Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017, 12 A 1.05

Entschieden
13.03.2017
Schlagworte
Flughafen, Genehmigung, Vorbehalt des gesetzes, Widerruf, Verfügung, Luftfahrt, Allgemeines verwaltungsrecht, Unternehmen, Verordnung, Inbetriebnahme
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Quelle: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 12. Senat

Entscheidungsdatum: 12.02.2007

Normen: § 6 LuftVG, § 20 LuftVG, § 21 LuftVG, § 44 LuftVZO, § 45 LuftVZO

Aktenzeichen: OVG 12 A 1.05

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

1. Ein planfestgestellter Verkehrsflughafen kann durch Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung stillgelegt werden. Die Stillegung setzt auch dann eine behördliche Entscheidung voraus, wenn der Flugplatzunternehmer mit der Betriebsaufgabe einverstanden ist.

2. Die fehlende Dispositionsbefugnis des Flugplatzunternehmers über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nicht auf den Vertrauensschutz, den die Genehmigung ihm gegenüber entfaltet. Verzichtet er darauf, stellt sich der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung nicht als Eingriff dar. Einer Ermächtigungsgrundlage bedarf es daher nicht.

3. Dies gilt auch dann, wenn durch den Widerruf Rechte Dritter verletzt werden. Ihnen bleibt es unbenommen, im Wege der Drittanfechtung vorzugehen.

4. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof, durch den die Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt auf den Verkehrsflughafen Schönefeld- Süd verwiesen werden, greift nicht in Rechte dieser Unternehmen ein. Dies gilt auch in Bezug auf Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Mit Schönefeld-Süd steht ein angemessener Ersatzstandort zur Verfügung.

Gleiches gilt für die am Verkehrsflughafen Tempelhof operierenden Linienfluggesellschaften. Ihnen stehen mit den Flughäfen Tegel und Schönefeld ebenfalls angemessene Ersatzstandorte zur Verfügung.

Tenor

Die Klagen werden, soweit die Verfahren nicht übereinstimmend für erledigt erklärt worden sind, abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen 9/10 der Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen und der Beklagte sowie die Beigeladene jeweils 1/20 dieser Kosten.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1Die Klägerinnen wenden sich gegen den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof (THF) zum 31. Oktober 2008. Bei der Klägerin zu 1. handelt es sich um ein Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt, das vor allem Geschäftskunden im Individualverkehr sowie Fracht befördert. Die Klägerin zu 2. ist eine Regionalfluggesellschaft mit Sitz in D., die im innerdeutschen Liniendienst verkehrt. Im Winterflugplan 2006/2007 unterhält sie u.a. Linienflugverkehr zwischen den Flughäfen Berlin-Tempelhof und D.. Die Klägerin zu 3., eine österreichische Linienfluggesellschaft, die sowohl im Geschäftsflug- als auch im Freizeitflugverkehr tätig ist, verkehrt im Winterflugplan 2006/2007 von Tempelhof nach F. und G..

2Auf Antrag der beigeladenen Berliner Flughafengesellschaft (BFG), die den Verkehrsflughafen Tempelhof betreibt, widerrief die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung mit Bescheid vom 2. Juni 2004 die luftrechtliche Genehmigung (A.

Stadtentwicklung mit Bescheid vom 2. Juni 2004 die luftrechtliche Genehmigung (A. Ziffer 1. des Bescheides) und befreite die Beigeladene mit Wirkung vom 31. Oktober 2004 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung von der Betriebspflicht (A. Ziffer 2.). Der Widerruf lautete:

3„Die Betriebsgenehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof (THF) wird widerrufen. Der Widerruf wird in dem Zeitpunkt wirksam, in dem ein Planfeststellungsbeschluss für die Süderweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld (SXF) […] bestandskräftig ist.“

4Die weiteren Regelungen in Ziffern 3. und 4. beinhalten einen auf die Befreiung von der Betriebspflicht bezogenen Widerrufsvorbehalt sowie eine vor erneuter Inbetriebnahme erforderliche Abnahmeprüfung. Laut Ziffer 5. soll über die Aufhebung der Planfeststellung gesondert entschieden werden.

5Die Beigeladene hatte ihren Antrag mit der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des weiteren Betriebs und dem entfallenden Bedarf durch die Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International (BBI) begründet. Gegen den ursprünglichen Bescheid haben die Klägerinnen im Juli 2004 Klage erhoben, und die Klägerinnen zu 1. und zu 3. haben wegen der Befreiung von der Betriebspflicht mit Erfolg vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch genommen (OVG Berlin, Beschluss vom 23. September 2004 OVG 1 S 4.04 -, Beschluss vom 25. November 2004 - OVG 1 S 63.04 -).

6Im September 2005 beantragte die Beigeladene, den Widerrufszeitpunkt neu zu fassen. Die Schließung sei wegen der hohen Verluste weiterhin aus wirtschaftlichen Gründen erforderlich, damit die Muttergesellschaft der Beigeladenen, die Flughafen Berlin Schönefeld GmbH (FBS), ihren Beitrag zum Ausbauvorhaben BBI erwirtschaften könne. Für die Allgemeine Luftfahrt (GA) werde am Flughafen Berlin-Schönefeld ein Terminal in Containerbauweise errichtet und zur Verfügung gestellt. Der Beklagte erforderte von der Beigeladenen ein Gutachten zu der Möglichkeit einer Verkehrsverlagerung auf die Verkehrsflughäfen Tegel oder Schönefeld und beauftragte den bereits zuvor tätig gewesenen Prof. Dr. S. mit der ergänzenden Begutachtung zur aktuellen betriebswirtschaftlichen Situation der Beigeladenen unter Einbeziehung der Jahre 2002 bis 2005 und der gestiegenen Passagierzahlen.

7Nach Abweisung der gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau von BBI gerichteten Musterklagen durch das Bundesverwaltungsgericht beantragte die Beigeladene, die luftrechtliche Genehmigung bereits mit Ablauf des 31. März 2007 zu widerrufen. Der Betriebsteil „Aviation“ in Tempelhof sei dauerhaft defizitär. Zugleich legte die Beigeladene eine Untersuchung zu den Verlagerungsmöglichkeiten des Tempelhofer Luftverkehrs auf die Flughäfen Tegel und Schönefeld vom 4. Mai 2006 vor, die das Unternehmen R. erstellt hatte. Demzufolge können der Linienverkehr - nach Inbetriebnahme des dort geplanten Terminals Ost - zum Flughafen Tegel und die Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verlagert werden. Bei der Abfertigung auftretende Engpässe in Tegel ließen sich durch eine Optimierung des Flugplans beheben. Es sei aber auch eine Verlagerung des gesamten Flugverkehrs von Tempelhof nach Schönefeld möglich, falls der Terminal Ost zum Zeitpunkt der Schließung noch nicht betriebsbereit sei.

8Die Beigeladene sicherte dem Beklagten zu, dass zum 31. März 2007 auf dem Flughafen Berlin-Schönefeld ein Terminal für die in Tempelhof operierende Allgemeine Luftfahrt zur Verfügung gestellt werde. Es handele sich um den Teil eines von der L. genutzten Gebäudekomplexes in D. südlich der südlichen Start- und Landebahn. Das Gebäude bleibe während der Ausbauphase von BBI angemessen landseitig erreichbar und könne nach der Inbetriebnahme von BBI weiterhin genutzt werden.

9Nach Durchführung eines Anhörungsverfahrens, in dem die Klägerinnen zahlreiche Einwendungen erhoben, änderte der Beklagte den Bescheid vom 2. Juni 2004 mit Bescheid vom 30. August 2006. Er hob zum einen die Regelungen zur Befreiung von der Betriebspflicht, zum Widerrufsvorbehalt und zur Abnahmeprüfung auf (Ziffern 2. bis 4. des Bescheides vom 2. Juni 2004). Zum anderen sollte der Widerruf der Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31. Oktober 2007 wirksam werden. Ferner erging an die Beigeladene die Auflage, dem Beklagten bis zum 15. Dezember 2006 schriftlich darzulegen, dass für die in Tempelhof operierenden Luftfahrtunternehmen innerhalb des verbleibenden Berliner Flughafensystems funktionsfähige Abstellflächen und Räumlichkeiten vorhanden seien und diese den zukünftigen Nutzern spätestens zum 15. Juni 2007 zur Verfügung stünden. Der Bedarf musste der Beigeladenen bis zum 15. November 2006 mitgeteilt werden.

10 Dem Änderungsbescheid vom 30. August 2006 zufolge fällt eine Abwägung der widerstreitenden Belange und Interessen zugunsten der Beigeladenen aus, weil sie dargelegt habe, dass der Betrieb des Flughafens Tempelhof ein fortlaufendes wirtschaftliches Defizit verursache. Den von dem Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung nachteilig betroffenen Privaten könne ein zumutbarer Ersatzstandort angeboten werden. Der Flugverkehr der Liniengesellschaften könne nach Fertigstellung des Terminals Ost nach Tegel, aber auch nach Schönefeld verlagert werden. Der Allgemeinen Luftfahrt stehe mit dem bereits vorhandenen Terminal in Schönefeld-Süd (GAT) ebenfalls ein zumutbarer Ersatzstandort zur Verfügung. Dies gelte auch in Bezug auf die Verkehrsanbindung. Während der Bauzeit von BBI werde der Zusage der Beigeladenen zufolge eine Interimsstraße angelegt, damit der Baustellenverkehr und der GAT-Verkehr getrennt werden könnten. Die Schließung von Tempelhof entspreche dem öffentlichen Interesse an einer Schonung der öffentlichen Haushalte, weil die dadurch frei werdenden finanziellen Mittel für den Ausbau von BBI eingesetzt werden könnten. Hinzu komme, dass sie auch Lärm- und Sicherheitsinteressen Rechnung trage.

11 Während des gerichtlichen Verfahrens erging mit Bescheid vom 7. Dezember 2006 eine Nebenbestimmung zu den Bescheiden vom 2. Juni 2004 und 30. August 2006. Sie räumte dem Beklagten unter bestimmten Voraussetzungen eine Widerrufsmöglichkeit ein, weil die Beigeladene nunmehr beabsichtigte, die Allgemeine Luftfahrt in einer Neubauerweiterung des GAT in Schönefeld-Süd unterzubringen. Nachdem ein von dem Senat mit Beschluss vom 21. Dezember 2006 unterbreiteter Vergleichsvorschlag, dem die Klägerin zu 2. des vorliegenden Verfahrens zugestimmt hatte, wegen mangelnder Zustimmung weiterer Klägerinnen anderer Verfahren nicht zustande gekommen war, erließ der Beklagte unter dem 22. Januar 2007 erneut einen Änderungsbescheid, mit dem der Widerruf der Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31. Oktober 2008, 0.00 Uhr, verfügt wurde. Außerdem wurde der Widerrufsvorbehalt vom 7. Dezember 2006 aufgehoben. Der Beigeladenen wurde mittels einer Auflage (Nr. 1) aufgegeben, für die am Flughafen Tempelhof operierenden Linienfluggesellschaften die Voraussetzungen für eine Verlagerung nach Tegel oder nach Schönefeld zu gewährleisten. Die Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt sollten im Bereich des vorhandenen und durch einen Neubau erweiterten GA-Terminals in Schönefeld-Süd untergebracht werden. Auch insoweit enthält der Änderungsbescheid eine Auflage (Nr. 2). Die betroffenen Luftfahrtunternehmen sollen u.a. bis zum 30. September 2007 alle benötigten Informationen zu den Bedingungen auf den jeweiligen Flughäfen erhalten.

12 Die Klägerinnen sind mit ihrer am 5. Juli 2004 erhobenen Klage zunächst gegen den Bescheid vom 2. Juni 2004 vorgegangen. Nach Erlass des Änderungsbescheides vom 30. August 2006 haben sie ihre ursprüngliche Klage gegen Teil A, Ziffern 2., 3. und 4. des Bescheides vom 2. Juni 2004 (Befreiung von der Betriebspflicht, Widerrufsvorbehalt, Abnahmeprüfung) für erledigt erklärt. Dem hat sich der Beklagte am 9. November 2006 angeschlossen. Da die Klägerinnen den Änderungsbescheid vom 30. August 2006 nicht innerhalb der Klagefrist, sondern erst am 19. Oktober 2006 in das Klageverfahren einbezogen hatten, beantragten sie, ihnen insoweit Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Den Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 machten sie am 26. Januar 2007 zum Gegenstand des Klageverfahrens.

13 Sie sind der Ansicht, dass der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung rechtswidrig sei. Er bedürfe wegen des Vorbehaltes des Gesetzes einer Ermächtigungsgrundlage. Die Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO und § 49 Abs. 2 VwVfG lägen jedoch nicht vor. Ein isolierter Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung widerspreche der fortbestehenden Planfeststellung mit ihrer umfassenden Gestaltungswirkung.

14 Der Bescheid sei mit Grundrechten der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar. Ihnen würden u.a. Zeitnischen bzw. ihr Recht auf zukünftig zuzuteilende Zeitnischen entzogen. Außerdem sei das Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung verletzt, weil der Beklagte von Beginn an den Flughafen Tempelhof habe schließen wollen. Im Übrigen habe er die maßgeblichen Tatsachen unzutreffend ermittelt und fehlerhaft abgewogen. Der Beigeladenen könne der Weiterbetrieb des Flughafens in wirtschaftlicher Hinsicht zugemutet werden. Das nicht hinreichend fundierte und methodisch angreifbare Gutachten des Herrn Prof. Dr. S. räume die Zweifel an der Richtigkeit der gegenteiligen Behauptung, deren Überprüfung im Übrigen dem Beklagten obliege, nicht aus.

15 Der vorgesehene Ersatzstandort sei den Klägerinnen nicht zumutbar. Die Verkehrsflughäfen Tegel und Schönefeld seien nicht gleichwertig mit dem Flughafen Tempelhof. Am Flughafen Tegel stünden die benötigten Zeitnischen zu Tagesrandzeiten

Tempelhof. Am Flughafen Tegel stünden die benötigten Zeitnischen zu Tagesrandzeiten nicht zur Verfügung. Soweit der Beklagte auf eine Erhöhung der Koordinierungseckwerte von 40 auf 52 Slots je Stunde hinweise, führe dies zu keiner Verbesserung für Linien- und Charterflüge. Nach dem Vergleichsvorschlag des Senats vom 21. Dezember 2006 habe sich die Klägerin zu 3. um eine Zuteilung von Zeitnischen für den Flughafen Tegel für den Sommerflugplan 2007 bemüht. Sie habe keinen einzigen Slot erhalten, der mit den am Flughafen Tempelhof genutzten Zeiten übereinstimme. Diese Situation sei wegen der so genannten Großvaterrechte auch auf weitere Flugplanperioden übertragbar. Im Übrigen sei nicht ersichtlich, dass der Terminal Ost rechtzeitig fertig gestellt werde. Für die Klägerin zu 3. scheide ein Wechsel nach Tegel auch aus kaufmännischen Gründen aus, weil sie Flüge im Geschäfts- und Freizeitverkehr zu niedrigen Preisen anbiete und in Tegel diskriminierenden Gebühren ausgesetzt sei. Die Klägerin zu 1. könne nicht vom Flughafen Tegel aus operieren, weil dort keine Abstellflächen zur Verfügung stünden.

16 Eine Verlagerung nach Schönefeld komme für die Klägerinnen auch aus Gründen des Wettbewerbs nicht in Betracht. Die mangelnde Erreichbarkeit des Flughafens Schönefeld und die schlechten Abfertigungsmöglichkeiten führten dazu, dass die Kunden der Klägerinnen auf in Tegel operierende Konkurrenzunternehmen zurückgriffen. In Schönefeld seien Kapazitätsengpässe und Behinderungen durch die dort durchgeführten Bauarbeiten zu erwarten. Dies stelle einen zusätzlichen Wettbewerbsnachteil dar. Die anfallenden Umzugskosten seien für die Klägerinnen unzumutbar. Bei einer Verlagerung nach Tegel entstünden sogar doppelte Kosten, weil dieser Flughafen nach der Inbetriebnahme von BBI geschlossen werde.

17 Es treffe ferner nicht zu, dass für den Verkehr in Tempelhof zukünftig kein Bedarf mehr bestehe. Der Beklagte habe bei der Gewichtung der Belange verkannt, dass die Beigeladene einen Auftrag der Daseinsvorsorge wahrnehme und zumal sie von der öffentlichen Hand beherrscht werde gewisse Verluste hinzunehmen habe. Ihre wirtschaftlichen Belange müssten daher geringer gewichtet werden als die grundrechtsrelevanten Belange der Klägerinnen. Schließlich fehle eine Alternativenprüfung.

18 Der Bescheid sei mit bindenden Zielen der Raumordnung nicht vereinbar, weil der Flughafen Tempelhof allenfalls mit der Inbetriebnahme von Berlin-Brandenburg International zu schließen sei. Erfordernisse der Raumordnung seien nicht geprüft worden. Außerdem liege ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 vor. Der Beklagte habe verteilend und diskriminierend in das Flughafensystem eingegriffen, weil den Klägerinnen kein diskriminierungsfreier Zugang zu den verbleibenden Flughäfen des Systems gewährt werde. In Tegel stünden die von den Klägerinnen gewünschten Zeitnischen nicht zur Verfügung. In Schönefeld sei für die Klägerinnen zu 2. und 3. in dem von ihnen betriebenen Marktsegment kein wettbewerbsfähiger Linienbetrieb möglich. Die Klägerin zu 1. werde mit Schönefeld auf einen unzumutbaren Standort verwiesen.

19 Die Klägerinnen beantragen,

20den Bescheid des Beklagten vom 2. Juni 2004 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007 aufzuheben.

21 Der Beklagte beantragt,

22die Klage abzuweisen.

23 Er hat die Klage nach Erlass des Änderungsbescheides vom 30. August 2006 wegen Versäumnisses der Klagefrist für unzulässig gehalten. Nach Einbeziehung des Bescheides vom 22. Januar 2007 macht er geltend, dass den Klägerinnen die Klagebefugnis fehle.

24 Der Bescheid sei auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Der Flugplatzbetreiber könne ohne weiteres auf die Genehmigung verzichten. Der Widerruf lasse sich mangels rechtlicher Begünstigung der Klägerinnen durch die Genehmigung auf § 49 Abs. 1 VwVfG stützen. Nehme man hingegen einen Verwaltungsakt mit (für die Klägerinnen begünstigender) Doppelwirkung an, sei § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG anwendbar. Der defizitäre Flugbetrieb sei wegen anderweitig vorhandener Kapazitäten im Berliner Flughafensystem sowie wegen fehlender überwiegender öffentlicher Interessen nicht erforderlich. Er gefährde vielmehr die öffentlichen (fiskalischen) Interessen, weil Beklagter und Beigeladene erhebliche Mittel für den Ausbau von BBI bereitstellen müssten. Die von einem innerstädtischen Flughafen ausgehenden Belastungen könnten im öffentlichen Interesse nur so lange hingenommen werden, wie sie durch nicht anders

im öffentlichen Interesse nur so lange hingenommen werden, wie sie durch nicht anders lösbare Bedürfnisse erforderlich seien. Es sei auch gut vertretbar, den Bescheid auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu stützen, weil der Begriff der wesentlichen Änderung auch eine Einstellung des Betriebs erfasse. Im Übrigen folge der Beklagte soweit der Senat die Dispositionsfreiheit der Beigeladenen über die Genehmigung nicht anerkenne - vorsorglich dem Urteil des Senats vom 24. November 2005 OVG 12 A 3.05 -.

25 Der Widerruf verstoße nicht gegen die Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafen Standortentwicklung (LEP FS). Es bestehe keine raumordnerische Zielsetzung, wonach bis zur Fertigstellung von BBI drei Flughäfen betrieben werden müssten. Eine frühere Schließung sei danach möglich.

26 Die Bescheide seien mit Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar. Die Vorschrift betreffe nur Flughäfen, die für den Verkehr offen stünden. Außerdem habe der Beklagte keine Verkehrsverteilung vorgenommen. Auch die Klägerin zu 1. könne künftig Flüge im gewerblichen Gelegenheitsverkehr von Berlin-Tegel aus anbieten. Es sei aus Kapazitätsgründen nur nicht möglich, dass sie dort ihren Geschäftssitz habe. Flüge der Allgemeinen Luftfahrt könnten nach Auskunft der Beigeladenen in Tegel mit Hilfe eines Abfertigers abgewickelt werden. Art. 8 Abs. 1 der VO garantiere im Übrigen nicht das Recht, dauerhaft von einem bestimmten Flughafen zu verkehren. Den Klägerinnen zu 2. und 3. stünden zumutbare Ausweichmöglichkeiten in Schönefeld und Tegel zur Verfügung. Der Terminal Ost müsse unabhängig von der Schließung des Flughafens Tempelhof gebaut werden, sodass die hierfür entstehenden Kosten in die Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht einzubeziehen seien. Das Gebäude werde rechtzeitig zur Verfügung stehen.

27 Der Beklagte habe dem Abwägungsgebot unabhängig von seiner Anwendbarkeit Genüge getan. Ein Abwägungsausfall sei nicht gegeben, weil keine rechtliche Bindung an den so genannten Konsensbeschluss bestehe. Soweit die Klägerinnen eine Verkennung öffentlicher Belange wegen nach der Schließung entstehender Kosten rügten, falle dies nicht in die Zuständigkeit der Luftverkehrsbehörde. Drittschutz bestehe insoweit ohnehin nicht. Eine Versagung des Widerrufs bedeute für die Beigeladene einen durch zwei Gutachten belegten, unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteil, der die Belange der Klägerinnen überwiege. Die insoweit geäußerte Kritik der Klägerinnen treffe nicht zu. Kosten für den Terminal Ost entstünden wegen sicherheitsbedingter Kapazitätsengpässe unabhängig von der Schließung Tempelhofs. Auch die Kosten für die Umbaumaßnahmen in Schönefeld entstünden spätestens bei der Eröffnung von BBI. Die wirtschaftliche Situation am Flughafen Tempelhof habe sich inzwischen weiter verschlechtert, weil das Unternehmen A. seine Flüge nach K. (40 pro Woche) zum 1. November 2006 nach Tegel verlagert habe. Damit verliere Tempelhof rund 100.000 Passagiere jährlich. Die aktuelle Diskussion um ein Nutzungskonzept belege, dass der Flughafen nur defizitär zu bewirtschaften sei. Werde er allein durch die Allgemeine Luftfahrt genutzt, ergebe sich selbst den Klägerinnen zufolge ein jährlicher Verlust von 1,5 Mio. Euro. Die Suche nach einem neuen Betreiber sei nicht geboten gewesen.

28 Die Beigeladene beantragt,

29die Klage abzuweisen.

30 Sie hält die Klagen mangels Klagebefugnis für unzulässig. Der vollständige Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung sei nicht mit einem Ausschluss bestimmter Nutzergruppen vergleichbar. Die Klägerinnen könnten nicht verlangen, dass die Beigeladene den Flughafen Tempelhof subventioniere, damit sie weiterhin ihr Gewerbe betreiben und Gewinn erzielen könnten.

31 Die Klagen seien ferner unbegründet. Es bedürfe für den Widerruf ebenso wenig einer Ermächtigungsgrundlage wie der Aufhebung der Planfeststellung. Ein Verstoß gegen raumordnungsrechtliche Vorschriften liege nicht vor. Die VO (EWG) Nr. 2408/92 sei nicht anwendbar, weil sie die Entscheidung über die Einrichtung oder Schließung einer Infrastruktureinrichtung nicht erfasse. Diese Ansicht vertrete auch die Kommission. Eine Verkehrsverteilung setze das Bestehen einer Strecke voraus. Der Widerruf stelle keine planerische Abwägungsentscheidung dar, weil die Planfeststellung fortbestehe.

32 Abgesehen davon seien, soweit der Beklagte dennoch eine Abwägung vorgenommen habe, Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Bei dem Standort in Schönefeld-Süd handele sich um eine zumutbare Alternativlösung, die unmittelbar an der Zufahrt zum späteren Hauptterminal liege. Der GA-Terminal werde straßenseitig getrennt vom Baustellenverkehr erschlossen. Die Erreichbarkeit müsse schon deshalb gewährleistet werden, weil in den Werften in Schönefeld-Süd rund 500 Arbeitskräfte tätig seien. Einen Berührungspunkt zu dem Baustellen-Lieferverkehr (nicht dem eigentlichen

Berührungspunkt zu dem Baustellen-Lieferverkehr (nicht dem eigentlichen Baustellenverkehr) gebe es nur auf einer Teilstrecke von etwa 400 m nach Verlassen der Autobahn. Luftseitig stünden mit der heutigen Südbahn ausreichende Kapazitäten zur Verfügung. Obwohl der Luftverkehr 24 Stunden täglich - fast ausschließlich über die Südbahn abgewickelt werde, erreiche die Ausschöpfung nur 60 %. Maschinen der Business-Aviation würden bei der Zuteilung von Zeitnischen durch den Flughafen mit Linienmaschinen gleichbehandelt. Der Luftverkehr in Schönefeld zeichne sich durch große Luftfahrzeuge mit hoher Auslastung aus. Für die ILA im Jahr 2010 sei mit dem Veranstalter ein Konzept abgestimmt worden. Der Vorführflugbetrieb werde stark reduziert. Es treffe nicht zu, dass die Mieter aus Schönefeld-Süd bislang wegen der alle zwei Jahre stattfindenden ILA für drei Monate nach Tempelhof gewechselt seien.

33 Die Klägerinnen hätten sich 2004 auf ihr eigenes unternehmerisches Risiko hin einem Umzug nach Tegel widersetzt. Auf Wettbewerbsnachteile gegenüber in Tegel operierenden Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt könne sich die Klägerin zu 1. auch deshalb nicht berufen, weil die Beigeladene hierfür keine gesonderte Hangarfläche und auch sonst keine landseitigen Einrichtungen vermiete. Das Angebot einschließlich der Lounge werde vollständig über das Vertriebsnetz einer in Tegel operierenden Linienfluggesellschaft vermarktet. Es bleibe der Klägerin zu 1. unbenommen, ebenfalls mit einem anderen Luftfahrtunternehmen in Tegel zu kooperieren.

34 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

35 Die Klagen haben keinen Erfolg.

A.

36 Es kann offen bleiben, ob die Klagen gegen den Bescheid vom 2. Juni 2004 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 30. August 2006 unzulässig sind, weil die Klagefrist versäumt worden ist. Jedenfalls haben die Klägerinnen den eine selbständige Beschwer enthaltenden Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO angefochten. Beklagter und Beigeladene haben sich sofern man eine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO unterstellt in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2007 insoweit rügelos eingelassen.

37 Der Klägerin zu 2. fehlt auch nicht im Hinblick darauf das Rechtsschutzbedürfnis, dass sie den Vergleichsvorschlag des Senats vom 21. Dezember 2006 angenommen hat. Der Vergleich ist nicht zustande gekommen. Der Senat geht ferner zu Gunsten der Klägerinnen davon aus, dass sie klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sind (vgl. dazu BVerwGE 82, 246 ff.).

B.

38 Die Klagen sind jedenfalls unbegründet. Der angegriffene Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Er ist formell und materiell rechtmäßig. Selbst wenn die Klägerinnen bei unterstellter Bestandskraft der übrigen Bescheide nur noch gegen den Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 vorgehen könnten, wäre der Umfang der gerichtlichen Überprüfung nicht allein auf die Frage beschränkt, ob der zuletzt verfügte Schließungszeitpunkt (31. Oktober 2008) rechtmäßig ist, weil der Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 letztlich auch die Schließung als solche erneut regelt.

I.

39 1. Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides ergibt sich allerdings nicht schon allein daraus, dass die Beigeladene als Betreiberin des Verkehrsflughafens Berlin- Tempelhof, der gemäß § 2 Abs. 5 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) vom 25. September 1990 (BGBl I S. 2106) als genehmigt im Sinne von § 6 LuftVG gilt (vgl. insoweit OVG Berlin, OVGE 22, 66, 67 ff.), von der Genehmigung aus wirtschaftlichen Gründen keinen Gebrauch mehr machen möchte. Die Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen, wonach ein derartiger Verzicht zum automatischen Erlöschen der Genehmigung kraft Gesetzes führt, sodass der angegriffene Bescheid lediglich deklaratorisch sei, trifft nicht zu.

40 Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens kann über die ihm erteilte luftrechtliche Genehmigung nicht disponieren, weil er nach der Betriebsaufnahme gemäß § 45 Abs. 1

Genehmigung nicht disponieren, weil er nach der Betriebsaufnahme gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO verpflichtet ist, den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (so auch Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 45 LuftVZO Rn. 2; Wysk, in: ZLW 2003, S. 616 und 619; Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 563 ff.; Sellner/Reidt, in: NVwZ 2004, S. 1169). Da der Betrieb eines Verkehrsflughafens der Daseinsvorsorge dient, liegt dessen Nutzung zumindest auch im öffentlichen Interesse. Beabsichtigt ein Unternehmer eine partielle oder gar vollständige Aufgabe des Flughafenbetriebs, muss die Luftfahrtbehörde die Möglichkeit haben, das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung des Betriebs zu prüfen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Staat einen Unternehmer zwingen kann, von seiner Unternehmergenehmigung dauerhaft Gebrauch zu machen. Das aus der mangelnden Dispositionsbefugnis resultierende Erfordernis einer Beteiligung der Luftfahrtbehörde sagt nämlich noch nichts darüber aus, ob und unter welchen Umständen eine beantragte „Entlassung“ aus der Genehmigung verweigert werden darf.

41 Ein automatisches Erlöschen der Genehmigung folgt auch nicht aus § 48 Abs. 2 LuftVZO, wonach die Rücknahme, der Widerruf oder das Erlöschen der Genehmigung aus anderen Gründen bekanntzumachen sind. Die Vorschrift stellt keinen materiellrechtlichen Erlöschenstatbestand dar, sondern setzt diesen neben Widerruf und Rücknahme, die im Gegensatz zum Erlöschen in § 48 Abs. 1 LuftVZO eigenständig geregelt sind lediglich voraus. Ebenso wenig führt ein Rückgriff auf allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht weiter. Ein Verwaltungsakt wird zwar nach § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam, wenn er neben den dort genannten Aufhebungstatbeständen auf andere Weise erledigt ist. Der Verzicht des Berechtigten auf einen begünstigenden Verwaltungsakt oder auf Rechte daraus führt jedoch nur dann zu dessen Erledigung, wenn dessen Bestand nicht zugleich auch im öffentlichen Interesse oder im rechtlich geschützten Interesse Dritter liegt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 43 Rn. 41 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung).

42 An diesem Ergebnis vermag auch die von dem Beklagten gezogene Parallele zum Immissionsschutzrecht nichts zu ändern. Das Bundesimmissionsschutzgesetz, das dem Anlagenbetreiber, der den Betrieb der Anlage einstellen möchte, nach § 15 Abs. 3 BImSchG lediglich eine Anzeigepflicht auferlegt, kennt keine dem § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVG entsprechende Pflicht des Anlagenbetreibers zur Aufrechterhaltung des Betriebs. Aus diesem Grund sind außerhalb des Luftverkehrsrechts normierte, an die Betriebseinstellung anknüpfende Erlöschenstatbestände (vgl. z.B. § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 8 Satz 1 GaststättenG, § 49 Abs. 2 GewO) auch dann nicht auf die luftrechtliche Genehmigung übertragbar, wenn man einen allgemeinen Rechtssatz aufstellen könnte, wonach eine Genehmigung bei längerem Nichtgebrauch grundsätzlich erlischt. Der Sinn und Zweck der gesetzlich normierten Erlöschenstatbestände besteht darin, der Genehmigungsbehörde bei längerem Nichtgebrauch die Möglichkeit einzuräumen, das Fortbestehen der Genehmigungsvoraussetzungen zu überprüfen (vgl. BVerwGE 40, 153, 155 f.). Dieses Motiv entfällt bei der luftrechtlichen Genehmigung, weil von ihr - sofern der Flugplatzunternehmer nicht ausnahmsweise von der Betriebspflicht befreit wird - fortlaufend Gebrauch gemacht werden muss. Ob bei der zwar erteilten, aber noch nicht genutzten luftrechtlichen Genehmigung etwas anderes gilt, kann dahinstehen, weil es hier um einen solchen Fall nicht geht.

43 2. Der Beklagte durfte jedoch durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die Schließung des Flughafens Tempelhof verfügen. Der angefochtene Bescheid mit diesem Inhalt bedarf gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. November 2005 OVG 12 A 3.05 -, juris). Er ist vor allem mit europarechtlichen sowie raumordnungsrechtlichen Vorschriften vereinbar und greift weder in Grundrechte noch in ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ein. Die Klägerinnen sind schließlich auch nicht dadurch in ihren Rechten verletzt, dass der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung unabhängig vom Fortbestand der Planfeststellung aufgehoben hat.

44 Für den Erlass des angegriffenen Bescheides ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht erforderlich. Die luftrechtliche Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof stellt einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, weil sie die Beigeladene als Adressatin zum Betrieb eines Flugplatzes berechtigt. Die damit zugleich verbundenen Pflichten wie z.B. die Betriebs- und Unterhaltungspflicht nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO mögen zwar belastend sein. Sie treten jedoch hinter der Begünstigung zurück. Da die Frage nach der Begründung eines rechtlich erheblichen Vorteils abstrakt zu beurteilen ist, ändert sich am begünstigenden Charakter der luftrechtlichen Genehmigung auch dann nichts, wenn der weitere Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof für die Beigeladene zu einer erheblichen finanziellen Belastung führt.

45 Den Klägerinnen ist zwar zuzustimmen, dass die begünstigte Beigeladene wegen der ihr obliegenden Betriebspflicht nicht ohne weiteres auf die luftrechtliche Genehmigung verzichten kann, weil sie insoweit nicht dispositionsbefugt ist. Dies bedeutet jedoch nicht, dass eine Aufhebung der Genehmigung nur dann möglich ist, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Widerruf oder Rücknahme vorliegen. Die fehlende Dispositionsbefugnis über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nämlich nicht auf den Vertrauensschutz, den die bestandskräftige begünstigende luftrechtliche Genehmigung gegenüber dem Flugplatzunternehmer entfaltet und der einem Widerruf gegen den Willen des Flugplatzunternehmers grundsätzlich entgegensteht. Auf diesen Vertrauensschutz kann der Flugplatzunternehmer ohne weiteres mit der Folge verzichten, dass die von ihm begehrte Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nur noch in das Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellt ist.

46 So liegt es hier. Der Beklagte hat die luftrechtliche Genehmigung nicht gegen den Willen der Beigeladenen, sondern gerade auf deren Antrag hin und mit deren Einverständnis widerrufen: Angesichts des Verzichts der Beigeladenen auf Vertrauensschutz fehlt es im Verhältnis zwischen ihr und dem Beklagten an einem Eingriff. Es handelt sich letztlich um eine einvernehmliche Regelung, die - auch unter Berücksichtigung des Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes - keine Ermächtigungsgrundlage erfordert. Dem angegriffenen Verwaltungsakt liegt eine ähnliche Situation wie beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages zugrunde, für dessen inhaltliche Gestaltung der Vorbehalt des Gesetzes ebenso wenig gilt. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge kommt es, auch soweit Grundrechtspositionen berührt werden, angesichts der einverständlichen Mitwirkung der am Vertrag Beteiligten zumindest nicht in dem Sinne zu einem Eingriff wie es vorausgesetzt wird, wenn der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt (BVerwGE 42, 331, 335). Diesem Ergebnis steht auch nicht entgegen, dass ein Vertrag über die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nach § 58 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig wäre, wenn er in Rechte der Klägerinnen eingriffe. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag erlaubt nämlich nur deshalb keine Regelung zu Lasten Dritter, weil er - anders als ein Verwaltungsakt - von einem betroffenen Dritten nicht angefochten werden kann (vgl. dazu auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 58 Rn. 1).

47 Eine Ermächtigungsgrundlage wäre selbst dann nicht erforderlich, wenn die Aufhebung der die Beigeladene begünstigenden luftrechtlichen Genehmigung belastende Wirkungen für die Klägerinnen entfaltete. In einem derartigen Fall kann sich der belastete Dritte weder auf §§ 48, 49 VwVfG noch unmittelbar auf Vertrauensschutz berufen. Sowohl die luftrechtliche Genehmigung als auch deren Widerruf treffen allein gegenüber der Beigeladenen als Adressatin eine verbindliche Regelung. Die mit der Erteilung der luftrechtlichen Genehmigung verbundene Berechtigung zur Flugplatznutzung, die dem Flugplatzunternehmer durch deren Aufhebung wieder genommen wird, stellt sich für die Luftfahrtunternehmen allenfalls als mittelbare Begünstigung, wenn nicht sogar als bloßer Reflex dar (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2 Rn. 23).

48 Würde man das Vertrauen des derart betroffenen Dritten in den Bestand des Verwaltungsaktes als ebenso schutzwürdig ansehen wie das Vertrauen des unmittelbar Begünstigten, müssten §§ 48, 49 VwVfG auch im Verhältnis zwischen der Behörde und dem Dritten anwendbar sein. Dies führte jedoch zu dem nicht haltbaren Ergebnis, dass beispielsweise ein begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung im Verhältnis zu dem Dritten unabhängig von § 50 VwVfG - unter den erleichterten Voraussetzungen für belastende Verwaltungsakte aufgehoben werden könnte (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2, Rn. 22 f.).Das Handeln des Beklagten braucht hier daher auch nicht im Verhältnis zu den Klägerinnen durch eine Ermächtigungsgrundlage legitimiert zu werden. Daraus folgt allerdings nicht, dass der Beklagte durch die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung folgenlos in Rechte Dritter eingreifen kann. Die Klägerinnen sind soweit sie durch den Widerruf in ihren Rechten betroffen werden nicht schutzlos. Ihnen steht ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung, denn sie können ihr Aufhebungsinteresse ohne weiteres mittels Drittanfechtung des sie belastenden Verwaltungsaktes verfolgen.

49 Dieses Ergebnis findet auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Stütze. Danach werden durch die Änderung von Schutzauflagen für ein planfestgestelltes Vorhaben betroffene Grundstückseigentümer durch die Bestandskraft der Planung nicht in der Weise geschützt wie der Adressat eines begünstigenden Verwaltungsaktes, der Änderungen nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG hinnehmen muss. Sie haben keinen rechtlich geschützten Anspruch auf Fortbestand der ursprünglichen Planung, sondern lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte

ursprünglichen Planung, sondern lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange, sodass ihr Interesse an der Erhaltung der ursprünglichen Planung gegen das Interesse des Vorhabenträgers an einer von ihm beabsichtigten Änderung abzuwägen ist (BVerwGE 91, 17, 23). Nach alledem bedarf die luftrechtliche Genehmigung hier - unabhängig von der Frage, ob ihre Änderung oder Aufhebung eine planerische Entscheidung darstellt - weder gegenüber der Beigeladenen noch gegenüber den Klägerinnen einer Ermächtigungsgrundlage.

50 3. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung verstößt nicht gegen europarechtliche Vorschriften. Er verletzt insbesondere keine Rechte der Klägerinnen aus Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs. Danach wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft vorbehaltlich der Verordnung von den Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben (vgl. auch § 21 Abs. 4 LuftVG). Hierzu zählen gemäß Art. 1 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 2408/92 sowohl der Linienflug- als auch der Gelegenheitsflugverkehr. Der freie Streckenzugang gilt ferner für den gesamten innergemeinschaftlichen Flugverkehr („Strecken in der Gemeinschaft“), d.h. nicht nur für Flugdienste zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch für Flugdienste innerhalb eines Mitgliedstaates (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 21 LuftVG Rn. 37 und 47; vgl. auch die Definition in Art. 2 h, wonach unter dem betroffenen Mitgliedstaat bzw. den betroffenen Mitgliedstaaten der Mitgliedstaat bzw. die Mitgliedstaaten zu verstehen sind, in dem oder zwischen denen der betreffende Flugverkehr durchgeführt wird).

51 a) Der mit den angegriffenen Bescheiden verfügte Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung schränkt zwar für die in Tempelhof operierende Allgemeine Luftfahrt und damit für die Klägerin zu 1. den freien Streckenzugang ein, weil er eine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 darstellt. Diese Regelung, die keiner zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, ist jedoch ohne Diskriminierung erfolgt, sodass sie mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar ist.

52 aa) Mit dem zu einer Schließung des Flughafens Tempelhof führenden Widerruf hat der Beklagte eine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vorgenommen. Diese Vorschrift räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems (Art. 2 m VO) zu regeln. Gemäß Anhang II der Verordnung bilden die Flughäfen Berlin-Tegel, Schönefeld und Tempelhof ein derartiges Flughafensystem.

53 Anders als bei dem Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tegel, die erst nach der Inbetriebnahme von BBI wirksam wird, werden die in Tempelhof operierenden Luftfahrtunternehmen nicht auf einen einzigen (ertüchtigten) Flughafen des ehemaligen Flughafensystems verwiesen, sondern es verbleiben nach der Schließung vorerst zwei Flughäfen, Tegel und Schönefeld, die weiterhin Bestandteil des Flughafensystems sind. Der Änderungsbescheid vom 30. August 2006 regelt die Aufteilung des Tempelhofer Flugverkehrs innerhalb des Flughafensystems nach Segmenten, indem er die Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verweist und den Linienfluggesellschaften ein Wahlrecht zwischen Tegel und Schönefeld anbietet (zur Definition der Verkehrsaufteilung vgl. auch Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80). Damit wird für die Allgemeine Luftfahrt die Wahlfreiheit, die den Luftfahrtunternehmen innerhalb des Flughafensystems grundsätzlich zustehen muss (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 18. Januar 2001, C 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), beschränkt. Davon geht offensichtlich auch der Beklagte in seinem Bescheid vom 2. Juni 2004 aus, wonach eine Verkehrslenkungsmaßnahme lediglich dann nicht vorliege, wenn den Tempelhofer Luftfahrtunternehmen kein Ersatzstandort vorgegeben werde, sondern ihnen ein Wahlrecht zwischen den beiden Flughäfen Tegel und Schönefeld verbleibe (Bescheid, S. 68, 69). Soweit der Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 für die Allgemeine Luftfahrt ebenfalls ein Wahlrecht zwischen den Verkehrsflughäfen Schönefeld und Tegel behauptet, trifft dies angesichts der nicht zur Verfügung stehenden Büro- und Hangarflächen am Verkehrsflughafen Tegel nicht zu.

54 Der gegenteiligen Ansicht der Beigeladenen, dass Art. 8 der VO (EWG) Nr. 2408/92 nicht die Bereitstellung bzw. Offenhaltung von Infrastruktureinrichtungen betreffe, sondern sich lediglich - quasi auf einer zweiten Stufe - auf Verkehrslenkungen innerhalb der bestehenden Infrastruktureinrichtungen beziehe, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Vom Sinn und Zweck der Regelung her, die den Marktzugang und damit letztlich die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Luftverkehrs garantieren soll (EuGH, Urteil vom 18. Januar 2001, C - 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), ist unter

Urteil vom 18. Januar 2001, C - 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), ist unter einer Aufteilung grundsätzlich die Zuweisung bestimmter Verkehre an einen bestimmten Flughafen innerhalb des Systems zu verstehen. Zu einer solchen staatlich geregelten Aufteilung führt auch die hoheitlich angeordnete Schließung eines dem System angehörenden Flughafens, wenn wie hier in Bezug auf die Allgemeine Luftfahrt der Luftverkehr nur von einem der beiden verbleibenden Flughäfen innerhalb des verkleinerten Systems aufgenommen werden kann und soll. Insoweit besteht zwischen der Verlagerung aller Verkehrsströme eines Flughafens und der nur teilweisen Verlagerung kein Unterschied. Ausschlaggebend ist die Tatsache, dass das System eine Einheit darstellt und wie ein einziger Flughafen behandelt wird. Anders liegt es nur, wenn Flughäfen nicht von der VO (EWG) Nr. 2408/92 erfasst werden, weil sie z.B. von vornherein nicht für den gewerblichen Luftverkehr offen stehen (vgl. Art. 2 k VO).

55 bb) Die von dem Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid vorgenommene Verkehrsaufteilung bedarf neben der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe keiner weiteren nationalen gesetzlichen Grundlage (ebenso Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80; Hofmann/Grabherr, LuftVG, Anh. 5, Einführung, S. 4). Der gegenteiligen Auffassung, die unter Beachtung der nationalen Rechtsordnung (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG) eine parlamentarische Leitentscheidung des Gesetzgebers verlangt, ist nicht zu folgen (zu dieser Ansicht vgl. Cloppenburg, Rechtsfragen der Errichtung und Nutzung von Flughafensystemen, Köln 2006, S. 109 ff.; Giesberts, in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Fachplanungs- und Raumordnungsrechts 2004, Berlin 2005, S. 73 f.; Giemulla, in Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 6 LuftVG Rn. 128). Es bedarf im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2, Art. 14 Abs. 1 GG schon deshalb keiner (weiteren) gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung, weil mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 eine europarechtliche, unmittelbar geltende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die durch die Luftfahrtbehörden effektiv umgesetzt werden kann. Die Verkehrsverlagerung und ihre Voraussetzungen sind europarechtlich hinreichend determiniert. Die Anwendung im Einzelfall obliegt der zuständigen Luftfahrtbehörde, ohne dass dadurch in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes eingegriffen wird. Hier kommt hinzu, dass der Beklagte mit der angegriffenen Verkehrsaufteilung nur eine für voraussichtlich rund drei bis vier Jahre geltende Übergangslösung bis zur Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International getroffen hat, denn ab diesem Zeitpunkt wird das Berliner Flughafensystem, das durch einen einzigen Flughafen abgelöst werden soll, nicht mehr bestehen.

56 cc) Die durch den Widerruf verfügte Verkehrsaufteilung und die damit einhergehende Beschränkung für die Allgemeine Luftfahrt sind schließlich nicht diskriminierend im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Eine Beschränkung des Marktzuganges lässt sich allerdings nicht auf die Rechtfertigung des Art. 8 Abs. 2 der VO stützen, wonach die Ausübung von Verkehrsrechten unter dem Vorbehalt gemeinschaftsrechtlicher und nationaler Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten steht. Die von dem Beklagten für eine Schließung angeführten Belange des Immissionsschutzes und der Sicherheit greifen hier insoweit nicht, als der Flughafen Tempelhof sowohl nach europäischem als auch nach deutschem Recht derzeit rechtmäßig betrieben wird. Gleiches gilt in Bezug auf Art. 9 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 (ernsthafte Überlastung oder/und Umweltprobleme).

57 Eine hier allein in Betracht kommende Diskriminierung wegen der Identität des Luftfahrtunternehmens (Allgemeine Luftfahrt) liegt nicht vor. Danach darf der Mitgliedstaat einem oder mehreren Unternehmen ohne objektive und stichhaltige sachliche und rechtliche Begründung keine Verkehrsrechte gewähren, die er einer begrenzten Zahl anderer, genau identifizierter oder identifizierbarer Unternehmen für den Betrieb eines gleichen Dienstes unter vergleichbaren Bedingungen verweigert hat (Entscheidung der Kommission vom 24. April 1994, TAT Paris [Orly] Marseille und Paris [Orly] Toulouse, 94/291/EWG, ABl. L 127 vom 19. Mai 1995, S. 32).

58 Da durch die Aufteilungsregelung die gesamte Allgemeine Luftfahrt vom Flughafen Tempelhof zum Flughafen Schönefeld verlagert wird, besteht eine Diskriminierung innerhalb des verbleibenden Flughafensystems nur dann, wenn am Flughafen Tegel ein Unternehmen der Gemeinschaft ebenfalls auf dem Segment der Allgemeinen Luftfahrt unter vergleichbaren Bedingungen operiert, ohne dass sich hierfür eine stichhaltige Begründung anführen lässt. Dies ist nicht der Fall. Zwar betreibt die L. am Flughafen Tegel in Kooperation mit dem britischen Unternehmen N. einen linienunabhängigen Flugverkehr u.a. für Geschäftsleute. Dieser Flugverkehr ist jedoch nicht mit der am Flughafen Tempelhof operierenden Allgemeinen Luftfahrt vergleichbar, weil es sich um einen Annex zum Liniendienst der L. handelt, der u.a. auch als Beförderungsmöglichkeit zu auswärtigen Linienverbindungen genutzt wird. Weder die L. noch N. haben ihren

zu auswärtigen Linienverbindungen genutzt wird. Weder die L. noch N. haben ihren Betriebssitz am Flughafen Tegel.

59 Unabhängig davon wäre die Klägerin zu 1. durch den Verweis auf den Flughafen Schönefeld selbst dann nicht diskriminiert, wenn man eine Vergleichbarkeit der in Tegel und Tempelhof angebotenen Dienste bejahen wollte. Ein etwaiger Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit wäre vor allem deshalb gerechtfertigt, weil es sich um eine Übergangslösung für einen begrenzten Zeitraum von rund drei Jahren handelt, die lediglich bis zur endgültigen Umgestaltung und Auflösung des Berliner Flughafensystems Bestand hat und den Kapazitätsengpässen am Flughafen Tegel geschuldet ist. Diese Übergangslösung soll auch Belangen des Umweltschutzes und der Sicherheit Rechnung tragen. Hinzu kommt, dass die Klägerin zu 1. ihre Dienste grundsätzlich wenn auch mit gewissen Einschränkungen - ebenfalls am Flughafen Tegel anbieten könnte. Ferner unterliegt der Flugbetrieb in Schönefeld nicht den zeitlichen Beschränkungen, die für den Flugbetrieb in Tegel gelten. Schließlich handelt es sich bei dem Flughafen Schönefeld ab November 2008 um einen auch im Verhältnis zum Flughafen Tegel - zumutbaren Ersatzstandort (s. u.).

60 b) aa) In Bezug auf die Klägerinnen zu 2. und 3. hat der Beklagte demgegenüber mit dem zu einer Schließung des Flughafens Tempelhof führenden Widerruf keine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vorgenommen. Daran fehlt es schon deshalb, weil der Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 der Beigeladenen aufgibt sicherzustellen, dass die Klägerinnen zu 2. und 3. als am Verkehrsflughafen Tempelhof operierende Linienfluggesellschaften ihren Flugverkehr ab 1. November 2008 wahlweise nach Tegel oder nach Schönefeld verlagern können. Nach derzeitigem Sachstand bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Auflage erfüllt werden könnte. Dies gilt auch im Hinblick auf die von den Klägerinnen zu 2. und 3. behaupteten, aus ihrer Sicht auch zukünftig bestehenden Kapazitätsengpässe am Flughafen Berlin-Tegel. Den u.a. auf erhöhte Sicherheitsanforderungen zurückzuführenden Engpässen wirkt die Beigeladene durch Schaffung weiterer Kapazitäten entgegen, indem sie einen zusätzlichen Terminal („Terminal Ost“) errichtet, der eine Erhöhung des Koordinierungseckwertes ermöglicht. Entgegen der Annahme der Klägerinnen zu 2. und 3. spricht alles dafür, dass dieser Terminal, der den Plänen der Beigeladenen zufolge schon zum 31. März 2007 fertig gestellt sein soll, im Jahr 2008 zur Verfügung stehen wird. Ein gegen die Baugenehmigung angestrengtes vorläufiges Rechtschutzverfahren blieb ohne Erfolg (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Januar 2007 10 S 1.07 -).

61 Ebenso wenig ist derzeit erkennbar, dass die Klägerinnen zu 2. und 3. nach einer Schließung des Verkehrsflughafens Tempelhof und einer Verlagerung ihres Linienflugverkehrs nach Tegel lediglich unzumutbare Zeitnischen erhalten werden, die ihren Geschäftsbetrieb beeinträchtigen. Der Endbericht über die Untersuchung der Verlagerungsmöglichkeiten des Luftverkehrs in Tempelhof auf die Flughäfen Tegel und Schönefeld vom 4. Mai 2006 („Verlagerungsgutachten“) geht vielmehr nachvollziehbar davon aus, dass eine Aufnahme des Tempelhofer Linienverkehrs in Tegel sowohl im Jahr 2007 als auch im Eröffnungsjahr des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International (voraussichtlich 2011) möglich ist. Soweit es zu geringen Überschreitungen bei der Abfertigungskapazität komme, könnten diese durch eine Optimierung des Flugplans behoben werden. Derartige zeitliche Verschiebungen um 15 bis 20 Minuten sind von den Klägerinnen grundsätzlich hinzunehmen. Vor diesem Hintergrund brauchte der Senat den in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2007 gestellten Beweisanträgen schon deshalb nicht nachzugehen, weil eine Übertragung im Sinne einer vollständig unveränderten, minutengenauen Übernahme der den Klägerinnen für den Flughafen Tempelhof erteilten Zeitnischen auf den Flugbetrieb am Flughafen Tegel nicht geboten ist. Soweit im parallel verhandelten Verfahren OVG 12 A 2.05 unter Beweisantritt behauptet worden ist, die am 22. Januar 2007 am Flughafen Tempelhof vorhandenen Verkehre könnten unter Berücksichtigung des Terminals Ost am Flughafen Tegel nicht ordnungsgemäß abgewickelt werden, konnte der Senat auch das als zutreffend unterstellen. Entscheidend ist allein, ob die nach einer nicht punktgenauen, sondern zumutbaren und interessengerechten Verlagerung der Verkehre von Tempelhof nach Tegel am Flughafen Tegel bestehende Verkehrssituation regelgerecht abgewickelt werden kann. Davon geht der Senat auf der Grundlage der Darlegungen von Beklagtem und Beigeladener aus.

62 Soweit die Klägerin zu 3. geltend macht, dass ihr für den Flughafen Tegel zum Sommerflugplan 2007 keine Zeitnischen zugewiesen worden seien, die den von ihr am Flughafen Tempelhof genutzten Zeitnischen entsprächen, ist dies schon deshalb als Beleg für zukünftige mangelnde Kapazitäten nicht hinreichend aussagekräftig, weil es sich um einen nicht maßgeblichen Zeitraum handelt. Im Übrigen hat die Klägerin zu 3.

sich um einen nicht maßgeblichen Zeitraum handelt. Im Übrigen hat die Klägerin zu 3. ihrem eigenen Vortrag zufolge die Zeitnischen erst nach der Verkündung des Beschlusses vom 21. Dezember 2006 (Vergleichsvorschlag des Senats) und damit erst nach Abschluss der Flugplankonferenz beantragt. Sie hat somit weder dargelegt, dass sie die begehrten Zeitnischen rechtzeitig beantragt hat, noch hat sie dargelegt, welche Maßnahmen sie ergriffen hat, um doch noch die beanspruchten Zeitnischen zu erhalten (vgl. z.B. Art. 8 Abs. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18. Januar 1993).

63 Da die von dem Beklagten verfügte Auflage somit nicht ungeeignet erscheint, für den Tempelhofer Linienverkehr einen zumutbaren Flugbetrieb am Flughafen Tegel zu gewährleisten, und für den Flughafen Tegel aus derzeitiger Sicht kein offensichtlicher und unzumutbarer Kapazitätsengpass zu prognostizieren ist, müssen sich die Klägerinnen zu 2. und 3. zunächst darauf verweisen lassen, die Bescheidung ihrer Anträge auf Zeitnischenzuweisung für den Winterflugplan 2008/2009 abzuwarten. Bei Versagung einer beantragten Zeitnische sind sie