheit

folgen hier in erster Linie aus dem Planfeststellungsbeschluss „Ausbau des

Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld“ vom 13. August 2004 des Ministeriums für

Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg.

III. Der Hilfsantrag hat aus den dargelegten Gründen (fehlende Durchführung des

erforderlichen behördlichen Verfahrens, mangelnde Klagebefugnis) ebenfalls keinen

Erfolg.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in

Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der

in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

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