Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 04.06.2008
VGH Baden-Württemberg: recht auf bildung, jugend und sport, jugendhilfe, wohnsitzgemeinde, zuschuss, rechtsgrundlage, verfügung, ermächtigung, rechtsverordnung, subvention
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 4.6.2008, 12 S 2559/06
Normenkontrollverfahren - Gültigkeit einer Rechtsverordnung über die Förderung von Kindertageseinrichtungen mit
gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet
Leitsätze
1. § 74a SGB VIII begründet hinsichtlich der Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder einen Regelungsvorbehalt zugunsten der Länder, von
dem das Land Baden-Württemberg mit dem Erlass des Kindertagesbetreuungsgesetzes (KiTaG) Gebrauch gemacht hat.
2. Die Zuständigkeit der Gemeinden zur finanziellen Förderung von Kindergärten nach dem KiTaG verdrängt die Förderverpflichtung des örtlich
zuständigen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe (Abgrenzung zum Senatsurteil vom 18.12.2006 - 12 S 2474/06 -).
3. Die Frage, ob freie Träger von Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet im Vergleich zu freien Trägern von Einrichtungen mit
örtlichem Einzugsgebiet gleichheitswidrig benachteiligt werden, ist anhand des gesamten Fördersystems des § 8 KiTaG und nicht nur auf der
Grundlage eines einzelnen Förderanspruchs zu beurteilen.
4. Die KiTaGVO verstößt weder im Hinblick auf die Festlegung eines platzbezogenen Festbetragszuschusses (statt eines institutionellen
Zuschusses) noch im Hinblick auf dessen Höhe gegen höherrangiges Recht.
5. Die Regelung des § 1 Abs. 4 KiTaGVO, wonach der platzbezogene Festbetragszuschuss nur für jeden vollen Monat gewährt wird, in dem ein Kind
in der Einrichtung angemeldet ist und diese tatsächlich besucht, ist durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Festlegung eines jährlichen
Festbetragszuschusses nicht gedeckt.
Tenor
§ 1 Abs. 4 KiTaGVO ist unwirksam.
Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller 4/5 als Gesamtschuldner, der Antragsgegner 1/5.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der Rechtsverordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die
Förderung von Kindertageseinrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet (KiTaGVO) vom 19.06.2006.
2
Die Antragsteller sind Träger von Waldorfkindergärten. Sie sind als Mitglieder des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes als Träger der freien
Jugendhilfe nach § 75 SGB VIII anerkannt. Die Kindergärten werden nach der jeweiligen Satzung i.S.d. Waldorfpädagogik als einer bestimmten
Grundrichtung der Erziehung i.S.d. § 9 SGB VIII betrieben. Alle Einrichtungen haben ein gemeindeübergreifendes Einzugsgebiet, d.h. außer von
Kindern aus den Standortgemeinden … werden sie auch von Kindern aus benachbarten Gemeinden besucht. Die Kindergärten sind entweder
gar nicht (Antragsteller zu 2 und 3) oder teilweise (Antragsteller zu 1 mit zwei von drei und Antragsteller zu 4 mit einer von drei
Kindergartengruppen) in die Bedarfsplanung der jeweiligen Standortgemeinde aufgenommen.
3
Die bisherige finanzielle Förderung der Antragsteller war unterschiedlich: Der Antragsteller zu 1 erhielt von der Stadt ... einen Zuschuss zu den
Betriebsausgaben in Höhe der Landesmittel, der Landkreis ... leistete als örtlicher öffentlicher Träger für die Jahre vor Inkrafttreten des
Kindertagesbetreuungsgesetzes (KiTaG) keine Zuschüsse zu den Betriebsausgaben. Die Nachbargemeinden gewährten als
Wohnsitzgemeinden ebenfalls keine Zuschüsse; für das Jahr 2006 sind Zuschüsse nach § 8 Abs. 3 KiTaG beantragt. Der Antragsteller zu 2
erhielt von der Stadt ... im Jahr 2005 Zuschüsse zu den Betriebsausgaben in Höhe von 24.000,-- EUR als Freiwilligkeitsleistung; für das Jahr
2006 ist eine gleich hohe Förderung zugesagt. Diese Förderung orientiert sich an dem Betrag, den der Antragsteller vor Inkrafttreten des
Änderungsgesetzes zum Kindergartengesetz vom 09.04.2003 (KGaG 2004) am 01.01.2004 als Landesförderung vom Kreis erhielt. Der
Landkreis ... leistete als örtlicher öffentlicher Träger für die Jahre vor dem Inkrafttreten des KiTaG keine Zuschüsse zu den Betriebsausgaben;
auch die Nachbargemeinden leisteten als Wohnsitzgemeinden bisher keine Zuschüsse. Für das Jahr 2006 sind Zuschüsse nach § 8 Abs. 3
KiTaG beantragt. Der Antragsteller Ziffer 3 erhält von der Stadt ... Zuschüsse aufgrund eines Vertrags, der mit Wirkung ab dem 01.01.2005 auf der
Grundlage der Rahmenvereinbarung vom 25.07.2003 abgeschlossen wurde. Darin verpflichtet sich die Stadt zu Zuschüssen in Höhe von 50 %
eines durch sonstige öffentliche Zuschüsse nicht gedeckten Investitionsaufwands sowie zu einem Zuschuss zu den Betriebsausgaben in Höhe
von 31,5 % gemäß § 8 Abs. 3 KGaG 2004 zuzüglich einer Freiwilligkeitsleistung nach § 8 Abs. 4 KGaG 2004 in Höhe von 80 % verbleibender
nicht gedeckter Betriebsausgaben. Der Kreis ... leistete als örtlicher öffentlicher Träger für die Jahre vor Inkrafttreten des KiTaG keine Zuschüsse
zu den Betriebsausgaben. Die Nachbargemeinden ... und ... gewährten als Wohnsitzgemeinden aufgrund einer Vereinbarung Zuschüsse in
Höhe von 70,-- EUR pro Kind und Monat im Kindergartenjahr 2005/2006, in Höhe von 90,-- EUR pro Kind und Monat im Kindergartenjahr
2006/2007 und 110,-- EUR pro Kind und Monat im Kindergartenjahr 2007/2008; die übrigen Wohnsitzgemeinden leisten keine Zuschüsse. Für
das Jahr 2006 sind Zuschüsse nach § 8 Abs. 3 KiTaG beantragt. Der Antragsteller zu 4 erhielt von der Stadt ... im Jahr 2005 Zuschüsse zu den
Betriebsausgaben für eine in die Bedarfsplanung aufgenommene Gruppe nach § 8 Abs. 2 S. 1 KGaG mit dem Mindestförderungssatz von 63 %;
für die zweite Gruppe, die wie die erste von ... Kindern besucht wird, erfolgte lediglich eine Ausnahmeförderung nach § 8 Abs. 2 S. 2 KGaG in
Höhe des Mindestfördersatzes von 31,5 %; für die dritte Gruppe, die von Kindern aus den Nachbargemeinden besucht wird, wurde eine
Ausnahmeförderung nach § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG beantragt. Wegen der Aufnahme der zweiten Gruppe in die Kindergartenbedarfspläne
2005/2006 und 2006/2007 der Stadt ... und eine dementsprechende Förderung sind eine Untätigkeitsklage beim Verwaltungsgericht Freiburg
sowie ein Widerspruchsverfahren anhängig. Der Landkreis ... leistete als örtlicher öffentlicher Träger für die Jahre vor Inkrafttreten des KiTaG
keine Zuschüsse zu den Betriebsausgaben. Auch die Nachbargemeinden als Wohnsitzgemeinden leisteten keine Zuschüsse; für das Jahr 2006
sind Zuschüsse nach § 8 Abs. 3 KiTaG beantragt.
4
Mit dem am 01.01.2004 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes vom 09.04.2003 (GBl. S. 164) – im Folgenden
abgekürzt: KGaG 2004 - wurde die finanzielle Förderung der Kindergärten grundlegend geändert: An die Stelle der bisherigen dualen Förderung
der Kindergartenträger durch Land und Gemeinden trat die Förderzuständigkeit durch die Gemeinden („Kommunalisierung“). Damit sollte zur
Weiterentwicklung des Kindergartenwesens die auf kommunaler Ebene liegende Planungsverantwortung mit der Zuständigkeit für die Förderung
der Einrichtungen gebündelt werden. Die Übertragung der Finanzierungszuständigkeit wurde auch deshalb als erforderlich angesehen, um vor
dem Hintergrund des bestehenden Platzbedarfs für unter Dreijährige und der in den kommenden Jahren weiter zurückgehenden Kinderzahlen
einen noch zielgerichteteren Ausbau des Platzangebots zu gewährleisten. Zum Ausgleich ihrer Aufwendungen wurde den Gemeinden nach § 29
b FAG im kommunalen Finanzausgleich ein entsprechender Betrag zugewiesen - zur Zeit jährlich insgesamt 394 Millionen EURO. Nach § 8 Abs.
1 KGaG erhielten die nach § 75 SGB VIII anerkannten freien Träger von den Gemeinden Zuschüsse ausgerichtet an der jeweiligen Betreuungs-
und Betriebsform. § 8 Abs. 2 Satz 1 KGaG bestimmte, dass Zuschüsse nur für solche Einrichtungen gewährt werden, die der Bedarfsplanung
nach § 3 Abs. 2 KGaG entsprechen; die Förderung von Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet kam gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2
KGaG nur ausnahmsweise in Betracht. § 8 Abs. 3 und 4 KGaG regelten die Höhe der Förderung (mindestens 63 %, bei Gemeinden mit
gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet mindestens 31,5 % der Betriebsausgaben). Die darüber hinaus gehende Förderung sollte auf örtlicher
Ebene auf der Grundlage einer landesweiten Rahmenvereinbarung zwischen kommunalen Landesverbänden, Kirchen und den Verbänden der
sonstigen freien Träger der Jugendhilfe vereinbart werden (§ 8 Abs. 4 und 5 KGaG; vgl. zu alldem auch die Begründung zum Gesetzentwurf vom
04.02.2003, LT-Drs. 13/1739 S. 1 f. und 9 f. sowie Burmeister/Seith, Die Kindergartenförderung nach dem neuen Kindergartengesetz, VBlBW
2004, 201).
5
Mit dem Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes vom 14.02.2006 (GBl. S. 30) wurde dessen Bezeichnung in
„Kindertagesbetreuungsgesetz (KiTaG)“ geändert und unter anderem die Förderung gemeindeübergreifender Einrichtungen in § 8 Abs. 3 neu
geregelt. Zur Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. Lt.-Drs. 13/4869) wird ausgeführt, dass die bisherige Zuschussregelung für Kindergärten mit
überörtlichem Einzugsbereich nicht ausreichend gewesen sei. Sie habe in einigen Fällen dazu geführt, dass für solche Kindergärten kein
Zuschuss oder ein Zuschuss gewährt worden sei, der unterhalb des Zuschusses für solche Einrichtungen liege, die ausschließlich von Kindern
aus dem Gebiet der eigenen Gemeinde besucht worden seien. Außerdem solle mit der Änderung der bundesgesetzlichen Neuregelung dem ab
01.10.2005 geänderten § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII Rechnung getragen werden, wonach für die Aufnahme gemeindefremder Kinder ein
angemessener Kostenausgleich sicherzustellen ist.
6
§ 8 KiTaG hat folgenden Wortlaut:
§ 8
7
Förderung von Einrichtungen freier Träger
8
(1) Für die Förderung von Einrichtungen freier Träger im Sinne dieses Gesetzes sind gemäß §§ 69 Abs. 5 und 74 a SGB VIII die
Gemeinden zuständig.
9
(2) Träger von Einrichtungen der Gruppen nach § 1 Abs. 2 bis 5, die der Bedarfsplanung nach § 3 Abs. 3 entsprechen, erhalten von der
Standortgemeinde einen Zuschuss in Höhe von mindestens 63 vom Hundert der Betriebsausgaben. Für Einrichtungen im Sinne von
Satz 1 mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet können Ausnahmen zugelassen werden. In diesen Fällen beträgt der Zuschuss
mindestens 31,5 vom Hundert der Betriebsausgaben der gesamten Gruppe.
10
(3) Träger von Einrichtungen im Sinne von Absatz 2 mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet, die nicht oder nicht bezüglich aller
Plätze in die Bedarfsplanung aufgenommen sind, erhalten von der Wohnsitzgemeinde des jeweiligen Kindes einen jährlichen
platzbezogenen Zuschuss für jeden nicht in der Bedarfsplanung enthaltenen Platz, soweit in der Wohnsitzgemeinde kein gleichwertiger
Platz zur Verfügung steht. Die Höhe des jährlichen platzbezogenen Zuschusses für die verschiedenen Betreuungs- und Betriebsformen
wird durch Rechtsverordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales festgelegt. Änderungen der
Rechtsverordnung bedürfen der Zustimmung des zuständigen Ausschusses des Landtags. Die Standortgemeinde kann gleichzeitig
auch Wohnsitzgemeinde sein.
11
(4) Eine über die Absätze 2 und 3 hinausgehende Förderung wird in einem Vertrag zwischen der jeweiligen Gemeinde und dem Träger
der freien Jugendhilfe geregelt.
12
(5) ….
13
(6) Die Kommunalen Landesverbände schließen mit den Kirchen und den Verbänden der sonstigen freien Träger der Jugendhilfe eine
Rahmenvereinbarung über Planung, Betrieb und Finanzierung. Die Rahmenvereinbarung bildet die Grundlage für die Verträge im
Sinne von Absatz 4.
14 Die aufgrund von § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG erlassene Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die
Förderung von Kindertageseinrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet (KiTaGVO) vom 19.06.2006 (GBl. S. 224) lautet wie folgt:
§ 1
15
(1) Der platzbezogene Zuschuss der Wohnsitzgemeinden beträgt pro Kalenderjahr für jedes Kind in
16
1. Halbtagskindergärten
600 Euro,
2. Regelkindergärten
720 Euro,
3. Kindergärten mit verlängerten Öffnungszeiten 840 Euro,
4. Tageseinrichtungen mit altersgemischten
Gruppen
984 Euro,
5. Ganztagskindergärten
1320 Euro.
17
(2) Der platzbezogene Zuschuss der Wohnsitzgemeinde beträgt pro Kalenderjahr für jedes Kind in Kinderkrippen mit einer
wöchentlichen Öffnungszeit von
18
1. 15 bis unter 30 Stunden 3060 Euro,
2. 30 bis unter 40 Stunden 4380 Euro,
3. 40 bis unter 50 Stunden 5280 Euro,
4. 50 und mehr Stunden
6000 Euro.
19
Die festgelegten Zuschüsse sind bei Anwendung der Übergangsregelung nach § 24 a Abs. 1 des Achten Bundes Sozialgesetzbuch
Richtwerte, die ab dem 1. Oktober 2010 verbindlich sind.
20
(3) Der Feststellung des platzbezogenen Zuschusses nach den Absätzen 1 und 2 liegen als Betriebsausgaben pauschalierte Personal-
und Sachkosten zugrunde. Bei Anpassung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Beträge durch den Verordnungsgeber kann die
durchschnittliche Entwicklung der Betriebsausgaben in kommunalen Einrichtungen berücksichtigt werden.
21
(4) Die Zuschüsse nach den Absätzen 1 und 2 sind anteilig nur für jeden vollen Monat zu gewähren, in dem ein Kind in der Einrichtung
angemeldet ist und diese tatsächlich besucht.
22
(5) Die Zuschüsse nach den Absätzen 1 und 2 sind am 1. Februar des jeweils folgenden Jahres fällig; am 1. April und 1. September
eines Kalenderjahres sind Abschlagszahlungen in Höhe von jeweils 50 vom Hundert des sich nach den Absätzen 1 und 2 ergebenden
Zuschusses zu leisten.
23
(6) Die zuschussgebende Gemeinde und der Zuschussempfänger können von den Absätzen 1 und 2 abweichende Beträge und
Abweichungen von Absatz 5 vereinbaren.
24
(7) Der Zuschussempfänger hat die Gesamtfinanzierung der Einrichtung gegenüber der zuschussgebenden Gemeinde auf deren
Verlangen offen zu legen.
§ 2
25
(1) Diese Verordnung tritt mit Wirkung vom 01. Januar 2006 in Kraft.
26
(2) …….
27 Die KiTaGVO beruht auf einem Entwurf mit Erläuterungen, der den Verbänden der freien Träger von Kindertageseinrichtungen vom Ministerium
für Kultus, Jugend und Sport zugeleitet wurde. In diesen Erläuterungen wird im Hinblick auf die in § 1 Abs. 1 KiTaGVO genannten
Zuschussbeträge und die Grundlagen für deren Feststellung auf die Rahmenvereinbarung vom 25.07.2003 zwischen den kommunalen
Landesverbänden, den Kirchen und den Verbänden der sonstigen freien Träger der Jugendhilfe zur Umsetzung von § 8 Abs. 5 KGaG 2004
(nunmehr § 8 Abs. 5 KiTaG) und die Empfehlungen der kommunalen Landesverbände, des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes und des
Sozialministeriums zur Förderung von Kindertageseinrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet vom 20. April 2005 Bezug
genommen.
28 Die platzbezogenen Zuschussbeträge nach § 1 Abs. 1 KiTaGVO erreichen nicht die in § 8 Abs. 2 KiTaG festgelegten Förderquoten von 63 und
31,5 %, sondern liegen ausgehend von den in den Erläuterungen genannten Berechnungsgrundlagen - bezogen auf die Betriebsausgaben für
einen einzelnen Kindergartenplatz - nach Berechnungen der Antragsteller je nach Betriebsform zwischen 30,1 und 19,6 %. Diese Quoten
können sich im Einzelfall in Anwendung des § 1 Abs. 4 KiTaGVO noch verringern (Beschränkung des Zuschusses auf angemeldete und
tatsächlich genutzte Plätze).
29 Die KiTaGVO wurde im Gesetzblatt vom 10.07.2006 veröffentlicht und trat gemäß ihrem § 2 Abs. 1 am 01.01.2006 in Kraft.
30 Am 10.10.2006 haben die Antragsteller das Normenkontrollverfahren gegen die KiTaGVO eingeleitet.
31 Sie beantragen,
32
die Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über die Förderung von Kindertageseinrichtungen
mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet (KiTaGVO) vom 19.06.2006 (GBl. S. 224) für unwirksam zu erklären.
33 Sie machen geltend: Der Antrag sei zulässig, insbesondere sei ihre Antragsbefugnis gegeben. Die Rechtsverletzung liege darin, dass die
KiTaGVO ihre aus § 8 KiTaG folgenden Ansprüche auf Zuschüsse für bedarfsdeckende Einrichtungen unzumutbar verkürze. Mit dieser
Verkürzung würden zugleich die ihrem Schutz dienenden bundesgesetzlichen Vorgaben eines angemessenen Kostenausgleichs nach § 69 Abs.
5 S. 3 SGB VIII und die ermessensleitenden Vorgaben der §§ 74, 80 SGB VIII verletzt, die nicht nach Maßgabe des § 74a SGB VIII durch
Landesrecht verdrängt würden. Die Verkürzung ihrer Zuschussansprüche verletze außerdem ihre aus Verfassungsrecht folgenden Ansprüche
auf Gleichbehandlung mit anderen Zuschussempfängern; es sei willkürlich, dass sie als Träger bedarfsdeckender Einrichtungen mit
gemeindeübergreifenden Einzugsgebieten nur einen Bruchteil der Zuschüsse erhielten, die anderen Einrichtungen zustünden.
34 Die Normenkontrolle sei auch begründet. Die KiTaGVO beruhe auf einer unwirksamen Rechtsgrundlage und stehe darüber hinaus ihrerseits
nicht in Übereinstimmung mit ihrer Ermächtigungsgrundlage und sonstigem höherrangigem Recht. Die Rechtsgrundlage der KiTaGVO, § 8 Abs.
3 KiTaG, verstoße gegen §§ 69 Abs. 5, 74 und 79 SGB VIII. Die landesrechtliche Übertragung der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen
auf die Gemeinden sei mit § 69 Abs. 5 S. 1 SGB VIII deshalb unvereinbar, weil diese Vorschrift lediglich die Übertragung der
verwaltungsmäßigen Durchführung von Aufgaben der Landkreise (als Träger der öffentlichen Jugendhilfe), nicht aber die Übertragung der
Kompetenzen selbst erlaube. Aus § 74a SGB VIII ergebe sich nichts anderes. Diese Vorschrift diene lediglich der Klarstellung, dass die
Bestimmungen über die Förderung freier Träger nach § 75 SGB VIII durch landesrechtliche Regelungen über die Finanzierung von
Tageseinrichtungen zu ergänzen seien. Über die in § 74 SGB VIII geregelten Voraussetzungen der Förderung, über deren Art und Höhe der
Träger öffentlicher Jugendhilfe nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden habe, könne Landesrecht nichts bestimmen; eben dies geschehe
jedoch durch § 8 Abs. 3 KiTaG. Auch werde durch diese Vorschrift der gemäß § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII erforderliche angemessene
Kostenausgleich bei der Aufnahme gemeindefremder Kinder nicht sichergestellt. Denn hinsichtlich der Förderung durch die Wohnsitzgemeinde
erfolge keine Gleichstellung mit der Förderung von Einrichtungen freier Träger durch die Standortgemeinde. Auch sei der „angemessene“
Ausgleich deshalb nicht sichergestellt, weil § 8 Abs. 3 KiTaG es einer Rechtsverordnung überlasse, die Höhe des jährlichen platzbezogenen
Zuschusses festzulegen. Anders als bei sonstigen Einrichtungen freier Träger sei damit für diejenigen mit gemeindeübergreifendem
Einzugsgebiet völlig offen, in welcher Höhe die Kostenerstattung für die Aufnahme gemeindefremder Kinder ausfalle. Die gesetzliche
Ermächtigung des § 8 Abs. 3 KiTaG sei auch nicht i.S.d. Art. 61 LVerf hinreichend bestimmt und deshalb auch aus diesem Grund nichtig. So lasse
die Ermächtigung etwa offen, ob das Förderniveau anderer Kindergärten maßgeblich sein solle oder ob die Höhe der Zuschüsse unabhängig
hiervon im Sinne einer Grundförderung festgelegt werden könne. Auch sei der Ermächtigung nicht zu entnehmen, ob sie es zulasse oder gar
fordere, die Zuschüsse der Wohnsitzgemeinde als „Festbetragszuschüsse“ festzulegen, also eine Pauschalierung vorzunehmen. Die
landesrechtlich allein mögliche Übertragung der Durchführung der Förderung müsse außerdem so ausgestaltet sein, dass die bundesrechtlichen
Vorgaben für die Förderung freier Träger (§ 74 SGB VIII) sowie der Planungs- (§ 80 SGB VIII) und Gesamtverantwortung (§ 79 SGB VIII) des
Trägers öffentlicher Jugendhilfe beachtet würden. Diesen Vorgaben widerspreche indessen die Ermächtigung zur Festlegung der Höhe des
platzbezogenen Zuschusses nach § 8 Abs. 3 KiTaG ebenfalls. Diese dürfe gerade nicht - wie aber geschehen - eine Festlegung der
Zuschusshöhe zulassen, die die Berücksichtigung bzw. Beachtung etwa der Gesetzeszwecke der Trägervielfalt, des Wunsch- und Wahlrechts
der Leistungsberechtigten nach § 5 SGB VIII, die Festlegung des Eigenanteils nach § 74 Abs. 3 S. 3 SGB VIII sowie die nach § 80 SGB VIII
planrelevanten Belange bei der Ausgestaltung der Förderung verkürzten. So komme die Planungsverantwortung des Trägers öffentlicher
Jugendhilfe bei der Ausfüllung der Ermächtigung nach § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG nicht zum Zuge. Die gesetzliche Ermächtigung sei auch nicht so
ausgestaltet, dass bei der Festlegung der Höhe der Förderung ein ausreichender Spielraum für die Wahrnehmung der - unverändert
fortbestehenden - Gesamtverantwortung des örtlichen öffentlichen Trägers gemäß § 79 SGB VIII verbleibe.
35 Auch die KiTaGVO selbst sei wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Dies gelte schon deshalb, weil es an der aufgrund des
Rechtsstaatsprinzips erforderlichen Begründung fehle. Darüber hinaus zeigten auch mehrere Einzelbestimmungen, dass der Verordnungsgeber
sein Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe. So sähen § 1 Abs. 1 und 2 KiTaGVO nach ihrem Wortlaut platzbezogene Zuschüsse der
Wohnsitzgemeinden auch für solche Kindergärtenplätze vor, die im Bedarfsplan enthalten seien, obwohl die Rechtsgrundlage des § 8 Abs. 3
KiTaG platzbezogene Zuschüsse lediglich für nicht in den Bedarfsplan aufgenommene Plätze erlaube. § 1 Abs. 4 KiTaGVO überschreite die
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zunächst deshalb, weil er Zuschüsse nur anteilig für jeden vollen Monat vorsehe, in dem ein Kind in der
Einrichtung angemeldet sei und diese tatsächlich besuche, während in § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG lediglich von jährlichen platzbezogenen
Zuschüssen die Rede sei; auch die in dieser Bestimmung vorgenommene Beschränkung der Zuschüsse auf volle Monate der Anmeldung und
des tatsächlichen Besuchs sei von der gesetzlichen Ermächtigung nicht gedeckt. Dasselbe gelte auch für § 1 Abs. 7 KiTaGVO, wonach die
Gesamtfinanzierung der Einrichtung des freien Trägers gegenüber der zuschussgebenden Gemeinde auf deren Verlangen offenzulegen sei,
zumal die KiTaGVO Festbeträge vorsehe, auf deren Höhe die offenzulegende Finanzierung keine Auswirkungen habe. Soweit § 1 Abs. 3 S. 2
KiTaGVO eine Anpassungsklausel enthalte, nach der bei einer Anpassung der Festbeträge die durchschnittliche Entwicklung der
Betriebsausgaben in kommunalen Einrichtungen zu berücksichtigen sei, überschreite die Verordnung ebenfalls ihre Ermächtigungsgrundlage.
Die unzumutbar niedrige Höhe der platzbezogenen Zuschüsse verstoße - im Vergleich zur Förderung sonstiger freier Träger nach Maßgabe des
§ 8 Abs. 2 KiTaG - gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Insbesondere bei Beachtung der einfachgesetzlichen
Ausprägungen des Gleichheitssatzes in § 74 Abs. 4 und Abs. 5 SGB VIII bestehe kein sachlicher Grund zur Subventionierung der Einrichtungen
nach § 8 Abs. 2 KiTaG anhand der Betriebsausgaben und nach § 8 Abs. 3 KiTaG in Form von platzbezogenen Zuschüssen. Sachwidrig sei es
auch, unterschiedliche Festbetragszuschüsse für die einzelnen Betreuungs- und Betriebsformen vorzusehen. Bei der Förderung anhand der
Betriebsausgaben seien diese regelmäßig insgesamt und detailliert zu erheben sowie platzanteilig zuzurechnen; es sei willkürlich, diese dann
vorliegenden Daten nicht auch für die platzbezogenen Zuschüsse der Wohnsitzgemeinden zu verwenden und sich stattdessen mit einer bloßen
Schätzung zu begnügen. Ebenso willkürlich sei es, bei den Betriebsausgaben die in Ziff. 3.2 und 3.1.3 der Rahmenvereinbarung aufgeführten
Verwaltungskosten und Ausgaben für ehrenamtlich erbrachte Leistungen nicht als Teil der Betriebsausgaben zu berücksichtigen. Sachwidrig sei
es ferner, dass keine Entscheidung darüber getroffen worden sei, welche Quoten der Betriebsausgaben der Festlegung der Höhe der
platzbezogenen Zuschüsse zugrunde zulegen seien. Nur dann hätte der Regelungsauftrag des § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG erfüllt werden können.
Sachlich nicht gerechtfertigt sei es auch, dass die Förderung nach § 8 Abs. 2 KiTaG mit Mindestquoten eine Öffnungsklausel enthalte, während
die pauschalierte platzbezogene Bezuschussung ohne eine solche Klausel vorgenommen worden sei; der Verstoß gegen den
Gleichheitsgrundsatz werde noch dadurch unterstrichen, dass sich die Anpassungsklausel des § 1 Abs. 3 S. 2 KiTaGVO nur auf veränderte
Umstände bezüglich der Betriebsausgaben, nicht aber bezüglich der Förderquoten beziehe. Schließlich sei kein nachvollziehbarer Grund dafür
ersichtlich, bedarfsdeckende Plätze, die nicht in der Bedarfsplanung enthalten seien, nicht ebenso wie bedarfsdeckende plangemäße
Kindergartenplätze mit einer Mindestquote von 63 % zu fördern. Ebenso wenig sei nachvollziehbar, dass in der KiTaGVO die Höhe der
Zuschüsse der Wohnsitzgemeinden nicht lediglich als Mindestbetrag vorgegeben worden sei, wie dies bei den anderen Fördertatbeständen des
KiTaG geschehen sei. Die dargestellten Verstöße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz indizierten zugleich, dass die KiTaGVO auch den
Verfassungsauftrag verfehle, das Elternrecht des Art. 6 Abs. 2 GG und das Recht auf Bildung nach Art. 11 Abs. 1 LV im Rahmen der
Verhältnismäßigkeit auszugestalten. Dadurch würden diese Grundrechte verletzt. Dies werde noch dadurch bekräftigt, dass die
Ungleichbehandlung der betroffenen Einrichtungen deren gesicherten Bestand in Frage stelle.
36 Der Antragsgegner beantragt,
37
den Antrag abzuweisen.
38 Er macht geltend: Der Antrag sei bereits unzulässig. Den Antragstellern stehe weder aus Verfassungsrecht noch aus Normen des SGB VIII ein
subjektiver Anspruch auf finanzielle Förderung zu. Eine subjektive Rechtsverletzung könne auch nicht daraus hergeleitet werden, dass die
Regelungen der KiTaGVO als Verkürzung eines durch das KiTaG begründeten Anspruchs gedeutet würden; ein gesetzlich begründeter
Anspruch auf eine Förderung in bestimmter, über die Regelungen der KiTaGVO hinausgehender Höhe lasse sich auch aus dem KiTaG nicht
herleiten, da dieses Gesetz keine verbindlichen Vorgaben über die Höhe der Förderung mache.
39 Der Antrag sei darüber hinaus auch unbegründet. Die KiTaGVO beruhe auf einer wirksamen Rechtsgrundlage und sei ihrerseits formell und
materiell rechtmäßig. Insbesondere stimme sie mit den Vorgaben der Verfassung, des KiTaG und des SGB VIII überein.
40 §§ 69 Abs. 5 und 74a SGB VIII regelten, dass die Finanzierung von Tageseinrichtungen landesrechtlich geregelt werden könne; lediglich die
Gesamtzuständigkeit für Planung und Gewährleistung verbleibe beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe gemäß § 69 Abs. 1 SGB VIII. § 8 Abs. 3
KiTaG übertrage (lediglich) die finanzielle Förderzuständigkeit auf die Gemeinden und halte sich damit im Rahmen der bundesgesetzlichen
Vorgaben. Auch der Forderung des § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII n.F., wonach bei Aufnahme gemeindefremder Kinder ein angemessener
Kostenausgleich sicherzustellen sei, sei mit der in § 8 Abs. 3 KiTaG getroffenen Regelung und den Bestimmungen der KiTaGVO nachgekommen
worden, indem den Wohnsitzgemeinden ein platzbezogener Zuschuss auferlegt werde. Entgegen der Auffassung der Antragsteller sei ein
angemessener Kostenausgleich nicht erst dann sichergestellt, wenn Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet nicht anders
behandelt würden als die anderen Einrichtungen. § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII ordne ausdrücklich nur einen „angemessenen“ Kostenausgleich an
und ziele ersichtlich nicht auf institutionsbezogene Zuschüsse. Die unterschiedlichen Zuschussarten nach § 8 Abs. 2 und Abs. 3 KiTaG beruhten
auch auf sachgerechten Überlegungen, insbesondere darauf, dass eine Wohnsitzgemeinde nur ein begrenzteres Interesse an der Tätigkeit
eines Trägers freier Einrichtungen als eine Standortgemeinde habe. § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII sehe konsequenterweise den Kostenausgleich
auch nur für die Aufnahme gemeindefremder Kinder vor, d.h. für die jeweilige tatsächliche Nutzung eines Kindergartenplatzes. Er bezwecke
keine Strukturförderung, sondern nur einen finanziellen Ausgleich der Ersparnis der Wohnsitzgemeinde für eigene Aufwendungen. Auch dies
lege einen platzbezogenen Zuschuss nach § 8 Abs. 3 KiTaG nahe. Dass der angemessene Ausgleich einer Rechtsverordnung überlassen
worden sei, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Angesichts der Geschichte der Gesetzgebung und der Rechtsverordnungsgebung, die von
Anfang an nach konsensualen Empfehlungen und Rahmenvereinbarungen der interessierten Verbände vorgegangen sei und Betriebskosten
berechnet habe, habe der Gesetzgeber davon ausgehen können, dass eine angemessene Bezuschussung nach den Vorgaben der beiden
Abkommen erreicht werden würde. § 8 Abs. 3 KiTaG sei als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage auch hinreichend bestimmt. Aus den
Parlamentsmaterialien gehe hervor, dass die Vorschrift platzbezogene Zuschüsse nach Maßgabe von Personal-, Sach- und Verwaltungskosten
in einem Umfang vorsehen wolle, der sich aus den konsensual gefundenen Empfehlungen und den Rahmenvereinbarungen ergebe.
Investitionskosten würden bei der Förderung gemeindeübergreifender Kindergärten nicht berücksichtigt; hierzu bestehe auch unter
Gleichbehandlungsgesichtspunkten keine rechtliche Verpflichtung. Die bundesrechtlichen Vorgaben der Planungs- und Gesamtverantwortung
(§§ 79, 80 SGB VIII) würden durch die landesrechtliche Regelung nicht tangiert. Die Förderung nach § 8 Abs. 3 KiTaG bestimme nicht endgültig
das Gesamtvolumen der Subvention eines freien Trägers und verhindere keine darüber hinausgehende Förderung durch Dritte. Insbesondere
sehe § 8 Abs. 4 KiTaG selbst eine über den Absatz 3 hinausgehende Förderung auf vertraglicher Basis vor, zum anderen schließe auch die in §
8 Abs. 3 KiTaG vorgesehene Förderung Zusatzförderungen von anderer Stelle, unter anderem auch durch den Träger der Jugendhilfe, nicht aus.
Verteilt würden nach § 8 Abs. 3 KiTaG nur die Zuständigkeiten für die „Muss“-Förderung, ein Ausschluss anderer Subventionen sei damit nicht
gemeint. Soweit die Antragsteller die fehlende Festsetzung des Eigenanteils des freien Trägers bei einer Grund- oder Ausnahmeförderung
rügten, sei darauf hinzuweisen, dass solche detaillierenden Festlegungen nicht bereits in der Ermächtigungsnorm festgelegt werden müssten. Es
sei allgemein üblich, zur hinreichenden Bestimmung von Subventionen oder Ausgleichsforderungen den unbestimmten Rechtsbegriff der
Angemessenheit zu verwenden.
41 Auch die KiTaGVO selbst sei formell und materiell rechtmäßig. Schon die Annahme der Antragsteller, dass Rechtsverordnungen eine
Begründung enthalten müssten, entspreche nicht der Rechtslage. Unabhängig davon sei der Entwurf der KiTaGVO von Anfang an mit einer
Begründung versehen worden und in Gesprächen mit den interessierten Verbänden diskutiert worden. Es könne unter Heranziehung ihres
Vorspruchs und ihrer Ermächtigungsgrundlage auch keinem Zweifel unterliegen, dass die Verordnung sich ausschließlich auf nicht in den
Bedarfsplan aufgenommene Kindergartenplätze beziehe. Dass § 1 Abs. 4 KiTaGVO Zuschüsse nur anteilig für den vollen Monat vorsehe, in dem
ein Kind in der Einrichtung angemeldet sei und diese tatsächlich besuche, stehe nicht in Widerspruch zu § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG, in dem lediglich
von jährlichen platzbezogenen Zuschüssen die Rede sei. § 8 Abs. 3 KiTaG wolle nicht fingieren, dass ein Kindergartenplatz stets für das
gesamte Jahr als belegt gelte, sondern mache lediglich Vorgaben für eine Subvention unter der selbstverständlichen Prämisse, dass ein Platz
das ganze Jahr belegt sei. § 1 Abs. 4 KiTaGVO greife diese Prämisse auf und wolle im Ergebnis sicherstellen, dass ausschließlich tatsächlich in
Anspruch genommene Kindergartenplätze gefördert würden. Unabhängig davon habe das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport in einem
Ausführungshinweis vom 09.03.2007 klargestellt, dass mit den Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 KiTaGVO „voller Monat“ und „tatsächlicher
Besuch“ nur die Fälle erfasst bzw. vom Zuschussanspruch ausgenommen werden sollten, bei denen kein regelmäßiger Besuch der
Kindertageseinrichtung stattfinde. § 1 Abs. 7 KiTaGVO sei entgegen der Auffassung der Antragsteller durch die Ermächtigungsgrundlage des § 8
Abs. 3 KiTaG gedeckt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssten gesetzliche Ermächtigungen lediglich das Programm
für die Rechtsverordnungsgebung und die Tendenz, mit der von ihr Gebrauch gemacht werden könne, enthalten. Verfahrensrechtliche
Begleitregelungen, vor allem wenn sie im Subventionsrecht selbstverständlich seien, seien in der Ermächtigung stets mit enthalten. Im
Subventionsrecht sei es aber üblich und wegen des Grundsatzes der sachgerechten Subventionierung, der Wirtschaftlichkeit und der
Sparsamkeit sogar geboten, Subventionen nur zu vergeben, wenn dadurch die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gefördert werden könne.
Dementsprechend wolle auch § 1 Abs. 7 KiTaGVO nur die selbstverständliche Voraussetzung der Notwendigkeit einer Subvention sicherstellen.
Die Anpassungsklausel des § 1 Abs. 3 S. 2 KiTaGVO sei sachgerecht, weil zur Ermittlung der durchschnittlichen Kosten von Kindertagesstätten
auch auf die finanziellen Ergebnisse kommunaler Einrichtungen zurückgegriffen werden müsse. Auch hier gehe die Rüge fehlender
Rechtsgrundlage fehl. Es sei durchaus möglich, in einer Verordnung, die auf laufende Änderungen angelegt sei, anzugeben, an welche
Richtwerte sich künftig der Verordnungsgeber halten werde. Im Übrigen erzeuge die Klausel keine unmittelbaren Rechtsfolgen, sondern sei nur
eine normativ verfasste Willenserklärung, wie der Verordnungsgeber künftig vorgehen wolle.
42 Auch die von den Antragstellern gerügten Verstöße gegen Grundrechte lägen nicht vor. Insbesondere sei der Gleichheitssatz des Art. 3 GG
eingehalten. Es bestehe ein sachlicher Grund zur Subventionierung der Einrichtungen nach § 8 Abs. 2 KiTaG anhand der Betriebskosten und der
Einrichtungen nach § 8 Abs. 3 KiTaG in Form von platzbezogenen Zuschüssen. § 8 Abs. 2 betreffe die Bezuschussung von Einrichtungen in der
Standortgemeinde als institutionelle Förderung; dass dabei auf die Kostenstruktur der Einrichtung zurückgegriffen werde, liege auf der Hand.
Dagegen seien die Kindergärten nach § 8 Abs. 3 KiTaG hinsichtlich der dort vorgesehenen Förderung nicht in den Bedarfsplan der
Standortgemeinde aufgenommen. Der Zuschuss fließe von der Wohnsitzgemeinde des Kindergartenkinds direkt an den freien Träger des
Kindergartens. An diesen Zuschüssen für einen Träger seien meist mehrere Gemeinden im Umkreis beteiligt. Für diese würde es einen großen
Verwaltungsaufwand bedeuten, würde man sie - z.B. in den Fällen, in denen nur ein einziges Kind aus ihrem Bereich einen fremden
Kindergarten besuche - immer sogleich zur Ermittlung und Prüfung der Gesamtbetriebskosten der Institution verpflichten. Zum anderen solle sich
die Wohnsitzgemeinde lediglich an der konkreten Unterbringung des Kindes im Kindergarten beteiligen. Dies sei nur über einen platzbezogenen
Zuschuss möglich; er kopiere inhaltlich die Kindergartengebühr, die von den Eltern erhoben werde und die sich in gleicher Weise an den Kosten
orientiere. An einer institutionellen Förderung habe die Wohnsitzgemeinde im Gegensatz zur Standortgemeinde - wie bereits ausgeführt - kein
Interesse. Die platzbezogenen Zuschüsse des § 1 Abs. 1 KiTaGVO seien auch sachgerecht berechnet und in der Rechtsvorschrift festgesetzt
worden. Die Berechnungsgrundlagen ergäben sich aus der Empfehlung und der Rahmenvereinbarung zwischen den interessierten Verbänden
und den betroffenen Gemeinden. Eine Vollfinanzierung oder die Gleichstellung mit anderen Trägern könnten die freien Träger nicht
beanspruchen. Die ständige Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte gehe davon aus, dass die Regelungen des SGB VIII
keine Vollfinanzierung und keine Gleichstellung der freien Träger mit den öffentlichen Trägern der Jugendhilfe forderten, weil bei den freien
Trägern Beiträge der Eltern, angemessene Eigenleistungen und sonstige Vermögensbestandteile zu vermuten und vorauszusetzen seien. § 74
Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII setze ebenfalls angemessene Eigenleistungen voraus. Die Rechtsprechung gehe sogar von der Zulässigkeit einer
„Nullförderung“ bei besonders günstigen Umständen eines freien Trägers aus. Überdies müsse sich die KiTaGVO an ihre Rechtsgrundlage
halten: § 8 Abs. 2 und 3 KiTaGVO sähen aber nur „Zuschüsse“ und damit keine Vollfinanzierung vor. Wenn die platzbezogenen Zuschussbeträge
nicht die Förderungsquote von 31,5 oder 63 % der Betriebskosten erreichten, sei dies nicht zu beanstanden. Die hohe Förderungsquote von 63
% der Betriebsausgaben durch die Standortgemeinde sei durch das besondere Interesse einer Standortgemeinde begründet, vor Ort bereits
institutionell eine Betreuungsorganisation vorzufinden, die ihre eigenen Organisationsbemühungen und Finanzierungsaufwendungen entlaste.
Dieses Interesse besäßen die Wohnsitzgemeinden nicht. Ihnen werde im konkreten Fall die Vorhaltung eines einzelnen Kindergartenplatzes
abgenommen. Dies schlage sich in den unterschiedlichen Forderungstatbeständen nieder. Schließlich sei der Förderanspruch nach § 8 Abs. 2 S.
1 KiTaG an die Bedarfsplanung geknüpft. Es sei gerechtfertigt, nicht bedarfsgerechte Einrichtungen nicht oder nur eingeschränkt zu
subventionieren. Auf Art. 6 Abs.2 GG und das Recht auf Bildung aus der Landesverfassung könnten sich die Antragsteller nicht berufen; diese
Rechte stünden den Eltern und deren Kindern zu.
43 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
A.
44 Die Normenkontrollanträge sind zulässig, insbesondere ist die Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben, soweit sie einen Verstoß gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) rügen. Sie machen geltend, es sei willkürlich, dass sie als Träger bedarfsdeckender Einrichtungen
mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet nur einen Bruchteil derjenigen Zuschüsse erhielten, die etwa Trägern von in die Bedarfsplanung
aufgenommenen Einrichtungen zustünden. Die Beseitigung dieses nach Auffassung der Antragsteller durch die KiTaGVO erfolgten
Gleichheitsverstoßes eröffnet für sie zumindest die Chance einer Besserstellung; denn Träger von Einrichtungen oder Gruppen, die der
Bedarfsplanung entsprechen, haben Anspruch auf einen Betriebskostenzuschuss in Höhe von (mindestens) 63 %, wogegen Träger mit
gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet, die nicht oder nur teilweise in die Bedarfsplanung aufgenommen sind, gemäß § 8 Abs. 3 KiTaG i.V.m.
der KiTaGVO (soweit sie nicht in den Genuss einer Aufnahmeförderung kommen) einen deutlich geringeren platzbezogenen Zuschuss erhalten.
Würde die in § 8 Abs. 3 KiTaG i.V.m. der KiTaGVO normierte Zuschusshöhe als sachwidrig beanstandet, spräche vieles dafür, dass die
erforderliche Neuregelung sich der Zuschusshöhe des § 8 Abs. 2 S. 1 KiTaG zumindest annähern würde.
45 Dagegen können die Antragsteller nicht mit Erfolg eine unzumutbare Verkürzung von Förderansprüchen als Rechtsverletzung geltend machen. §
8 KiTaG gewährt den freien Trägern zwar subjektive Ansprüche, unterscheidet aber bereits dem Grunde nach, ob die zu fördernde Einrichtung
der gemeindlichen Bedarfsplanung entspricht und ob sie einen gemeindeübergreifenden Einzugsbereich hat oder nicht; die Zuschusshöhe für
die hier in Rede stehenden, nicht in die Bedarfsplanung aufgenommenen Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet bleibt in §
8 Abs. 3 Satz 2 KiTaG völlig der KiTaGVO überlassen, so dass diese keine (anderweitig bestehenden) Zuschussansprüche „verkürzen“ kann.
Einfachgesetzliche Normen des SGB VIII begründen entgegen der Auffassung der Antragsteller für sie keine finanziellen Förderansprüche
(mehr). Soweit der Senat in seinem Urteil vom 18.12.2006 - 12 S 2474/06 - einklagbare Ansprüche der freien Träger nach Maßgabe von § 74
Abs. 1 und 2 SGB VIII gegen den Träger der öffentlichen Jugendhilfe dem Grunde nach neben dem (früheren) § 8 KGaG bejaht hat, hat sich die
für diese Entscheidung maßgebliche Rechtslage durch das am 01.01.2005 in Kraft getretene Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) vom
27.12.2004 (BGBl. I S. 3852) entscheidend geändert. Mit diesem Gesetz wurde die Vorschrift des § 74a in das SGB VIII eingefügt, nach dessen
Satz 1 die Finanzierung von Tageseinrichtungen das Landesrecht regelt. Damit wird die Regelung dieser Frage insgesamt dem Landesrecht
überlassen (siehe hierzu näher die Ausführungen unter B.II.2.). Mit dem Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes vom 14.02.2006 hat der
Landesgesetzgeber von Baden- Württemberg von diesem Regelungsvorbehalt Gebrauch gemacht (anders insoweit die Rechtslage in
Rheinland- Pfalz, vgl. OVG Rheinland- Pfalz, Urt. vom 24.01.2008 - 7 A 10974/07 -, juris).
B.
46 Die Anträge sind jedoch nur zum Teil begründet. Die KiTaGVO ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. In materieller Hinsicht verletzt sie weder einen
Leistungsanspruch eines Trägers der freien Jugendhilfe noch verstößt sie gegen Vorschriften des Grundgesetzes, insbesondere Art. 3 GG, des
KiTaG oder des SGB VIII; die Regelung des § 1 Abs. 4 KiTaGVO, wonach die Zuschüsse anteilig nur für jeden vollen Monat des tatsächlichen
Besuchs einer Einrichtung zu gewähren sind, ist allerdings durch die Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt und deshalb für unwirksam zu
erklären. Die KiTaGVO beruht schließlich auch nicht auf einer fehlerhaften Rechtsgrundlage.
47
I.
48 1. Der Rüge, dass die KiTaGVO keine Begründung enthalte, ist schon in tatsächlicher Hinsicht nicht zu folgen. Wie bereits oben ausgeführt, war
bereits der Entwurf der Verordnung mit einer Begründung versehen. Soweit die Antragsteller „Defizite“ der Begründung - insbesondere fehlende
Ausführungen zur Höhe des Eigenanteils bei den Betriebsausgaben - geltend machen, verlangen sie in Wahrheit eine bestimmte Begründung;
einen solchen Anspruch gibt es indes selbst bei Verwaltungsakten grundsätzlich nicht (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 39 RdNr. 11
a).
49 Unabhängig hiervon ist den Antragstellern auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu folgen, dass der Verordnungsgeber aus rechtsstaatlichen
Gründensein Handeln (stets) zu begründen habe. Vielmehr ist die Begründung von Akten der Rechtsetzung weder einfachgesetzlich (vgl. § 39
VwVfG und § 35 SGB X) noch aus Gründen des Verfassungsrechts geboten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.2004 - 1 BvR 528/04 -, juris;
BVerwG, Beschluss vom 03.11.1992, NVwZ-RR 1993, 286; Stelkens/Bonk/Sachs, aaO RdNr. 8 m.w.N.). Nur wenn
Grundrechtsbeeinträchtigungen von gewisser Intensität zu besorgen sind, muss ein Normgeber Annahmen und Wertungen, die ihn zur
Normierung einer Regelung bestimmt haben, spätestens in einem Gerichtsverfahren offenlegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1991,
BVerfGE 85, 36, 57 zur gerichtlichen Kontrolle zahlenförmiger Normen im Kapazitätsermittlungsrecht). Solche Beeinträchtigungen oder ein
vergleichbarer Sachverhalt sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auch die von den Antragstellern herangezogene
Vorschrift des Art. 253 EGV ist im vorliegenden Fall nicht einschlägig; Gemeinschaftsrecht stellt keine Anforderungen an die Begründung einer
nationalen generellen Regelung (EuGHE I 1997, 3395 RdNr. 18 f. - Sodemar SA u.a.).
50 2. Die Rechtsgrundlage des § 8 Abs. 3 KiTaG wurde dem Zitiergebot des Art. 61 Abs. 1 S. 3 LV entsprechend im Vorspruch der KiTaGVO
angegeben.
51 3. Die Festlegung der Festbeträge in § 1 Abs. 1 KiTaGVO ist auch auf Grund einer zureichenden Datengrundlage ergangen (zur Pflicht des
Verordnungsgebers, von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt auszugehen, vgl. BVerwGE 65, 303, 311). Die in § 1 Abs. 1
KiTaGVO festgesetzten Zuschussbeträge orientieren sich an den Berechnungsgrundlagen der Rahmenvereinbarung vom 25.07.2003 zwischen
den kommunalen Landesverbänden, den Kirchen und den Verbänden der sonstigen freien Träger der Jugendhilfe zur Umsetzung des (früheren)
§ 8 Abs. 5 KGaG und den Empfehlungen der kommunalen Landesverbände, des Paritätischen Wohlfahrtverbands und des seinerzeit
zuständigen Sozialministeriums zur Förderung von Kindertageseinrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet vom 20.04.2005 (vgl.
die Erläuterungen zum Verordnungsentwurf). Dass auf die dort zugrundegelegten durchschnittlichen Personalkosten und einen
Sachkostenanteil von 10% erst zurückgegriffen werden sollte, wenn „örtlich keine konkreten Zahlen vorgelegt werden“ (so die Empfehlungen
vom 20.04.2005), spricht nicht gegen, sondern eher für die Verwendung dieser (von den Beteiligten in den Empfehlungen sogar mitgetragenen)
Berechnungsgrundlagen im Rahmen einer abstrakt- generellen Regelung, die notwendigerweise von örtlichen Gegebenheiten abstrahieren
muss.
52 Der Senat vermag den Antragstellern auch nicht darin zu folgen, dass bei der Ermittlung der Höhe der Betriebsausgaben Verwaltungskosten und
Ausgaben für ehrenamtlich erbrachte Leistungen „willkürlich“ ausgeklammert wurden. Dass nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 3 KiTaGVO „als
Betriebsausgaben pauschalierte Personal- und Sachkosten“ zugrundegelegt wurden, bedeutet schon nicht, dass die genannten weiteren Kosten
keine Berücksichtigung fanden. Vielmehr gehören nach der Rahmenvereinbarung vom 25.07.2003, die - wie ausgeführt - der Berechnung der
Zuschussbeträge zugrunde liegt, sowohl die Verwaltungskosten als auch die Aufwendungen für ehrenamtlich erbrachte Leistungen zu den
Betriebsausgaben (vgl. Ziff. 3.1 und 3.2 der Vereinbarung). Außerdem räumen auch die Antragsteller ein, dass nach § 2 des
Verordnungsentwurfs vom 02.01.2006 die von ihnen vermissten Kostenfaktoren noch ausdrücklich als Teil der Betriebausgaben genannt
wurden. Da sich aber die Zuschussbeträge in § 1 Abs. 1 des Entwurfs im Vergleich zur heutigen KiTaGVO nicht geändert haben, spricht auch
diese Tatsache dafür, dass der Kalkulation der festgesetzten Zuschussbeträge unverändert die Betriebsausgaben i. S. der Rahmenvereinbarung
und des Verordnungsentwurfs zugrunde liegen.
53
II.
54 1. Die KiTaGVO hält sich - mit Ausnahme von § 1 Abs. 4 - entgegen der Auffassung der Antragsteller innerhalb des gesetzlichen
Ermächtigungsrahmen des § 8 Abs. 3 KiTaG.
55 a) Dieser ist zunächst nicht deshalb überschritten, weil § 1 Abs. 1 und 2 KiTaGVO die platzbezogenen Zuschüsse ohne Einschränkung regeln, so
dass sie nach ihrem Wortlaut auch Zuschüsse für Plätze vorsehen, die in der Bedarfsplanung enthalten sind. Denn aus der Bezugnahme auf § 8
Abs. 3 KiTaG im Vorspruch der Verordnung und aus der Rechtsgrundlage des § 8 Abs. 3 KiTaG selbst ergibt sich mit aller gebotenen
Deutlichkeit, dass sich die Verordnung nicht auf in den Bedarfsplan aufgenommene Einrichtungen bezieht.
56 b) Dagegen ist den Antragstellern darin zu folgen, dass § 1 Abs. 4 KiTaGVO über den durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gezogenen
Rahmen hinausgeht. Nach dieser Vorschrift sind die jährlichen platzbezogenen Zuschüsse nach Abs. 1 und Abs. 2
57
„anteilig nur für jeden vollen Monat zu gewähren, in dem ein Kind in der Einrichtung angemeldet ist und diese tatsächlich besucht.“
58 Weder die darin liegende Ersetzung des Jahresbezuges durch einen Monatsbezug noch das Erfordernis der Anmeldung und des tatsächlichen
Besuchs sind nach Auffassung der Antragsteller von § 8 Abs. 3 KiTaG gedeckt, schon gar nicht mit der jeweiligen Einschränkung auf „volle“
Monate. Der für die platzbezogenen Zuschüsse maßgebende Bedarf werde durch kurzfristige Abwesenheiten infolge Schließzeiten, Krankheiten,
Urlaub der Eltern usw. nicht in Frage gestellt; diese dürften daher nicht zur Kürzung der Zuschüsse führen. Diese Einwände haben im Ergebnis
Erfolg.
59 Auszugehen ist vom Begriff des „jährlichen“ platzbezogenen Zuschusses in § 8 Abs. 3 KiTaG. Dieser bezieht sich entgegen der Auffassung des
Antragsgegners nicht nur auf die Zahlungs-, sondern auch auf die Berechnungsweise der Subvention. Wie sich bereits aus der Begründung des
Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/4869, S. 13) ergibt, soll mit der Festlegung auf jährliche Festbeträge eine Begrenzung der Zuschüsse erreicht
werden. Damit wird auch der zeitliche Bezugsrahmen für die konkrete Berechnung der Festbeträge vorgegeben. Dementsprechend liegen nach
den Erläuterungen zum Verordnungsentwurf der Ermittlung der Zuschussbeträge nach § 1 Abs. 1 KiTaGVO pauschalierte jährliche Personal- und
Sachkosten zugrunde. Die vorgegebene jahresbezogene Berechnungsweise schließt es zwar nicht aus, im Rahmen der Zuschussgewährung
auch tatsächliche Umstände - wie die tatsächliche Inanspruchnahme eines Kindergartenplatzes - zu berücksichtigen. Auch Sinn und Zweck der
Festlegung gerade eines platzbezogenen (statt eines institutionellen) Zuschusses lassen die Berücksichtigung solcher Umstände jedenfalls zu.
Wie der Antragsgegner zu Recht hervorhebt, sprechen für diese Zuschussart - neben der vom Gesetzgeber gewollten Begrenzung der
Subvention - zum einen Gründe der Verwaltungspraktikabilität, da die Wohnsitzgemeinden bei platzbezogenen Festbetragszuschüssen nicht
gezwungen sind, unter Umständen nur wegen weniger Kinder und bezüglich mehrerer Träger vor der Zuschussgewährung jeweils eine
Ermittlung und Prüfung der Gesamtbetriebskosten vorzunehmen. Zum anderen sollte mit der Wahl eines platzbezogenen Zuschusses die
Wohnsitzgemeinde (lediglich) insoweit in Anspruch genommen werden, als ihr im Einzelfall die konkrete Unterbringung eines Kindes
„abgenommen“ wird („Entgeltcharakter“ des Zuschusses nach § 8 Abs. 3 KiTaG i.V.m. der KiTaGVO) ; schließlich sollte auch auf die in Art. 71
Abs. 1 LV gewährleistete Finanzhoheit der Wohnsitzgemeinden Rücksicht genommen werden, indem diese nicht (mittelbar) gezwungen werden
sollten, die Betreuungsstruktur der Standortgemeinde mitzufördern. Soll aber mit dem Zuschuss nach § 8 Abs. 3 KiTaG der Wohnsitzgemeinde
(nur) die „abgenommene“ konkrete Betreuungsaufgabe entgolten werden, wäre es mit Sinn und Zweck dieser Vorschrift noch vereinbar, solche
Fälle vom Zuschussanspruch auszunehmen, bei denen „kein regelmäßiger Besuch der Kindertageseinrichtung stattfindet (Bsp.: ein Kind wird bei
der Kindertageseinrichtung angemeldet, besucht diese aber nicht oder nur sehr selten, d.h. wenige Tage pro Jahr)“, wie in dem
Ausführungshinweis des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 09.03.2007 - Az.: 24-zu 6930.10/63 - „klargestellt“ wird. Eine sich auf
solche Fälle beschränkende Regelung wird indessen in § 1 Abs. 4 KiTaGVO nicht getroffen. Vielmehr wird durch die Beschränkung der
Zuschussgewährung auf „jeden vollen Monat, in dem ein Kind ... (die Einrichtung) tatsächlich besucht“, der Zuschuss - auch wenn man der von
den Antragstellern vertretenen weiten Auslegung nicht folgt - spätestens dann um einen vollen Monatsbetrag gekürzt, wenn ein Kind an keinem
Tag eines Monats den Kindergarten besucht. Bei einer derart kurzen Zeitspanne - die etwa schon bei einer Krankheit eines Kindes und/oder auf
Grund des gemeinsamen Urlaubs der Eltern mit dem Kind erreicht sein kann - ist die Annahme, dass kein regelmäßiger Besuch der
Kindertageseinrichtung (mehr) stattfindet und die Wohnsitzgemeinde keine berücksichtigungsbedürftige Entlastung (mehr) erfährt, indes nicht
gerechtfertigt. Außerdem geht mit einer solchen Regelung jeder Bezug zu der in der Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen jahresbezogenen
Berechnung verloren. Dieser liegt auch die Annahme zugrunde, dass alle Kinder einer Kindergartengruppe während eines Jahres den
Kindergarten besuchen, da zur Ermittlung des Zuschussbedarfs zum einen die jährlichen Personal- und Sachkosten und zum anderen die
maximale Gruppengröße berücksichtigt wird (vgl. ebenfalls die Erläuterungen zum Verordnungsentwurf). Damit wäre noch eine Regelung
vereinbar, die darauf abstellt, ob bezogen auf ein Jahr ein regelmäßiger Kindergartenbesuch stattfand. Indem § 1 Abs. 4 KiTaGVO
demgegenüber aber auf den „vollen Monat“ eines Kindergartenbesuchs abstellt, wird entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht nur
„eine Modalität der organisatorischen Umsetzung des jahresbezogenen Zuschusses“ geregelt, sondern ein anderer zeitlicher Bezugsrahmen
eingeführt, der sich nicht unerheblich auf die konkrete Berechnung des jeweiligen Zuschusses auswirken kann. Die in dem Ausführungshinweis
vom 09.03.2007 vertretene Auslegung vermag nichts daran zu ändern, dass die gegenwärtige Fassung des § 1 Abs. 4 KiTaGVO die gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage überschreitet. Denn sie ist mit dem klaren Wortlaut des § 1 Abs. 4 KiTaGVO nicht mehr vereinbar und daher auch als
gesetzeskonforme Auslegung nicht mehr zulässig; vielmehr bedarf es - will der Verordnungsgeber an seinem im „Ausführungshinweis“
dargelegten Regelungsziel festhalten - einer entsprechenden Änderung dieser Regelung in der KiTaGVO.
60 Die Unwirksamkeit des § 1 Abs. 4 KiTaGVO führt nicht zur Unwirksamkeit der gesamten Verordnung. Denn diese ist insoweit teilbar. Wie nicht
zuletzt der Ausführungshinweis vom 09.03.2007 und die darauf beruhende Verwaltungspraxis zeigen, entspricht die gebotene Änderung der
Vorschrift auch dem hypothetischen Willen des Normgebers (zur Teilunwirksamkeit von Rechtsnormen vgl. von Albedyll in Bader, VwGO, 4. Aufl.,
§ 47 RdNr. 115).
61 c) Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist die in § 1 Abs. 7 KiTaGVO geregelte Pflicht des Zuschussempfängers zur Offenlegung der
Gesamtfinanzierung der Kindertageseinrichtung von der Ermächtigungsgrundlage des § 8 Abs. 3 KiTaG ebenso gedeckt wie die
Anpassungsklausel des § 1 Abs. 3 S. 2 KiTaGVO, wonach bei Anpassung der Zuschussbeträge durch den Verordnungsgeber die
durchschnittliche Entwicklung der Betriebsausgaben in kommunalen Einrichtungen berücksichtigt werden kann. Bei beiden Vorschriften handelt
es sich um verfahrensrechtliche Begleitregelungen zur - wie noch dargelegt wird - zulässigen Gewährung eines platzbezogenen
Festbetragszuschusses, mit denen sich der Verordnungsgeber innerhalb der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit hält.
62 2. Die KiTaGVO verletzt auch keine Leistungsansprüche der Antragsteller aus dem SGB VIII.
63 Wie bereits im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung ausgeführt, hat der Bundesgesetzgeber mit dem durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz in
das SGB VIII eingefügten § 74a SGB VIII die Finanzierung von Tageseinrichtungen insgesamt dem Landesrecht überlassen. Dies ergibt sich
nicht nur aus dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift, sondern insbesondere auch aus der Begründung zum Gesetzentwurf der
Bundesregierung (BT-Drs. 15/3676, S. 39), wonach § 74a SGB VIII „klarstellt, dass die bundesrechtlichen Regelungen für die Finanzierung von
Tageseinrichtungen nicht zur Anwendung kommen“. Dies ermöglicht es den Ländern die Frage der Finanzierung von Tageseinrichtungen völlig
eigenständig zu regeln. (ebenso Münder/u.a., Frankfurter Kommentar zum SGB VIII, 5. Aufl. 2006, § 74a RdNr. 2; Schellhorn, in: Schellhorn u.a.,
SGB VIII, 3. Aufl. 2007, § 74a RdNr. 5, 7; Wiesner in Wiesner u.a., 3. Aufl., SGB VIII 3. Aufl. 2006, § 74a RdNr. 1; Fridrich/Lieber, Förderansprüche
der freien Träger von Kindergärten und Kinderkrippen, VBlBW 2008, 81, 83; a.A. Wabnitz, ZKJ 2007, 191 f. unter Berufung auf das Senatsurteil
vom 18.12.2006, a.a.O.). Der Auffassung der Antragsteller, dass neben der landesrechtlichen Regelung des § 8 KiTaG und der KiTaGVO der
bundesrechtliche Förderanspruch gegen den örtlichen Jugendhilfeträger nach § 74 Abs. 1, 2 SGB VIII ergänzend bestehen bleibt, kann danach -
jedenfalls soweit es um die finanzielle Förderung geht - nicht gefolgt werden. Auch auf das Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., kann sich diese
Rechtsauffassung nicht stützen. Die Auswirkungen der durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz erfolgten Gesetzesänderung waren im
Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., ausdrücklich offen gelassen worden; ebenso wenig war die Änderung des § 8 KGaG durch das Gesetz zur
Änderung des Kindergartengesetzes vom 14.02.2006 Gegenstand jenes Verfahrens.
64 Auch aus § 79 SGB VIII lässt sich ein Subventionsanspruch nicht ableiten. Diese Vorschrift legt als eine Art „Fundamentalnorm“ (Kunkel, NDV
2001, 412) die Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe fest und verpflichtet
diese zu gewährleisten, dass die zur Erfüllung der Aufgaben nach diesem Buch erforderlichen und geeigneten Einrichtungen rechtzeitig und
ausreichend zur Verfügung stehen. Sie statuiert (nur) eine objektive Rechtspflicht und gewährt - auch mangels hinreichend konkretisierter
Anspruchsvoraussetzungen - keine subjektiven Rechte für freie Träger und Leistungsberechtigte (Schellhorn, a.a.O., § 79 RdNr. 10; Münder u.a.,
a.a.O., § 79 RdNr. 6; Kunkel, SGB VIII, 3. Aufl., § 79 RdNr. 21).
65 3. Die vom Antragsteller gerügten Verstöße gegen Grundrechte liegen ebenfalls nicht vor.
66 a) Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) lässt sich nicht feststellen. Aus ihm ergeben sich je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu
einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der
Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung. Das gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine
Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit
eine größere Gestaltungsfreiheit als innerhalb der Eingriffsverwaltung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 03.07.2001, NVwZ 2002,107 m.w.N.)
67 aa) Die Antragsteller haben zunächst grundsätzliche Bedenken gegen die Festlegung einer pauschalierten Festbetragsförderung der freien
Träger mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet im Vergleich zu sonstigen freien Trägern geltend gemacht. Dem ist nicht zu folgen.
68 Auszugehen ist zunächst davon, dass die Bezuschussung der Betriebskosten für Kindertagesstätten dem Bereich der gewährenden
Staatstätigkeit unterfällt. Weiter ist zur Beurteilung der unterschiedlichen Zuschussansprüche das gesamte Fördersystem, wie es § 8 KiTaG für
Einrichtungen oder Gruppen nach § 1 Abs. 2 bis 5 KiTaG (Kindergärten, Tageseinrichtungen mit altersgemischten Gruppen, Einrichtungen mit
integrativen Gruppen - im folgenden zusammengefasst als Kindergärten bezeichnet) festlegt, in den Blick zunehmen. Danach erhalten gem. § 8
Abs. 2 S. 1 KiTaG Träger von Kindergärten, die der Bedarfsplanung der Gemeinde nach § 3 Abs. 3 KiTaG entsprechen, von der
Standortgemeinde einen Zuschuss in Höhe von mindestens 63 % der Betriebsausgaben. Unter diese Vorschrift können jedenfalls auch
gemeindeübergreifende Einrichtungen anerkannter freier Träger der Jugendhilfe fallen - vorausgesetzt, ihre Einrichtung ist in den Bedarfsplan
aufgenommen. Die unter der Geltung des KGaG noch umstrittene Frage, ob Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet
überhaupt in den Bedarfsplan aufgenommen werden können, ist auf der Grundlage des § 8 Abs. 3 S. 1 KiTaG zu bejahen, weil die Beschränkung
des Anspruchs auf Träger, „die nicht oder nicht bezüglich aller Plätze in die Bedarfsplanung aufgenommen sind“, sonst überflüssig wäre. (Soweit
im Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., ausgeführt wird, dass für Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet „nur“ eine
Ausnahmeförderung in Betracht komme, wird daran im Hinblick auf die Gesetzesänderung nicht mehr festgehalten.) Bezüglich der Aufnahme in
den Bedarfsplan steht den betroffenen Trägern ein - gegebenenfalls auch gerichtlich durchsetzbarer - Anspruch auf ermessensfehlerfreie
Entscheidung zu (vgl. Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., S. 35 des amtlichen Umdrucks). Darüber hinaus haben die freien Träger von
Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet einen - gegebenenfalls ebenso klageweise durchsetzbaren - Anspruch gegen die
Standortgemeinde auf Gewährung einer Ausnahmeförderung in Höhe von 31,5 % gemäß § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG, auch wenn die Einrichtung nicht
dem Bedarfsplan entspricht. Dass die Ausnahmeförderung nur für Einrichtungen in Betracht kommt, die nicht in den Bedarfsplan aufgenommen
sind, und nicht etwa - was eine nur am Wortlaut der Vorschrift haftende Auslegung auch zuließe - die Förderhöhe für
gemeindegebietsübergreifende, im Bedarfsplan enthaltene Einrichtungen auf 31,5 % absenken will, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte
des § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG. Denn die im Wesentlichen gleichlautende Vorgängervorschrift des § 8 Abs. 2 S. 2 KGaG war nach Wortlaut und
systematischer Stellung eindeutig auf § 8 Abs. 2 S. 1 KGaG bezogen, wonach Zuschüsse „nur“ für Einrichtungen gewährt wurden, die der
Bedarfsplanung entsprechen. Sie erfasste damit ersichtlich nur nicht im Bedarfsplan enthaltene Einrichtungen. An diesem Regelungsgehalt der
Vorgängervorschrift wollte § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG nichts ändern (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf, LT- Drs. 13/4869, S. 13; zu demselben
Ergebnis gelangen auch die „Hinweise zur Auslegung“ der §§ 8, 8a KiTaG und der KiTaGVO vom 18.04.2007 des Städte- , Gemeinde- und
Landkreistages Baden- Württemberg unter Ziff. 2.2 und Fridrich/Lieber in VBlBW 2008, 81, 85). Zusätzlich oder unabhängig von der Gewährung
einer Ausnahmeförderung eröffnet § 8 Abs. 3 KiTaG schließlich Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet noch einen Anspruch
auf platzbezogene Zuschüsse der Wohnsitzgemeinden, soweit in diesen kein gleichwertiger Kindergartenplatz zur Verfügung steht.
69 Auch wenn das KiTaG damit grundsätzlich von örtlichen Kindergärten und deren Finanzierung durch die Standortgemeinde ausgeht, ist doch
festzuhalten, dass Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet über die Aufnahme in die Bedarfsplanung die Finanzierung nach §
8 Abs. 2 S. 1 KiTaG jedenfalls nicht verschlossen ist und ihnen - und nur ihnen - darüber hinaus noch zwei weitere Fördermöglichkeiten offen
stehen, wenn sie nicht in der gemeindlichen Bedarfsplanung enthalten sind. Dass von den beiden letztgenannten die Zuschussgewährung nach
§ 8 Abs. 3 KiTaG i.V.m. der KiTaGVO als pauschalierte Festbetragsförderung ausgestaltet wurde, ist außerdem durch - wie oben unter Ziff. II.3.a
bereits ausgeführt - Gründe der Verwaltungspraktikabilität und den „Entgeltcharakter“ dieser Förderung gerechtfertigt. Dass diese Förderungsart
eine sachwidrige Ungleichbehandlung freier Träger von Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet im Vergleich zu solchen mit
örtlichem Einzugsgebiet darstellt, ist nach alledem - zumal in Anbetracht des dem Verordnungsgeber zustehenden weiten Gestaltungsspielraums
- nicht feststellbar.
70 bb) Diese Feststellung gilt im Ergebnis auch für die in § 8 Abs. 2 und Abs. 3 KiTaG und der KiTaGVO unterschiedlich geregelten Förderhöhen.
71 Soweit die Träger von Einrichtungen mit übergemeindlichem Einzugsgebiet in den Bedarfsplan aufgenommen sind, erhalten sie - wie alle
anderen auch - Zuschüsse in Höhe von 63 % der Betriebsausgaben. Soweit sie nicht in den Bedarfsplan aufgenommen sind, haben sie bei einer
Ausnahmeförderung nach § 8 Abs. 2 KiTaG einen Zuschussanspruch in Höhe von 31,5 % der Betriebsausgaben und zusätzlich - je nach
Betriebsform - Ansprüche auf platzbezogene Zuschüsse, die nach den Berechnungen der Antragsteller Förderquoten zwischen ca. 20 und 30 %
entsprechen, so dass die Zuschusshöhe insgesamt etwas weniger als 63 % beträgt. Für Kindergärten mit gemeindeübergreifendem
Einzugsgebiet, die keine Ausnahmeförderung erhalten, liegt die Förderquote danach zwischen ca. 20 und 30 %. Eine weitere Reduzierung
dieser Quoten in dem Umfang, wie § 1 Abs. 4 KiTaGVO es vorsah, findet wegen der Unwirksamkeit dieser Vorschrift nicht (mehr) statt, so dass die
Richtigkeit der von den Antragstellern insoweit angenommenen weiteren Abschläge dahingestellt bleiben kann.
72 Nach alledem bleiben damit nur die Förderansprüche der freien Träger deutlich hinter denen der nach § 8 Abs. 1 S. 1 KiTaG geförderten
Einrichtungen zurück, die allein eine Förderung nach § 8 Abs. 3 KiTaG i.V.m. der KiTaGVO erhalten. Diese Ungleichbehandlung kann zwar nicht
allein damit gerechtfertigt werden, dass unter § 8 Abs. 2 S. 1 KiTaG fallende Kindergärten in den Bedarfsplan aufgenommen sind, die anderen
hingegen nicht. Die gesetzliche Differenzierung knüpft zwar ersichtlich (auch) an dieses Merkmal an, dieses ist jedoch für sich genommen
deshalb noch kein hinreichendes Kriterium für unterschiedlich hohe Zuschüsse, weil die platzbezogene Förderung ihrerseits zur Voraussetzung
hat, dass in der Wohnsitzgemeinde „kein gleichwertiger Platz zur Verfügung steht“, also der maßgebliche Bedarf insoweit gerade von dieser
Gemeinde nicht erfüllt werden kann. Gleichwohl folgt hieraus entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht, dass eine differenzierende
Behandlung bedarfsdeckender Plätze nicht zulässig, sondern eine der Höhe nach einheitliche Förderung geboten ist.
73 Allerdings ist für die Frage, ob ein gleichwertiger Platz i.S.d. § 8 Abs. 3 S. 1 KiTaG in der Wohnsitzgemeinde zur Verfügung steht, auf die zur
Bedarfsdeckung i.S.d. SGB VIII geltenden Grundsätze zurückzugreifen (vgl. zu diesen Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., S. 17 f.) Das KiTaG
enthält zwar unmittelbar keine entsprechenden Maßstäbe, nimmt jedoch seinerseits auf Grundsätze des SGB VIII - etwa in § 3 KiTaG - Bezug.
Auch nach der Begründung zum Gesetzesentwurf des KGaG (LT-Drs. 13/1739, S. 16, 18) sollen insoweit die im SGB VIII niedergelegten
Grundsätze des SGB VIII Anwendung finden.
74 Danach sind Bedarf und Bedarfsdeckung nicht nur quantitativ zu definieren; maßgeblich ist sowohl der in quantitativer und qualitativer Hinsicht
bestehender Bedarf, der sich insbesondere an den Erfordernissen der §§ 3 bis 5 SGB VIII auszurichten hat. Zu berücksichtigen sind vor allem die
Vielzahl von Wertorientierungen, Inhalten, Methoden und Arbeitsformen (§ 3 Abs. 1 SGB VIII), der grundsätzliche Vorrang der freien Jugendhilfe
(§ 4 SGB VIII) und insbesondere auch das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten (§ 5 SGB VIII). Weder der örtliche Träger der
öffentlichen Jugendhilfe noch kreisangehörige Gemeinden dürfen deshalb in der konkreten Förderpraxis bestehende Strukturen einfach
fortschreiben und alternative Anbieter auf den bereits „gedeckten“ Bedarf verweisen; kommunale und kirchliche Kindergärten dürfen nicht als
„closed shop“ verstanden werden (BVerwG, Urteil vom 25.11.2004 - 5 C 66/03 - DVBl. 2005, 772, 773). Besondere Bedeutung kommt dem
Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten zu. Der Träger der öffentlichen Jugendhilfe - und auch die Gemeinden im Rahmen der
Bedarfsplanung - müssen die Auswahlentscheidungen der Eltern grundsätzlich akzeptieren und ihrer eigenen Bedarfsplanung zugrunde legen.
Den elterlichen Erziehungsvorstellungen soll möglichst entsprochen werden, die Entscheidung über die Förderung von Einrichtungen kann
dementsprechend nicht unabhängig von der durch die Erziehungsvorstellung der Eltern geformten konkreten Bedarfslage getroffen werden.
Allerdings ist dem einzelnen Anspruch nicht individuell Rechnung zu tragen, sondern immer nur im Rahmen einer Einrichtung, die jeweils eine
Gruppe von Leistungsberechtigten zusammenfasst. Von daher gibt es keinen Anspruch auf einen bestimmten Kindergartenplatz oder einen
bestimmten Kindergarten (BVerwG, Urteil vom 25.04.2002 - 5 C 18.01 - BVerwGE 116, 226, 231). Auch das verfassungsrechtlich gewährleistete
Elternrecht nach Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG hat Auswirkungen auf die Förderpraxis. Aus ihm folgen zwar keine Leistungsansprüche, allerdings ist der
Gesetzgeber durch die Art. 6 GG innewohnende Schutzpflicht zur einfachrechtlichen Regelung von Förderungsleistungen verpflichtet. Aus der
Schutzpflicht ergibt sich insbesondere die Aufgabe des Staates, die Kinderbetreuung in der jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren
tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen und zu fördern (BVerfGE 87, 1, 38 f.; 88, 203, 258 f.). Der Anspruch auf einen Kindergartenplatz
gemäß § 24 Abs. 1 S. 1 SGB VIII und die damit korrespondierende Verpflichtung zur Bereitstellung eines bedarfsgerechten Angebots sind daher
nicht nur auf die Bereitstellung irgendwelcher Kindergärtenplätze gerichtet, sondern nur auf die Bereitstellung von solchen Plätzen, die den
konkreten („in der jeweils von den Eltern gewählten Form“), verfassungsrechtlich geschützten Anforderungen der Eltern möglichst weitgehend
genügen (vgl. zu diesen Grundsätzen im Einzelnen Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., S. 17 f.).
75 Aus diesen Maßstäben folgt für die Beantwortung der Frage, wann im Gebiet der Wohnsitzgemeinde ein gleichwertiger Platz i.S.d. § 8 Abs. 3 S. 1
KiTaG zur Verfügung steht, dass insoweit für die qualitative Gleichwertigkeit (auch) das Wunsch- und Wahlrecht der Eltern maßgeblich ist. Dies
bedeutet, dass ein gleichwertiger Platz nicht bereits dann vorhanden ist, wenn es im Gebiet der Wohnsitzgemeinde überhaupt verfügbare
Betreuungsplätze gibt; vielmehr kann es an der Gleichwertigkeit - ungeachtet vorhandener Plätze - fehlen, wenn der Platz, für den die Förderung
begehrt wird, ein besonderes pädagogisches Konzept aufweist oder örtlich besonders günstig zum Arbeitsplatz der Eltern liegt (vgl. auch die
Begründung zum Gesetzentwurf, a.a.O., S. 13: „Dem Wunsch- und Wahlrecht der Eltern nach § 5 SGB VIII soll entsprochen werden, sofern dies
nicht mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist. ... Ein gleichwertiger Platz steht nicht zur Verfügung, wenn er nicht in Bezug auf das
pädagogische Konzept oder die Betriebs- und Betreuungsform oder hinsichtlich der Vereinbarkeit von Familie und Ausbildung - bzw.
Erwerbstätigkeit vergleichbar ist.“).
76 Hieraus folgt jedoch noch nicht, dass ein in diesem Sinne gleichwertiger Kindergartenplatz auch in gleicher Höhe zu bezuschussen ist wie ein
Platz in einer Einrichtung, die in die örtliche Bedarfsplanung aufgenommen ist. So hat der Senat in seinem Urteil vom 18.12.2006, a.a.O.,
ebenfalls entschieden, dass die Problematik alternativer Bedarfsdeckung (in jenem Fall ebenfalls durch einen Waldorfkindergarten) durch
unterschiedliche Anbieter zwar nicht den Förderanspruch nach § 74 Abs. 1, 2 SGB VIII dem Grunde nach in Frage stellen darf, dass aber die
Frage der Förderung über den festgestellten quantitativen Bedarf hinaus (nur dieser Fall wirft überhaupt rechtliche Fragen auf) sehr wohl bei der
Frage nach Art und Höhe der Förderung Bedeutung erlangen kann. Auch dieser Grundsatz kann auf die - vorliegend nicht im Einzelfall, sondern
abstrakt - generell durch Verordnung erfolgende - Regelung der Finanzierung übergemeindlicher Einrichtungen, die nicht in den Bedarfsplan
aufgenommen wurden, übertragen werden. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens durfte der Verordnungsgeber zunächst
berücksichtigen, dass der Bedarf an Kindertagesstätten bereits in der kommunalen Planung abgewogen und nach den dargestellten
Grundsätzen auch qualitativ bewertet wurde. Vornehmlicher Zweck der Bedarfsplanung ist es gerade, öffentlich geförderte Überkapazitäten zu
vermeiden (vgl. den Bericht des Sozialausschusses des Landtages, LT- Drs. 13/1884 und Burmeister/Seith, a.a.O., S. 201 f.). Dasselbe Ziel
verfolgt der Gesetzgeber auch mit der Regelung in § 8 Abs. 3 KiTaG, wenn die Zuschussgewährung an die Voraussetzung geknüpft wird, dass in
den Wohnsitzgemeinden kein gleichwertiger Platz zur Verfügung steht (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs. 13/4869, S. 10). Die
Verfolgung dieses Ziels steht in Einklang mit § 77 Abs. 2 der Gemeindeordnung und § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz, wonach die
Gemeinden bei ihrer Aufgabenerfüllung auch die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten haben; die Gemeinden können
daher nicht verpflichtet werden, auf Dauer Überkapazitäten zu finanzieren (vgl. hierzu VG Braunschweig, Urteil von 18.01.2007 - 3 A 79/06 -,
juris). Darüber hinaus durfte der Verordnungsgeber in seine Erwägungen maßgeblich einbeziehen, dass die Gewährung platzbezogener
Zuschüsse nach § 1 Abs. 1 KiTaGVO für Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet bereits die dritte Fördermöglichkeit darstellt
und diese dem Grunde nach ohne jede Rücksicht auf die gemeindliche Bedarfsplanung erfolgt (zur Berücksichtigung etwa entstehender
Überkapazitäten im Rahmen des Förderungskonzeptes vgl. auch OVG Niedersachsen, Urteil vom 07.02.2000 - 4 LB 389/02 -, juris). Eine
sachwidrige Ungleichbehandlung der Antragsteller als Träger übergemeindlicher Einrichtungen lässt sich daher auch im Hinblick auf die
geringere Höhe des pauschalierten platzbezogenen Zuschusses nicht feststellen.
77 cc) Auch aus § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII folgt nicht, dass die platzbezogene Förderung den Betrag erreichen muss, mit dem die Gemeinden
typischerweise die in die Bedarfsplanung aufgenommenen Einrichtungen fördern (so aber Fridrich/Lieber, a.a.O., S. 88). Danach ist für die
Aufnahme gemeindefremder Kinder ein angemessener Kostenausgleich sicherzustellen. Mit der Einfügung dieser Vorschrift durch Art. 1 Nr. 34
des Kinder- und Jugendhilfeweiterentwicklungsgesetzes - KICK - vom 09.05.2005 (BGBl. I S. 2729) wollte der Gesetzgeber gewährleisten, dass
die Ausübung des Wunsch- und Wahlrechts der Eltern nach § 5 SGB VIII (vgl. den ebenfalls durch das KICK eingefügten § 69 Abs. 5 S. 2) durch
einen interkommunalen Finanzausgleich bzw. eine Kostenerstattung bei der Aufnahme gemeindefremder Kinder flankiert wird; es soll verhindert
werden, dass das Wunsch- und Wahlrecht durch Finanzierungsmodalitäten eingeschränkt wird, indem Plätze vorzugsweise oder ausschließlich
an Kinder der eigenen Gemeinde vergeben und Eltern, die ihr Kind in der Nachbargemeinde, in der Nähe ihres Arbeitsplatzes oder in einer
Einrichtung mit übergemeindlichen Einzugsbereich betreuen lassen wollen, abgewiesen werden, weil die Träger dieser Einrichtungen keine
kommunalen Förderanteile erhalten (vgl. Wiesner, aaO, § 69 RdNr. 50 f.). § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII schreibt damit unmittelbar zwar nur einen
Kostenausgleich zwischen Gemeinden vor. Diese Vorschrift muss jedoch entsprechend ihrem Sinn und Zweck auch Anwendung für die
unmittelbare Förderung von freien Trägern von Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsbereich durch die Wohnsitzgemeinde des
Kindes finden, da insoweit für eine Differenzierung kein sachlicher Grund besteht (zur Geltung der Vorschrift in allen Fällen, in denen ein Kind
außerhalb seiner Wohnsitzgemeinde betreut wird, vgl. auch Wiesner, a.a.O., § 69 RdNr. 52). Dem entspricht es, dass der Landesgesetzgeber mit
der Regelung des § 8 Abs. 3 KiTaG - die den freien Trägern von Einrichtungen mit übergemeindlichem Einzugsgebiet Zuschussansprüche
gegen die Wohnsitzgemeinden gewährt - gerade auch der Forderung des § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII nachkommen wollte (vgl. die Begründung
zum Gesetzentwurf, LT-Drs. 13/4869, S. 10). Diese Auslegung wird auch durch die Vorschrift des § 8 a KiTaG gestützt, die § 8 Abs. 2, 3 und 5
KiTaG auch für Einrichtungen in der Trägerschaft von Gemeinden für entsprechend anwendbar erklärt, also - im umgekehrten Fall - unmittelbar
nur für freie Träger geltende Bestimmungen gleichsam in zwischengemeindliche Kostenerstattungsansprüche umwandelt (vgl. hierzu
Fridrich/Lieber, a,a.O., S. 88).
78 Die bundesrechtliche Forderung nach einem „angemessenen“ Kostenausgleich ist danach auch im vorliegenden Zusammenhang zu
berücksichtigen. Diese lässt indessen schon nach ihrem Wortlaut Differenzierungen hinsichtlich der Art und der Höhe des Zuschusses zu.
Insbesondere weil die Finanzierung über § 8 Abs. 3 KiTaG und die KiTaGVO nicht die einzige Förderungsmöglichkeit für Einrichtungen mit
gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet ist, sondern § 8 Abs. 2 S. 1 und 2 KiTaG weitergehende Förderansprüche gewähren und § 8 Abs. 4
KiTaG zudem noch eine darüber hinausgehende vertragliche Förderung zumindest ermöglicht, vermag der Senat nicht zu erkennen, dass im
Hinblick auf die gebotene Gesamtbetrachtung die Forderung nach einem angemessenen Kostenausgleich verfehlt wird.
79 b) Das Elternrecht des Art. 6 Abs. 2 GG und das Recht auf Bildung gem. Art. 11 LVerf sind - wie vom Antragsgegner zu Recht hervorgehoben -
ebenfalls nicht verletzt. Die Antragsteller verkennen nicht, dass diese Rechte nicht ihnen, sondern den Eltern und deren Kindern zustehen.
Entgegen ihrer Auffassung verletzt die KiTaGVO aber auch nicht die aus der Schutzpflicht des Art. 6 GG folgende Aufgabe des Staates, die
Kinderbetreuung in der jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 10.11.1998, BVerfGE 99, 216, 234 und Senatsurteil vom 18.12.2006, a.a.O., S. 22). Aus diesem Verfassungsauftrag lassen sich schwerlich
konkrete Folgerungen für bestimmte, einzelne Subventionsansprüche - noch dazu in bestimmter Höhe - ableiten. Vielmehr ist es grundsätzlich
Sache des Gesetzgebers diesen Auftrag zu verwirklichen. Dass er dabei den Rahmen der ihm zukommenden Gestaltungsfreiheit mit der
Einführung des Fördersystems des § 8 KiTaG und der KiTaGVO verletzt hat, lässt sich unter Berücksichtigung der oben dargestellten Auslegung
dieser Vorschriften nicht feststellen. Insbesondere wurde bereits ausgeführt, dass - auch im Hinblick auf die staatliche Schutzpflicht aus Art. 6 GG
- für die Frage der Gleichwertigkeit eines Kindergartenplatzes gem. § 8 Abs. 3 S.1 KiTaG dieselben Grundsätze gelten wie für die Pflicht zur
Bereitstellung eines bedarfsgerechten Angebots.
80
III.
81 Die KiTaGVO beruht auch nicht auf einer fehlerhaften Rechtsgrundlage und ist daher entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht aus
diesem Grund insgesamt für unwirksam zu erklären. Die gesetzliche Rechtsgrundlage des § 8 Abs. 3 KiTaG ist ihrerseits mit höherangigem
Recht vereinbar. Es bedarf daher keiner Aussetzung des vorliegenden Verfahrens und der Feststellung der Ungültigkeit des § 8 Abs. 3 KiTaG in
einem Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff BVerfGG.
82 1. Entgegen der Auffassung der Antragsteller hat der Landesgesetzgeber mit der Übertragung der Zuständigkeit für die Förderung von
Einrichtungen mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet auf die Gemeinden in § 8 Abs. 1, 3 KiTaG nicht seine Gesetzgebungskompetenz
überschritten. Jedenfalls mit dem durch das zum 01.01.2005 in Kraft getretenen Tagesbetreuungsausbaugesetz in das SGB VIII eingefügten §
74a wurde die Finanzierung von Tageseinrichtungen - wie ausgeführt - insgesamt dem Landesrecht überlassen. Von der Regelungskompetenz
des Landesgesetzgebers wird deshalb auch die Zuständigkeitsverlagerung auf die Gemeinden umfasst. Auch aus § 69 Abs. 5 S. 1 SGB VIII
ergibt sich nichts anderes. Dieser besagt in seiner ihm durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz gegebenen Fassung, dass Landesrecht
bestimmen kann, dass kreisangehörige Gemeinden und Gemeindeverbände, die nicht örtliche Träger sind, zur Durchführung von Aufgaben der
Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege herangezogen werden. Daraus, dass lediglich die „Durchführung“ von
Aufgaben übertragen werden kann, ergibt sich - zumal in Ansehung des gleichzeitig in das SGB VIII eingefügten § 74a - nichts anderes. Diese
Formulierung weist vielmehr - wie der Antragsgegner zu Recht geltend macht - darauf hin, dass die Gesamtverantwortung des Trägers der
öffentlichen Jugendhilfe gem. § 79 SGB VIII unberührt bleibt.
83 2. Die Ermächtigungsnorm des § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG, durch welche das Kultusministerium und das Ministerium für Arbeit und Soziales ermächtigt
werden, die Höhe des jährlichen platzbezogenen Zuschusses festzulegen, entspricht auch den Anforderungen des Art. 61 Abs. 1 der
Landesverfassung (LV).
84 Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur gleichlautenden Bestimmung des § 80 Abs. 1 S. 2 GG, die auch zur Konkretisierung der Anforderungen des Art.
61 Abs. 1 LV herangezogen werden kann, müssen sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nicht ausdrücklich aus der
Ermächtigungsnorm selbst ergeben. Eine solche hält auch dann verfassungsrechtlicher Prüfung stand, wenn sich die geforderte Bestimmtheit
durch Auslegung nach den allgemeinen Auslegungsregeln ermitteln lässt. Zur Klärung können daher, wie auch sonst bei der Auslegung einer
Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt,
berücksichtigt werden. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm kann insoweit herangezogen werden (BVerfG, Beschluss vom 01.07.1987,
BVerfGE, 76, S. 130, 140).
85 Hiervon ausgehend sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigungsnorm des § 8 Abs. 3 S. 2 KiTaG jedenfalls durch Auslegung
hinreichend bestimmbar. Zweck des § 8 Abs. 3 KiTaG insgesamt ist es, der Forderung des §§ 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII in der durch das
Tagesbetreuungsausbaugesetz eingeführten Fassung Rechnung zu tragen. Es sollte ein einheitlicher Mindestzuschuss als Festbetrag bezogen
auf die verschiedenen Betreuungs- und Betriebsformen für die freien Träger von Einrichtungen mit gemeindeübergreifenden Einzugsgebiet
sichergestellt werden, wie ausdrücklich in der Begründung des Gesetzentwurfs festgehalten ist (vgl. LT-Drs. 13/4869 S. 10).
86 Auch im Übrigen ist die Ermächtigungsnorm nach den oben dargestellten Grundsätzen hinreichend bestimmt. § 8 Abs. 3 KiTaG legt - wie der
Antragsgegner zu Recht hervorhebt - den Subventionsgeber und -empfänger, den Grundtatbestand der Subvention sowie die Methode des
jährlichen platzbezogenen Zuschusses fest. Damit ist das „Förderprogramm“ ausreichend konkretisiert. Insbesondere musste darüber hinaus in
der Ermächtigungsnorm nicht auch noch geregelt werden, ob auch Investitionskosten als Teil der Sachkosten zu behandeln sind und wie hoch
der Eigenanteil des freien Trägers sein muss. Unabhängig davon lässt sich der Entstehungsgeschichte der Norm aber auch ohne weiteres
entnehmen, dass etwa Investitionskosten nicht zu den bezuschussten Betriebsausgaben gehören. Mit dem Gesetz zur Änderung des
Kindergartengesetzes vom 14.02.2006 sollten lediglich die bundesrechtlichen Neuregelungen durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz und
das Kinder- und Jugendhilfeweiterentwicklungsgesetz in Landesrecht umgesetzt, im Übrigen aber das KGaG 2004 jedoch nicht umgestaltet
werden. Bereits durch dieses Gesetz (vgl. dessen § 8 Abs. 1 und die Begründung zum Gesetzentwurf in LT-Drs. 13/1739, S. 1) wurde klargestellt,
dass die Finanzierung von Investitionsausgaben außerhalb der Betriebskostenfinanzierung erfolgen soll. Dementsprechend ist nach Ziff. 3.5 der
bereits mehrfach erwähnten und auch in der Gesetzesbegründung in Bezug genommenen Rahmenvereinbarung vom 25.07.2003 die
Finanzierung von Investitionsausgaben ausdrücklich den örtlichen Vereinbarungen (vgl. jeweils § 8 Abs. 4 KGaG und KiTaG) vorbehalten.
87 Auch die von den Antragstellern vermisste Regelung des Verhältnisses zwischen der Ausnahmeförderung nach § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG und der
Festbetragsförderung nach § 8 Abs. 3 KiTaG ist - wie bereits oben ausgeführt - durch Auslegung bestimmbar. Der Wortlaut dieser Absätze lässt
eine Kombination beider Fördertatbestände zu. Sowohl § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG als auch § 8 Abs. 3 KiTaG regeln die Förderung von Einrichtungen
mit gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet, die nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen sind. Für § 8 Abs. 3 KiTaG ergibt sich dies bereits
aus dem Wortlaut, für § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG ergibt sich dieser Inhalt jedenfalls unter Heranziehung der - im Wesentlichen gleichlautenden -
Vorgängervorschrift des § 8 Abs. 2 S. 2 KGaG (vgl. hierzu die Ausführungen oben unter II.3.a). Die gesetzliche Regelung über die Förderung
gemeindeübergreifender Einrichtungen ist somit eindeutig: Sind sie in die Bedarfsplanung aufgenommen, gilt § 8 Abs. 2 S. 1 (Zuschuss zu den
Betriebsausgaben in Höhe von 63 %). Sind sie nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen, erhalten sie jedenfalls jährliche platzbezogene
Zuschüsse nach § 8 Abs. 3 KiTaG (soweit in der Wohnsitzgemeinde kein gleichwertiger Platz zur Verfügung steht) und ggf. zusätzlich die
Ausnahmeförderung nach § 8 Abs. 2 S. 2 KiTaG in Höhe von 31,5 % der Betriebsausgaben. Diese Förderungsregelung mag man insgesamt
oder in Teilen für unzureichend halten, nach Inhalt und Ausmaß (auch was die von den Antragstellern vermisste Grundförderung angeht)
unbestimmt ist sie jedenfalls nicht. Dies gilt auch insoweit, als die Antragsteller beanstanden, dass § 8 Abs. 3 KiTaG offenlasse, ob die Zuschüsse
als Festbeträge (pauschaliert) gewährt werden könnten. Die Antragsteller räumen insoweit selbst ein, dass die Entstehungsgeschichte die
Absicht des Gesetzgebers belegt, eine Pauschalregelung zu treffen (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf, a.a.O., S. 13, sowie die
Erläuterungen zum Entwurf der KiTaGVO). Dies genügt.
88 3. § 8 Abs. 3 KiTaG verstößt auch nicht gegen die bundesrechtliche Regelung des § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII. Entgegen der Auffassung der
Antragsteller ist das Gebot der Angemessenheit in § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII nicht schon deshalb verletzt, weil Einrichtungen mit
gemeindeübergreifendem Einzugsgebiet anders behandelt werden als die anderen Einrichtungen. Gefordert wird nur ein angemessener
Kostenausgleich, so dass es - auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift - entscheidend auf die Höhe des Zuschusses ankommt. Diese wird
jedoch nicht in § 8 Abs. 3 KiTaG, sondern ausschließlich in der auf dessen Grundlage ergangener Rechtsverordnung, der KiTaGVO, geregelt
(hierzu s. bereits oben unter II.3.a). Auch lassen sich § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII keine Vorgaben hinsichtlich der Zuschussart entnehmen, so dass
die Festlegung eines platzbezogenen Festbetragszuschusses in § 8 Abs. 3 KiTaG (statt eines nach einem Mindestprozentsatz festgelegten
institutionellen Zuschusses wie in § 8 Abs. 2 KiTaG) ebenfalls nicht gegen diese Vorschrift verstößt. Dass die Höhe des platzbezogenen
Zuschusses vollständig der Regelung durch Rechtsverordnung überlassen wird, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere
lässt sich aus dem Umstand, dass der angemessene Kostenausgleich „sicherzustellen“ ist, nicht ableiten, dass die Zuschusshöhe im Gesetz
selbst festzulegen ist. Entgegen der Auffassung der Antragsteller blieb die Höhe des festzulegenden Zuschusses - indem sie dem
Verordnungsgeber überlassen wurde - auch nicht „völlig offen“. Zum einen beruht der Erlass der KiTaGVO - wie dargestellt - auf einem Entwurf
mit Erläuterungen, der auch den Verbänden der freien Träger zugeleitet wurde, und außerdem auf der - auch mit freien Trägern -
abgeschlossenen Rahmenvereinbarung vom 25.07.2003; zum anderen gelten auch für die Regelung der Zuschusshöhe in einer
Rechtsverordnung selbstverständlich die Anforderungen des § 69 Abs. 5 S. 3 SGB VIII (vgl. ebenfalls oben unter II.3.a).
89 4. Soweit die Antragsteller schließlich noch geltend machen, § 8 Abs. 3 KiTaG verstoße gegen §§ 74, 80 und 79 SGB VIII, gehen sie von der
Annahme aus, dass die Zuständigkeit für die Finanzierung von Tageseinrichtungen nicht vollständig auf die Gemeinden übertragen werden
dürfe, sondern nach Maßgabe des § 69 Abs. 5 S. 1 SGB VIII nur die „Durchführung der Förderung“. Dies trifft indes - jedenfalls wegen des durch §
74a SGB VIII hinsichtlich der Finanzierung von Tageseinrichtungen eingeführten umfassenden Landesrechtsvorbehalts - nicht zu, wie bereits
oben dargelegt wurde. Es ist auch nicht erkennbar, dass aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Zuschussregelung in § 8 Abs. 3 KiTaG für die
Gesamt- und Planungsverantwortung der Träger öffentlicher Jugendhilfe gemäß §§ 79, 80 SGB VIII kein Raum mehr bleibt. Die Antragsteller
räumen selbst ein, dass die von den Gemeinden wahrzunehmenden Aufgaben die Verpflichtung der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe
unberührt lassen (vgl. § 3 Abs. 1 S. 4 KiTaG). § 74a SGB VIII ermöglicht es den Ländern nur, Sonderregelungen für die Finanzierung von
Tageseinrichtungen zu treffen; nur soweit hiervon in zulässiger Weise Gebrauch wurde, gehen diese (auch) den §§ 79, 80 SGB VIII vor.
90
C. Nebenentscheidungen
91 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 S. 1, 159 S. 2 VwGO.
92 Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.