Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 08.05.2008
VGH Baden-Württemberg: amsterdamer vertrag, beihilfe, recht der europäischen union, grobe fahrlässigkeit, selbständige erwerbstätigkeit, europäisches recht, europäische kommission, treu und glauben
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 8.5.2008, 2 S 2163/06
Rundfunkgebühr; kein Verstoß gegen die EU-Bestimmungen über staatliche Beihilfen
Leitsätze
Ein Rundfunkteilnehmer kann sich gegenüber seiner Heranziehung zu einer Rundfunkgebühr nicht darauf berufen, dass die deutsche
Rundfunkfinanzierung mit dem EG-Beihilferecht unvereinbar sei. Auch wenn man für die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
wettbewerbsrechtliche Bindungen durch das EG-Recht annimmt, ist diese nämlich als „bestehende Beihilfe“ nach Art. 88 Abs. 1 EG zu qualifizieren
mit der Folge, dass vor nationalen Gerichten gegen die Rundfunkgebühr nicht geklagt werden kann, solange die Europäische Kommission nicht die
Aufhebung oder Umgestaltung der Gebühr nach Art. 88 Abs. 2 EG verlangt; das Verwerfungsmonopol für „bestehende Beihilfen“ liegt bei der
Kommission (im Anschluss an EuGH, Urteil vom 22.3.1977 - Rs 78/76 - Steinike - Slg. 1977, 595 und Urteil vom 16.12.1992 - C-144/91 - Slg. 1992,
6613).
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10. Januar 2006 - 1 K 1864/05 - geändert. Der
Gebührenbescheid des Beklagten vom 5. April 2005 und dessen Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 2005 werden aufgehoben, soweit darin
Rundfunkgebühren von mehr als 503,22 EUR festgesetzt werden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen und die Berufung der Klägerin
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v.H. dieses Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Rundfunkgebühren für ein Zweitgerät in ihrem Kraftfahrzeug.
2
Die Klägerin ist seit Oktober 1996 als Rechtsanwältin zugelassen. Eigenen Angaben zufolge ist sie seit Januar 1997 nebenberuflich als
selbständige Rechtsanwältin tätig. Zur Ausübung ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit nutzte sie seit Januar 1997 das auf sie zugelassene Pkw
mit dem amtlichen Kennzeichen ..., in dem ein Radiogerät zum Empfang bereitgehalten wird. Dieser Sachverhalt wurde dem Beklagten am
23.9.2004 anlässlich eines Besuchs der Rundfunkgebührenbeauftragten C. R. bei der Klägerin bekannt.
3
Mit Gebührenbescheid vom 5.4.2005 zog der Beklagte die Klägerin für den Zeitraum von Oktober 1996 bis März 2005 zu Rundfunkgebühren für
das Zweitgerät im Kraftfahrzeug in Höhe von insgesamt 515,87 EUR heran. Den dagegen von der Klägerin am 6.5.2005 erhobenen Widerspruch
wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21.7.2005 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 26.7.2005 zugestellt.
4
Am 24.8.2005 hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt, den Gebührenbescheid des Beklagten vom 4.5.2005 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 21.7.2005 aufzuheben. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt.
5
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 10.1.2006 die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Beklagte sei zu
Recht davon ausgegangen, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Rundfunkgerät nicht um ein gebührenfreies Zweitgerät handele. Es
könne bereits auf Grund allgemeiner Lebenserfahrung davon ausgegangen werden, dass eine Selbständige - wie die Klägerin - ihr Fahrzeug
auch für Fahrten aus Anlass ihrer Geschäftstätigkeit nutze. Nach § 5 Abs. 2 RGebStV 1991 falle unter die Gebührenfreiheit nur die ausschließlich
private Nutzung, während die teilweise geschäftliche Nutzung von der Gebührenpflicht erfasst werde.
6
Die vom Beklagten festgesetzten Rundfunkgebühren seien auch nicht verjährt. Gemäß § 4 Abs. 4 RGebStV 2005 richte sich die Verjährung nach
den Vorschriften des BGB über die regelmäßige Verjährung. Gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB beginne die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem
Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden sei und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person
des Schuldners Kenntnis erlangt habe oder ohne grobe Fahrlässigkeit habe erlangen müssen. Der Beklagte habe erst seit dem Besuch seiner
Rundfunkgebührenbeauftragten C. R. am 23.9.2004 Kenntnis davon erhalten, dass die Klägerin in ihrem Kraftfahrzeug ein Radio zum Empfang
bereithalte und ihr Kraftfahrzeug nicht ausschließlich zu privaten Zwecken nutze. Auch im Zeitpunkt des erstmaligen Entstehens eines
Rundfunkgebührenanspruchs des Beklagten gegenüber der Klägerin habe nichts wesentlich anderes gegolten. Gemäß § 4 Abs. 4 RGebStV
1991 sei der Anspruch auf Rundfunkgebühren in vier Jahren verjährt. Nach ständiger Rechtsprechung habe diese Verjährungsfrist erst zu laufen
begonnen, wenn einer Rundfunkanstalt die den Gebührenanspruch begründenden Tatsachen bekannt geworden seien. Die Nichtanmeldung
des Rundfunkempfangsgeräts durch die Klägerin habe gegen die gesetzliche Anzeigepflicht verstoßen und sei deshalb rechtswidrig. Dass die
Verletzung der Anzeigepflicht darüber hinaus schuldhaft gewesen sein müsse, sei nicht erforderlich. Ausreichend sei vielmehr allein der
Umstand, dass der Beklagte bei pflichtgemäßer rechtzeitiger Anmeldung die Rundfunkgebühr gegenüber der Klägerin hätte geltend machen
können und dies lediglich deshalb nicht getan habe, weil ihm wegen des pflichtwidrigen Verhaltens der Klägerin der Gebührenanspruch
unbekannt gewesen sei.
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Die Regeln des Rundfunkgebührenstaatsvertrags seien auch nicht deshalb unanwendbar, weil sie gegen Art. 87 EG verstießen. Unabhängig
von der Frage, ob es sich bei der Rundfunkgebühr um eine Beihilfe im Sinne dieser Vorschrift handele, könne sich die Klägerin mangels eines
erforderlichen Rechtsschutzbedürfnisses im vorliegenden Falle nicht darauf berufen, dass es sich bei der Rundfunkgebührenerhebung um eine
unzulässige Beihilfe handele. Zwar sei es inzwischen gesicherte Rechtsprechung des EuGH, dass nicht nur der Wettbewerber des durch eine
Beihilfe unmittelbar Begünstigten, sondern auch der Schuldner von Abgaben und Steuern, mit denen die eigentliche Beihilfemaßnahme
finanziert werde, ein Rechtsschutzbedürfnis dartun könne, wenn er sich z.B. auf Art. 88 Abs. 3 EG berufe. Vorliegend sei aber zu berücksichtigen,
dass die Erhebung der Rundfunkgebühr in der Bundesrepublik Deutschland bereits vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags am 1.5.1999
bestanden habe und der EG-Vertrag gemäß Art. 311 EG in Verb. mit dem Protokoll 23 über den öffentlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten
gestattet habe, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch durch die Erhebung von Rundfunkgebühren zu finanzieren. Damit handele es sich bei
den Rundfunkgebühren um eine bestehende Beihilfe, weshalb sich die Kommission in ihrer Prüfung auf die rechtlichen Rahmenbedingungen
konzentriere, nicht aber die Finanzierung in der Vergangenheit untersuche. Bei einer eventuellen Feststellung der Unvereinbarkeit müsse
deshalb auch nicht mit einer Rückforderung gerechnet werden. Beschränke sich aber eine Überprüfung gemäß Art. 88 EG auf die rechtlichen
Rahmenbedingungen, führe dies nicht dazu, dass bereits derzeit von der Nichtigkeit der nationalen Rechtsgrundlage auszugehen sei mit der
Folge, dass auch die Klägerin die hier festgesetzte Rundfunkgebühr nicht zurückverlangen könne.
8
Zur Begründung der mit Beschluss vom 18.9.2006 zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Die bis einschließlich 31.12.2000
geforderten Rundfunkgebühren seien verjährt. Der Beklagte könne sich auch nicht auf den Einwand der unzulässigen Rechtsausübung berufen.
Denn für einen Rechtsmissbrauch sei erforderlich, dass sie den Beklagten durch aktives Handeln von der rechtzeitigen Anspruchsdurchsetzung
abgehalten hätte; ein bloßes Unterlassen bzw. Schweigen reiche dagegen nicht aus.
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Der Gebührenbescheid sei auch rechtswidrig, soweit Rundfunkgebühren ab dem Jahr 2001 festgesetzt worden seien. Mit dem Grundsatz der
Einheit der Rechtsordnung sei es nämlich unvereinbar, wenn abgabenrechtlich unterschiedliche Tatbestandsvoraussetzungen für die
Gebührenentstehung durch Auslegung geschaffen würden. Sie nutze den Pkw nur in ganz geringem Maße - unterhalb der Grenze von 10 % der
Gesamtnutzung - für ihre Rechtsanwaltstätigkeit. Dennoch wolle der Beklagte, obwohl er sich im Abgabenrecht bewege, die Nutzung des Pkw zu
Erwerbszwecken im Gebührenrecht anders behandeln als im Steuerrecht. Steuerrechtlich gehöre ein Pkw erst ab einer Nutzung von 10 % zu
Erwerbszwecken zum sog. Betriebsvermögen und könne erst ab dieser Grenze steuerlich abgeschrieben werden. Unabhängig davon stellten die
Rundfunkgebühren eine nach Art. 87 EG unzulässige Beihilfe dar. Vor diesem Hintergrund könne ihr auch das Rechtsschutzbedürfnis nicht
abgesprochen werden. Eine Qualifizierung der Rundfunkgebühr als eine nach Art. 87 EG unzulässige Beihilfe führe dazu, dass ihre Erhebung
wegen Verstoßes gegen europäisches Recht rechtswidrig sei und sie damit in ihren Rechten verletze. Die Erhebung der Rundfunkgebühren
verstoße schließlich gegen im Rahmen des GATS (General Agreement on Trade in Services) getroffene völkerrechtliche Vereinbarungen. Nach
Art. 25 GG seien völkerrechtliche Verträge Bestandteil des Bundesrechts. Ein Verstoß gegen völkerrechtliche Verträge durch innerstaatliche
Regelungen führe in der Folge zu deren Rechtswidrigkeit.
10 Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10.1.2006 zu ändern und den Gebührenbescheid des Beklagten vom 5.4.2005 sowie
dessen Widerspruchsbescheid vom 21.7.2005 aufzuheben.
12 Der Beklagte beantragt,
13
die Berufung zurückzuweisen.
14 Die Gebührenansprüche seien im Zeitpunkt des Erlasses des Gebührenbescheids am 5.4.2005 nicht verjährt gewesen. Darüber hinaus sei es
der Klägerin nach dem Grundsatz von Treu und Glauben verwehrt, sich auf die Einrede der Verjährung zu berufen, weil sie gegen eine ihr
obliegende Aufklärungspflicht entsprechend § 3 Abs. 1 RGebStV 1991 verstoßen habe.
15 Die Rundfunkgebühren stellten auch keine Beihilfe im Sinne des Art. 87 EG dar. Auch wenn man das Vorliegen einer Beihilfe unterstelle, könne
es sich bei den Rundfunkgebühren allenfalls um eine bestehende Beihilfe handeln. In einem solchen Fall bestehe aber bereits kein
Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Kommission sei insofern in ihrer Prüfung auf die rechtlichen Rahmenbedingungen mit Blick auf die Zukunft
verwiesen. Bei einer - unterstellten - Unvereinbarkeit des deutschen Gebührenfinanzierungssystems mit europäischem Recht müsse der
Südwestrundfunk deshalb auch nicht mit einer Rückforderung rechnen. Beschränke sich aber eine Überprüfung auf die Vereinbarkeit mit den
rechtlichen Rahmenbedingungen, führe dies nicht dazu, dass bereits derzeit - geschweige denn für den zurückliegenden streitgegenständlichen
Gebührenzeitraum - von der Nichtigkeit der nationalen Rechtsgrundlage auszugehen sei. Dies wiederum habe zur Rechtsfolge, dass die
Klägerin die hier festgesetzte Rundfunkgebühr nicht verweigern könne, selbst wenn es sich um eine Beihilfe handeln würde.
16 Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen
den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.
Entscheidungsgründe
17 Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nur zu einem geringen Teil begründet. Was den Zeitraum von Januar 1997 bis März 2005 betrifft, hat
das Verwaltungsgericht die zulässige Anfechtungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Gebührenbescheid des
Beklagten vom 5.4.2005 und dessen Widerspruchsbescheid vom 21.7.2005 sind insoweit rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Rechtswidrig sind die Bescheide lediglich hinsichtlich des auf die Monate Oktober bis Dezember 1996
entfallenden Betrags von 12,65 EUR.
18 1. Da die Klägerin seit Januar 1997 nebenberuflich als selbständige Rechtsanwältin tätig war, war sie - entgegen ihrer Auffassung - für das
Radiogerät (Zweitgerät) in dem auf sie zugelassenen Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... rundfunkgebührenpflichtig.
19 Nach der für den streitgegenständlichen Zeitraum bis zum 31.3.2005 noch anzuwendenden Regelung in § 5 des
Rundfunkgebührenstaatsvertrags vom 31.8.1991, GBl. S. 745 (im Folgenden: RGebStV 1991) ist eine Rundfunkgebühr nicht zu leisten für
weitere Rundfunkempfangsgeräte (Zweitgeräte), die von einer natürlichen Person oder ihrem Ehegatten in ihrer Wohnung oder in ihrem
Kraftfahrzeug zum Empfang bereitgehalten werden, wobei für Rundfunkempfangsgeräte in mehreren Wohnungen für jede Wohnung eine
Rundfunkgebühr zu entrichten ist (Absatz 1 Satz 1). Nach Absatz 2 der genannten Bestimmung gilt die Gebührenfreiheit nach Absatz 1 Satz 1
nicht für Zweitgeräte in solchen Räumen oder Kraftfahrzeugen, die zu gewerblichen Zwecken oder zu einer anderen selbständigen
Erwerbstätigkeit des Rundfunkteilnehmers oder eines Dritten genutzt werden. § 5 Abs. 2 S. 2 RGebStV 1991 bestimmt ferner, dass es auf den
Umfang der Nutzung der Rundfunkempfangsgeräte, der Räume oder der Kraftfahrzeuge zu den in Satz 1 genannten Zwecken nicht ankommt.
Vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen Klarstellung schließt auch eine völlig untergeordnete gewerbliche Tätigkeit oder andere selbständige
Erwerbstätigkeit die Gebührenfreiheit für Zweitgeräte aus (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.4.1994 -2 S 2521/93 - VBlBW 1994, 417 und zuletzt
Beschluss vom 7.3.2007 - 2 S 2019/06 -).
20 Das Zweitgerät im Pkw der Klägerin unterliegt danach nicht deshalb der Gebührenfreiheit im Sinne der genannten Vorschrift, weil sie den Pkw für
ihre selbständige Tätigkeit als Rechtsanwältin nur in geringem Umfang - nach ihrer Darstellung unterhalb der Grenze von 10 % der
Gesamtnutzung -verwendet. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll die Freistellung von der Mehrfachzahlung ausschließlich den privaten
Bereich erfassen. Ohne Erfolg rügt die Klägerin in diesem Zusammenhang auch eine sachwidrige Ungleichbehandlung mit der Begründung „im
Steuerrecht gehöre ein Pkw erst ab einer Nutzung von 10 % zu Erwerbszwecken zum sog. Betriebsvermögen und könne erst ab dieser Grenze
steuerlich abgeschrieben werden“. Bei der Einziehung der Rundfunkgebühren handelt es sich um ein Geschäft der Massenverwaltung. Den
Rundfunkanstalten sollen deshalb nach der Absicht des Gesetzgebers für die Beurteilung der Gebührenpflicht klare Abgrenzungskriterien an die
Hand gegeben werden, um das Gebühreneinzugsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten. Dieser Gedanke lässt sich auf das Steuerrecht
und damit auf die Frage, ab wann ein betrieblich bzw. gewerblich genutztes Kraftfahrzeug steuerlich abgeschrieben werden kann, nicht
übertragen. Im Übrigen kann die Klägerin die durch ihre selbständige Erwerbstätigkeit bedingten „Fahrten“ in vollem Umfang steuerlich geltend
machen.
21 Das Zweitgerät im Kraftfahrzeug der Klägerin ist aber - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - für den Zeitraum von Oktober 1996
bis einschließlich Dezember 1996 gebührenbefreit. Zwar war die Klägerin in diesem Zeitraum bereits als selbständige Rechtsanwältin
zugelassen, nach ihren glaubhaften Ausführungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat sie ihre selbständige Berufstätigkeit aber
erst ab dem Jahr 1997 aufgenommen. Dieser Darstellung hat auch der Vertreter des Beklagten nicht widersprochen. Für die Monate Oktober bis
Dezember 1996 nutzte die Klägerin mithin das Zweitgerät ausschließlich zu privaten Zwecken. Da die Rundfunkgebühr in diesem Zeitraum
monatlich 8,25 DM und damit insgesamt 24,75 DM betrug (= 12,65 EUR), waren folglich die für den streitgegenständlichen Zeitraum bis
einschließlich März 2005 geforderten Rundfunkgebühren von insgesamt 515,87 EUR auf 503,22 EUR zu reduzieren.
22 2. Die Klägerin kann sich gegenüber dem Gebührenanspruch des Beklagten nicht auf Verjährung berufen. Zwar ist der Gebührenanspruch für
den Zeitraum von Januar 1997 bis einschließlich Dezember 2000 verjährt (a), die Verjährungseinrede ist jedoch unbeachtlich, weil ihr der
Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegensteht (b).
23 a) Die Verjährung der Rundfunkgebühren ist durch Art. 5 des Gesetzes zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 17.3.2005 (GBl. S.
194) in wesentlichen Punkten neu geregelt worden. Nach der aktuellen Fassung des § 4 Abs. 4 RGebStV, die am 1. April 2005 in Kraft getreten
ist, richtet sich die Verjährung nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die regelmäßige Verjährung. Danach können sich
Rundfunkteilnehmer bereits nach drei Jahren auf die Einrede der Verjährung berufen (§ 195 BGB). Gleichzeitig wird aber durch die Bezugnahme
auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs klargestellt, dass der Lauf der Verjährungsfrist erst mit dem Schluss des Jahres beginnt, in
dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger (Landesrundfunkanstalt) von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person
des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste (§ 199 Abs. 1 BGB). Der Anspruch verjährt ferner ohne
Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von seiner Entstehung an (§ 199 Abs. 4 BGB). Dagegen verjährte
der Anspruch auf Rundfunkgebühren gemäß § 4 Abs. 4 RGebStV 1991 sowie der gleichlautenden Vorgängervorschrift in vier Jahren. Da die
Vorschrift keine Regelung zur Bestimmung von Beginn und Ende des Laufs der Frist für die Verjährung enthielt, begann nach allgemeiner
Auffassung in Rechtsprechung und Literatur auf der Grundlage der entsprechenden Anwendung der Vorschriften der §§ 195 ff. BGB a.F. die
Verjährungsfrist gem. § 201 BGB a.F. mit dem Schluss des Jahres, in welchem die Rundfunkgebührenforderung entstanden, d.h. fällig geworden
ist (vgl. dazu: Gall in Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, herausgegeben von Hahn/Vesting, 2. Aufl., § 4 RGebStV, Rdnr. 55) und endete
vier Jahre später, wiederum am Ende des Jahres.
24 Vor dem Hintergrund der dargestellten Rechtsänderung findet die seit dem 1. April 2005 in Kraft getretene Neufassung der Verjährungsregelung
- insbesondere die Regelfrist mit ihrer subjektiven Anknüpfung (§§ 195, 199 Abs. 1 BGB) - auf die an diesem Tag bereits verjährten
Rundfunkgebührenansprüche keine Anwendung, da die verjährungsrechtliche Neuregelung keine Rückwirkung beansprucht (VGH Bad.-Württ.,
Beschluss vom 26.4.2007 - 2 S 290/07 - ZUM-RD 2007, 555). Auf der Grundlage der vierjährigen Verjährungsfrist gem. § 4 Abs. 4 RGebStV 1991
verjährten damit mit Ablauf des Jahres 2004 die Rundfunkgebührenforderungen bis einschließlich Dezember 2000.
25 Unterbrochen wird die Verjährung durch Erlass eines Leistungsbescheids. Da der Beklagte den Gebührenbescheid erst am 5.4.2005 erlassen
hat, sind folglich - so zu Recht die Klägerin - die gegen sie geltend gemachten Ansprüche bis einschließlich des Jahres 2000 verjährt.
26 b) Die Verjährungseinrede der Klägerin ist jedoch unzulässig und damit unbeachtlich, weil ihr der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung
entgegensteht. Nach überwiegender Rechtsauffassung, der auch der Senat folgt, ist dies der Fall, wenn der Rundfunkteilnehmer durch die
Berufung auf die Verjährung Vorteile aus eigenem unrechtmäßigem Verhalten erlangen würde; wer demnach ohne Anzeige nach § 3 Abs. 1
RGebStV 1991 als „Schwarzhörer“ ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereithält und so verhindert, dass die Rundfunkanstalt mangels
Kenntnis vom ihr zustehenden Anspruch auf Rundfunkgebühren diese innerhalb der Verjährungsfrist einzieht, kann sich grundsätzlich nicht auf
die Einrede der Verjährung berufen, weil hierin eine unzulässige Rechtsausübung liegt (so VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26.4.2007, aaO;
Urteil vom 14.4.2005 - 2 S 964/03 -; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17.3.2006 - 3 LB 16/05 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7.5.2007
- 4 L 521/07 - NVwZ-RR 2007, 575; Bay. VGH, Urteil vom 3.7.1996 - 7 B 94.708 - NVwZ-RR 1997, 230; Hess. VGH, Urteil vom 27.5.1993 - 5 UE
2259/01 - NVwZ-RR 1994, 129; BVerwG, Urteil vom 15.5.1984 - 3 C 86.82 - BVerwGE 69, 227 - in einem Fall, in dem es um Beiträge zum
zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft ging; Gall in Beck’scher Kommentar zum
Rundfunkrecht, herausgegeben von Hahn/Vesting, aaO, Rdnr. 58 a; a.A. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 30.11.2005 - 10 PA 118/05 -).
27 Die Klägerin kann sich gegenüber ihrer Mitteilungspflicht nicht darauf berufen, dass sie seinerzeit keine Kenntnis von der Gebührenpflicht für ihr
Zweitgerät im Kraftfahrzeug gehabt habe. Ihre Verpflichtung zur Anzeige ergibt sich unmittelbar aus der vorerwähnten Rechtsnorm. Auf Grund
ihres jedenfalls objektiv pflichtwidrigen Unterlassen hatte der Beklagte keine Möglichkeit, die von der Klägerin geschuldeten Gebühren
festzusetzen.
28 3. Ohne Erfolg bleiben auch die europarechtlichen Einwendungen der Klägerin gegen das in der Bundesrepublik Deutschland bestehende
Rundfunkgebührenrecht. Für die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung durch den Beklagten ist es unerheblich, ob diese gegen
gemeinschaftsrechtliche Beihilfebestimmungen - Art. 87 Abs. 1, Art. 86 Abs. 2 EG bzw. gegen das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen
Rundfunk zum Amsterdamer Vertrag (ABlEG 1997 Nr. C 340, S. 109) - verstößt. In diesem Zusammenhang kann insbesondere offen bleiben, ob
die deutsche Rundfunkfinanzierung überhaupt den Tatbestand einer staatlichen Beihilfe (Art. 87 Abs. 1 EG) erfüllt (vgl. zum Meinungsstand:
Meyer, EWS 2007, 341; Thum, NVwZ 2007, 521). Die Europäische Kommission vertritt in ihrem Schreiben an die Bundesregierung vom
24.4.2007 (abgedruckt in: Funkkorrespondenz 27.2007 vom 6.7.2007), mit dem sie das gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitete
wettbewerbsrechtliche Vorverfahren nach Art. 19 Abs. 1 der Verfahrensverordnung vom 22.3.1999 (ABl. 1999, Nr. L 83/1) eingestellt hat, die
Auffassung, dass jedenfalls gewisse Dienste der Rundfunkanstalten (Digitalkanäle, Online-Dienste) wettbewerbsrechtlich zu beanstanden seien.
Das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zum Amsterdamer Vertrag, das als Primärrecht auf der gleichen Stufe wie die
Bestimmungen des EG-Vertrags steht (Art. 311 EG), räumt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten und damit auch seiner
bisherigen Finanzierung zwar umfassenden Bestandsschutz ein, gleichwohl dürfte der Rundfunk wettbewerbsrechtlichen Bindungen unterliegen,
so dass die Kommission etwa bei unverhältnismäßigen Wettbewerbsbeeinträchtigungen - unter engen Voraussetzungen - die Befugnis zum
Einschreiten haben dürfte. Die sich hierbei stellende Frage, ob - bei Anwendung des europarechtlichen Beihilferegimes - die Finanzierung des
Rundfunks an Art. 87 Abs. 1, 86 Abs. 2 EG entsprechend der Rechtsprechung des EuGH im Urteil Rs C-280/00 - Altmark Trans (Slg. 2003, I-
7747) zu messen ist (vgl. etwa Meyer, aaO; Thum, aaO; Koenigs, ZEuS 2006, 135, 158 f.) oder ob die Frage eines Verstoßes der bestehenden
Gebührenfinanzierung gegen europäisches Recht ausschließlich anhand der Tatbestandsvoraussetzungen des Protokolls über den öffentlich-
rechtlichen Rundfunk zum Amsterdamer Vertrag zu überprüfen ist (so etwa die Bundesregierung in ihrer Mitteilung vom 6.5.2005 an die
Kommission im Verfahren Staatliche Beihilfen Nr. E 3/2005 Rdnr. 268; Meyer, aaO, 348), kann jedoch gleichfalls dahinstehen. Auch wenn man
für die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wettbewerbsrechtliche Bindungen annimmt und diese mit dem EG-
Beihilferecht als unvereinbar ansieht, kann das deutsche Rundfunkgebührensystem allenfalls als bestehende Beihilfe nach Art. 88 Abs. 1 EG und
Art. 17 ff. Verfahrensverordnung angesehen werden (v. Wallenberg in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Kommentar, Stand
Oktober 2007, Art. 88 EG Rdnr. 110). Für bestehende Beihilfen in diesem Sinne besteht nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom
22.3.1977 - Rs 78/76 - Steinike - Slg. 1977, 595) aber die Besonderheit, dass es dem Einzelnen (und damit auch der Klägerin) verwehrt ist, sich
auf Art. 87 EGV (früher Art. 92 EG) zu berufen, um die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinschaftsrecht vor einem nationalen Gericht
geltend zu machen. Im Einzelnen:
29 Der Begriff „bestehende Beihilfe“ wird in Art. 1 lit. b) Verfahrensverordnung definiert: Dies sind u.a. Beihilfen, die als bestehende Beihilfen gelten,
weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren und später auf Grund der
Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen wurden, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben
(Art. 1 lit. b) v) Verfahrensverordnung). Mit dieser Bestimmung wird der Tatsache Rechnung getragen, dass in der Vergangenheit Maßnahmen
häufig nicht als Beihilfe erkannt und deshalb nicht von der Kommission zur Durchführung angemeldet wurden; der Beihilfebegriff ist im Laufe der
Zeit auch einem gewissen Wandel ausgesetzt gewesen. Diese Regelung ist jedenfalls als Auffangvorschrift anzusehen, wenn die in Deutschland
erhobenen Rundfunkgebühren als Beihilfe zu qualifizieren sein sollten (vgl. dazu: v. Wallenberg, aaO, Art. 88 EG Rdnr. 110).
30 Für bestehende Beihilfen im dargestellten Sinn gilt nach Art. 88 Abs. 1 EG sowie Art. 17 bis 19 Verfahrensverordnung ein besonderes Verfahren,
um einerseits die Regelungen einer fortlaufenden Kontrolle der Kommission zu unterziehen und andererseits den Grundsätzen des
Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit gegenüber den Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen. Die Überprüfung erfolgt im Rahmen einer
Zusammenarbeit zwischen Kommission und den Mitgliedstaaten. Art. 17 Abs. 1 Verfahrensordnung gibt der Kommission das Recht, bei den
betreffenden Mitgliedstaaten alle erforderlichen Auskünfte einzuholen. Wenn die Kommission zu der vorläufigen Auffassung gelangt, dass eine
bestehende Beihilferegelung nicht oder nicht mehr mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, wird dem betreffenden Mitgliedstaat dies bekannt
gemacht und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben (Art. 17 Abs. 2 Verfahrensverordnung). Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass
die Beihilferegelung umgestaltet oder gar aufgehoben werden sollte, so richtet sie eine Empfehlung an den Mitgliedstaat, diese „zweckdienlichen
Maßnahmen“ durchzuführen (Art. 18 Verfahrensverordnung). Ist der Mitgliedstaat mit der vorgeschlagenen Maßnahme einverstanden, setzt er
hiervon die Kommission in Kenntnis. Die Kommission hält das Ergebnis fest und unterrichtet den Mitgliedstaat hiervon. Der Mitgliedstaat ist auf
Grund seiner Zustimmung verpflichtet, die zweckdienlichen Maßnahmen durchzuführen (Art. 19 Abs. 1 Verfahrensverordnung). Falls der
Mitgliedstaat der Empfehlung nicht nachkommt, kann die Kommission das förmliche Prüfverfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG einleiten, um
gegebenenfalls die Änderung der Beihilferegelung durch eine formelle Entscheidung zu erzwingen (Art. 19 Abs. 2 Verfahrensverordnung).
31 Bei einer bestehenden Beihilfe wird danach das in Art. 87 Abs. 1 EG enthaltene Beihilfeverbot erst konkretisiert, wenn die Kommission die
Aufhebung oder Umgestaltung nach Art. 88 Abs. 2 EG verlangt. Solange die Kommission nicht entschieden hat, bleibt die Beihilferegelung
bestehen. Es existiert - anders als bei neuen Beihilfen - kein Durchführungsverbot im Sinne von Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG, und die Kommission kann
auch nicht die Aussetzung der Beihilfezahlung verlangen (vgl. zum Ganzen: v. Wallenberg, aaO, Art. 88 EG Rdnr. 122). Konsequenterweise
werden unmittelbare Rechte für den Einzelnen - etwa Mitbewerber -, die dieser vor den nationalen Gerichten geltend machen kann, erst
begründet, wenn die Kommission eine Verbotsentscheidung nach Art. 88 Abs. 2 EG getroffen hat (EuGH, Urteil vom 22.3.1977, aaO). Bis zu
diesem Zeitpunkt kann gegen bestehende Beihilfen folglich vor den nationalen Gerichten nicht geklagt werden, auch wenn diese mit dem
Gemeinsamen Markt unvereinbar sind. Vor den nationalen Gerichten sind bestehende Beihilfen - mit anderen Worten - weder rechtswidrig noch
verboten, solange ihre Unvereinbarkeit nicht von der Kommission durch Entscheidung festgestellt ist. Das Verwerfungsmonopol liegt insoweit bei
der Kommission (v. Wallenberg, aaO, Art. 88 EG Rdnr. 112). Dem Einzelnen ist es daher verwehrt, sich auf Art. 87 EG zu berufen, um die
Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinschaftsrecht vor einem nationalen Gericht geltend zu machen und zu beantragen, das Gericht
möge eine solche Unvereinbarkeit unmittelbar oder inzidenter feststellen (EuGH, Urteil vom 22.3.1977, aaO; Urteil vom 16.12.1992 - C-144/91 -
Slg. 1992, 6613).
32 Da die Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks den zuvor mit der Kommission ausgehandelten
Maßnahmen zugestimmt hat (Art. 19 Verfahrensverordnung) und ihr dafür eine zweijährige Übergangsfrist eingeräumt wurde, ist es bislang zur
Einleitung eines formellen Beihilfeverfahrens im Sinne von Art. 88 Abs. 2 EG nicht gekommen. Dementsprechend können weder die Mitbewerber
- der Verband Privater Rundfunk- und Telekommunikation (VPRT) hatte mit seiner Beschwerde die Kommission zur Einleitung des Vorverfahrens
veranlasst - noch die von der Rundfunkgebühr Betroffenen in Rechtsstreitigkeiten vor deutschen Gerichten geltend machen, die
Beihilfegewährung in Form der Rundfunkgebührenpflicht sei mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
33 4. Der angefochtene Gebührenbescheid erweist sich auch nicht im Hinblick auf den von der Klägerin gerügten Verstoß gegen das GATS-
Abkommen (General Agreement on Trade in Services) als rechtswidrig.
34 Das GATS ist ein rein völkerrechtliches Abkommen, das nur zwischen den Mitgliedern (= Vertragsstaaten) Rechte und Pflichten begründet.
Weder seinem Wortlaut noch seinem Zweck nach zielt es darauf ab, einzelnen Personen Rechte zu verleihen (BFH, Beschluss vom 17.11.2004 -
I R 75/01 -BFH/NV 2005, 690). Die Klägerin kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht auf Art. 25 GG berufen. Danach sind die
allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts (Satz 1). Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten
unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets (Satz 2). Allgemeine Regeln des Völkerrechts können folglich durch den Einzelnen vor
innerstaatlichen Gerichten durchgesetzt werden, Art. 25 Satz 2 GG verleiht ihnen den Charakter eines subjektiven Rechts. Verträge und
(multilaterale) Konventionen gehören aber nicht zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts (vgl. zum Ganzen Pernice in: Dreier, GG,
Kommentar, 2. Aufl., Art. 125 Rdnrn. 17, 32 ff.).
35 5. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung einzelne Fälle von „Geldverschwendung“ bei den Rundfunkanstalten gerügt hat, kann
dies schließlich ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids führen. Die Rundfunkgebühr wird in einem
dreistufigen Verfahren festgesetzt. Auf der ersten Stufe melden die Rundfunkanstalten auf der Grundlage ihrer Programmentscheidungen ihren
Finanzbedarf an (Bedarfsanmeldung). Auf der zweiten Stufe prüft die Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der
Rundfunkanstalten (im Folgenden: KEF) als ein aus Sachverständigen zusammengesetztes unabhängiges Gremium, ob sich die
Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und ob der daraus abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den
Grundsätzender Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist (Überprüfung der Bedarfsanmeldung). Auf der dritten Stufe setzen die
Länder die Gebühren fest (vgl. §§ 1 bis 7 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV -). Dieses dreistufige Verfahren gewährleistet zum
einen die Rundfunkfreiheit in der dualen Rundfunkordnung (vgl. BVerfG, Urteil vom 11.9.2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -
NVwZ 2007, 1287) und zum anderen stellt es grundsätzlich sicher, dass der Finanzbedarf den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit entspricht. Einzelne Missbrauchsfälle sind vor diesem Hintergrund nicht geeignet, das Gebührensystem und die der
Gebührenerhebung zugrunde liegende Prognose in Frage zu stellen. Auch der Einwand der Klägerin, die Überprüfung der Rundfunkanstalten
durch die KEF entspreche nicht den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, verfängt nicht. Die Klägerin hat - auch nicht ansatzweise
- dargelegt, dass und warum die KEF ihrem gesetzlichen Auftrag nicht nachgekommen ist bzw. nicht nachkommt. Der Umstand, dass es bei den
Rundfunkanstalten zu einzelnen Fällen von „Geldverschwendung“ gekommen ist, sagt jedenfalls nichts darüber aus, ob die KEF ihrem
Überprüfungsauftrag nachkommt. Der Senat sieht auch keinen Anlass, den Sachverhalt insoweit von sich weiter aufzuklären. Fehlt es an einem
zureichenden tatsächlichen Vorbringen der Beteiligten und drängt sich die Notwendigkeit weiterer Ermittlungen auch aus anderen Gründen nicht
auf, ist das Gericht nicht gehalten, gewissermaßen „ins Blaue hinein“ weiter zu ermitteln.
36 Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verb. mit §§
708 Nr. 10, 711 ZPO.
37 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
38
Beschluss vom 8. Mai 2005
39 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 515,87 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
40 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.