Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 12 B 15.08

OVG Berlin-Brandenburg: europäische union, begriff, gegenleistung, gesetzesmaterialien, behörde, vollzug, staat, rückzahlung, rechtsgrundlage, aufwand
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 12 B 15.08
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 80 Abs 1 S 2 GG, § 22 TEHG
vom 08.07.2004, § 23 ZuG
2007, § 1 Abs 1 EHKostV 2007,
Anh 1 Nr 1 EHKostV 2007
Allgemeine Emissionshandelsgebühr; Ermächtigungsgrundlage
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin, ein kommunales Energieversorgungsunternehmen, wendet sich gegen die
Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach dem
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG).
Für die Handelsperiode 2005 bis 2007 wurden der Klägerin für das von ihr betriebene
Heizwerk insgesamt 439.224 Emissionsberechtigungen zugeteilt. Mit Kostenbescheid
vom 22. Februar 2005 setzte das Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle
(DEHSt), die für die Zuteilung von der Klägerin zu entrichtenden Gebühren auf 20.526,72
Euro fest. Von diesem Gesamtbetrag entfallen nach dem Bescheid 200,00 Euro auf die
Einrichtung eines Kontos bei der DEHSt. Der Restbetrag betrifft die - anhand eines
Grundbetrages sowie der Anzahl der zugeteilten Berechtigungen - errechnete
allgemeine Emissionshandelsgebühr, die nach der Emissionshandelskostenverordnung
2007 (EHKostV 2007) für die Zuteilung von Berechtigungen erhoben wird und alle
anschließenden, nicht gesondert gebührenrechtlich erfassten Maßnahmen nach dem
TEHG mit abdeckt. Die in drei Teilbeträgen fälligen Gebühren wurden von der Klägerin
teilweise bereits bezahlt.
Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens hat die Klägerin am 14.
Dezember 2005 Klage erhoben und die Aufhebung des Gebührenbescheides in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. November 2005 sowie die Rückzahlung der
von ihr entrichteten Gebühren begehrt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend
gemacht, dass es für die Erhebung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr an einer
wirksamen Rechtsgrundlage fehle. Die maßgeblichen Regelungen in der EHKostV 2007,
die eine vollständige Refinanzierung der Tätigkeit der DEHSt über Gebühren bezweckten,
seien nicht von den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt. Nach § 22 TEHG
und § 23 ZuG 2007 dürften nur die Kosten über Gebühren finanziert werden, die durch
konkret-individuelle, dem jeweiligen Gebührenschuldner zurechenbare Amtshandlungen
verursacht worden seien. Dies ergebe sich aus dem eindeutigen Wortlaut der
Vorschriften, die nach allgemeinem Begriffsverständnis auf die Erhebung von Gebühren
als Gegenleistung für konkret individualisierbare Amtshandlungen abstellten. Dass
ausnahmsweise eine über den Verwaltungsaufwand für die konkret gebührenpflichtigen
Amtshandlungen hinausgehende "Vollfinanzierung" der DEHSt bezweckt sei, habe der
Gesetzgeber nicht hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht. In ihrer konkreten
Ausgestaltung verstoße die allgemeine Emissionshandelsgebühr daher gegen die
grundgesetzliche Finanzverfassung. Sie sei zudem weder mit dem gesetzlich
angeordneten Kostendeckungsprinzip noch dem Äquivalenzprinzip und dem
Gleichheitssatz vereinbar und führe im Ergebnis zu einer dem Gemeinschaftsrecht
widersprechenden steuerlichen Belastung des Zuteilungsvorgangs.
Die Beklagte hat demgegenüber die Auffassung vertreten, dass sich die
streitgegenständliche Gebühr im Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigungen
halte. Sie werde für die in den konkreten Gebührentatbeständen festgelegten
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halte. Sie werde für die in den konkreten Gebührentatbeständen festgelegten
Amtshandlungen und damit für individualisierbare, adressatenbezogene Entscheidungen
erhoben. Bei der Bemessung der Gebühr sei der Verordnungsgeber nicht an die
Vorgaben des § 3 Satz 2 VwKostG gebunden. Ausweislich der Gesetzesmaterialien habe
der Gesetzgeber einen eigenständigen Kostendeckungsbegriff normiert, der sowohl die
Vollzugskosten des Emissionshandels auch die Kosten des Aufbaus der administrativ-
organisatorischen Infrastruktur der DEHSt umfasse. Dies sei der maßgebliche
"Kostendeckungsrahmen", der durch das veranschlagte Gebührenaufkommen nicht
überschritten werden solle. Eine Kollision mit dem steuerstaatlichen Leitbild der
Finanzverfassung liege insoweit nicht vor. In rechtlich nicht zu beanstandender Weise
knüpfe die Gebührenerhebung an die Zuteilung von Berechtigungen und damit an die
zentrale, individuell zurechenbare Entscheidung im System des Emissionshandels an, an
der sich alle nachfolgenden Tätigkeiten der DEHSt ausrichteten. Das mit der Zuteilung
begründete Leistungsverhältnis entspreche der Sache nach einem
"Dauerschuldverhältnis", das die Erhebung einer Vorzugslast rechtfertige, die im
Ergebnis näher an dem Modell einer Benutzungs- als dem einer Verwaltungsgebühr
liege. Soweit über die Gebühren allein der Verwaltungsaufwand umgelegt werde, der in
unmittelbarem Zusammenhang mit dem Emissionshandel stehe, liege auch kein
Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor. Ebenso wenig kollidiere die Gebührenerhebung
mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben.
Mit Urteil vom 1. Februar 2008 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen
Kostenbescheid mit Ausnahme der Kontoeinrichtungsgebühr aufgehoben und die
Beklagte zur Rückzahlung der bereits gezahlten Gebühren verpflichtet. Im Übrigen hat
es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Für die Festsetzung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr fehle es an einer
wirksamen Rechtsgrundlage. § 1 Abs. 1 i.V.m. Nr. 1 des Anhangs der EHKostV 2007 sei
nicht von den gesetzlichen Verordnungsermächtigungen gedeckt und daher nichtig. § 22
TEHG und § 23 ZuG 2007 ermächtigten nur zur Erhebung von Gebühren für von den
Anlagenbetreibern konkret-individuell veranlasste Amtshandlungen, nicht aber zu einer
Gebührenbemessung, die auf eine Gesamtfinanzierung der DEHSt abziele. Nach dem
eindeutigen Wortlaut der Vorschriften, die sich an den vom Bundesverfassungsgericht
aufgestellten Grundsätzen der Normenklarheit und der Normenwahrheit messen lassen
müssten, umfasse der Begriff der "Amtshandlung" nicht sämtliche behördlichen
Tätigkeiten, sondern nur solche, die konkret-individuell von den Anlagenbetreibern
veranlasst und ihnen daher auch zurechenbar seien. Dieser sich aus dem Wortlaut
ergebende enge Amtshandlungsbegriff, der wesentlich durch den Bezug zur Abgabenart
der "Gebühr" als Gegenleistung für eine konkrete Inanspruchnahme einer öffentlichen
Leistung geprägt werde, könne nicht im Wege einer historischen Auslegung erweitert
werden. Den Gesetzgebungsmaterialien ließen sich keine Anhaltspunkte dafür
entnehmen, dass der Gesetzgeber den lediglich im allgemeinen Teil der Gesetzentwürfe
geäußerten politischen Willen, die Kosten des Emissionshandels vollständig durch
Gebühren zu refinanzieren, in den Wortlaut der Verordnungsermächtigungen habe
einfließen lassen und sich für einen weiten, sämtliche Behördentätigkeiten umfassenden
Amtshandlungsbegriff entschieden habe. Für eine Abweichung von dem herkömmlichen,
der Definition des Verwaltungskostengesetzes entsprechenden Begriffsverständnis und
die Einführung eines neuen, eigenständigen Kostendeckungsbegriffs fehle es danach an
einer hinreichend deutlichen gesetzgeberischen Entscheidung, die den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Die
Bemessung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr überschreite daher den durch die
gesetzlichen Verordnungsermächtigungen gezogenen Rahmen. In die
Gebührenkalkulation seien die prognostizierten Gesamtkosten (Sach- und
Personalkosten) der DEHSt und damit auch Anteile der Verwaltungstätigkeit der
Behörde eingeflossen, die keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen nach dem TEHG
bzw. dem ZuG 2007 seien. Ausweislich des von der Beklagten in Auftrag gegebenen
Gutachtens der Wirtschaftsprüfergesellschaft Dr. R. & Partner KG vom 12. August 2006
seien diese weiteren Verwaltungstätigkeiten nicht nur marginal, sondern machten einen
ins Gewicht fallenden Anteil des Gesamtverwaltungsaufwands aus.
Unabhängig davon sei die allgemeine Emissionshandelsgebühr auch deshalb nichtig,
weil es der Verordnungsgeber unterlassen habe, bei der Festlegung der Gebührensätze
einen Abzug für den im Allgemeininteresse liegenden Anteil der Tätigkeit der DEHSt
vorzunehmen. Die konkrete Ausgestaltung des Gebührentatbestandes wahre überdies
nicht den Gebührencharakter und überschreite die Grenzen zulässiger Typisierung,
soweit neben der Zuteilung von Emissionsberechtigungen auch alle anschließenden
Maßnahmen nach dem TEHG abgedeckt würden und die Gebührenhöhe ausschließlich
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Maßnahmen nach dem TEHG abgedeckt würden und die Gebührenhöhe ausschließlich
von der Anzahl der zugeteilten Berechtigungen abhängig sei. Angesichts der fehlenden
Festlegung von Obergrenzen sei zudem das Äquivalenzprinzip verletzt.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten,
mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft.
Die allgemeine Emissionshandelsgebühr sei mit Blick auf die Grenzen und Spielräume,
die verfassungsrechtlich dem Gebührenbegriff und davon abgeleitet dem Begriff der
Amtshandlung gesetzt seien, nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht habe seiner
Entscheidung einen zu engen Amtshandlungsbegriff zu Grunde gelegt und zu Unrecht
eine Überschreitung der Pauschalierungs- und Typisierungsbefugnis des
Verordnungsgebers angenommen. In der Verordnungsermächtigung habe der
Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Kosten des Emissionshandels nicht aus
allgemeinen Haushaltsmitteln, sondern über Gebühren abgedeckt werden sollten. Vor
dem Hintergrund dieses Finanzierungsauftrags und der Tatsache, dass mit der
Schaffung der rechtlichen Grundlagen für ein Emissionshandelssystem rechtliches
Neuland betreten worden sei, erscheine es für die erste Handelsperiode rechtlich
unbedenklich, dass die Gebührenerhebung an die Zuteilungsentscheidung als die
zentrale behördliche Maßnahme anknüpfe, an der sich alle nachfolgenden Tätigkeiten
ausrichteten.
In Anbetracht der Besonderheiten des Emissionshandels sei der in den
Verordnungsermächtigungen verwendete und klärungsbedürftige Begriff der
Amtshandlungen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts jedenfalls auch
einer Auslegung zugänglich, die eine Elemente von Benutzungsgebühren aufweisende
Gebührenerhebung zulasse. Eine derartige Auslegung trage der Tatsache Rechnung,
dass es sich bei der DEHSt um einen eigenständigen und neuen Verwaltungsbereich
handele, der einen festen und bestimmbaren Kreis von "Benutzern" habe, die nicht
lediglich in einer punktuellen Beziehung zu der Behörde stünden, sondern in einem sich
über die gesamte Handelsperiode erstreckenden "Dauerbenutzungsverhältnis". Ein
entsprechend weites Verständnis der Verordnungsermächtigungen berücksichtige
zudem den Willen des Gesetzgebers zur vollständigen Kostendeckung des bei der DEHSt
anfallenden Aufwands, der sich nicht allein in den Kosten der Abfassung der
Zuteilungsentscheidung erschöpfe. Zu den nach der gesetzgeberischen Vorgabe
berücksichtigungsfähigen Kosten gehörten etwa auch die Anschaffung und
Aufrechterhaltung leistungsfähiger IT-Strukturen, die Schulung von Mitarbeitern, die
Öffentlichkeits- und Pressearbeit und die Zusammenarbeit mit der Europäischen Union,
die in sachlichem Zusammenhang mit dem Vollzug des Emissionshandelsrechts
stünden und notwendige behördliche Tätigkeiten darstellten. Soweit die allgemeine
Emissionshandelsgebühr danach für die Inanspruchnahme der Leistungen der DEHSt
über den gesamten Zuteilungszeitraum hinweg erhoben werde, liege auch weder eine
verkappte "Wertgebühr" noch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Februar 2008 zu ändern und die
Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens das angefochtene
Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Streitakte, die von der Beklagten vorgelegten
Verwaltungsvorgänge sowie das Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Dr. R. &
Partner KG vom 12. August 2006 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu
Recht stattgegeben. Der angefochtene Kostenbescheid der Beklagten vom 22. Februar
2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 9. November 2005 ist rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit er die
Festsetzung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr betrifft. Die der
Gebührenerhebung zu Grunde liegende Rechtsgrundlage ist nicht von den gesetzlichen
Verordnungsermächtigungen gedeckt und daher nichtig. An seiner gegenteiligen
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Verordnungsermächtigungen gedeckt und daher nichtig. An seiner gegenteiligen
Auffassung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren (Beschluss vom 28. November 2005 -
OVG 12 S 9.05 - NVwZ 2006, 356) hält der Senat nicht fest.
1. Die mit dem angegriffenen Bescheid erhobene allgemeine Emissionshandelsgebühr
stützt sich auf § 1 Abs. 1 der Kostenverordnung zum Treibhausgas-
Emissionshandelsgesetz und zum Zuteilungsgesetz 2007
(Emissionshandelskostenverordnung 2007 - EHKostV 2007) vom 31. August 2004 (BGBl.
I S. 2273) in Verbindung mit Nr. 1.2 des als Anlage zu § 1 Abs. 1 der Verordnung
erlassenen Gebührenverzeichnisses. § 1 Abs. 1 EHKostV sieht vor, dass die nach § 20
Abs. 1 Satz 2 TEHG zuständige Behörde für Amtshandlungen nach dem TEHG und nach
dem ZuG 2007 Gebühren nach dem Gebührenverzeichnis in der Anlage zu dieser
Verordnung erhebt. Die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sind in dem
Gebührenverzeichnis unter den Nr. 1 bis 4 aufgeführt. Nach Nr. 1 wird die allgemeine
Emissionshandelsgebühr für die Zuteilung von Berechtigungen erhoben und deckt alle
anschließenden Maßnahmen nach dem TEHG ab, soweit sie nicht gesondert in dem
Verzeichnis aufgeführt sind. Die Höhe der Gebühr berechnet sich nach Nr. 1.1 bis 1.3 in
Abhängigkeit von der Zuteilungsmenge nach einem gestaffelten Grundbetrag und
einem variablen Betrag pro zugeteilter Berechtigung. Im Falle der Klägerin ist die Gebühr
nach Nr. 1. 2 des Gebührenverzeichnisses festgesetzt worden. Gegen die konkrete
Gebührenberechnung hat die Klägerin keine Einwände erhoben.
2. Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Kalkulation der allgemeinen
Emissionshandelsgebühr ist - unstreitig - auf eine vollständige Refinanzierung der
Tätigkeit der DEHSt durch Gebühren ausgerichtet. Ausweislich der im Internet
veröffentlichten amtlichen Begründung der Verordnung (www.dehst.de) wurde die
allgemeine Emissionshandelsgebühr als umfassender einheitlicher und pauschaler
Gebührentatbestand konzipiert (S. 4). Sie knüpft hinsichtlich des Entstehungszeitpunkts
und der Gebührenhöhe an die Zuteilung von Berechtigungen an und deckt alle
nachfolgenden, nicht gesondert ausgewiesenen Amtshandlungen der DEHSt ab, zu
denen nach der amtlichen Begründung insbesondere die (nachträgliche) Überprüfung
von Zuteilungsentscheidungen nach dem ZuG 2007 bzw. § 11 TEHG, die Prüfung von
Emissionsberichten (§ 21 Abs. 1, § 5 TEHG) und die Überprüfung der Abgabepflicht (§ 6
Abs. 1 TEHG) gehören. Die Kalkulation der im einzelnen vorgesehenen Gebührensätze
orientiert sich dabei zum einen an der Gesamtzuteilungsmenge in der Zuteilungsperiode
2005 bis 2007 (495 Millionen Berechtigungen/Jahr) und der Personal- und
Sachausstattung der DEHSt, zum anderen an dem wirtschaftlichen Wert der zugeteilten
Berechtigungen. Auf dieser Grundlage sind die Gebührensätze ausweislich der amtlichen
Begründung so kalkuliert, dass neben dem Verwaltungsaufwand für die Amtshandlungen
nach dem TEHG und dem ZuG 2007 über die Berücksichtigung des wirtschaftlichen
Wertes der zugeteilten Berechtigungen auch der sonstige Aufwand der DEHSt mit
abgedeckt wird (S. 5). Nach der Intention des Verordnungsgebers soll die Tätigkeit der
DEHSt damit nicht zu einer Belastung der öffentlichen Haushalte führen (S. 5).
Das von der Beklagten in Auftrag gegebene, während des gerichtlichen Verfahrens
erstellte Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Dr. R. & Partner KG zur
Gebührenkalkulation für die Vollzugstätigkeit der DEHSt vom 12. August 2006 greift
diese Intention auf. Unter Hinweis auf die vom Gesetzgeber im TEHG und im ZuG 2007
geforderte kostendeckende Refinanzierung der DEHSt aus dem Gebührenaufkommen
werden in dem Gutachten Berechnungen zur Ermittlung des gesamten
Verwaltungsaufwands des (aufzubauenden) Fachbereichs Emissionshandel durchgeführt,
die sowohl die Personal- als auch die sächlichen Verwaltungskosten umfassen (vgl. zur
allgemeinen Vorgehensweise S. 3 des Gutachtens). Hinsichtlich der Aufgabenfelder und
Prozesse der DEHSt unterscheidet das Gutachten zwischen sog. Kernprozessen
(Zuteilung der Emissionsberechtigungen, nachträgliche Überprüfungen einschließlich der
Überprüfung der Emissionsberichte, Rechtsmittelverfahren, Register- und Kontoführung,
Bearbeitung von Kundenanliegen und Gebührenmanagement) und übergreifenden
Prozessen, zu denen sowohl die Bereitstellung der Informationstechnologie, die
Verfahrenssteuerung und Qualitätssicherung, der Bereich "Berichterstattung,
Statistiken, Nationaler Allokationsplan" als auch die Mitarbeiterführung gehören (S. 5, 6
GA). Im Rahmen der Kernprozesse wird dabei die Zuteilung von
Emissionsberechtigungen als der Schwerpunkt der Vollzugstätigkeit der DEHSt
angesehen, der andere behördliche Aufgaben nach sich zieht (S. 6). Zu den
übergreifenden Prozessen zählen nach dem Gutachten etwa die Koordination der
Zusammenarbeit zwischen der DEHSt und den zuständigen Landesbehörden, die
Weiterentwicklung des Emissionshandelssystems und die regelmäßige Berichterstattung
an die Europäische Union (S. 12). Den so ermittelten Gesamtkosten der DEHSt in Höhe
von 44,4 Mio Euro (S. 37) wird in dem Gutachten ein Gesamtgebührenaufkommen von
44 Mio Euro gegenübergestellt (S. 40). Von diesem Gebührenaufkommen entfallen
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44 Mio Euro gegenübergestellt (S. 40). Von diesem Gebührenaufkommen entfallen
98,35% auf die allgemeine Emissionshandelsgebühr, der verbleibende Rest der
Gesamtkosten wird über die übrigen gesondert ausgewiesenen Gebührentatbestände
refinanziert (S. 40).
3. Diese Form der Gebührenbemessung, die nicht nur den Verwaltungsaufwand für
Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG 2007, sondern den gesamten
Verwaltungsaufwand der DEHSt abdeckt, steht nicht im Einklang mit den gesetzlichen
Verordnungsermächtigungen, auf deren Grundlage die EHKostV 2007 erlassen worden
ist. § 22 TEHG in der Fassung vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578) und § 23 ZuG 2007
bestimmen im Wesentlichen inhaltsgleich, dass für Amtshandlungen nach diesen
Gesetzen kostendeckende Gebühren erhoben werden. Nach beiden Vorschriften ist das
Bundesumweltministerium ermächtigt, die Höhe der Gebühren und die zu erstattenden
Auslagen für Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG 2007 durch
Rechtsverordnung festzusetzen. Eine nichtsteuerliche Finanzierung der gesamten
Tätigkeit der DEHSt, die nach der vorstehend dargelegten Verteilung des
Gebührenaufkommens nahezu vollständig durch die Erhebung der allgemeinen
Emissionshandelsgebühr erfolgt, überschreitet den vom Gesetzgeber in den
Ermächtigungsgrundlagen vorgegebenen Rahmen der Finanzierungsverantwortlichkeit
der Gebührenschuldner.
a) Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, zu denen insbesondere auch Gebühren
gehören, ist nach der bereits vom Verwaltungsgericht angeführten höchstrichterlichen
Rechtsprechung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Sie bedarf einer
besonderen - über den bloßen Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden -
sachlichen Rechtfertigung, und zwar nicht nur hinsichtlich der Erhebung der Gebühr dem
Grunde nach, sondern auch hinsichtlich der Bemessung des Gebührensatzes. Die Höhe
der Gebühr ist wesentlich nach der Finanzierungsverantwortlichkeit zu bestimmen, die
der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestandes
eingefordert hat. Soweit die nähere Ausgestaltung der Pflicht zur Zahlung von Gebühren
dem Verordnungsgeber überlassen werden soll, muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der zu
erlassenden Rechtsverordnung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vom Gesetzgeber selbst
bestimmt werden. Die Festlegung der bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten
(legitimen) Gebührenzwecke sowie die Bestimmung des Umfangs der
Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners obliegt danach dem
parlamentarischen Gesetzgeber und kann nicht auf den Verordnungsgeber delegiert
werden. Dieses verfassungsrechtliche Gebot einer erkennbaren und hinreichend klaren
gesetzgeberischen Entscheidung ist gleichsam die Kehrseite des weiten Entscheidungs-
und Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber im Bereich des Gebührenrechts
zukommt. Es erfordert, dass sich die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die
vom Verordnungsgeber getroffene Gebührenregelung insoweit entsprechen müssen, als
der mit dem Gebührentatbestand verfolgte Gebührenzweck sowie das Ausmaß der
eingeforderten Finanzierungsverantwortlichkeit (auch) in der Verordnungsermächtigung
ihren Ausdruck gefunden haben. Der Gebührenpflichtige muss mit anderen Worten
erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche
Zwecke der Gesetzgeber unter Beachtung des rechtsstaatlichen Grundsatzes der
Normenklarheit und Normenwahrheit mit der Gebührenbemessung verfolgt (vgl. zum
Vorstehenden: BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, BVerfGE 108, 1 [Rn. 46 ff.]; BVerwG,
Beschluss vom 12. Juli 2005 - 6 B 22/05 - juris; Urteil vom 3. Dezember 2003, Buchholz
421.2 Hochschulrecht Nr. 160 [Rn. 56 ff.]).
b) Gemessen an diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen fehlt es an einer
hinreichend klaren gesetzlichen Ermächtigung für eine Gebührenfinanzierung der
gesamten Tätigkeit der DEHSt, wie sie der Verordnung zu Grunde liegt. § 22 TEHG und §
23 ZuG 2007 ermächtigen nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur zur Erhebung
kostendeckender Gebühren für Amtshandlungen nach diesen Gesetzen. Zu Recht ist
das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber mit der
Bezugnahme auf "Amtshandlungen" und der Verknüpfung durch das Wort "für" einen
Gebührentatbestand formuliert hat, der alle Merkmale des herkömmlichen Begriffs der
(Verwaltungs-)Gebühren erfüllt. Danach sind Gebühren öffentlich-rechtliche
Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem
Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche
Maßnahme auferlegt werden und regelmäßig dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an
diese Leistung deren Kosten (ganz oder teilweise) zu decken (BVerfG, Urteil vom 19.
März 2003, a.a.O., Rn. 43 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, BVerwGE
115, 125 [Rn. 11]). Welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen sollen,
ist dem Verordnungsgeber nach den fachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht
freigestellt. Der Umfang der Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner wird
in § 22 TEHG, § 23 ZuG 2007 vielmehr auf Amtshandlungen nach diesen Gesetzen
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in § 22 TEHG, § 23 ZuG 2007 vielmehr auf Amtshandlungen nach diesen Gesetzen
begrenzt, "für" die - als Gegenleistung - Gebühren erhoben werden. Dem
Entgeltcharakter der Gebühr entsprechend wird damit vorausgesetzt, dass zwischen der
gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine
besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die öffentliche Leistung dem
Gebührenschuldner individuell zuzurechnen. Dies entspricht dem als Grund und
Anknüpfung für eine Gebührenerhebung verwendeten Begriff der "Amtshandlungen", der
nach vorgefundenem (bundesrechtlichen) Begriffsverständnis durch eine besondere
Inanspruchnahme oder Leistung der öffentlichen Verwaltung gekennzeichnet ist (vgl. § 1
Abs. 1 VwKostG) und das Erfordernis einer dem Gebührenschuldner individuell
zurechenbaren öffentlichen Leistung zum Ausdruck bringt. In den
Verordnungsermächtigungen hat der Gesetzgeber darüber hinaus den Gebührenzweck
der Kostendeckung vorgegeben, nach dem Gebühren so zu bemessen sind, dass die
Kosten der individuell zurechenbaren Amtshandlungen gedeckt werden.
c) Eine gesetzgeberische Entscheidung für eine vollständige Finanzierung der DEHSt
über Gebühren lässt sich dem Wortlaut der Verordnungsermächtigungen danach nicht
entnehmen. Der nach dem gesetzlichen Gebührentatbestand eingeforderte Umfang der
Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner ist ausdrücklich begrenzt auf
individuell zurechenbare Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG 2007. Für eine
Ausdehnung dieser Finanzierungsverantwortlichkeit im Wege der Auslegung ist nach den
dargelegten Anforderungen, die sich aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der
Normenklarheit im Gebührenrecht ergeben, kein Raum.
Den einschlägigen Gesetzesmaterialien lassen sich zwar Anhaltspunkte dafür
entnehmen, dass der Gesetzgeber die für den Vollzug des Emissionshandels zuständige
DEHSt in voller Höhe durch Gebühren refinanzieren wollte. So wird eingangs der
eingebrachten Gesetzesentwürfe zum TEHG hinsichtlich der finanziellen Auswirkungen
auf die öffentlichen Haushalte ausgeführt, dass für den Bund in erster Linie Kosten durch
den Aufbau der administrativ-organisato-rischen Infrastruktur und den Vollzug des
Gesetzes im Umweltbundesamt entstehen werden, die jedoch in voller Höhe durch
Gebühren refinanziert werden (BT-Drs. 15/2328, S. 1; ebenso BT-Drs. 15/2540, S. 1). Im
allgemeinen Teil der Begründung der Gesetzentwürfe wird insoweit auf das
Verursacherprinzip verwiesen, nach dem die beim Staat entstehenden Kosten möglichst
den Unternehmen angelastet werden sollen (BT-Drs. 15/2328, S. 9, in Bezug genommen
in BT-Drs. 15/2540). Im Zusammenhang mit den Kosten der Umsetzung durch den
Staat wird erneut auf die Kosten durch den Aufbau der administrativ-organisatorischen
Infrastruktur Bezug genommen und ausgeführt, dass ein großer Teil in der Anlaufphase
im Zusammenhang mit der Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die
Verpflichtungsperiode 2005 bis 2007 entstehen dürfte. Weiter heißt es: "Vollzugskosten
entstehen im Umweltbundesamt, bei dem die DEHSt eingerichtet wird. Diese Kosten
werden in voller Höhe durch Gebühren refinanziert. Die übrigen Kosten werden durch
Umschichtung aus dem jeweils betroffenen Einzelplan gedeckt" (BT-Dr. 15/2328, S.10).
Entsprechende Ausführungen finden sich in der Begründung des Gesetzentwurfs zum
ZuG 2007 (BT-Drs. 15/2966, S. 1), wobei hinsichtlich der Kosten für den Staat im
allgemeinen Teil ausdrücklich auf die Genehmigungserteilung, die Zuteilung von
Berechtigungen, die Überwachung der Emissionen, die Prüfung der Emissionsberichte
und die Registerführung verwiesen wird (S. 18).
Dieser allgemein-politische Wille zur vollständigen Gebührenfinanzierung der DEHSt ist
im besonderen Teil der Gesetzesentwürfe jedoch nicht aufgegriffen worden. Die
Einzelbegründung zu der damals in § 21 TEHG enthaltenen Kostenregelung erschöpft
sich in dem Hinweis, dass für Amtshandlungen nach diesem Gesetz kostendeckende
Gebühren erhoben und die Erstattung von Auslagen verlangt werden (BT-Drs. 15/2328,
S. 16). § 23 ZuG 2007 stellt nach der Einzelbegründung klar, dass für Amtshandlungen
nach diesem Gesetz kostendeckende Gebühren erhoben werden können (BT-Drs.
15/2966, S. 26). Zu der in § 18 geregelten kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen
heißt es darüber hinaus, dass die Erhebung von Gebühren für die Ausgabe und
Verwaltung von Berechtigungen nach § 22 TEHG und § 23 dieses Gesetzes hiervon
unberührt bleiben (BT-Drs. 15/2966, S. 26). Der in den Verordnungsermächtigungen
gesetzlich normierte Gebührentatbestand bleibt danach der herkömmlichen
Terminologie des Gebührenrechts verhaftet. Er löst sich nicht von der rechtlichen
Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung, die dem Begriff der Gebühr immanent ist.
Von seiner grundsätzlich weiten Gestaltungsbefugnis, eine Finanzierungsverantwortung
der Gebührenschuldner nicht nur für die Kosten von (individuell zurechenbaren)
Amtshandlungen, sondern für sämtliche Kosten der neu eingerichteten DEHSt
einzufordern, hat der Gesetzgeber keinen Gebrauch gemacht. Die Gesetzesmaterialien
sind insoweit nicht einmal eindeutig. Die im allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung
zum ZuG 2007 angeführten kostenverursachenden Tätigkeiten (a.a.O., S. 18) weisen
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zum ZuG 2007 angeführten kostenverursachenden Tätigkeiten (a.a.O., S. 18) weisen
vielmehr auf Amtshandlungen hin, die den Anlagenbetreibern individuell zurechenbar
sind.
Bei dieser Sachlage markiert der Wortlaut der gesetzlichen Verordnungsermächtigungen
die Grenze einer noch zulässigen, an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG orientierten Auslegung.
Die Notwendigkeit einer Auslegung der bei der Bemessung der Gebührenhöhe zu
beachtenden gesetzgeberischen Festlegungen nimmt einer Verordnungsermächtigung
zwar noch nicht die erforderliche Bestimmtheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September
2001, a.a.O., Rn. 16). Im Rahmen der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze
können, um den objektiven Willen des Gesetzgebers zu erfassen, auch die
Gesetzesmaterialien herangezogen werden. Der historischen Auslegung anhand der
Entstehungsgeschichte kommt nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts für die Auslegung einer Norm jedoch nur insofern Bedeutung
zu, als sie die Richtigkeit einer nach dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang
ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf diesem Wege allein nicht
ausgeräumt werden können. Der Wille des Gesetzgebers kann bei der Auslegung einer
Norm nur insoweit berücksichtigt werden, als er in dem Gesetz selbst einen hinreichend
bestimmten Ausdruck gefunden hat (BVerfG, Entscheidung vom 17. Mai 1960, BVerfGE
11, 126 m.w.N.). Der Sache nach entspricht dies dem nach der höchstrichterlichen
Rechtsprechung gerade im Gebührenrecht vom Gesetzgeber zu beachtenden
rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit, der eine hinreichend klare gesetzliche
Festlegung des Umfangs der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners in
der Verordnungsermächtigung erfordert. Eine Finanzierungsverantwortlichkeit der
Anlagenbetreiber für sämtliche Kosten der DEHSt hätte danach vom Gesetzgeber im
Gebührentatbestand mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht werden
müssen. Dies ist nicht geschehen. Die Zurechenbarkeit von kostenverursachenden
Leistungen der Behörde, die nicht mit Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG
2007 zusammenhängen, hat in den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen keinen
Niederschlag gefunden. Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Bemessung der
allgemeinen Emissionshandelsgebühr, die ausweislich der amtlichen Begründung neben
dem Verwaltungsaufwand für die vorgenannten Amtshandlungen über die
Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der zugeteilten Berechtigungen auch den
sonstigen Aufwand der DEHSt mit abdeckt, überschreitet daher den durch § 22 TEHG, §
23 ZuG 2007 vorgegebenen Rahmen. Nach ihrem eigenen Internetauftritt nimmt die
DEHSt neben Amtshandlungen im Zusammenhang mit dem Vollzug des TEHG und des
ZuG 2007, die den Anlagenbetreibern individuell zurechenbar sind, eine Vielzahl weiterer
Aufgaben wahr. Dazu gehören etwa die nationale und internationale Berichterstattung,
die Kooperation mit der Europäischen Union und dem Klimasekretariat der Vereinten
Nationen, die Unterstützung des Bundesumweltministeriums bei der Aufstellung und
Genehmigung der nationalen Allokationspläne, die Registrierung und Bekanntgabe der
sachverständigen Stellen, die nach § 10 Abs. 1 Satz 4 TEHG ausdrücklich gebührenfrei
erfolgt, und die Erarbeitung von Zustimmungen zu internationalen
Klimaschutzprojekten. Die durch diese Tätigkeiten verursachten Kosten lassen sich,
insbesondere in Bezug auf die Wahrnehmung von Aufgaben der DEHSt im
internationalen Bereich, nicht der Erbringung von Amtshandlungen an die
Anlagenbetreiber zuordnen. Soweit der diesbezügliche Aufwand nach der amtlichen
Begründung der Verordnung und dem nachträglich erstellten Gutachten Dr. R. & Partner
gleichwohl in vollem Umfang in die Gebührenbemessung eingeflossen sind, ist die
Gebührenkalkulation des Verordnungsgebers nicht durch §§ 22 TEHG, 23 ZuG 2007
gedeckt.
d) Entgegen der Auffassung der Beklagten lässt sich die der Verordnung zu Grunde
liegende Kalkulation der allgemeinen Emissionshandelsgebühr schließlich auch nicht
damit rechtfertigen, dass mit der Gebührenerhebung das zwischen den
Anlagenbetreibern und der DEHSt bestehende "Dauerbenutzungsverhältnis" abgegolten
werde. Für die Annahme, die Verordnungsermächtigungen ließen auch eine Elemente
von Benutzungsgebühren aufweisende Gebührenerhebung zu, finden sich nach den
zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts weder im Wortlaut der §§ 22 TEHG,
23 ZuG 2007 noch in den Gesetzesmaterialien Anhaltspunkte. Nach den ausdrücklichen
Festlegungen des Gesetzgebers werden Gebühren als Gegenleistung für die Vornahme
von Amtshandlungen, nicht aber als Entgelt für die Inanspruchnahme der DEHSt als
öffentliche Einrichtung erhoben. Soweit die gesetzlichen Ermächtigungen damit auf die
Erhebung von Verwaltungsgebühren hinweisen, ist offensichtlich auch der
Verordnungsgeber nicht von einem abweichenden Begriffsverständnis ausgegangen. § 1
Abs. 1 EHKostV wiederholt vielmehr den Wortlaut der auf Amtshandlungen begrenzten
Verordnungsermächtigungen und führt in dem als Anlage erlassenen
Gebührenverzeichnis einzelne gebührenpflichtige Amtshandlungen aus.
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4. Auf die weitergehenden Einwände der Klägerin gegen die Gebührenerhebung kommt
es danach nicht an. Die dem angefochtenen Kostenbescheid zu Grunde liegenden
Regelungen der EHKostV 2007 sind bereits wegen der dargelegten Unvereinbarkeit mit
den gesetzlichen Verordnungsermächtigungen nichtig und können die Festsetzung der
allgemeinen Emissionshandelsgebühr nicht tragen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht
die Beklagte daher zur Rückzahlung der bereits entrichteten Gebühren verpflichtet (§
113 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe
vorliegt. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung nichtsteuerlicher
Abgaben sind höchstrichterlich bereits geklärt. Die Rechtssache weist daher keine
Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung auf, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
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