Urteil des VGH Baden-Württemberg, Az. 4 S 1927/05

VGH Baden-Württemberg: pflicht des beamten, nachzahlung, besoldung, verfügung, beamter, beamtenverhältnis, obliegenheit, anspruchsvoraussetzung, entscheidungsformel, rückwirkung
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 19.6.2007, 4 S 1927/05
zeitnahe Geltendmachung eines Anspruchs auf höheren Familienzuschlag
Leitsätze
Ansprüche auf verfassungsgemäße Alimentation (bei insoweit unzureichender Gesetzeslage) sind zeitnah, also während des jeweils laufenden
Haushaltsjahres, geltend zu machen (im Anschluss an Senatsurteil vom 13.02.2007 - 4 S 2289/05 -).
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Juli 2005 - 17 K 448/05 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Der Kläger erstrebt die Zahlung höheren Familienzuschlags für die Jahre 2000 bis 2003.
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Der Kläger steht als Oberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13) im Dienst des beklagten Landes; er ist Vater von drei Kindern, die in den Jahren 2000
bis 2003 beim Familienzuschlag berücksichtigungsfähig waren. Mit Schreiben vom 27.12.2004 erhob der Kläger Widerspruch gegen die
Festsetzung der Höhe des kinderbezogenen Familienzuschlags für sein drittes Kind für die Jahre 2000 und 2001. Mit Widerspruchsbescheid vom
29.12.2004 wies das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg den Widerspruch zurück.
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Die hiergegen erhobene, auf die Zahlung höheren Familienzuschlags für die Jahre 2000 bis 2003 gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht
Stuttgart mit Urteil vom 13. Juli 2005 - 17 K 448/05 - abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, der Kläger habe keinen Anspruch
auf Nachzahlung von Bezügen, weil er seinen Anspruch nicht zeitnah, d. h. in den Haushaltsjahren geltend gemacht habe, für die er die
Nachzahlung begehre. An die Stelle der verfassungsgerichtlichen Feststellung der Verfassungswidrigkeit der besoldungsrechtlichen
Regelungen für die Jahre 2000 bis 2003 sei - möglicherweise - die Befugnis des Verwaltungsgerichts getreten, die Verfassungswidrigkeit jeweils
selbst festzustellen. Das Verwaltungsgericht könne aber jedenfalls nicht mehr zusprechen, als das Bundesverfassungsgericht zusprechen würde.
Da das Bundesverfassungsgericht eine rückwirkende Korrektur nur für „zeitnah“ geltend gemachte Ansprüche vorgesehen habe, gelte dies auch
für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Der Kläger habe seine Ansprüche erst im Jahr 2004 geltend gemacht. Damit scheide eine
Nachzahlung für die Jahre 2000 bis 2003 aus.
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Gegen dieses ihm am 29.07.2005 zugestellte Urteil hat der Kläger am 16.08.2005 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Er beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Juli 2005 - 17 K 448/05 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheids vom 29.12.2004 zu verurteilen, an ihn 2.175,20 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5% über dem Basiszinssatz seit
dem 29.12.2004 zu bezahlen.
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Zur Begründung trägt er vor, dass bisher eine Gesetzgebung fehle, welche die Vollstreckungsbefugnis der Verwaltungsgerichte auf der
Grundlage des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24.11.1998 entfallen lasse. Im Beschluss vom 22.03.1990 habe das
Bundesverfassungsgericht dargelegt, dass ein Beamter nicht erwarten könne, dass er aus Anlass einer verfassungsrechtlich gebotenen
Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträglich in den Genuss der Befriedigung eines womöglich jahrelang
zurückliegenden Unterhaltsbedarfs komme. Die Privilegierung solcher Beamten, die zeitnah im laufenden Haushaltsjahr
Nachzahlungsansprüche geltend gemacht hätten, möge ihre Berechtigung für den Fall haben, dass erstmals durch das
Bundesverfassungsgericht eine hinsichtlich der Alimentation bestehende Rechtslage als verfassungswidrig beanstandet werde. Wenn aber über
die Verfassungswidrigkeit einer Rechtslage entschieden worden sei, dem Gesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt worden sei, innerhalb einer
angemessenen Frist eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen inhaltlich genügende Regelung zu schaffen und für den Fall, dass der
Gesetzgeber dieser Regelungsverpflichtung zeitgerecht nicht nachkomme, eine Vollstreckungsanordnung getroffen worden sei, ersetze diese
Vollstreckungsanordnung die eigentliche Gesetzesregelung, die hätte erlassen werden müssen. Dann komme es nur auf die Frage an, ob die
Geltendmachung der Ansprüche verjährt sei. Da der Gesetzgeber gewusst habe, dass ab 01.01.2000 unmittelbare Ansprüche der
Besoldungsempfänger gegeben seien und eine normersetzende Interimsregelung wie ein Gesetz gelte, hätten entsprechende Haushaltsmittel
wie beim Erlass eines Gesetzes zur Verfügung gestellt werden müssen. Des Kriteriums einer zeitnahen Geltendmachung von Ansprüchen zur
Begrenzung der Alimentationsansprüche unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit bedürfe es insoweit nicht. Im Gegenteil: Die Rechte
der Beamten durch ein gesetzlich nicht bestimmtes, über die Verjährungsregeln hinausgehendes, nicht näher definiertes Kriterium einer
„zeitnahen Geltendmachung von Ansprüchen“ zu begrenzen, wäre rechtswidrig, weil es hierfür keine gesetzliche Grundlage gebe. Auch die
Argumentation des Verwaltungsgerichts, es müsse genauso wie das Bundesverfassungsgericht auf eine zeitnahe Geltendmachung von
Ansprüchen achten, überzeuge nicht.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt das angegriffene Urteil und führt aus, seit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen
Alimentation kinderreicher Beamter sei geklärt, dass Ansprüche auf eine verfassungsgemäße Alimentation bei insoweit unzureichender formeller
Gesetzeslage durch Einleitung eines förmlichen Vorverfahrens in dem Jahr geltend gemacht werden müssten, für das die höhere Alimentation für
dritte und weitere Kinder bei entgegenstehender einfachgesetzlicher Rechtslage begehrt werde. Das Bundesverfassungsgericht habe diese
zusätzliche Voraussetzung für die Realisierung von Ansprüchen auf verfassungsgemäße Alimentation für vergangene Zeiträume aus den
verfassungsrechtlichen Besonderheiten des Beamtenverhältnisses und der Alimentationspflicht des Dienstherrn entwickelt. Die Ansicht des
Klägers, dass eine mangelnde zeitnahe Geltendmachung dem Beamten nicht entgegengehalten werden könne, überzeuge deshalb nicht. Auch
nach der Regelung des auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24.11.1998 hin erlassenen Bundesbesoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetzes 1999 habe nur derjenige Beamte in den Genuss einer Nachzahlung kommen können, der seine Ansprüche
auf höhere Besoldung zeitnah geltend gemacht habe. Nichts anderes könne bei wertender Betrachtung für die auf § 35 BVerfGG beruhende
Vollstreckungsanordnung gelten. Soweit sie bei entgegenstehender einfachgesetzlicher Rechtslage Grundlage für Zahlungsansprüche sein
könne, seien solche Ansprüche zeitnah geltend machen. Die Vollstreckungsanordnung könne nicht weiterreichen als die Vorgaben, die das
Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber auferlegt habe. Der Vollstreckungsanordnung sei deshalb immanent, dass auf sie gestützte
Ansprüche zeitnah geltend gemacht werden müssten.
10 Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen
Verwaltungsakten des Beklagten und die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.
Entscheidungsgründe
11 Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
12 Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 29.12.2004 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger
nicht in seinen Rechten. Die begehrte Zahlung eines weiteren Familienzuschlags steht ihm nicht zu, weil er seine Ansprüche nicht rechtzeitig,
d.h. zeitnah, geltend gemacht hat. Insoweit fehlt es an einer materiellrechtlichen Anspruchsvoraussetzung (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom
21.09.2006 - 2 C 5.06 -, Juris). Der Kläger hat eine Nachzahlung für die Jahre 2000 bis 2003 erst mit Schreiben vom 27.12.2004 und damit
verspätet beansprucht.
13 Ansprüche auf verfassungsgemäße Alimentation (bei insoweit unzureichender Gesetzeslage) müssen in dem Jahr geltend gemacht werden, für
das eine höhere Alimentation begehrt wird. Dies ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus der zweiten und dritten Leitentscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation (BVerfG, Beschluss vom 22.03.1990, BVerfGE 81, 363, 384 und Beschluss
vom 24.11.1998, BVerfGE 99, 300, 331; Senatsurteil vom 13.02.2007 - 4 S 2289/05 -, Juris; Senatsbeschluss vom 09.02.2007 - 4 S 2380/05 -;
OVG Saarland, Urteil vom 23.03.2007 - 1 R 25/06 -, Juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.12.2000 - 12 A 369/99 -, Juris; Hessischer
VGH, Beschluss vom 28.08.2006 - 1 UZ 1197/06 -; s.a. Pechstein, ZBR 2007, 73, m.w.N. auch zur gegenteiligen Auffassung).
14 Das Beamtenverhältnis ist ein wechselseitig bindendes Treueverhältnis, aus dem nicht nur die Verpflichtung des Dienstherrn folgt, den Beamten
amtsangemessen zu alimentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beamten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen
Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Die Alimentation des Beamten durch seinen Dienstherrn ist der Sache nach die Befriedigung
eines gegenwärtigen Bedarfs. Sie erfolgt aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln; der Haushaltsplan unterliegt - regelmäßig
- der jährlichen parlamentarischen Bewilligung; er wird, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Aus diesen Erwägungen
heraus hat ein Beamter die Obliegenheit, seine Ansprüche auf amtsangemessene Alimentation zeitnah, das heißt durch Klage oder Widerspruch
während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, geltend zu machen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22.03.1990 und vom 24.11.1998, jeweils
a.a.O.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28.06.2001, BVerwGE 114, 350).
15 Diese aus „Besonderheiten des Beamtenverhältnisses“ abgeleitete Auffassung hat das Bundesverfassungsgericht zwar im Zusammenhang mit
der Frage entwickelt, inwieweit der Gesetzgeber gehalten ist, eine als verfassungswidrig beanstandete Rechtslage auch mit Wirkung für die
Vergangenheit zu korrigieren. Nach Ansicht des Senats sind diese Überlegungen aber auch auf die vorliegende Fallgestaltung zu übertragen, in
der Zahlungsansprüche unter Berufung auf die Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts (Ziffer 2, zweiter Teil der
Entscheidungsformel des Beschlusses vom 24.11.1998, a.a.O.; s. dazu Senatsurteil vom 13.02.2007, a.a.O.) geltend gemacht werden. Denn
wenn der Gesetzgeber nicht gehalten ist, Regelungen hinsichtlich eines festgestellten Verfassungsverstoßes für die Vergangenheit zu treffen,
soweit der Anspruch auf angemessene Alimentation nicht zeitnah geltend gemacht worden ist, rechtfertigt dies den Schluss, dass auch die
Gerichte im Rahmen der Durchführung der in diesem Zusammenhang ergangenen Vollstreckungsanordnung ihrerseits nicht zu einer
entsprechenden Verpflichtung befugt sind (Senatsurteil vom 13.02.2007, a.a.O.; OVG Saarland, Urteil vom 23.03.2007, a.a.O.; Hessischer VGH,
Beschluss vom 28.08.2006, a.a.O.).
16 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geht maßgeblich von der Erwägung aus, dass Beamte Dienstbezüge grundsätzlich nur im
Rahmen des jeweils geltenden Besoldungsrechts erhalten (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG), auch wenn dies nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben
entspricht. Wenn der Beamte dies nicht hinnimmt, sondern von seinem Dienstherrn höhere Leistungen verlangt, sind sie ihm - wenn die
Besoldung verfassungswidrig zu niedrig war - ab dem Haushaltsjahr der Geltendmachung zu gewähren. In diesem Sinne setzt auch die
Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 24.11.1998 ein Tätigwerden des Beamten voraus: Vor allem auch mit Blick
darauf, dass der Gesetzgeber nicht untätig geblieben ist, sondern zahlreiche Änderungen des Besoldungs-, Steuer- und Kindergeldrechts
vorgenommen hat (vgl. dazu Senatsurteil vom 13.02.2007, a.a.O.), obliegt es dem Beamten zu entscheiden, ob er die gesetzlich vorgesehene
Besoldung hinnimmt oder höhere Leistungen verlangt. Dieses Recht besteht aber - bei entgegenstehender einfachgesetzlicher Rechtslage - nur
im Rahmen der wechselseitigen Treuepflichten im Beamtenverhältnis („Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme“, vgl. BVerwG, Urteil vom
28.06.2001, a.a.O.) und ist dem Zweck der Alimentation unterworfen, Mittel zur Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs darzustellen; es ist
demzufolge an die Obliegenheit gekoppelt, Ansprüche beim Dienstherrn noch im jeweiligen Haushaltsjahr geltend zu machen, um bereits vor
einer (erneuten) Gesetzesanpassung höhere Leistungen beanspruchen zu können. Insoweit ist die Rechtslage letztlich vergleichbar mit
derjenigen, die der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22.03.1990 zugrunde lag und in der das
Bundesverfassungsgericht Leistungen erst ab dem Haushaltsjahr der Geltendmachung eines höheren Besoldungsbedarfs zuerkannt hat. Auch
in Ansehung der Vollstreckungsanordnung im Beschluss vom 24.11.1998 kann der Beamte nicht erwarten, dass er aus Anlass einer
verfassungsrechtlich gebotenen Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträglich in den Genuss der Befriedigung eines
jahrelang zurückliegenden Unterhaltsbedarfs kommt, den er selbst gegenüber seinem Dienstherrn nicht zeitnah geltend gemacht hat (vgl.
Senatsurteil vom 13.02.2007, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 28.08.2006, a.a.O.).
17 Dieses Verständnis der maßgeblichen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung wird zudem gestützt durch den Umstand, dass die Auffassung
des Klägers, einem Beamten könne eine mangelnde zeitnahe Geltendmachung bis zur Grenze der Verjährung nicht entgegengehalten werden,
dem Bundesverfassungsgericht ausweislich der Gründe des Beschlusses vom 24.11.1998 (a.a.O. S. 313) bekannt war, es aber gleichwohl ohne
weitere Auseinandersetzung hiermit („nicht offensichtlich unhaltbar“) seine Auffassung aus dem Beschluss vom 22.03.1990 bestätigt hat, dass
eine rückwirkende Korrektur nur für diejenigen Beamten erforderlich sei, die ihre Ansprüche zeitnah, also während des laufenden
Haushaltsjahres, geltend gemacht hätten (Hessischer VGH, Beschluss vom 28.08.2006, a.a.O.).
18 Eine andere Bewertung gebietet auch nicht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.06.2004 (BVerwGE 121, 91). Mit dieser
Entscheidung wurde keine konstitutive Erweiterung vorgenommen, sondern es wurden lediglich die Konsequenzen aus der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 24.11.1998 gezogen (Pechstein, ZBR 2007, 73).
19 Die Geltung dieses Grundsatzes führt für den Kläger im Übrigen nicht zu unzumutbaren, seine aus dem beamtenrechtlichen Treueverhältnis
folgenden Pflichten bzw. Obliegenheiten schon von Verfassungs wegen überspannenden Nachteilen. Auch unter
Vertrauensschutzgesichtspunkten gibt es im Hinblick auf Änderungen bzw. Konkretisierungen einer (verfassungsgerichtlichen) Rechtsprechung,
die sich im Sinne einer „unechten“ Rückwirkung (tatbestandlichen Rückanknüpfung) nachteilig für den Bürger auswirken, keine
verfassungsrechtlichen Beschränkungen, die denjenigen für rückwirkende Gesetze entsprechen (vgl. Leibholz/Rinck, Grundgesetz für die
Bundesrepublik Deutschland, Stand: November 2006, RdNr. 1741 zu Art. 20 GG m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 05.12.2000,
a.a.O.).
20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
21 Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe der § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG gegeben ist.
Beschluss
vom 19. Juni 2007
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gem. § 52 Abs. 3 GKG auf 2.175,20 EUR festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.