Urteil des VGH Baden-Württemberg, Az. 3 S 128/06
VGH Baden-Württemberg: klage auf unterlassung, satzung, juristische person, materielles recht, lärm, öffentlich, ausweisung, bebauungsplan, landwirtschaft, tierhaltung
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 27.6.2007, 3 S 128/06
Einbeziehung einer Außenbereichsfläche in den angrenzenden Innenbereich
Leitsätze
Eine Prägung der Außenbereichsflächen i.S. von § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB setzt voraus, dass dem angrenzenden (Innen)Bereich im Hinblick
auf Art und das Maß der baulichen Nutzung, Bauweise und überbaubare Grundstücksfläche die erforderlichen Zulässigkeitsmerkmale für die
Bebaubarkeit dieser Flächen entnommen werden können.
Tenor
Die Ergänzungssatzung "Grimmerswaldstraße/Bohnertshöfe" der Gemeinde Seebach vom 12.10.2004 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Die Antragsteller wenden sich gegen die Ergänzungssatzung "Grimmerswaldstraße/Bohnertshöfe" der Antragsgegnerin vom 12.10.2004.
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Der Antragsteller zu 1 ist Eigentümer der Grundstücke Flst.-Nrn. .../1 und .../3 der Gemarkung ..., auf denen die Antragstellerin zu 2 ein Sägewerk
betreibt. Das seit ca. 1840 bestehende Sägewerk liegt nördlich der Acher am nördlichen Ortsrand der Antragsgegnerin. Südlich jenseits der
Acher befindet sich der eigentliche Ortskern von .... Nördlich des Sägewerksgeländes verläuft die ..., in Richtung Sägewerk fällt das Gelände stark
ab. Die nördliche Straßenseite der ... ist an ihrem Beginn mit einem Bauernhof (Landwirtschaft mit Tierhaltung, Milchvieh) ... ... bebaut. Hieran
schließt sich das ca. 4.050 m² große Satzungsgebiet an. Gegenüber dem Gebiet der Ergänzungssatzung liegt hangabwärts ein Bauernhof (...),
auf dem gleichfalls Landwirtschaft mit Tierhaltung (Milchvieh) betrieben wird.
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Die Ergänzungssatzung setzt als Art der baulichen Nutzung ein Dorfgebiet fest. Neben dieser Festsetzung enthält sie auch detaillierte
Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung (Grundflächenzahl, Geschossflächenzahl, Höhe der baulichen Anlagen, First- und Traufhöhe
sowie Festsetzungen zur Erdgeschossfußbodenhöhe. In der überbaubaren Fläche von ca. 1.480 m² sind nur Einzel- und Doppelhäuser mit
maximal zwei Vollgeschossen in offener Bauweise zulässig. In der Begründung heißt es, die Immissionsbelastung durch das südlich im Tal
gelegene Sägewerk sei im Rahmen eines schalltechnischen Gutachtens untersucht worden. Demzufolge sei die in der Ergänzungssatzung
vorgesehene Mischnutzung verträglich und zulässig.
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Den Beschluss zur Aufstellung der Ergänzungssatzung fasste die Antragsgegnerin am 09.06.2004 und beschloss gleichzeitig, den Entwurf
öffentlich auszulegen. Beide Beschlüsse wurden durch Anschlag an der Rathaustafel am 02.07.2004 und im Achertäler Heimatboten vom
02.07.2004 öffentlich bekannt gemacht. Der Entwurf der Ergänzungssatzung, der als Art der baulichen Nutzung noch ein Mischgebiet vorsah, lag
in der Zeit vom 19.07.2004 bis einschließlich 18.08.2004 öffentlich aus. Die Antragsteller erhoben keine Einwendungen. Die Träger öffentlicher
Belange wurden mit Schreiben vom 11.06.2004 beteiligt. In seiner Sitzung vom 12.10.2004 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die
örtlichen Bauvorschriften zum Bebauungsplan und die Ergänzungssatzung jeweils als Satzung, auf Anregung des Landratsamts wurde ein
Dorfgebiet festgesetzt. Mit Schreiben vom 06.12.2004 erteilte das Landratsamt die Genehmigung nach § 10 des BauGB i.d.F. der
Bekanntmachung vom 27.08.1997. In der Ausgabe des Achertäler Heimatboten vom 14.01.2005 wurden die Ergänzungssatzung und die
örtlichen Bauvorschriften öffentlich bekannt gemacht.
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Am 16.01.2006 haben die Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Zur Begründung ihrer Anträge machen sie geltend: Entgegen
der Auffassung der Antragsgegnerin seien die Anträge zulässig, insbesondere sei ihr Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen. Zwar enthalte die
Baugenehmigung vom 31.05.2005 in der Tat die Nebenbestimmungen, dass die Antragstellerin zu 2 im Gebiet der Ergänzungssatzung
Immissionsschutzwerte nach der TA-Lärm von tags 60 dB(A) und nachts 45 dB(A) nicht überschreiten dürfe, jedoch treffe diese
Nebenbestimmung nicht den Antragsteller zu 1 und auch für die Antragstellerin zu 2 habe sie keinen eigenen Regelungsgehalt. Es handle sich
lediglich um einen allgemeinen Verweis auf die TA-Lärm. Im Falle einer Unwirksamerklärung der Ergänzungssatzung entfalle auch die
Festsetzung eines Dorfgebiets und es gebe auch keinen maßgeblichen Immissionsort gemäß der TA-Lärm. Die Nebenbestimmung käme also
bei Unwirksamerklärung der Satzung nicht zur Anwendung. Diese Auslegung habe das Landratsamt seinerzeit auch ausdrücklich gegenüber der
Antragsgegnerin so vertreten. Auch aus dem klaren Regelungsgehalt der Nebenstimmung, der sich auf das Gebiet der Ergänzungssatzung
beziehe, folge, dass der Nebenbestimmung mit dem Wegfall der Satzung die Grundlage entzogen werde. Bei Erlass der Nebenbestimmung sei
das Landratsamt davon ausgegangen, dass es mangels Normverwerfungskompetenz bei seiner Entscheidung die Satzung zugrunde legen
müsse, weshalb diese Werte aufgenommen worden seien. Bei Unwirksamerklärung der Satzung dürfte das Landratsamt sogar verpflichtet sein,
die Nebenbestimmung aufzuheben. Schließlich würde sich für die Antragsteller auch das Risiko einer Klage auf Unterlassung von Immissionen
erheblich vermindern, wenn die Satzung für unwirksam erklärt werde. Die bislang im Gebiet erteilte Baugenehmigung hätten die Antragsteller
angefochten und das Regierungspräsidium habe das Widerspruchsverfahren ausgesetzt, bis über den Normenkontrollantrag entschieden
worden sei.
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Die Ergänzungssatzung sei auch rechtswidrig. Bei der Ausweisung „Dorfgebiet“ handle es sich um einen Etikettenschwindel, denn alleiniger
Zweck sei, dadurch eine Lösung der Emissionsproblematik herbeizuführen, da eine Einhaltung der Werte für ein WA-Gebiet im Satzungsgebiet
ausgeschlossen sei. Eine der Gebietsfestsetzung Dorfgebiet entsprechende Bebauung sei jedoch weder gewünscht noch tatsächlich zu
erwarten. Aufgrund ihrer Größe, der steilen Hanglage und der übrigen im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen seien die Grundstücke
auch nicht für die Errichtung land- oder forstwirtschaftlicher Betriebe geeignet. Die Satzung leide ferner an einem Abwägungsmangel, denn es
seien Erweiterungsinteressen der Antragsteller nicht eingestellt worden. Überdies liege auch ein Abwägungsausfall vor, denn die Einstellung der
Belange des Immissionsschutzes in die Abwägung hätte zuvor die Ermittlung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange vorausgesetzt,
was im konkreten Fall durch Einholung eines schalltechnischen Gutachtens hätte geschehen müssen. Ein schalltechnisches Gutachten, das den
fachtechnischen Anforderungen genügt hätte, sei indessen nicht eingeholt worden. Es gebe lediglich eine erste Stellungnahme des Büros IBK
vom 17.11.2003, bei dem es sich jedoch nur um eine orientierende Messung gehandelt habe, die bezogen auf eine Betriebszeit von 11 Std.
einen Beurteilungspegel von 60 dB(A) ergeben habe. Damit sei lediglich ersichtlich, dass die Immissionen in dem fraglichen Gebiet im kritischen
Bereich lägen. Auch sei nur an einem Messort, nämlich an dem potenziellen Bauvorhaben der Familie ... gemessen worden. Die vom Büro IBK
mit Datum vom 17.12.2006 vorgelegte „Argumentationskette zur schalltechnischen Beurteilung“ könne nicht überzeugen, denn aufgrund des steil
ansteigenden Geländes könnten in dem Satzungsgebiet andere Immissionen entstehen als an dem vorgelagerten Gebäude. Unabhängig davon
hätte es einer Entscheidung der Gemeinde bedurft, ob sie die schutzwürdigen Bereiche zu Lasten vorhandener gewerblicher Betriebe ausweiten
wolle. Auch der naturschutzrechtliche Ausgleich sei fehlerhaft.
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Die Antragsteller beantragen,
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die Ergänzungssatzung "Grimmerswaldstraße/Bohnertshöfe" der Gemeinde ... vom 12.10.2004 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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die Anträge abzuweisen.
11 Sie trägt vor, der Antrag der Antragstellerin zu 2 sei unzulässig, denn ihr fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Durch die bestandskräftige Auflage der
Baugenehmigung vom 31.05.2005 werde für das gesamte Sägewerk geregelt, dass völlig unabhängig vom Ausgang des vorliegenden
Normenkontrollverfahrens, insbesondere auch im Bereich der Ergänzungssatzung "Grimmerswaldstraße/Bohnertshöfe", bereits heute verbindlich
die in der TA-Lärm für ein Dorfgebiet vorgesehenen Immissionsrichtwerte einzuhalten seien. Die Normenkontrolle sei auch unbegründet. Der
Vorwurf des „Etikettenschwindels“ gehe ins Leere. In unmittelbarer Umgebung des Gebiets der Ergänzungssatzung befänden sich zwei
landwirtschaftliche Hofstellen von Vollerwerbslandwirten, die den dortigen Bereich prägten. Außerdem befinde sich im Plangebiet ein größeres
intensiv land- und forstwirtschaftlich genutztes Betriebsgebäude (...). Die Nachbarschaft zu den angrenzenden landwirtschaftlichen Betrieben
gebiete es, drohenden Konflikten bereits planerisch zu begegnen, wofür die Ausweisung eines Dorfgebiets ein zulässiges Mittel darstelle. Die
Antragsgegnerin habe im Rahmen ihrer planerischen Abwägung auch mögliche Erweiterungsabsichten des Sägewerks berücksichtigt. Jedoch
habe sie eine erhebliche Zunahme der Lärmimmissionen schon deshalb nicht in Erwägung ziehen müssen, weil der Betrieb schon jetzt auf den
vorhandenen Bestand auf dem Grundstück „...“ Rücksicht nehmen müsse. Es treffe auch nicht zu, dass die Antragsgegnerin lediglich eine
„orientierende Schallpegelmessung“ zur Grundlage ihrer Beschlussfassung gemacht habe. Soweit ein weiter nördlich gelegener Messpunkt
gefordert werde, sei dies nicht nachvollziehbar. Denn das gegenüber dem Messpunkt östlich gelegene Gelände hätte nicht anders beurteilt
werden müssen, da dieser Bereich durch die bestehenden Gebäude auf dem Sägewerksgelände selbst, aber auch durch das Anwesen „...“
soweit abgeschirmt werde, dass der gewählte Messort die lärmtechnisch ungünstigste Situation im Plangebiet repräsentiert habe. Hinsichtlich
des naturschutzrechtlichen Ausgleichs im Grünordnungsplan sei einzuräumen, dass die Bewältigung etwas missverständlich formuliert sei.
Jedoch liege der behauptete Fehler eindeutig nicht vor.
12 In der mündlichen Verhandlung vom 20.06.2007 hat der Senat das Gebiet der Ergänzungssatzung und dessen nähere Umgebung in
Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf die Anlage zur Niederschrift Bezug genommen.
13 Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden
Akten der Antragsgegnerin (1 Band) sowie die Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens des Verwaltungsgerichts Freiburg - 2 K 1345/06 -
verwiesen.
Entscheidungsgründe
I.
14 Die Anträge der Antragsteller sind statthaft und auch sonst zulässig. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach
dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch den Bebauungsplan oder dessen
Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsteller tragen substantiiert Tatsachen vor, die
es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass ihre privaten Belange, insbesondere ihr Interesse als Gewerbetreibende, in der Abwägung
nicht hinreichend gewürdigt wurden. In der Abwägung war hier insbesondere zu berücksichtigen, dass von dem Sägewerk der Antragsteller
Lärmimmissionen ausgehen und es deshalb künftig zu Konflikten mit der geplanten heranrückenden Wohnbebauung kommen kann. Der
Antragsbefugnis steht nicht entgegen, dass die Antragsteller im Rahmen der Offenlage keine Anregungen und Einwendungen erhoben haben,
denn die mit der Lärmsituation zusammenhängende Problematik musste sich der Antragsgegnerin auch ohne ausdrückliche Rüge aufdrängen.
In der Begründung zur Ergänzungssatzung heißt es dazu: „Die Immissionsbelastung durch das südlich im Tal gelegene Sägewerk ist im Rahmen
eines schalltechnischen Gutachtens untersucht worden. Demzufolge ist die in der Ergänzungssatzung vorgesehene Mischnutzung verträglich
und zulässig“. Die Antragsbefugnis der Antragsteller entfällt auch nicht deshalb, weil der Sägewerksbetrieb der Antragsteller bereits jetzt auf die
bestehende Bebauung „...“ Rücksicht nehmen muss. Aufgrund des Ergebnisses des Augenscheins erscheint es jedenfalls nicht unmöglich, dass
bedingt durch das langgestreckte Betriebsgelände des Sägewerks Lärmimmissionen unterschiedlicher Lärmquellen an verschiedenen
Einwirkungsorten im Plangebiet und vor dem Gebäude „...“ ankommen. Zudem erhöht sich durch die hinzukommende zusätzliche Bebauung mit
mindestens drei Wohnhäusern das Risiko, dass die Antragsteller mit Ansprüchen auf Vornahme weiterer Lärmschutzmaßnahmen konfrontiert
werden, während die bisherigen Bewohner des Gebäudes „...“ die Vorbelastung bereits jahrelang hingenommen und offensichtlich keine
Abwehransprüche geltend gemacht haben.
15 Auch fehlt den Antragstellern nicht das Rechtsschutzinteresse wegen der der Baugenehmigung vom 31.05.2005 beigefügten
Nebenbestimmungen, denn diese sollten ersichtlich nur zum Tragen kommen, wenn die Ergänzungssatzung Bestand haben sollte. Unter Ziff. 2.2
der Nebenbestimmung heißt es, dass „am maßgeblichen Immissionsort im Gebiet der Ergänzungssatzung „Grimmerswaldstraße/Bohnertshöfe“
die Immissionsrichtwerte entsprechend der TA-Lärm nicht überschritten werden dürfen. Wird indessen die Ergänzungssatzung
"Grimmerswaldstraße/Bohnertshöfe" für unwirksam erklärt, greift diese Nebenbestimmung nicht.
II.
16 Der Antrag ist auch begründet. Die Satzung verstößt gegen höherrangiges materielles Recht.
17 Rechtsgrundlage für ihren Erlass ist - wie im Satzungsbeschluss angegeben - § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB. Danach kann die Gemeinde durch
Satzung einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die
bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind. Die Voraussetzung, dass die einbezogenen Flächen durch die
bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sein müssen, knüpft insbesondere daran an, dass im Hinblick auf den nach
§ 34 BauGB zu fordernden Bebauungszusammenhang aus dem angrenzenden Bereich hinreichende Zulässigkeitskriterien für die Bestimmung
der baulichen Nutzung auf den einzubeziehenden Außenbereichsflächen entnommen werden können. Es reicht nicht aus, dass die
einzubeziehenden Flächen an den Innenbereich grenzen. Nur soweit - sachlich und räumlich - eine Prägung der baulichen Nutzung des
angrenzenden Bereichs auf die in Betracht kommenden Außenbereichsflächen gegeben ist, können diese einbezogen werden. Maßgeblich ist
die Reichweite der Prägung aus dem angrenzenden bebauten Bereich auf die Außenbereichsflächen insoweit, als damit auch die erforderlichen
Zulässigkeitsmerkmale für die Bebaubarkeit der Außenbereichsflächen entnommen werden können. Es müssen sich aus der vorhandenen
Bebauung also hinreichende Zulässigkeitsmerkmale im Hinblick auf die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die
Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, ergeben. Ist dies nicht der Fall, können die Rechtsfolgen der Anwendung der Zulässigkeitsregeln
des § 34 BauGB nicht greifen (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Komm. zum BauGB, § 34 RdNr. 117).
18 Davon ausgehend kann im vorliegenden Fall eine Prägung durch die vorhandene Bebauung „...“ und ... hinsichtlich des Gebiets der
Ergänzungssatzung nicht festgestellt werden. Wie die Einnahme des Augenscheins ergeben hat (vgl. etwa Bilder 5, 7 und 8, lassen sich der
Bebauung „...“ und „...“ vor allem keine Zulässigkeitsmerkmale im Hinblick auf das Maß der baulichen Nutzung und die Grundstücksfläche, die
überbaut werden soll, entnehmen. Das Gebäude „...“ liegt deutlich tiefer als die ... und ist nicht zur ... hin orientiert. Das Gelände steigt zum
Plangebiet, und insbesondere innerhalb des Plangebiets, noch einmal deutlich an. Eine prägende Wirkung für eine Bebauung auf der
gegenüberliegenden Straßenseite im Sinne einer einseitigen Straßenbebauung (vgl. Hofherr, in: Berliner Kommentar, § 34 RdNr. 78 und 79)
kann dieses einzelne Gebäude „...“ insbesondere aufgrund der Topographie nicht vermitteln. Auch das Gebäude „... ist vom Plangebiet
abgewandt. Zwar zieht sich der im nördlichen Bereich des Plangebiets vorhandene Steilhang nach Osten bis zur Bebauung ... und den
dahinterliegenden Wohnhäusern bzw. landwirtschaftlichen Betrieben hin, ist indessen im Bereich der vorhandenen Bebauung nicht
angeschnitten. Hingegen wird durch die Ausweisung der Bauflächen im Gebiet der Ergänzungssatzung auch der Steilhang von den
Baumaßnahmen betroffen. Wie die detaillierten Regelungen zum Maß der baulichen Nutzung in der Ergänzungssatzung zeigen - vgl. z.B. die
Festlegung der Erdgeschossfußbodenhöhe, die Festsetzung der zulässigen Trauf- und Firsthöhe - , lassen sich aus der vorhandenen Bebauung
„...“ und „...“ insofern keine hinreichenden Zulässigkeitsmerkmale entnehmen.
19 Demnach liegen bereits mangels Prägung die Voraussetzungen für den Erlass einer Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB nicht vor.
Im Übrigen - damit zusammenhängend - verstößt die Satzung angesichts ihrer „Regelungsdichte“ hinsichtlich der zulässigen baulichen Nutzung
aber auch gegen § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB. Danach können in einer Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB einzelne
Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Abs. 4 BauGB getroffen werden. Zulässig sind mithin nur „einzelne Festsetzungen“. Sind mehr
als nur „einzelne Festsetzungen“ erforderlich, so sind diese einem aufzustellenden Bebauungsplanverfahren vorbehalten. Dies folgt aus der
systematischen Stellung der Regelung über den Erlass einer Ergänzungssatzung in § 34 BauGB, einzelne Außenbereichsflächen konstitutiv zum
„Innenbereich“ im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB zu machen mit der Folge, dass diese Vorschrift i.V.m. Abs. 2 den Maßstab für die
planungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens abgibt. Wie bereits ausgeführt, müssen die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung
des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sein. Diesem Bereich müssen die erforderlichen Zulässigkeitskriterien für die einbezogenen
Flächen entnommen werden können. Eine zusätzliche Steuerung der baulichen Nutzung lässt § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB nur durch „einzelne
Festsetzungen“ und damit nur in begrenztem Maße zu. Diese reduzierte „Planqualität“ einer Erweiterungssatzung wird jedenfalls überschritten,
wenn die getroffenen Festsetzungen zu einer umfassenden normativen Regelung der zulässigen Bebauung nach Art eines qualifizierten
Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB führen. Das ist hier der Fall. Die angegriffene Satzung enthält neben der Festsetzung der Art
der baulichen Nutzung Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung (Grundflächenzahl, Geschossflächenzahl, Höhe der baulichen Anlagen,
First- und Traufhöhe sowie Festsetzungen zur Erdgeschossfußbodenhöhe bezogen auf die Straßenoberkante in Gebäudemitte). § 34 Abs. 1 (und
Abs. 2) BauGB kommt neben diesen detaillierten Festsetzungen als Maßstab für die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben im Plangebiet
nicht mehr zur Anwendung. Das ist mit dem Wesen und dem Charakter einer Ergänzungssatzung, wie sie sich insbesondere aus der
systematischen Stellung der Regelung über die Zulässigkeit in § 34 BauGB ergeben - nicht vereinbar (vgl. zu einer Entwicklungssatzung VGH
Bad.-Württ., Urteil vom 19.05.2004 - 5 S 2771/01 -, BauR 2005, 1132 f.).
20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
21 Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Beschluss
vom 20. Juni 2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.