Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 29.07.2008, 8 S 904/08

Entschieden
29.07.2008
Schlagworte
Lizenz, Widerruf, öffentliche sicherheit, Inhaber, Mitwirkungspflicht, Verfügung, Anfechtungsklage, Rechtsgrundlage, Begriff, Rechtswidrigkeit
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VGH Baden-Württemberg Urteil vom 29.7.2008, 8 S 904/08

Widerruf einer vor dem 15.01.2005 erworbenen Luftfahrererlaubnis; Zuverlässigkeitsprüfung

Leitsätze

§ 4 Abs. 3 LuftVG rechtfertigt nicht den Widerruf einer vor dem 15.1.2005 (Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes) ohne Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG erteilten oder verlängerten Luftfahrererlaubnis mit der alleinigen Begründung, dass eine Zuverlässigkeitsüberprüfung noch nicht durchgeführt worden sei.

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. Februar 2008 - 3 K 2011/07 - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Das beklagte Land wendet sich mit der Berufung gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart, das den durch Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10.1.2007 erfolgten Widerruf der Privatpilotenlizenz des Klägers aufgehoben hat.

2 Der 70 Jahre alte Kläger ist seit 1964 Inhaber eines Luftfahrerscheines für Privatluftfahrzeugführer (Private Pilot Licence - PPL), der zuletzt am 4.8.2004 nach den Regelungen JAR-FCL (Bestimmungen über die Lizenzierung von Piloten Flugzeug vom 15.4.2003, BAnz. Nr. 80a) bis 4.8.2009 verlängert wurde.

3 Mit Schreiben vom 2.1.2006 und vom 6.7.2006 forderte das Regierungspräsidium Stuttgart den Kläger auf, einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung im Sinne von § 7 LuftSiG (im Folgenden: ZÜP) zu stellen, widrigenfalls seine Lizenz widerrufen werden müsse.

4 Nach einer ablehnenden schriftlichen Äußerung des Klägers am 18.8.2006 widerrief das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 10.1.2007 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Erlaubnis des Klägers zum Führen von Luftfahrzeugen, PPL (A), Nr. 7031000305, mit der Berechtigung SE piston (land), zog den Luftfahrerschein ein und forderte den Kläger auf, den Luftfahrerschein innerhalb von zwei Wochen dem Regierungspräsidium Stuttgart zuzusenden. Gleichzeitig drohte das Regierungspräsidium für den Fall, dass der Kläger der Verfügung nicht innerhalb der angegebenen Frist nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 500 EUR an und setzte eine Gebühr in Höhe von 30 EUR fest. Zur Begründung hieß es in dem Bescheid u. a., dass nach § 4 Abs. 3 LuftVG die Luftfahrererlaubnis (Fluglizenz) zu widerrufen sei, wenn die Voraussetzungen nach Abs.1 nicht mehr vorlägen. Zu diesen Voraussetzungen gehöre nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG, dass keine Tatsachen vorlägen, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen ließen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestünden. § 7 LuftSiG sehe u. a. für die in Abs. 1 Nr. 4 genannten Lizenzen die Überprüfung der Zuverlässigkeit in einem selbständigen Verwaltungsverfahren vor. Solange diese Prüfung nicht mit positivem Ergebnis abgeschlossen sei, könne die Behörde nicht feststellen, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit bestünden. Da der Kläger nicht bereit sei, seiner Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG an dieser Prüfung durch Stellung eines Antrags nachzukommen, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr vor und die Luftfahrererlaubnis müsse widerrufen werden. Einen Ermessensspielraum habe die Luftfahrtbehörde nicht. Der Luftfahrerschein sei nach § 29 Abs. 1 LuftVZO einzuziehen. Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf § 20 LVwVG. Sie sei das mildeste der zur Verfügung stehenden Zwangsmittel und auch sonst verhältnismäßig. Die Höhe des Zwangsgeldes sei angemessen. Die Gebührenfestsetzung beruhe auf den §§ 1 und 2 LuftKostV in Verbindung mit Ziffer III. Nr. 38 des GebVerz. zur LuftKostV. Die Gebühr sei im Hinblick auf den entstandenen Verwaltungsaufwand und das Interesse des Adressaten angemessen.

5 Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 23.1.2007 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung hat er sinngemäß u. a. vorgetragen, dass er den Antrag auf Durchführung einer ZÜP aus rechtsstaatlichen Gründen nicht stellen wolle. Er sehe seine Grundrechte verletzt. Für einen Lizenzwiderruf bestehe keine Rechtsgrundlage, die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 3, § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG seien nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung sei zudem unbestimmt, da ein sachlicher Katalog der Zuverlässigkeitskriterien fehle. Das Luftsicherheitsgesetz sei außerdem mangels Bundesratszustimmung nicht rechtmäßig erlassen worden und daher verfassungswidrig. Aber auch gegen § 7 LuftSiG selbst bestünden verfassungsrechtliche Bedenken. Der Generalverdacht gegen Piloten sei sachlich nicht gerechtfertigt. Piloten mit einer ausländischen Lizenz würden z.B. nicht erfasst. Gegen ihn lägen keine konkreten Verdachtsmomente vor. Er sei absolut unbescholten und auch luftrechtlich nie in Erscheinung getreten. Auch der Beklagte habe keinerlei Terrorismusverdacht oder Anhaltspunkte für eine wie auch immer geartete Auffälligkeit. Dadurch, dass er keinen Antrag stelle, entstehe keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, auch begründe dies nicht seine Unzuverlässigkeit. Die Antragstellung werde nur verlangt, um den Vorgang gebührenpflichtig zu machen und um die Datenschutzbestimmung der Freiwilligkeit formal einzuhalten. Die Antragstellung könne auch nicht als Mitwirkungshandlung ausgelegt werden.

6 Mit Urteil vom 29.2.2008 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10.1.2007 aufgehoben. In den Entscheidungsgründen heißt es u. a.: Die Erteilungsvoraussetzungen nach § 4 Abs. 1 LuftVG seien nicht entfallen, so dass die Erlaubnis für Luftfahrer auch nicht nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu widerrufen gewesen sei. Der Beklagte habe nicht von der fehlenden Zuverlässigkeit des Klägers ausgehen dürfen, weil die entscheidungserhebliche Änderung von § 7 LuftSiG nicht auf solche Privatpiloten anwendbar sei, die - wie der Kläger - bei ihrem Inkrafttreten zum 15.1.2005 bereits im Besitz einer Erlaubnis für Luftfahrer gewesen seien und deren Zuverlässigkeit demzufolge nach den damals gültigen Vorschriften schon überprüft worden sei. Der Lizenzverlängerung am 4.8.2004 bis zum 4.8.2009 sei eine ZÜP nach den (weniger strengen) damals gültigen Vorschriften des LuftVG vorausgegangen. Seine Zuverlässigkeit sei somit für diesen Zeitraum überprüft. Für eine erneute Überprüfung - ohne Hinzutreten irgendwelcher Anhaltspunkte, die gegen das weitere Bestehen seiner Zuverlässigkeit sprächen -, fehle jedoch eine gesetzliche Grundlage. Diese finde sich weder im LuftSiG noch im LuftVG noch seien Übergangsvorschriften für die in der Vergangenheit bereits überprüften Luftfahrer, deren Lizenz noch gültig sei, getroffen worden. In § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG heiße es lediglich, die Überprüfung finde auf Antrag des Betroffenen statt. Von einer Verpflichtung des Luftfahrers zur ZÜP gehe der Wortlaut des Gesetzes nicht aus. Sie ergebe sich entgegen der Meinung des Beklagten auch nicht aus § 7 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG, wonach der Betroffene verpflichtet sei, an der Überprüfung mitzuwirken. Diese Mitwirkungspflicht setze voraus, dass der Luftfahrer überhaupt zur ZÜP (während der Gültigkeit seiner Pilotenlizenz) verpflichtet sei. Zweifel an seiner Zuverlässigkeit hätten im Falle des Klägers allenfalls damit begründet werden können, dass er sich geweigert habe, einen Antrag auf Durchführung einer ZÜP gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG zu stellen. Das Luftsicherheitsgesetz selbst, welches nach seinem § 1 dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen diene, enthalte keine nähere Regelung dazu, unter welchen Voraussetzungen die Zuverlässigkeit im Hinblick auf diesen Gesetzeszweck zu verneinen sei. Die Kammer sei der Ansicht, dass allein die Weigerung, einen Antrag nach § 7 Abs. 2 LuftSiG zu stellen, keine Zweifel an der Zuverlässigkeit, die am Maßstab des in § 1 LuftSiG niedergelegten Gesetzeszweckes zu messen sei, begründen könne. Für die vom Beklagten gewünschte Anknüpfung des Widerrufs der Pilotenlizenz an die unterlassene ZÜP fehle es somit an der gesetzlichen Grundlage. Aus diesem Grunde könnten die Frage der fehlenden Zustimmung durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren sowie die weiteren gerügten grundgesetzlichen Bedenken offen bleiben.

7 Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des beklagten Landes, mit der es beantragt,

8 das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. Februar 2008 3 K 2011/07 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

9 Zur Begründung trägt das beklagte Land u. a. vor: Der Kläger gehöre zu dem vom Luftsicherheitsgesetz vorgesehenen Personenkreis, der einer ZÜP zu unterziehen sei und der von der Luftfahrtbehörde habe angeschrieben werden können (müssen), auch wenn er zum Zeitpunkt der

Überprüfung bzw. des Anschreibens Inhaber einer bis zum 4.8.2009 gültigen Lizenz für Privatpiloten gewesen sei. Die damalige Prüfung sei keine ZÜP im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes gewesen. Der Begriff der Zuverlässigkeit des Luftverkehrsgesetzes beziehe sich auf die charakterliche Eignung des Bewerbers, auf die sog. "aviation safety", der Begriff der Zuverlässigkeit des Luftsicherheitsgesetzes dagegen auf "security". Ziel der angeordneten ZÜP nach dem Luftsicherheitsgesetz sei der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Hierzu sei ab 15.1.2005, also nach der Verlängerung der Lizenz des Klägers, nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG von allen entsprechenden Luftfahrern, zu denen unstreitig auch der Kläger gehöre, die Zuverlässigkeit nach dem Luftsicherheitsgesetz festzustellen. Durch die gleichzeitige Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG und die unmittelbare Geltung der Regelung habe der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass die Lizenz bei fehlender positiv feststehender Zuverlässigkeit zu widerrufen sei. Das Luftsicherheitsgesetz sehe eine ZÜP auch der Piloten vor, die über eine "laufende" Lizenz verfügten. Dieser Personenkreis sei nicht ausdrücklich aufgeführt; er sei allerdings in der Aufzählung, die den zu überprüfenden Personenkreis nenne, enthalten. Dies zeige sich gerade auch an einem Fehlen einer Überleitungsnorm. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, Inhaber einer Lizenz "freizustellen", hätte dies in einer Überleitungsvorschrift Niederschlag gefunden. Die sprachliche Fassung in § 7 LuftSiG beziehe sich nicht nur auf die Ersterwerber. Die erfassten Luftfahrer müssten die Lizenz besitzen. Ersterwerber seien Flugschüler, die gesondert erfasst würden. Dass der Wille des Gesetzgebers die Inhaber einer Lizenz ebenfalls einer ZÜP unterziehen wolle, zeige die Begründung zur (zwischenzeitlich erlassenen) Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) deutlich. In der Drucksache 234/07 vom 11.5.2007 heiße es auf Seite 11: "Gegenwärtige Inhaber einer Erlaubnis für Luftfahrer müssen seit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes von der Luftfahrtbehörde über das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung informiert werden und im Rahmen einer angemessenen Frist zur Vorlage des Ergebnisses der Überprüfung aufgefordert werden." Diese Begründung belege, dass bereits das Luftsicherheitsgesetz die Inhaber einer Lizenz zur ZÜP heranziehen wolle. Mit der ZÜP werde des Weiteren auch nicht (unzulässigerweise) rückwirkend in eine bestehende Lizenz eingegriffen. Ein Dauerverwaltungsakt - und darum handle es sich letztendlich bei der auf fünf Jahre erteilten Lizenz - könne bei Vorliegen bestimmter Gründe widerrufen werden. Eine solche Widerrufsmöglichkeit sehe das Luftverkehrsgesetz in § 4 Abs. 3 LuftVG vor. Der Kläger unterliege der Zuverlässigkeitsüberprüfungspflicht und damit auch der in § 7 Abs. 3 letzter Satz LuftSiG normierten Mitwirkungspflicht. Liege eine Mitwirkungspflicht vor und werde gleichzeitig vorgegeben, dass die Überprüfung auf Antrag des Betroffenen erfolge, so ergäben sich daraus zwangsläufig Konsequenzen für die Nichtantragsstellung. Da das Verfahren nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag durchgeführt werde, sei die Antragstellung als typische Obliegenheit aufzufassen. Werde der Antrag in Kenntnis dieser Rechtsfolgen - gerade dem diene das Anschreiben des Regierungspräsidiums - nicht gestellt, könne sich die Luftfahrtbehörde nicht positiv von der Zuverlässigkeit im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes überzeugen. Fehle diese positive Überzeugung, sei die Lizenz zu widerrufen. Verdeutlicht werde dieser gesetzgeberische Grundgedanke durch die in Kraft getretene LuftSiZÜV: In § 5 Abs. 1 der Verordnung werde ausgeführt: "Zweifel an seiner Zuverlässigkeit verbleiben auch, wenn der Betroffene die ihm nach § 7 Abs. 3 Satz 2 des Luftsicherheitsgesetzes obliegenden Mitwirkungspflichten nicht erfüllt hat".

10 Der Kläger beantragt,

11 die Berufung zurückzuweisen.

12 Er beruft sich im Wesentlichen auf die Entscheidungsgründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils sowie seinen erstinstanzlichen Vortrag und weist außerdem noch darauf hin, dass es sich um ein Musterverfahren von bundesweiter Relevanz handle. Sprachlich beziehe sich die Regelung des § 7 LuftSiG nur auf Ersterwerber einer Lizenz. Fehl gehe auch der Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht. Eine Mitwirkung könne nur während eines bereits eingeleiteten Verwaltungsverfahrens verlangt werden. Ein Antrag leite jedoch ein Verwaltungsverfahren erst ein und sei keine Mitwirkungshandlung. Der Hinweis des Beklagten, ohne Antragstellung könne sich der Staat nicht von seiner Zuverlässigkeit überzeugen, sei falsch. Es gebe keinerlei konkrete und noch nicht einmal vage Anhaltspunkte dafür, dass er unzuverlässig sei. Der Überwachungsstaat könne nicht durch die Hintertür mit einer "freiwilligen" Antragspflicht eingeführt werden. Die "Freiwilligkeit“, die im Bundesdatenschutzrecht gefordert werde und die nach dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 GG gelte, werde ausgehebelt. In § 7 LuftSiG, wo die Folgen einer nicht abgeschlossenen ZÜP geregelt seien, werde der Fall des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG nicht geregelt. Es handle sich somit um eine Regelungslücke. Eine Verpflichtung zur Antragstellung, bzw. eine Sanktion bei Nichtstellung des Antrages sei nicht geregelt.

13 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

14 Die Berufung des beklagten Landes ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage des Klägers zu Recht stattgegeben. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10.1.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

15 Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich das Regierungspräsidium für den Widerruf der Lizenz zu Unrecht auf § 4 Abs. 3 LuftVG berufen hat. Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LuftVG derjenige braucht, der ein Luftfahrzeug führt, zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Von den dort genannten Voraussetzungen ist hier allein die zweite Alternative in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG im Streit, wonach die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.

16 Dass derartige Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers bestehen, wird allerdings auch im Bescheid vom 10.1.2007 nicht behauptet; das Regierungspräsidium geht aber sinngemäß davon aus, dass mangels eines entsprechenden Antrags des Klägers die Zuverlässigkeitsprüfung nicht habe durchgeführt und daher die Zuverlässigkeit nicht habe positiv festgestellt werden können. Daraus zieht das Regierungspräsidium den Schluss, dass eine Erteilungsvoraussetzung nicht mehr vorliege und die Luftfahrererlaubnis widerrufen werden müsse. Für diese Interpretation des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, die dem Wortlaut des Gesetzes nicht ohne weiteres zu entnehmen ist, könnte eine - vom Regierungspräsidium allerdings nicht ausdrücklich angestellte - systematische Überlegung sprechen: § 4 Abs. 1 Satz 2 LuftVG regelt die Erteilungsvoraussetzungen für die Luftfahrererlaubnis. Zu diesen Voraussetzungen gehört auch, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Tatsachen, die solche Zweifel im gemeinten sicherheitsrelevanten Sinn begründen können, dürften bei der Luftsicherheitsbehörde aber eher selten bereits zum Zeitpunkt des Erteilungsantrags vorliegen. Vielmehr dürfte es gerade Sinn und Zweck des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung sein, bei den zuständigen Behörden einschlägige Tatsachen zu ermitteln bzw. das Fehlen solcher Tatsachen festzustellen. Die Überprüfung erfolgt aber nur auf Antrag des Betroffenen (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG). Ginge man nur nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, könnte daher dem Bewerber, der sich weigert, den Antrag zu stellen, die Erlaubnis regelmäßig schon deshalb nicht versagt werden, weil keine Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen. Um daher auf der Basis der bestehenden Gesetzeslage (Antragserfordernis) zu einem anderen, sinnvollen Ergebnis zu gelangen, müsste der Gesetzeswortlaut gedanklich ergänzt werden: „Die Erlaubnis wird nur erteilt, wenn ... nach Durchführung der ZÜP keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers bestehen“ (in diesem Sinn, wenn auch mit anderer Intention: VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 - Rn. 25; im Ergebnis ebenso VG Hamburg, Urteil vom 22.5.2007 - 15 K 3090/06 - Rn. 24, wonach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG eine Rechtsgrundverweisung auf § 7 LuftSiG darstellt, woraus die Verfahrensbezogenheit der Zuverlässigkeitszweifel folgen soll).

17 Ob dieser Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG zu folgen ist, kann der Senat jedoch dahingestellt sein lassen, weil sich die Rechtswidrigkeit des Widerrufs im vorliegenden Fall bereits aus einem anderen Grund ergibt. Denn § 4 Abs. 3 LuftVG sieht den Widerruf der Erlaubnis nur für den Fall vor, dass eine der Voraussetzungen nach Absatz 1 „nicht mehr“ vorliegt. Die fragliche Voraussetzung muss also einmal vorgelegen haben und nachträglich wieder entfallen sein. Das ist vorliegend aber auch dann nicht der Fall, wenn man die Lesart des Regierungspräsidiums zugrunde legt. Denn eine Zuverlässigkeitsüberprüfung des Klägers nach § 7 LuftSiG hat noch zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Es gab daher auch keine das Verfahren abschließende Feststellung zur Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 7 LuftSiG. Dementsprechend konnte das Fehlen von Zweifeln auch nicht als Erteilungsvoraussetzung nachträglich weggefallen sein. Die Widerrufsvoraussetzungen des § 4 Abs. 3 LuftVG sind daher nicht erfüllt.

18 Der Senat sieht keine Veranlassung, von diesem auf dem Wortlaut des Gesetzes beruhenden Verständnis des § 4 Abs. 3 LuftVG im Wege der teleologischen Reduktion in den Fällen abzuweichen, in denen - wie hier - der Betroffene Inhaber einer Fluglizenz ist, die bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15.1.2005 erteilt bzw. verlängert worden ist, und bei dem daher eine ZÜP im Sinne von § 7 LuftSiG nicht

stattgefunden hat. Die vorliegende Fall-Konstellation betrifft zwar zahlenmäßig einen bedeutenden Personenkreis, sie ist aber dennoch lediglich ein Übergangsphänomen, das nach der Konzeption des § 4 LuftVG schon in naher Zukunft nicht mehr auftreten wird. Im gesetzlichen Regelfall wird die ZÜP bei der Erteilung der Erlaubnis durchgeführt und dann wieder bei einer eventuellen Verlängerung (vgl. § 26a Abs. 1 i.V.m. § 24 Abs. 2 LuftVZO, § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV, jeweils in der aktuell geltenden Fassung vom 10.7.2008, BGBl I S. 1229, bzw. vom 2.4.2008, BGBl I S. 647). Bestehen Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers im Sinne von § 7 LuftSiG oder konnte die ZÜP mangels Antrag des Bewerbers nicht durchgeführt werden, wird die Erteilung bzw. Verlängerung der Lizenz abgelehnt, weil eine Voraussetzung nicht vorliegt. Der Widerruf nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist demgegenüber ersichtlich als behördliches Instrument für die Zeit zwischen Erteilung und Verlängerung konzipiert („nicht mehr“). Ein Widerruf dürfte dann aber nur in Frage kommen, wenn sich in der Zwischenzeit konkrete Tatsachen ergeben haben, die für sich genommen bereits Zweifel begründen oder die doch einen hinreichenden Anlass dafür bieten, erneut eine ZÜP durchzuführen. Die gesetzliche Regelung bietet keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Behörde auch ohne solche konkreten Tatsachen jederzeit und anlasslos zur ZÜP soll auffordern dürfen. Der hier streitigen Durchführung der ZÜP liegen solche konkreten Tatsachen nicht zugrunde; Anlass ist lediglich das Inkrafttreten der gesetzlichen Regelung zum 15.1.2005. § 4 Abs. 3 LuftVG hat diese Konstellation aber offensichtlich nicht als Anwendungsfall im Blick, weil es sich dabei nur um eine während einer Übergangszeit auftretende Problematik handelt. Denn wenn demnächst alle noch vor dem 15.1.2005 erteilten oder verlängerten Lizenzen erstmals unter der Geltung des neuen § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verlängert sein werden, hat sich das vorliegend streitentscheidende Auslegungsproblem bei § 4 Abs. 3 LuftVG erledigt. Hätte der Gesetzgeber die sogenannten Altinhaber noch während der Geltungsdauer ihrer Lizenz einer anlasslosen Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen wollen, wäre eine Übergangsvorschrift erforderlich gewesen, die es jedoch nicht gibt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1.10.2007 - 12 S 58.07 -; in diesem Sinn auch Meyer, ZRP 2004, 203 Fn. 16). Dass dies der Verordnungsgeber anlässlich des zwischenzeitlich erfolgten Erlasses der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 23.5.2007 (BGBl I S. 947) offenbar anders sieht (vgl. Verordnungsbegründung BR- Drucksache 234/07 vom 30.3.2007, Seite 11), ändert nichts an der insoweit allein maßgeblichen gesetzlichen Regelung.

19 Die in diesem Zusammenhang in der Rechtsprechung diskutierte gegenteilige Ansicht überzeugt demgegenüber nicht. Die Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.1.2005 ergibt für sich genommen keinen zureichenden Grund dafür, dass auch die Inhaber einer noch gültigen Altlizenz anlasslos eine erstmalige ZÜP zu absolvieren haben (so aber VG Minden, Urteil vom 8.3.2007 - 7 K 185/06 -, Rn. 80; ebenso OVG Münster, Beschluss vom 27.3.2006 - 20 B 1985/05 - Rn. 8). Denn zum einen bleibt damit außer Betracht, dass sich § 4 Abs. 1 LuftVG ausdrücklich lediglich mit der Erteilung der Erlaubnis befasst; und zum anderen gerät diese Argumentation dadurch in die Nähe eines Zirkelschlusses, dass sie ein Element der Fragestellung zur Begründung des Ergebnisses verwendet.

20 Auch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts Darmstadt (vgl. Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -, Rn. 18) rechtfertigen es nach Ansicht des Senats nicht, den Wortlaut des § 4 Abs. 3 LuftVG teleologisch zu reduzieren: Zwar ist es richtig, dass eine Rechtsänderung - wie die Neufassung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG - auch nach der allgemeinen Bestimmung des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG grundsätzlich einen Widerrufstatbestand darstellen kann. Daraus lässt sich aber nichts Entscheidendes für die Frage ableiten, ob dies auch nach der spezielleren Regelung des § 4 Abs. 3 LuftVG gelten muss. Es ist auch fraglich, muss aber vorliegend nicht entschieden werden, ob der Widerruf rechtsfehlerfrei auch auf allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht hätte gestützt werden können: Denn zwar wurde mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG eine Rechtsvorschrift geändert, aufgrund deren geänderter Fassung die Erteilung der Lizenz wegen der nicht durchgeführten ZÜP möglicherweise hätte abgelehnt werden können; fraglich ist aber, ob der Kläger von der Erlaubnis „noch nicht Gebrauch gemacht“ hat und ob ohne den Widerruf eine „Gefährdung des öffentlichen Interesses“ bestünde; außerdem müsste über den Widerruf nach Ermessen und dabei insbesondere nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entschieden werden. Ebenso wenig sagt der durch die Ergänzung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG hergestellte systematische Zusammenhang zwischen dem nicht geänderten § 4 Abs. 3 LuftVG und der ZÜP nach § 7 LuftSiG etwas darüber aus, ob § 4 Abs. 3 LuftVG zwingend auch auf einen Übergangsfall anzuwenden ist. Das Fehlen einer Übergangsregelung dürfte außerdem schon deshalb nicht für die - vermutete - Absicht des Gesetzgebers in Anspruch genommen werden können, weil damit der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung berührt wäre und sich daher aus dem Fehlen einer Übergangsregelung eher der gegenteilige Schluss aufdrängt, nämlich dass der Widerruf mangels Rechtsgrundlage nicht erfolgen durfte. Aus der Gesetzesbegründung lässt sich hierzu jedenfalls nichts herleiten. Gleiches gilt für § 7 Abs. 6 LuftSiG, von dem Privatpiloten nicht erfasst werden: Daraus kann nicht ohne weiteres auf die Unvollkommenheit der Regelung geschlossen werden, denn der Gesetzgeber hat möglicherweise gute Gründe dafür gehabt, für Privatpiloten von einer Sanktionsmöglichkeit, die über § 4 Abs. 3 LuftVG hinausgeht, abzusehen. Ein Grund dafür könnte sein, dass neben der Versagung der Erteilung bzw. Verlängerung und dem anlassbezogenen Widerruf der Lizenz eine Notwendigkeit für weitere Maßnahmen nicht gesehen wurde. Mit der anderslautenden Argumentation des Verwaltungsgerichts Darmstadt würden letztlich aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung weitreichende exekutive Eingriffsbefugnisse abgeleitet. Daher besteht schließlich auch keine Notwendigkeit, aus der einen anderen Fall regelnden Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG und aus § 17 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG auf ein - möglicherweise fiktives - Anliegen des Gesetzgebers auf Durchführung periodisch wiederkehrender Überprüfungen zu schließen, mit dem es sachlich nicht vereinbar sei, Altinhaber von einer ZÜP generell auszunehmen (vgl. zu all dem VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -, Rn. 18).

21 Es kommt somit hier nicht auf die von den Parteien darüber hinaus aufgeworfenen Fragen an, insbesondere, ob der Kläger zur Stellung eines Antrags nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG im Wege des Verwaltungszwanges verpflichtet werden könnte (hierzu - verneinend - VG München, Urteil vom 28.9.2006 - M 24 K 06.2101 -; ebenso VG Berlin, Beschluss vom 27.2.2007 - 13 A 168.06 -), ob die Weigerung, einen Antrag zu stellen, für sich genommen geeignet ist, Zweifel an der Zuverlässigkeit zu begründen (hierzu - verneinend - VG München, Urteil vom 28.9.2006 - M 24 K 06.2603 -; bejahend VG Köln, Beschluss vom 13.2.2007 - 11 L 1869/06 -, NWVBl 2007, 277; ebenso bejahend VG Berlin, Beschluss vom 27.2.2007 - 13 A 168.06 -; VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -; VG Hamburg Urteil vom 22.5.2007 - 15 K 3090/06 -; VG Arnsberg, Urteil vom 30.8.2007 - 7 K 2608/06 -), ob der Kläger zur Antragstellung als Folge seiner Mitwirkungspflicht verpflichtet ist (verneinend VG Stuttgart in dem angefochtenen Urteil), ob die Regelung des § 7 LuftSiG verfassungsmäßig ist (verneinend VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -) und ob datenschutzrechtliche Bedenken bestehen.

22 Das Verwaltungsgericht hat als Folge der Rechtswidrigkeit des in erster Linie angefochtenen Widerrufs der Luftfahrererlaubnis zu Recht auch die davon abhängigen weiteren Verfügungen des Bescheids vom 10.1.2007 aufgehoben. Dies gilt sowohl für die Einziehung des Luftfahrerscheins nach § 29 Abs. 1 LuftVZO, als auch für die als Vollziehung der Einziehung zu bewertende Aufforderung, den Luftfahrerschein innerhalb von zwei Wochen zuzusenden, die auf § 20 LVwVG gestützte Zwangsgeldandrohung und die Gebührenfestsetzung nach den §§ 1 und 2 LuftKostV i. V. m. VII. Nr. 38 GebVz zur LuftKostV.

23 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

24 Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. Wegen des beschriebenen Übergangscharakters der aufgeworfenen Rechtsfrage zu § 4 Abs. 3 LuftVG kommt auch nicht die Klärungsbedürftigkeit der Rechtssache wegen grundsätzlicher Bedeutung in Betracht.

25 Beschluss vom 24. Juli 2008

26 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 7.500 EUR festgesetzt.

27 Der Beschluss ist unanfechtbar.

stadt, wahlberechtigter, anhörung, mitgliedschaft

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Anmerkungen zum Urteil