Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 08.07.2004

Gericht

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg

Aktenzeichen

12 B 15.08

Entschieden

08.07.2004

Schlagworte

Europäische union , Begriff , Gegenleistung , Gesetzesmaterialien , Behörde , Vollzug , Staat , Rückzahlung , Rechtsgrundlage , Aufwand

OVG Berlin-Brandenburg: europäische union, begriff, gegenleistung, gesetzesmaterialien, behörde, vollzug, staat, rückzahlung, rechtsgrundlage, aufwand

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 12 B 15.08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 80 Abs 1 S 2 GG, § 22 TEHG

vom 08.07.2004, § 23 ZuG

2007, § 1 Abs 1 EHKostV 2007,

Anh 1 Nr 1 EHKostV 2007

Allgemeine Emissionshandelsgebühr; Ermächtigungsgrundlage

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages

abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, ein kommunales Energieversorgungsunternehmen, wendet sich gegen die

Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach dem

Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG).

Für die Handelsperiode 2005 bis 2007 wurden der Klägerin für das von ihr betriebene

Heizwerk insgesamt 439.224 Emissionsberechtigungen zugeteilt. Mit Kostenbescheid

vom 22. Februar 2005 setzte das Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle

(DEHSt), die für die Zuteilung von der Klägerin zu entrichtenden Gebühren auf 20.526,72

Euro fest. Von diesem Gesamtbetrag entfallen nach dem Bescheid 200,00 Euro auf die

Einrichtung eines Kontos bei der DEHSt. Der Restbetrag betrifft die - anhand eines

Grundbetrages sowie der Anzahl der zugeteilten Berechtigungen - errechnete

allgemeine Emissionshandelsgebühr, die nach der Emissionshandelskostenverordnung

2007 (EHKostV 2007) für die Zuteilung von Berechtigungen erhoben wird und alle

anschließenden, nicht gesondert gebührenrechtlich erfassten Maßnahmen nach dem

TEHG mit abdeckt. Die in drei Teilbeträgen fälligen Gebühren wurden von der Klägerin

teilweise bereits bezahlt.

Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens hat die Klägerin am 14.

Dezember 2005 Klage erhoben und die Aufhebung des Gebührenbescheides in der

Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. November 2005 sowie die Rückzahlung der

von ihr entrichteten Gebühren begehrt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend

gemacht, dass es für die Erhebung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr an einer

wirksamen Rechtsgrundlage fehle. Die maßgeblichen Regelungen in der EHKostV 2007,

die eine vollständige Refinanzierung der Tätigkeit der DEHSt über Gebühren bezweckten,

seien nicht von den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt. Nach § 22 TEHG

und § 23 ZuG 2007 dürften nur die Kosten über Gebühren finanziert werden, die durch

konkret-individuelle, dem jeweiligen Gebührenschuldner zurechenbare Amtshandlungen

verursacht worden seien. Dies ergebe sich aus dem eindeutigen Wortlaut der

Vorschriften, die nach allgemeinem Begriffsverständnis auf die Erhebung von Gebühren

als Gegenleistung für konkret individualisierbare Amtshandlungen abstellten. Dass

ausnahmsweise eine über den Verwaltungsaufwand für die konkret gebührenpflichtigen

Amtshandlungen hinausgehende "Vollfinanzierung" der DEHSt bezweckt sei, habe der

Gesetzgeber nicht hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht. In ihrer konkreten

Ausgestaltung verstoße die allgemeine Emissionshandelsgebühr daher gegen die

grundgesetzliche Finanzverfassung. Sie sei zudem weder mit dem gesetzlich

angeordneten Kostendeckungsprinzip noch dem Äquivalenzprinzip und dem

Gleichheitssatz vereinbar und führe im Ergebnis zu einer dem Gemeinschaftsrecht

widersprechenden steuerlichen Belastung des Zuteilungsvorgangs.

Die Beklagte hat demgegenüber die Auffassung vertreten, dass sich die

streitgegenständliche Gebühr im Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigungen

halte. Sie werde für die in den konkreten Gebührentatbeständen festgelegten

Amtshandlungen und damit für individualisierbare, adressatenbezogene Entscheidungen

erhoben. Bei der Bemessung der Gebühr sei der Verordnungsgeber nicht an die

Vorgaben des § 3 Satz 2 VwKostG gebunden. Ausweislich der Gesetzesmaterialien habe

der Gesetzgeber einen eigenständigen Kostendeckungsbegriff normiert, der sowohl die

Vollzugskosten des Emissionshandels auch die Kosten des Aufbaus der administrativ-

organisatorischen Infrastruktur der DEHSt umfasse. Dies sei der maßgebliche

"Kostendeckungsrahmen", der durch das veranschlagte Gebührenaufkommen nicht

überschritten werden solle. Eine Kollision mit dem steuerstaatlichen Leitbild der

Finanzverfassung liege insoweit nicht vor. In rechtlich nicht zu beanstandender Weise

knüpfe die Gebührenerhebung an die Zuteilung von Berechtigungen und damit an die

zentrale, individuell zurechenbare Entscheidung im System des Emissionshandels an, an

der sich alle nachfolgenden Tätigkeiten der DEHSt ausrichteten. Das mit der Zuteilung

begründete Leistungsverhältnis entspreche der Sache nach einem

"Dauerschuldverhältnis", das die Erhebung einer Vorzugslast rechtfertige, die im

Ergebnis näher an dem Modell einer Benutzungs- als dem einer Verwaltungsgebühr

liege. Soweit über die Gebühren allein der Verwaltungsaufwand umgelegt werde, der in

unmittelbarem Zusammenhang mit dem Emissionshandel stehe, liege auch kein

Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor. Ebenso wenig kollidiere die Gebührenerhebung

mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben.

Mit Urteil vom 1. Februar 2008 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen

Kostenbescheid mit Ausnahme der Kontoeinrichtungsgebühr aufgehoben und die

Beklagte zur Rückzahlung der bereits gezahlten Gebühren verpflichtet. Im Übrigen hat

es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Für die Festsetzung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr fehle es an einer

wirksamen Rechtsgrundlage. § 1 Abs. 1 i.V.m. Nr. 1 des Anhangs der EHKostV 2007 sei

nicht von den gesetzlichen Verordnungsermächtigungen gedeckt und daher nichtig. § 22

TEHG und § 23 ZuG 2007 ermächtigten nur zur Erhebung von Gebühren für von den

Anlagenbetreibern konkret-individuell veranlasste Amtshandlungen, nicht aber zu einer

Gebührenbemessung, die auf eine Gesamtfinanzierung der DEHSt abziele. Nach dem

eindeutigen Wortlaut der Vorschriften, die sich an den vom Bundesverfassungsgericht

aufgestellten Grundsätzen der Normenklarheit und der Normenwahrheit messen lassen

müssten, umfasse der Begriff der "Amtshandlung" nicht sämtliche behördlichen

Tätigkeiten, sondern nur solche, die konkret-individuell von den Anlagenbetreibern

veranlasst und ihnen daher auch zurechenbar seien. Dieser sich aus dem Wortlaut

ergebende enge Amtshandlungsbegriff, der wesentlich durch den Bezug zur Abgabenart

der "Gebühr" als Gegenleistung für eine konkrete Inanspruchnahme einer öffentlichen

Leistung geprägt werde, könne nicht im Wege einer historischen Auslegung erweitert

werden. Den Gesetzgebungsmaterialien ließen sich keine Anhaltspunkte dafür

entnehmen, dass der Gesetzgeber den lediglich im allgemeinen Teil der Gesetzentwürfe

geäußerten politischen Willen, die Kosten des Emissionshandels vollständig durch

Gebühren zu refinanzieren, in den Wortlaut der Verordnungsermächtigungen habe

einfließen lassen und sich für einen weiten, sämtliche Behördentätigkeiten umfassenden

Amtshandlungsbegriff entschieden habe. Für eine Abweichung von dem herkömmlichen,

der Definition des Verwaltungskostengesetzes entsprechenden Begriffsverständnis und

die Einführung eines neuen, eigenständigen Kostendeckungsbegriffs fehle es danach an

einer hinreichend deutlichen gesetzgeberischen Entscheidung, die den

verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Die

Bemessung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr überschreite daher den durch die

gesetzlichen Verordnungsermächtigungen gezogenen Rahmen. In die

Gebührenkalkulation seien die prognostizierten Gesamtkosten (Sach- und

Personalkosten) der DEHSt und damit auch Anteile der Verwaltungstätigkeit der

Behörde eingeflossen, die keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen nach dem TEHG

bzw. dem ZuG 2007 seien. Ausweislich des von der Beklagten in Auftrag gegebenen

Gutachtens der Wirtschaftsprüfergesellschaft Dr. R. & Partner KG vom 12. August 2006

seien diese weiteren Verwaltungstätigkeiten nicht nur marginal, sondern machten einen

ins Gewicht fallenden Anteil des Gesamtverwaltungsaufwands aus.

Unabhängig davon sei die allgemeine Emissionshandelsgebühr auch deshalb nichtig,

weil es der Verordnungsgeber unterlassen habe, bei der Festlegung der Gebührensätze

einen Abzug für den im Allgemeininteresse liegenden Anteil der Tätigkeit der DEHSt

vorzunehmen. Die konkrete Ausgestaltung des Gebührentatbestandes wahre überdies

nicht den Gebührencharakter und überschreite die Grenzen zulässiger Typisierung,

soweit neben der Zuteilung von Emissionsberechtigungen auch alle anschließenden

Maßnahmen nach dem TEHG abgedeckt würden und die Gebührenhöhe ausschließlich

von der Anzahl der zugeteilten Berechtigungen abhängig sei. Angesichts der fehlenden

Festlegung von Obergrenzen sei zudem das Äquivalenzprinzip verletzt.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten,

mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft.

Die allgemeine Emissionshandelsgebühr sei mit Blick auf die Grenzen und Spielräume,

die verfassungsrechtlich dem Gebührenbegriff und davon abgeleitet dem Begriff der

Amtshandlung gesetzt seien, nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht habe seiner

Entscheidung einen zu engen Amtshandlungsbegriff zu Grunde gelegt und zu Unrecht

eine Überschreitung der Pauschalierungs- und Typisierungsbefugnis des

Verordnungsgebers angenommen. In der Verordnungsermächtigung habe der

Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Kosten des Emissionshandels nicht aus

allgemeinen Haushaltsmitteln, sondern über Gebühren abgedeckt werden sollten. Vor

dem Hintergrund dieses Finanzierungsauftrags und der Tatsache, dass mit der

Schaffung der rechtlichen Grundlagen für ein Emissionshandelssystem rechtliches

Neuland betreten worden sei, erscheine es für die erste Handelsperiode rechtlich

unbedenklich, dass die Gebührenerhebung an die Zuteilungsentscheidung als die

zentrale behördliche Maßnahme anknüpfe, an der sich alle nachfolgenden Tätigkeiten

ausrichteten.

In Anbetracht der Besonderheiten des Emissionshandels sei der in den

Verordnungsermächtigungen verwendete und klärungsbedürftige Begriff der

Amtshandlungen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts jedenfalls auch

einer Auslegung zugänglich, die eine Elemente von Benutzungsgebühren aufweisende

Gebührenerhebung zulasse. Eine derartige Auslegung trage der Tatsache Rechnung,

dass es sich bei der DEHSt um einen eigenständigen und neuen Verwaltungsbereich

handele, der einen festen und bestimmbaren Kreis von "Benutzern" habe, die nicht

lediglich in einer punktuellen Beziehung zu der Behörde stünden, sondern in einem sich

über die gesamte Handelsperiode erstreckenden "Dauerbenutzungsverhältnis". Ein

entsprechend weites Verständnis der Verordnungsermächtigungen berücksichtige

zudem den Willen des Gesetzgebers zur vollständigen Kostendeckung des bei der DEHSt

anfallenden Aufwands, der sich nicht allein in den Kosten der Abfassung der

Zuteilungsentscheidung erschöpfe. Zu den nach der gesetzgeberischen Vorgabe

berücksichtigungsfähigen Kosten gehörten etwa auch die Anschaffung und

Aufrechterhaltung leistungsfähiger IT-Strukturen, die Schulung von Mitarbeitern, die

Öffentlichkeits- und Pressearbeit und die Zusammenarbeit mit der Europäischen Union,

die in sachlichem Zusammenhang mit dem Vollzug des Emissionshandelsrechts

stünden und notwendige behördliche Tätigkeiten darstellten. Soweit die allgemeine

Emissionshandelsgebühr danach für die Inanspruchnahme der Leistungen der DEHSt

über den gesamten Zuteilungszeitraum hinweg erhoben werde, liege auch weder eine

verkappte "Wertgebühr" noch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Februar 2008 zu ändern und die

Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens das angefochtene

Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der

Beteiligten wird auf die Streitakte, die von der Beklagten vorgelegten

Verwaltungsvorgänge sowie das Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Dr. R. &

Partner KG vom 12. August 2006 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu

Recht stattgegeben. Der angefochtene Kostenbescheid der Beklagten vom 22. Februar

2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 9. November 2005 ist rechtswidrig

und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit er die

Festsetzung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr betrifft. Die der

Gebührenerhebung zu Grunde liegende Rechtsgrundlage ist nicht von den gesetzlichen

Verordnungsermächtigungen gedeckt und daher nichtig. An seiner gegenteiligen

Auffassung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren (Beschluss vom 28. November 2005 -

OVG 12 S 9.05 - NVwZ 2006, 356) hält der Senat nicht fest.

1. Die mit dem angegriffenen Bescheid erhobene allgemeine Emissionshandelsgebühr

stützt sich auf § 1 Abs. 1 der Kostenverordnung zum Treibhausgas-

Emissionshandelsgesetz und zum Zuteilungsgesetz 2007

(Emissionshandelskostenverordnung 2007 - EHKostV 2007) vom 31. August 2004 (BGBl.

I S. 2273) in Verbindung mit Nr. 1.2 des als Anlage zu § 1 Abs. 1 der Verordnung

erlassenen Gebührenverzeichnisses. § 1 Abs. 1 EHKostV sieht vor, dass die nach § 20

Abs. 1 Satz 2 TEHG zuständige Behörde für Amtshandlungen nach dem TEHG und nach

dem ZuG 2007 Gebühren nach dem Gebührenverzeichnis in der Anlage zu dieser

Verordnung erhebt. Die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sind in dem

Gebührenverzeichnis unter den Nr. 1 bis 4 aufgeführt. Nach Nr. 1 wird die allgemeine

Emissionshandelsgebühr für die Zuteilung von Berechtigungen erhoben und deckt alle

anschließenden Maßnahmen nach dem TEHG ab, soweit sie nicht gesondert in dem

Verzeichnis aufgeführt sind. Die Höhe der Gebühr berechnet sich nach Nr. 1.1 bis 1.3 in

Abhängigkeit von der Zuteilungsmenge nach einem gestaffelten Grundbetrag und

einem variablen Betrag pro zugeteilter Berechtigung. Im Falle der Klägerin ist die Gebühr

nach Nr. 1. 2 des Gebührenverzeichnisses festgesetzt worden. Gegen die konkrete

Gebührenberechnung hat die Klägerin keine Einwände erhoben.

2. Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Kalkulation der allgemeinen

Emissionshandelsgebühr ist - unstreitig - auf eine vollständige Refinanzierung der

Tätigkeit der DEHSt durch Gebühren ausgerichtet. Ausweislich der im Internet

veröffentlichten amtlichen Begründung der Verordnung (www.dehst.de) wurde die

allgemeine Emissionshandelsgebühr als umfassender einheitlicher und pauschaler

Gebührentatbestand konzipiert (S. 4). Sie knüpft hinsichtlich des Entstehungszeitpunkts

und der Gebührenhöhe an die Zuteilung von Berechtigungen an und deckt alle

nachfolgenden, nicht gesondert ausgewiesenen Amtshandlungen der DEHSt ab, zu

denen nach der amtlichen Begründung insbesondere die (nachträgliche) Überprüfung

von Zuteilungsentscheidungen nach dem ZuG 2007 bzw. § 11 TEHG, die Prüfung von

Emissionsberichten (§ 21 Abs. 1, § 5 TEHG) und die Überprüfung der Abgabepflicht (§ 6

Abs. 1 TEHG) gehören. Die Kalkulation der im einzelnen vorgesehenen Gebührensätze

orientiert sich dabei zum einen an der Gesamtzuteilungsmenge in der Zuteilungsperiode

2005 bis 2007 (495 Millionen Berechtigungen/Jahr) und der Personal- und

Sachausstattung der DEHSt, zum anderen an dem wirtschaftlichen Wert der zugeteilten

Berechtigungen. Auf dieser Grundlage sind die Gebührensätze ausweislich der amtlichen

Begründung so kalkuliert, dass neben dem Verwaltungsaufwand für die Amtshandlungen

nach dem TEHG und dem ZuG 2007 über die Berücksichtigung des wirtschaftlichen

Wertes der zugeteilten Berechtigungen auch der sonstige Aufwand der DEHSt mit

abgedeckt wird (S. 5). Nach der Intention des Verordnungsgebers soll die Tätigkeit der

DEHSt damit nicht zu einer Belastung der öffentlichen Haushalte führen (S. 5).

Das von der Beklagten in Auftrag gegebene, während des gerichtlichen Verfahrens

erstellte Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Dr. R. & Partner KG zur

Gebührenkalkulation für die Vollzugstätigkeit der DEHSt vom 12. August 2006 greift

diese Intention auf. Unter Hinweis auf die vom Gesetzgeber im TEHG und im ZuG 2007

geforderte kostendeckende Refinanzierung der DEHSt aus dem Gebührenaufkommen

werden in dem Gutachten Berechnungen zur Ermittlung des gesamten

Verwaltungsaufwands des (aufzubauenden) Fachbereichs Emissionshandel durchgeführt,

die sowohl die Personal- als auch die sächlichen Verwaltungskosten umfassen (vgl. zur

allgemeinen Vorgehensweise S. 3 des Gutachtens). Hinsichtlich der Aufgabenfelder und

Prozesse der DEHSt unterscheidet das Gutachten zwischen sog. Kernprozessen

(Zuteilung der Emissionsberechtigungen, nachträgliche Überprüfungen einschließlich der

Überprüfung der Emissionsberichte, Rechtsmittelverfahren, Register- und Kontoführung,

Bearbeitung von Kundenanliegen und Gebührenmanagement) und übergreifenden

Prozessen, zu denen sowohl die Bereitstellung der Informationstechnologie, die

Verfahrenssteuerung und Qualitätssicherung, der Bereich "Berichterstattung,

Statistiken, Nationaler Allokationsplan" als auch die Mitarbeiterführung gehören (S. 5, 6

GA). Im Rahmen der Kernprozesse wird dabei die Zuteilung von

Emissionsberechtigungen als der Schwerpunkt der Vollzugstätigkeit der DEHSt

angesehen, der andere behördliche Aufgaben nach sich zieht (S. 6). Zu den

übergreifenden Prozessen zählen nach dem Gutachten etwa die Koordination der

Zusammenarbeit zwischen der DEHSt und den zuständigen Landesbehörden, die

Weiterentwicklung des Emissionshandelssystems und die regelmäßige Berichterstattung

an die Europäische Union (S. 12). Den so ermittelten Gesamtkosten der DEHSt in Höhe

von 44,4 Mio Euro (S. 37) wird in dem Gutachten ein Gesamtgebührenaufkommen von

44 Mio Euro gegenübergestellt (S. 40). Von diesem Gebührenaufkommen entfallen

98,35% auf die allgemeine Emissionshandelsgebühr, der verbleibende Rest der

Gesamtkosten wird über die übrigen gesondert ausgewiesenen Gebührentatbestände

refinanziert (S. 40).

3. Diese Form der Gebührenbemessung, die nicht nur den Verwaltungsaufwand für

Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG 2007, sondern den gesamten

Verwaltungsaufwand der DEHSt abdeckt, steht nicht im Einklang mit den gesetzlichen

Verordnungsermächtigungen, auf deren Grundlage die EHKostV 2007 erlassen worden

ist. § 22 TEHG in der Fassung vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578) und § 23 ZuG 2007

bestimmen im Wesentlichen inhaltsgleich, dass für Amtshandlungen nach diesen

Gesetzen kostendeckende Gebühren erhoben werden. Nach beiden Vorschriften ist das

Bundesumweltministerium ermächtigt, die Höhe der Gebühren und die zu erstattenden

Auslagen für Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG 2007 durch

Rechtsverordnung festzusetzen. Eine nichtsteuerliche Finanzierung der gesamten

Tätigkeit der DEHSt, die nach der vorstehend dargelegten Verteilung des

Gebührenaufkommens nahezu vollständig durch die Erhebung der allgemeinen

Emissionshandelsgebühr erfolgt, überschreitet den vom Gesetzgeber in den

Ermächtigungsgrundlagen vorgegebenen Rahmen der Finanzierungsverantwortlichkeit

der Gebührenschuldner.

a) Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, zu denen insbesondere auch Gebühren

gehören, ist nach der bereits vom Verwaltungsgericht angeführten höchstrichterlichen

Rechtsprechung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Sie bedarf einer

besonderen - über den bloßen Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden -

sachlichen Rechtfertigung, und zwar nicht nur hinsichtlich der Erhebung der Gebühr dem

Grunde nach, sondern auch hinsichtlich der Bemessung des Gebührensatzes. Die Höhe

der Gebühr ist wesentlich nach der Finanzierungsverantwortlichkeit zu bestimmen, die

der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestandes

eingefordert hat. Soweit die nähere Ausgestaltung der Pflicht zur Zahlung von Gebühren

dem Verordnungsgeber überlassen werden soll, muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der zu

erlassenden Rechtsverordnung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vom Gesetzgeber selbst

bestimmt werden. Die Festlegung der bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten

(legitimen) Gebührenzwecke sowie die Bestimmung des Umfangs der

Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners obliegt danach dem

parlamentarischen Gesetzgeber und kann nicht auf den Verordnungsgeber delegiert

werden. Dieses verfassungsrechtliche Gebot einer erkennbaren und hinreichend klaren

gesetzgeberischen Entscheidung ist gleichsam die Kehrseite des weiten Entscheidungs-

und Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber im Bereich des Gebührenrechts

zukommt. Es erfordert, dass sich die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die

vom Verordnungsgeber getroffene Gebührenregelung insoweit entsprechen müssen, als

der mit dem Gebührentatbestand verfolgte Gebührenzweck sowie das Ausmaß der

eingeforderten Finanzierungsverantwortlichkeit (auch) in der Verordnungsermächtigung

ihren Ausdruck gefunden haben. Der Gebührenpflichtige muss mit anderen Worten

erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche

Zwecke der Gesetzgeber unter Beachtung des rechtsstaatlichen Grundsatzes der

Normenklarheit und Normenwahrheit mit der Gebührenbemessung verfolgt (vgl. zum

Vorstehenden: BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, BVerfGE 108, 1 [Rn. 46 ff.]; BVerwG,

Beschluss vom 12. Juli 2005 - 6 B 22/05 - juris; Urteil vom 3. Dezember 2003, Buchholz

421.2 Hochschulrecht Nr. 160 [Rn. 56 ff.]).

b) Gemessen an diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen fehlt es an einer

hinreichend klaren gesetzlichen Ermächtigung für eine Gebührenfinanzierung der

gesamten Tätigkeit der DEHSt, wie sie der Verordnung zu Grunde liegt. § 22 TEHG und §

23 ZuG 2007 ermächtigen nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur zur Erhebung

kostendeckender Gebühren für Amtshandlungen nach diesen Gesetzen. Zu Recht ist

das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber mit der

Bezugnahme auf "Amtshandlungen" und der Verknüpfung durch das Wort "für" einen

Gebührentatbestand formuliert hat, der alle Merkmale des herkömmlichen Begriffs der

(Verwaltungs-)Gebühren erfüllt. Danach sind Gebühren öffentlich-rechtliche

Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem

Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche

Maßnahme auferlegt werden und regelmäßig dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an

diese Leistung deren Kosten (ganz oder teilweise) zu decken (BVerfG, Urteil vom 19.

März 2003, a.a.O., Rn. 43 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, BVerwGE

115, 125 [Rn. 11]). Welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen sollen,

ist dem Verordnungsgeber nach den fachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht

freigestellt. Der Umfang der Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner wird

in § 22 TEHG, § 23 ZuG 2007 vielmehr auf Amtshandlungen nach diesen Gesetzen

begrenzt, "für" die - als Gegenleistung - Gebühren erhoben werden. Dem

Entgeltcharakter der Gebühr entsprechend wird damit vorausgesetzt, dass zwischen der

gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine

besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die öffentliche Leistung dem

Gebührenschuldner individuell zuzurechnen. Dies entspricht dem als Grund und

Anknüpfung für eine Gebührenerhebung verwendeten Begriff der "Amtshandlungen", der

nach vorgefundenem (bundesrechtlichen) Begriffsverständnis durch eine besondere

Inanspruchnahme oder Leistung der öffentlichen Verwaltung gekennzeichnet ist (vgl. § 1

Abs. 1 VwKostG) und das Erfordernis einer dem Gebührenschuldner individuell

zurechenbaren öffentlichen Leistung zum Ausdruck bringt. In den

Verordnungsermächtigungen hat der Gesetzgeber darüber hinaus den Gebührenzweck

der Kostendeckung vorgegeben, nach dem Gebühren so zu bemessen sind, dass die

Kosten der individuell zurechenbaren Amtshandlungen gedeckt werden.

c) Eine gesetzgeberische Entscheidung für eine vollständige Finanzierung der DEHSt

über Gebühren lässt sich dem Wortlaut der Verordnungsermächtigungen danach nicht

entnehmen. Der nach dem gesetzlichen Gebührentatbestand eingeforderte Umfang der

Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner ist ausdrücklich begrenzt auf

individuell zurechenbare Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG 2007. Für eine

Ausdehnung dieser Finanzierungsverantwortlichkeit im Wege der Auslegung ist nach den

dargelegten Anforderungen, die sich aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der

Normenklarheit im Gebührenrecht ergeben, kein Raum.

Den einschlägigen Gesetzesmaterialien lassen sich zwar Anhaltspunkte dafür

entnehmen, dass der Gesetzgeber die für den Vollzug des Emissionshandels zuständige

DEHSt in voller Höhe durch Gebühren refinanzieren wollte. So wird eingangs der

eingebrachten Gesetzesentwürfe zum TEHG hinsichtlich der finanziellen Auswirkungen

auf die öffentlichen Haushalte ausgeführt, dass für den Bund in erster Linie Kosten durch

den Aufbau der administrativ-organisato-rischen Infrastruktur und den Vollzug des

Gesetzes im Umweltbundesamt entstehen werden, die jedoch in voller Höhe durch

Gebühren refinanziert werden (BT-Drs. 15/2328, S. 1; ebenso BT-Drs. 15/2540, S. 1). Im

allgemeinen Teil der Begründung der Gesetzentwürfe wird insoweit auf das

Verursacherprinzip verwiesen, nach dem die beim Staat entstehenden Kosten möglichst

den Unternehmen angelastet werden sollen (BT-Drs. 15/2328, S. 9, in Bezug genommen

in BT-Drs. 15/2540). Im Zusammenhang mit den Kosten der Umsetzung durch den

Staat wird erneut auf die Kosten durch den Aufbau der administrativ-organisatorischen

Infrastruktur Bezug genommen und ausgeführt, dass ein großer Teil in der Anlaufphase

im Zusammenhang mit der Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die

Verpflichtungsperiode 2005 bis 2007 entstehen dürfte. Weiter heißt es: "Vollzugskosten

entstehen im Umweltbundesamt, bei dem die DEHSt eingerichtet wird. Diese Kosten

werden in voller Höhe durch Gebühren refinanziert. Die übrigen Kosten werden durch

Umschichtung aus dem jeweils betroffenen Einzelplan gedeckt" (BT-Dr. 15/2328, S.10).

Entsprechende Ausführungen finden sich in der Begründung des Gesetzentwurfs zum

ZuG 2007 (BT-Drs. 15/2966, S. 1), wobei hinsichtlich der Kosten für den Staat im

allgemeinen Teil ausdrücklich auf die Genehmigungserteilung, die Zuteilung von

Berechtigungen, die Überwachung der Emissionen, die Prüfung der Emissionsberichte

und die Registerführung verwiesen wird (S. 18).

Dieser allgemein-politische Wille zur vollständigen Gebührenfinanzierung der DEHSt ist

im besonderen Teil der Gesetzesentwürfe jedoch nicht aufgegriffen worden. Die

Einzelbegründung zu der damals in § 21 TEHG enthaltenen Kostenregelung erschöpft

sich in dem Hinweis, dass für Amtshandlungen nach diesem Gesetz kostendeckende

Gebühren erhoben und die Erstattung von Auslagen verlangt werden (BT-Drs. 15/2328,

S. 16). § 23 ZuG 2007 stellt nach der Einzelbegründung klar, dass für Amtshandlungen

nach diesem Gesetz kostendeckende Gebühren erhoben werden können (BT-Drs.

15/2966, S. 26). Zu der in § 18 geregelten kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen

heißt es darüber hinaus, dass die Erhebung von Gebühren für die Ausgabe und

Verwaltung von Berechtigungen nach § 22 TEHG und § 23 dieses Gesetzes hiervon

unberührt bleiben (BT-Drs. 15/2966, S. 26). Der in den Verordnungsermächtigungen

gesetzlich normierte Gebührentatbestand bleibt danach der herkömmlichen

Terminologie des Gebührenrechts verhaftet. Er löst sich nicht von der rechtlichen

Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung, die dem Begriff der Gebühr immanent ist.

Von seiner grundsätzlich weiten Gestaltungsbefugnis, eine Finanzierungsverantwortung

der Gebührenschuldner nicht nur für die Kosten von (individuell zurechenbaren)

Amtshandlungen, sondern für sämtliche Kosten der neu eingerichteten DEHSt

einzufordern, hat der Gesetzgeber keinen Gebrauch gemacht. Die Gesetzesmaterialien

sind insoweit nicht einmal eindeutig. Die im allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung

zum ZuG 2007 angeführten kostenverursachenden Tätigkeiten (a.a.O., S. 18) weisen

vielmehr auf Amtshandlungen hin, die den Anlagenbetreibern individuell zurechenbar

sind.

Bei dieser Sachlage markiert der Wortlaut der gesetzlichen Verordnungsermächtigungen

die Grenze einer noch zulässigen, an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG orientierten Auslegung.

Die Notwendigkeit einer Auslegung der bei der Bemessung der Gebührenhöhe zu

beachtenden gesetzgeberischen Festlegungen nimmt einer Verordnungsermächtigung

zwar noch nicht die erforderliche Bestimmtheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September

2001, a.a.O., Rn. 16). Im Rahmen der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze

können, um den objektiven Willen des Gesetzgebers zu erfassen, auch die

Gesetzesmaterialien herangezogen werden. Der historischen Auslegung anhand der

Entstehungsgeschichte kommt nach ständiger Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts für die Auslegung einer Norm jedoch nur insofern Bedeutung

zu, als sie die Richtigkeit einer nach dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang

ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf diesem Wege allein nicht

ausgeräumt werden können. Der Wille des Gesetzgebers kann bei der Auslegung einer

Norm nur insoweit berücksichtigt werden, als er in dem Gesetz selbst einen hinreichend

bestimmten Ausdruck gefunden hat (BVerfG, Entscheidung vom 17. Mai 1960, BVerfGE

11, 126 m.w.N.). Der Sache nach entspricht dies dem nach der höchstrichterlichen

Rechtsprechung gerade im Gebührenrecht vom Gesetzgeber zu beachtenden

rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit, der eine hinreichend klare gesetzliche

Festlegung des Umfangs der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners in

der Verordnungsermächtigung erfordert. Eine Finanzierungsverantwortlichkeit der

Anlagenbetreiber für sämtliche Kosten der DEHSt hätte danach vom Gesetzgeber im

Gebührentatbestand mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht werden

müssen. Dies ist nicht geschehen. Die Zurechenbarkeit von kostenverursachenden

Leistungen der Behörde, die nicht mit Amtshandlungen nach dem TEHG und dem ZuG

2007 zusammenhängen, hat in den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen keinen

Niederschlag gefunden. Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Bemessung der

allgemeinen Emissionshandelsgebühr, die ausweislich der amtlichen Begründung neben

dem Verwaltungsaufwand für die vorgenannten Amtshandlungen über die

Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der zugeteilten Berechtigungen auch den

sonstigen Aufwand der DEHSt mit abdeckt, überschreitet daher den durch § 22 TEHG, §

23 ZuG 2007 vorgegebenen Rahmen. Nach ihrem eigenen Internetauftritt nimmt die

DEHSt neben Amtshandlungen im Zusammenhang mit dem Vollzug des TEHG und des

ZuG 2007, die den Anlagenbetreibern individuell zurechenbar sind, eine Vielzahl weiterer

Aufgaben wahr. Dazu gehören etwa die nationale und internationale Berichterstattung,

die Kooperation mit der Europäischen Union und dem Klimasekretariat der Vereinten

Nationen, die Unterstützung des Bundesumweltministeriums bei der Aufstellung und

Genehmigung der nationalen Allokationspläne, die Registrierung und Bekanntgabe der

sachverständigen Stellen, die nach § 10 Abs. 1 Satz 4 TEHG ausdrücklich gebührenfrei

erfolgt, und die Erarbeitung von Zustimmungen zu internationalen

Klimaschutzprojekten. Die durch diese Tätigkeiten verursachten Kosten lassen sich,

insbesondere in Bezug auf die Wahrnehmung von Aufgaben der DEHSt im

internationalen Bereich, nicht der Erbringung von Amtshandlungen an die

Anlagenbetreiber zuordnen. Soweit der diesbezügliche Aufwand nach der amtlichen

Begründung der Verordnung und dem nachträglich erstellten Gutachten Dr. R. & Partner

gleichwohl in vollem Umfang in die Gebührenbemessung eingeflossen sind, ist die

Gebührenkalkulation des Verordnungsgebers nicht durch §§ 22 TEHG, 23 ZuG 2007

gedeckt.

d) Entgegen der Auffassung der Beklagten lässt sich die der Verordnung zu Grunde

liegende Kalkulation der allgemeinen Emissionshandelsgebühr schließlich auch nicht

damit rechtfertigen, dass mit der Gebührenerhebung das zwischen den

Anlagenbetreibern und der DEHSt bestehende "Dauerbenutzungsverhältnis" abgegolten

werde. Für die Annahme, die Verordnungsermächtigungen ließen auch eine Elemente

von Benutzungsgebühren aufweisende Gebührenerhebung zu, finden sich nach den

zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts weder im Wortlaut der §§ 22 TEHG,

23 ZuG 2007 noch in den Gesetzesmaterialien Anhaltspunkte. Nach den ausdrücklichen

Festlegungen des Gesetzgebers werden Gebühren als Gegenleistung für die Vornahme

von Amtshandlungen, nicht aber als Entgelt für die Inanspruchnahme der DEHSt als

öffentliche Einrichtung erhoben. Soweit die gesetzlichen Ermächtigungen damit auf die

Erhebung von Verwaltungsgebühren hinweisen, ist offensichtlich auch der

Verordnungsgeber nicht von einem abweichenden Begriffsverständnis ausgegangen. § 1

Abs. 1 EHKostV wiederholt vielmehr den Wortlaut der auf Amtshandlungen begrenzten

Verordnungsermächtigungen und führt in dem als Anlage erlassenen

Gebührenverzeichnis einzelne gebührenpflichtige Amtshandlungen aus.

4. Auf die weitergehenden Einwände der Klägerin gegen die Gebührenerhebung kommt

es danach nicht an. Die dem angefochtenen Kostenbescheid zu Grunde liegenden

Regelungen der EHKostV 2007 sind bereits wegen der dargelegten Unvereinbarkeit mit

den gesetzlichen Verordnungsermächtigungen nichtig und können die Festsetzung der

allgemeinen Emissionshandelsgebühr nicht tragen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht

die Beklagte daher zur Rückzahlung der bereits entrichteten Gebühren verpflichtet (§

113 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10,

711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe

vorliegt. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung nichtsteuerlicher

Abgaben sind höchstrichterlich bereits geklärt. Die Rechtssache weist daher keine

Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung auf, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

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