Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 08.07.2009
VGH Baden-Württemberg: bebauungsplan, gemeinderat, gebäude, grundstück, warenhaus, stadt, rechtsgrundlage, firma, einkaufszentrum, halle
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 8.7.2009, 3 S 1432/07
Festsetzung von Obergrenzen für Gesamt- und Sortimentsverkaufsflächen in gegliedertem Sondergebiet
Leitsätze
Die Festsetzung von Obergrenzen für Gesamt- und Sortimentsverkaufsflächen in einem gegliederten Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel
nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO (SO 1 und SO 2) ist mangels einer Rechtsgrundlage unwirksam, wenn sich die Obergrenzen nur
baugebietsbezogen auswirken, eine Aussage über Art und Umfang der je Baugrundstück zulässigen Einzelhandelvorhaben hingegen nicht treffen
(wie BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -)
Tenor
Der Bebauungsplan zur 6. Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans "Wagwiese, Langenwiese, Dorfacker, Mühlberg, Wörtelteiler und
Wörtelwiese" der Stadt Kuppenheim vom 10.08.2005 wird für unwirksam erklärt, soweit er die Sondergebiete SO1 und SO2 betrifft.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan zur 6. Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans "Wagwiese, Langenwiese,
Dorfacker, Mühlberg, Wörtelteiler und Wörtelwiese" der Antragsgegnerin vom 10.08.2005 (künftig abgekürzt: Bebauungsplan „Wagwiese u.a.“).
Das Plangebiet liegt im Stadtteil Oberndorf der Antragsgegnerin, der deutlich nach Südosten hin von der Kernstadt abgesetzt ist. Die Stadt
Kuppenheim ist nach dem Regionalplan ein Kleinzentrum, südöstlich bzw. nordwestlich grenzen die Mittelzentren Gaggenau/Gernsbach bzw.
Rastatt an, südwestlich von Kuppenheim liegt das Mittelzentrum Baden-Baden. Die Antragstellerin ist Eigentümerin der im Geltungsbereich des
Bebauungsplans (SO1) liegenden Grundstücke Flst.-Nrn. 1451 bis 1454; diese sind an die Firma ... verpachtet und werden von dieser
untervermietet. Das ebenfalls zum Plangebiet (SO2) gehörende Grundstück Flst.-Nr. 1450 steht im Eigentum einer Bauverwaltungsgesellschaft,
die es ebenfalls an die Firma ... verpachtet hat. Ausweislich von Ermittlungen im Bebauungsplanverfahren befindet sich auf dem Grundstück Flst.-
Nr. 1450 ein ...-Lebensmittelmarkt mit 3 Shops (Bäckerei, Metzgerei, Blumen) und einer Verkaufsfläche von ca. 2.800 m². Auf dem Grundstück
Flst.-Nr. 1451 befindet sich - mit dem Lebensmittelmarkt über einen gemeinsamen Eingang verbunden - im Gebäude „O 1“ ein ...-SB-Warenhaus
(Verkaufsfläche ca. 5.400 m².). Südlich davon, im ehemaligen Kantinengebäude, sind ein Teppich- und Matratzenhandel (520 m
2
) und ein
Reisebüro untergebracht, das daneben liegende Gebäude „O-1-b Lager“ beherbergte beim Satzungsbeschluss einen Betrieb zum Lagerverkauf
von Gartenmöbeln (750 m
2
), heute ist dort eine Autowerkstatt mit Lager untergebracht. Der östliche Teil des Gebäudes „O-1-b Lager“ liegt auf
dem Grundstück Flst.-Nr. 1452. Auf diesem stehen ferner die Gewerbegebäude „O-II“ und „O-III“. In der Halle „O-III“ wird ein Baumarkt (Extra,
ehemals Top Bau) mit 4.075 m
2
Verkaufsfläche betreiben. Die Halle „O-II“ wurde bis zu ihrer Zerstörung durch einen Brand im Januar 2005 als
Möbelmarkt (2.680 m
2
) und zum Verkauf von Autozubehör und Fahrrädern (550 m
2
) genutzt. In der neuen Halle ist wiederum ein Möbelmarkt
(Möbel-AS) untergebracht. Der ehemals als Schnäppchenmarkt (420 m
2
) genutzte Verbindungsbau zwischen den Hallen „O-I“ und „O-II“ war im
Zuge des Neubaus weggefallen. Das Grundstück Flst.-Nr. 1453 wird teilweise als befestigte Außenlagerfläche des Baumarkts genutzt, das
Grundstück Flst.-Nr.1454 ist unbebaut. Die Gebäude sind weitestgehend baurechtlich genehmigt, die genehmigten und ausgeübten Nutzungen
stimmen nicht immer überein.
2
Die Grundstücke liegen im nördlichen Teil des Plangebiets „Wagwiese u.a.“ (Bereich zwischen der August-Scherer-Straße im Süden, der B 462
im Norden, der Hauptstraße im Osten und der L 77 sowie der Leopold-Dony-Straße im Westen). Dieser Bereich ist im Bebauungsplan in seiner
bislang geltenden Fassung als Sondergebiet SO 2 ausgewiesen. In diesem sind zulässig Einkaufszentren und Verbrauchermärkte nach § 11
Abs. 3 BauNVO 1968; ferner werden Baugrenzen und außerhalb dieser teilweise Grünflächen festgesetzt. Für den Bereich südlich der August-
Scherer-Straße sieht der Bebauungsplan bisher ein groß dimensioniertes Wohngebiet und westlich der Leopold-Dony-Straße ein kleineres
Gewerbegebiet vor.
3
Der Bebauungsplan „Wagwiese“ in seiner 6. Änderung sieht im hier streitigen nördlichen Plangebiet (Plan Nord) ein geändertes
Verkehrskonzept vor. Er setzt zwei Kreisverkehre mit Anbindung an die L 77 neu mit den dazugehörigen Verkehrsflächen fest (vgl. Straßen- und
Baulinienplan „Nord“). Das Sondergebiet wird in ein größeres SO 1 (Mitte und Osten, bestehend aus den bezüglich der Traufhöhen
unterschiedlichen Teilen SO1.1 und SO1.2) und in ein kleineres SO 2 (Westen) gegliedert. Das SO2 erstreckt sich auch auf das Grundstück Flst-
Nr. 146/5. Die Baugrenzen orientieren sich am bisherigen Gebäudebestand, weichen davon aber auch teilweise ab. Ferner werden Freihalte-
und Stellplatzflächen sowie Lärmschutzwände im Norden (zur B 462) und im Süden (auf Höhe der großen Stellplatzfläche an der August-
Scherer-Straße) angeordnet (Nr. 2.12 Textteil). Beide Sondergebiete dienen der Unterbringung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben nach
§ 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990. Zulässig ist eine Gesamtverkaufsfläche von 19.000 m². Die Verkaufsfläche ist definiert nach Maßgaben des
Einzelhandelserlasses vom 21.02.2001. Die Gesamtfläche gliedert sich wie folgt in zwei Teilbereiche mit folgenden Festsetzungen:
4
„SO 1:
5
Zulässig ist eine Gesamtverkaufsfläche von 16.000 m², davon max. 7.000 m² für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente
gemäß Einzelhandelserlass (siehe Anlage 6.1) vom 21.02.2001. Darin enthalten ist auch die Gesamtfläche der Shop-Zone (sog. Mall).
Abweichend vom Einzelhandelserlass sind nicht zulässig eine Apotheke und ein Optikerfachgeschäft. Für die Sortimentsgruppe
Bekleidung, Schuhe, Lederwaren ist eine max. Verkaufsfläche von insgesamt 2.000 m² zulässig. Für weitere zentrenrelevante
Sortimentsgruppen ist jeweils eine Verkaufsfläche von max. 1.500 m² zulässig. Zusätzlich zur Gesamtverkaufsfläche ist eine Fläche für
gastronomische Nutzungen bis 520 m² zulässig.
6
Nicht-zentrenrelevante Sortimente sind innerhalb der Gesamtverkaufsfläche ohne Einschränkungen zulässig. Bei nicht-
zentrenrelevanten Sortimenten sind zentrenrelevante branchentypische Randsortimente bis max. 10 % der Verkaufsfläche je
Einzelbetrieb zulässig.
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SO 2:
8
Zulässig ist eine Gesamtverkaufsfläche von 3.000 m². Zulässig sind zentrenrelevante, nahversorgungsrelevante und nicht-
zentrenrelevante Sortimente. Bei zentrenrelevanten Sortimenten beträgt die max. Verkaufsfläche für eine Sortimentsgruppe 1.000 m².
Nahversorgungsrelevante Sortimente sind in vollem Umfang zulässig. Zusätzlich zur Gesamtverkaufsfläche ist eine Fläche für
gastronomische Nutzungen bis 520 m² zulässig.
9
Sortimentsgruppen i.S.d. Festlegung sind die durch Zeilen voneinander getrennten 15 Gruppen der Anlage des Einzelhandelserlasses
vom 21.02.2001 (siehe Anhang 2 dieser Festsetzungen).
10
Die Sortimentsgruppen 11 (Lebensmittel, Getränke) und 12 (Drogerie, Kosmetik, Haushaltswaren) gelten im Rahmen dieses
Bebauungsplans nur als Nahversorgungs- und nicht auch als zentralrelevante Sortimentsgruppe.“
11 Der Einzelhandelserlass sowie mehrere schalltechnische Gutachten sind Bestandteil des Bebauungsplans. Im Flächennutzungsplan des
Nachbarschaftsverbands „Bischweier-Kuppenheim“ vom 21.12.1982 ist das Sondergebiet als „Sonderbaufläche“ nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 BauNVO
1977 dargestellt; diese Darstellung ist auch in die rechtskräftige neueste Fassung des Flächennutzungsplans übernommen.
12 Mit den Nutzungsbeschränkungen für das Sondergebiet will der Bebauungsplan einer Entwicklung für großflächigen Einzelhandel und
Verbrauchermärkte gegensteuern, die bisher weder mit raumplanerischen Vorgaben noch mit der in einem Marktgutachten von 2001 ermittelten
Einzelhandelsstruktur in Kuppenheim zu vereinbaren war. In Anlehnung an eine 2002 ermittelte Bestandsflächennutzung sollen in beiden
Sondergebieten die Verkaufsflächen festgelegt werden, eine darüber hinausgehende durchgehende Feingliederung des
Einzelhandelsangebots soll hingegen unterbleiben. Den Grundstückseigentümern und Pächtern sollen im Verhältnis zum Bestand um 5 bis 7 %
erhöhte Verkaufsflächen, großzügig dimensionierte überbaubare Grundstücksflächen und eine verbesserte Verkehrsanbindung verschafft
werden, um hinreichende wirtschaftliche Gestaltungsfreiheit zu gewährleisten. Auf weitergehenden Bestandsschutz aus möglicherweise nicht
vollständig ausgenutzten Baugenehmigungen sollen sich die Grundstücks- und Betriebsinhaber nach der Planbegründung nicht berufen
können. Aus der langen Nicht-Realisierung solcher Nutzungen könne auf einen Verzichtswillen der Genehmigungsempfänger geschlossen
werden, was die Baugenehmigungen insofern gegenstandslos mache.
13 Am 21.09.1998 und am 18.01.1999 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan im Nordwesten und Südwesten
wegen veränderter Verkehrsverhältnisse (Ausbau B 462, Verlegung der L 77) räumlich zu erweitern. Am 23.01.1999 fand eine Bürgeranhörung
statt. Auf Forderung der Stadt Gaggenau und des Regierungspräsidiums nach einer Markt- und Standortuntersuchung holte die Antragsgegnerin
das bereits erwähnte Gutachten der GMA vom August 2001 ein, welches dem Gemeinderat der Antragsgegnerin im Oktober 2001 vorgestellt
wurde. Im Gutachten wird ein Sortiments- und Zentrenkonzept u.a. des Inhalts empfohlen, die bestehende Einzelhandelskonzentration am nicht
integrierten Standort Oberndorf aufgrund ihrer die Innenstadtentwicklung hemmenden Wirkung und den damit verbundenen negativen
städtebaulichen Auswirkungen auf den derzeitigen Bestand festzuschreiben, sofern zentrenrelevante Sortimente betroffen sind. Gleichzeitig
müsse den Nutzern eine ausreichende Flexibilität verbleiben, sich an künftige Marktgegebenheiten anzupassen (Gutachten S. 43 ff.). Am
01.10.2001 beschloss der Gemeinderat, das GMA-Gutachten zur Kenntnis zu nehmen und seine Ergebnisse als Grundlage für die weitere
Bearbeitung der Bebauungsplanänderung zugrunde zu legen. Es fanden mehrere Gespräche mit Vertretern der Firma ... statt. Am 06.05.2002
fasste der Gemeinderat den Grundsatzbeschluss, den Bebauungsplan im Sinne der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB unter
Berücksichtigung der Rechtsposition der Eigentümer und Betreiber zu ändern. Am 07.01.2003 genehmigte der Gemeinderat den Planentwurf
und beschloss dessen öffentliche Auslegung. Das Regierungspräsidium Karlsruhe als Raumordnungsbehörde begrüßte die Regelung.
Wünschen der Städte Rastatt und Baden-Baden nach weitergehenden Einschränkungen wurde nicht entsprochen; umfangreiche Einwendungen
der Betreiberfirma und der Antragstellerin gegen Art und Umfang der Nutzungsbeschränkungen wurden ebenfalls überwiegend abgelehnt. Am
15.03.2004 beschloss der Gemeinderat im Hinblick auf Änderungen bei den Bau- und Stellplatzflächen sowie Änderungen der Verkaufsfläche im
Bereich der Gaststättennutzung in den Sondergebieten erneut die öffentliche Auslegung des Planentwurfs (2. Offenlage). Am 06.06.2005
beschloss der Gemeinderat abermals eine öffentliche Auslegung des Planentwurfs (3. Offenlage). Unter anderem wurden die Festsetzungen an
ein neues Verkehrskonzept und an die geänderten Anforderungen wegen Wiederaufbaus eines zerstörten Möbelmarkts im Gebiet SO 1
angepasst. Die Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimentsgruppen im SO 1 wurde auf max. 1.500 m² und im SO 2 auf max. 1.000 m²
reduziert. Die Stadt Rastatt, der Marktbetreiber sowie die Antragstellerin hielten ihre Bedenken im Wesentlichen aufrecht.
14 Am 10.08.2005 genehmigte der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Stellungnahme der Verwaltung zu den Bedenken und Anregungen, eine
erneute Offenlage wurde wegen geringer Änderungen nicht für erforderlich gehalten. Anschließend beschloss der Gemeinderat den
Bebauungsplan „Wagwiese u.a.“ sowie die Örtlichen Bauvorschriften als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde unter Beifügung eines
Kartenausschnitts im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 18.08.2005 öffentlich bekannt gemacht.
15 Am 21.07.2007 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet und mit Schriftsatz vom 26.11.2007 begründet. Weitere
Schriftsätze datieren vom 19.05.2008 und 18.06.2009. Die Antragstellerin macht nunmehr in erster Linie geltend, dass die Festlegung von
baugebietsbezogenen und vorhabenunabhängigen Verkaufsoberflächengrenzen im Bebauungsplan nach der neuesten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -) mangels erforderlicher Rechtsgrundlage in der BauNVO rechtswidrig sei. Der
vom Bundesverwaltungsgericht gebilligte Sonderfall eines im Baugebiet nur einzelnen und auf einem einzigen Baugrundstück existierenden
großflächigen Betriebs liege hier nicht vor. Der Bebauungsplan sei auch in mehrfacher Hinsicht abwägungsfehlerhaft. Er weise mehrfach Mängel
im Abwägungsvorgang auf. Die Antragsgegnerin habe insbesondere verkannt, dass die Planänderung in eine baurechtlich genehmigte Nutzung
eingreife. Als Bestandsschutz berücksichtige sie zu Unrecht nur die bei Bestandsaufnahme tatsächlich ausgeübten und nicht die weitergehend
baurechtlich genehmigten Nutzungen. Die zwischen 1966 und 1986 erteilten Baugenehmigungen seien nicht erloschen, sondern angesichts
ihrer Bandbreite durchaus „ausgenutzt“. Der Bebauungsplan sei auch im Abwägungsergebnis zu beanstanden. Ihre Interessen seien im Hinblick
auf die Sortimentsbeschränkungen unvertretbar zurückgesetzt worden.
16 Die Antragstellerin beantragt,
17
den Bebauungsplan "Wagwiese, Langenwiese, Dorfacker, Mühlberg, Wörtelteiler und Wörtelwiese", 6. Änderung vom 10.08.2005 für
unwirksam zu erklären, soweit er die Sondergebiete SO 1 und SO 2 betrifft.
18 Die Antragsgegnerin beantragt,
19
den Antrag abzuweisen.
20 Sie erwidert: Der Wirksamkeit des Bebauungsplans werde vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.04.2008 zur Unzulässigkeit
gebietsbezogener Verkaufsflächenobergrenzen nicht berührt. Vorliegend sei der Bestand des vorhandenen Einzelhandelsangebots sorgfältig
erhoben worden. Auf dessen Grundlage habe man grundstücksbezogen und bestandsorientiert bei gleichzeitiger Unterteilung in die Teilgebiete
SO 1 (...-SB-Warenhaus sowie Bau- und Möbelmarkt) und SO2 (...-Lebensmittelmarkt) Verkaufsflächenvorgaben gemacht. Eine solche
vorhabenbezogene Überplanung eines gewachsenen Einzelhandelsgroßprojekts sei mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vereinbar.
Die Situation sei mit dem Sachverhalt in einem früheren Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.04.1990 - 4 C 36.87 - vergleichbar, in dem
das Gericht gebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen in einem Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel für statthaft gehalten habe.
Zudem befänden sich die Gebietsgrundstücke hier nicht in der Hand verschiedener Eigentümer, unter denen sich ein „Windhundrennen“
entwickeln könnte.
21 Der Bebauungsplan sei auch im Übrigen rechts- und abwägungsfehlerfrei. Er diene den Belangen der Antragsgegnerin, ihrer Nachbarstädte und
Belangen der Raumordnung. Dem Interesse der Antragstellerin an einer baulichen Fortentwicklung des überalterten Einkaufszentrums sei durch
Schaffung besserer Rahmenbedingungen im Bebauungsplan Rechnung getragen worden. Die Verkaufsflächenbegrenzungen seien
zurückhaltend ausgefallen und wirtschaftliche Perspektiven blieben gesichert. Ein unzulässiger Eingriff in genehmigte Nutzungen liege nicht vor.
Die früheren Baugenehmigungen seien, soweit sie über den jetzt zulässigen Bestand hinausgingen, für einen langen Zeitraum (mehr als 7
Jahre) nicht vollständig ausgenutzt worden.
22 Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Bebauungsplanakten (9 Bände), die im gerichtlichen Verfahren eingereichten umfangreichen
Schriftsätze und den Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung verwiesen.
Entscheidungsgründe
A.
23 Der inhaltlich von Anfang an nur gegen die Festsetzungen in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 gerichtete Antrag (§ 88 VwGO) ist zulässig. Der
Bebauungsplan ist insofern teilbar. Die Regelungen im räumlich eingegrenzten Bereich der Sondergebiete beruhen auf eigenständigen
städtebaulichen Erwägungen, die sich vom Plankonzept im übrigen Plangebiet (Verkehrskonzept, Ausweisung von Mischgebieten und
ergänzende Regelungen im bestehenden großräumigen Wohngebiet) klar unterscheiden und den Fortbestand dieses Plankonzepts nach dem
erkennbaren Willen des Gemeinderats unberührt lassen sollen. Die Antragstellerin hat den Antrag auch rechtzeitig innerhalb der Frist von zwei
Jahren nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO in der hier geltenden früheren Fassung gestellt (§ 195 Abs. 2 VwGO). Schließlich ist die Antragstellerin -
als Eigentümerin mehrerer Grundstücke im Plangebiet, die insbesondere durch die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung nachteilig
betroffen ist und sich darauf beruft - auch antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, und es bestehen auch im Hinblick auf ihr
Rechtsschutzinteresse (Wiederaufleben der ihr günstigeren Rechtslage des Vorgängerplans nach § 11 Abs. 3 BauNVO 1968) keine Zweifel.
B.
24 Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan steht hinsichtlich der Festsetzungen über gesamt- und sortimentsbezogene
Obergrenzen für Verkaufsflächen in den Sondergebieten nicht im Einklang mit höherrangigem Recht und die Nichtigkeit dieser Festsetzungen
erfasst auch die übrigen Regelungen innerhalb der Sondergebiete.
I.
25 Der Bebauungsplan „Wagwiese u.a.“ beschränkt in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 den Einzelhandel, indem er zum einen die
Gesamtverkaufsflächen (16.000 bzw. 3.000 m
2
) und zum anderen die Verkaufsflächen bestimmter Sortimentsgruppen (insbesondere der
zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente) begrenzt. Nach Inhalt und Zielrichtung handelt es sich hierbei, worauf die Antragstellerin zu
Recht hinweist, um Regelungen mit rein baugebietsbezogener Anknüpfung ohne den erforderlichen Vorhabenbezug. Derartige Regelungen
sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = NVwZ 2008, 1273
ff.), der der Senat folgt und die vorliegend auch einschlägig ist, jedoch mangels einer Rechtsgrundlage unzulässig.
26 1. Die Festsetzung gebietsbezogener Verkaufsflächenbeschränkungen ist - in den gesetzlich determinierten Baugebieten nach den §§ 2 bis 9
BauNVO wie in Sondergebieten - allerdings mittelbar als Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung mit Hilfe eines der von § 16 Abs. 2
BauNVO zugelassenen Parameter möglich (Grundfläche, Geschossfläche). Dies hat auch das Bundesverwaltungsgericht anerkannt. In Betracht
kommt als grober Rahmen außer Regelungen über die maximale Grund- und Geschossflächenzahl insbesondere die Festlegung von Grund-
oder Geschossflächenobergrenzen (zur - freilich inzwischen fraglichen - früheren Annahme eines typischen Verhältnisses zwischen Geschoss-
und Verkaufsfläche im Einzelhandel von 1,5 zu 1 vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 11 Rn. 19.2. m.w.N.). In Verfeinerung dieses
groben Rasters kann der Plangeber möglicherweise den Quotienten zwischen Geschossfläche und Verkaufsfläche aber auch konkret festlegen,
wobei allerdings die Grenzen zum Regelungsregime der Art der baulichen Nutzung zu beachten sind. In all diesen Fällen ließe sich die
Zulässigkeit jedes Vorhabens bezogen auf das jeweilige Baugrundstück jedenfalls eindeutig bestimmen.
27 Den sich bei dieser Regelungsvariante stellenden Abgrenzungsfragen ist vorliegend jedoch nicht weiter nachzugehen, da die Antragsgegnerin
den Lösungsweg einer vorhaben- und grundstücksbezogenen Verkaufsflächenbestimmung in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 über § 16
Abs. 2 BauNVO nicht beschritten hat. Sie hat von dem Konzept einer festen Relation zwischen Baugrundstücks- und Verkaufsflächengröße auch
nicht in der Form Gebrauch gemacht, dass sie in den Sondergebieten eine Verhältniszahl zwischen der jeweiligen Baugrundstücks- und der
maximalen Verkaufsfläche (z.B. Faktor 0,3 oder 0,5) festgesetzt hat, was auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO zulässig gewesen
wäre, um die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelsbetriebstypen zu regeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 11.07.2002 - 1 C 10098/02 -, NVwZ-RR 2003, 93, 96; siehe auch Gatz, jurisPR-BVerwG 16/2008, Anm. 2). Statt dessen hat die
Antragsgegnerin den Weg ausschließlich (teil)gebietsbezogener Verkaufsflächenkontingentierungen beschritten, der es unmöglich macht, die
Zulässigkeit der in den Sondergebieten vorgesehenen großflächigen Einzelhandelsbetriebe nach Art und Umfang baugrundstücks- und damit
vorhabenbezogen vorab zu bestimmen.
28 2. Derartige nur in Bezug auf das (Teil-)Baugebiet, nicht jedoch für das einzelne Vorhaben aussagekräftige Verkaufsflächenobergrenzen sind
auch in einem Sondergebiet nicht mehr von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend darlegt,
bestimmen die Baugebietsvorschriften der §§ 2 bis 9 BauNVO die zulässige Art der Nutzung nicht nach vorhabenunabhängigen, auf das Gebiet
als solches bezogenen Merkmalen, sondern danach, welche Vorhaben (Anlagen, Betriebe) auf den überplanten Flächen allgemein oder
ausnahmsweise zulässig sind. Ähnliches gilt für die in § 10 BauNVO geregelten, aber auch für die in § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO normierten
sonstigen Sondergebiete. Auch dort wird die anlagen- und betriebsbezogene Typisierung der §§ 2 bis 9 BauNVO fortgesetzt. Zwar kann die
Gemeinde im Rahmen des § 11 BauNVO - über die Beschränkungen der §§ 2 bis 9 BauNVO hinausgehend und ohne Bindung an die Grenzen
der Feinsteuerung nach § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO (§ 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO) - die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet
erscheinen, um das angestrebte Planungsziel zu erreichen. Dieses weitgehende „Anlagenfindungsrecht“ ermöglicht es insbesondere, den im
Einzelfall erwünschten Typus des Einzelhandelsbetriebs ohne Rücksicht auf dessen Verkehrsüblichkeit selbst festzusetzen und dabei auch
Festsetzungen nach dem Vorbild des - anlagenbezogenen - § 1 Abs. 10 BauNVO zu treffen (BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 - a.a.O
sowie Urteil vom 27.04.1990 - 4 C 36.87 -, NVwZ 1990, 1071 ff.). Nicht gestattet ist es den Gemeinden jedoch, durch eine betriebsunabhängige
Festsetzung von Verkaufsflächenobergrenzen für alle im Sondergebiet ansässigen oder zulässigen Einzelhandelsbetriebe das System der
vorhabenbezogenen Typisierung der BauNVO zu verlassen. Denn eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen, sei es
durch Festlegung von Nutzungsanteilen (Quotierung) oder durch Quantifizierung bestimmter Nutzungsarten nach Größe und Umfang, ist der
BauNVO grundsätzlich fremd. Ausnahmen sind nur im Falle einer ausdrücklichen Regelung zulässig, eine solche gibt es für gebietsbezogene
Verkaufsflächenobergrenzen nicht (zu den geregelten Beispielen nach § 4a Abs. 4 Nr. 2, § 7 Abs. 4 Satz 1 und §§ 13 und 15 Abs. 1 BauNVO vgl.
BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 a.a.O.). Aus all dem folgert das Bundesverwaltungsgericht den Regelungsansatz der BauNVO, dass jedes
Baugrundstück - dies können nach Maßgabe des § 19 Abs. 2 BauGB mehrere Buchgrundstücke oder auch nur Teile davon sein - im Grunde für
jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift zulässige Nutzung soll in Betracht kommen können. Diesem Ansatz
widerspricht eine Kontingentierung der Verkaufsflächen im Sondergebiet auch deswegen, weil sie das Tor für sog. „Windhundrennen“
potenzieller Investoren und Bauantragsteller öffnet mit der Möglichkeit, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der
kontingentierten Nutzung ganz oder auch teilweise ausgeschlossen sind (BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 a.a.O. m.w.N).
29 3. Die dargelegten tragenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts finden entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch auf die
streitigen Festsetzungen im Bebauungsplan „Wagwiese u.a.“ Anwendung.
30 a) Das Regelungskonzept im vom Bundesverwaltungsgericht beanstandeten Sondergebiet SO EH 2 ( „Sondergebiet Einzelhandel“) stimmt
inhaltlich wie bezüglich der Rechtsfolgen im Wesentlichen mit dem Konzept der Antragsgegnerin für die hier zu beurteilenden Sondergebiete SO
1 und SO 2 überein. Dort wie hier waren und sind mehrere und unterschiedliche Einzelhandelsbetriebe zulässig (BVerwG:
„Einzelhandelsbetriebe und Fachmärkte bestimmter Sortimente“; hier: „großflächige Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO“).
Zudem wurden und werden in beiden Fällen Obergrenzen für die Gesamtverkaufsfläche in Kombination mit Obergrenzen sowie für bestimmte
Sortimentsgruppen festgelegt. Das Verdikt einer ausschließlich gebietsbezogenen und vorhaben- wie baugrundstücks-unabhängigen
Verkauflächenbeschränkung trifft daher auch für das vorliegende Regelungskonzept zu. Weder im SO 1 noch im SO 2 ist absehbar, welche
großflächigen Einzelhandelsvorhaben nach Betriebsart, Sortiment und Größe im Einzelnen auf den jeweiligen Baugrundstücken zulässig sind.
31 aa) Im SO 1 sind gegenwärtig (und waren beim Satzungsbeschluss) auf den Grundstücken Flst.-Nrn. 1451 und 1452 mindestens drei
großflächige Einzelhandelsbetriebe angesiedelt, nämlich ein Betrieb mit ca. 5.400 m
2
Verkaufsfläche und zentren- und
nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Gebäude „O-1“ (SB-Warenhaus), ein Betrieb mit ca. 2.680 m
2
nichtzentren-relevanten und ca. 1.450
m
2
zentrenrelevantem Sortimenten (Möbelmarkt mit Heimtextilien) im Gebäude „O-II, Neubau“ sowie ein weiterer Betrieb mit nicht
zentrenrelevantem Sortiment mit ca. 4.075 m
2
(Baumarkt) im Gebäude „O-III“. Hinzu kommen und kamen noch mindestens zwei nicht
großflächige Betriebe mit ca. 520 m
2
zentrenrelevanten (Teppich- und Bettenhandel) und ca. 750 m
2
nicht zentrenrelevanten Sortimenten
(Gartenmöbel) im Gebäude der ehemaligen Kantine und im Gebäude „O-I-b Lager“. Im SO 2 befindet und befand sich auf dem Grundstück Flst.-
Nr. 1450 ein Betrieb mit ca. 2.795 m
2
nahversorgungsrelevanten Sortimenten (...-Lebensmittelmarkt mit drei Shops).
32 bb) Diese Nutzungsstruktur der Sondergebiete stellt sich aus planungsrechtlicher Sicht nur als eine „Momentaufnahme“ dar. Nach den
Festsetzungen des Bebauungsplans „Wagwiese u.a.“ können in beiden Gebieten an deren Stelle auf den jeweiligen Baugrundstücken
großflächige Einzelhandelsbetriebe unterschiedlichsten Zuschnitts angesiedelt werden. Deren Zulässigkeit je Baugrundstück vorab absolut-
baugrundstücksbezogen zu bestimmen, ist nicht möglich. Die Zulässigkeit hängt stattdessen entscheidend - sozusagen relativ-
bauantragsbezogen - von der zeitlichen Rangfolge der Bauinteressenten und von Art und Größe der jeweils gewünschten
Einzelhandelsvorhaben und den dabei je nach Ausschöpfungsumfang der Erstinteressenten noch „übriggebliebenen“
Verkaufsflächenkontingenten für Nachfolger ab. Dabei kommt ein weites Nutzungsspektrum in Betracht. So lässt der Bebauungsplan einerseits
im SO 1 etwa einen einzigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb - etwa in Form eines Einkaufszentrums nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO -
im SO 1 etwa einen einzigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb - etwa in Form eines Einkaufszentrums nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO -
zu, der sowohl die Gesamtverkaufsfläche von 16.000 m
2
als auch die einzelnen maximalen Sortimentsverkaufsflächen (etwa: 7.000 m
2
zentren-
und nahversorgungsrelevante Sortimente) ausschöpft. Ein solches Einkaufszentrum könnte sich auch auf das SO 2 erstrecken und dessen
Nutzungskontingente zusätzlich in Anspruch nehmen (Gesamtverkaufsfläche von 19.000 m
2
, zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente
von insgesamt 10.000 m
2
). Andererseits erlaubt der Bebauungsplan in den Sondergebieten ausdrücklich aber ohne weiteres auch mehrere
Betriebe, da diese Gebiete nach den textlichen Festsetzungen der Unterbringung von „großflächigen Einzelhandelsbetrieben (gem. § 11 Abs. 3,1
BauNVO)“, dienen. Sie können daher - in agglomerativem Nebeneinander - auch großflächige Einzelhandelsbetriebe unterschiedlichsten
Zuschnitts nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr.2 BauNVO aufnehmen. So besteht etwa die Möglichkeit, dass sich auf den gegenwärtigen oder künftigen
Baugrundstücken im SO 1 mehrere großflächige Lebensmittel- und Drogeriemärkte ansiedeln, wobei der jeweils nachfolgende
Betriebsinteressent sich mit dem vom Vorgänger „übrig gelassenen“ Rest des Gesamtsortimentskontingents von 7.000 m
2.
Verkaufsflächebegnügen müsste. Vergleichbares würde etwa für die aufeinanderfolgenden Interessenten eines großflächigen Bekleidungs- und
eines Schuh- und Ledermarkts gelten, die sich die für diese Sortimentsgruppe festgelegte Verkaufsflächenobergrenze von 2.000 m
2
im Rahmen
der Gesamtfläche für zentrenrelevante Sortimente von 7.000 m
2
nach dem „Windhundprinzip“ teilen müssten. Die Beispiele lassen sich auch auf
Einzelhandelsbetriebe anderer zentrenrelevanter Sortimentsgruppen ausdehnen (etwa Bücher, Unterhaltungselektronik, Einrichtungszubehör,
Heimtextilien, Blumen- oder Zoomarkt, vgl. Nrn. 1 - 10 und 13 - 15 des Einzelhandelserlasses), die im Rahmen des für sie gebietsbezogen
festgelegten Verkaufsflächenkontingents von 1.500 m
2
in unterschiedlichem Umfang, möglicherweise aber auch gar nicht mehr zum Zuge
kämen. Nichts anderes gilt auch für Vorhaben im Überschneidungsbereich mit dem SO 2 oder im SO 2 selbst. Auch im SO 2 können sich
vergleichbare Prioritätskonflikte zwischen mehreren Interessenten im „Kampf“ um die Gesamtverkaufsfläche/Fläche für nahversorgungsrelevante
Sortimente von 3.000 m
2
und um die Kontingente für zentrenrelevante Sortimente von jeweils 1.000 m
2
ergeben.
33 cc) Eine nach § 11 Abs. 2 BauNVO erforderliche vorab feststehende Aussage darüber, welche Einzelhandelsvorhaben auf den jeweiligen
Baugrundstücken in den Sondergebieten nach dem Bebauungsplan zulässig sind, lässt sich nach all dem nicht treffen. Daran ändert der
Umstand nichts, dass das SO 1 gegenwärtig aus nur insgesamt vier (davon nur zwei bebauten) Grundstücken im Eigentum der Antragstellerin
besteht und dass sich im SO 2 die überbaubare Grundstücksfläche nur auf ein Grundstück (Flst.-Nr. 1450) beschränkt. Denn der Bebauungsplan
ist nicht eigentümerbezogen, sondern städtebaulich-bodenrechtlich zu betrachten. Danach ist es jederzeit möglich und auch keineswegs völlig
unwahrscheinlich, dass die Grundstücke Flst.-Nrn. 1450 bis 1454 an andere, auch unterschiedliche Eigentümer veräußert oder durch Teilung
oder Zusammenlegung verändert werden, was im Rahmen des § 19 Abs. 2 BauGB möglich ist. Konflikte der oben geschilderten Art sind im
Übrigen aber auch auf Grundlage der derzeitigen Eigentumsverhältnisse, der derzeitigen Grundstückszuschnitte und der gegenwärtig
vorhandenen Gebäude durchaus denkbar. So hat die Antragstellerin ihre Grundstücke insgesamt an die Firma ... verpachtet und diese hat,
soweit sie nicht selbst Betreiberin ist, die Hallen „O-II.“ „O-III“, „O-I-b Lager“ und die ehemalige Kantine an verschiedene selbstständige,
agglomerativ nebeneinander stehende Betriebe untervermietet. Die bestehende Nutzungsstruktur im Sondergebiet kann sich aufgrund ständig
sich verändernder wirtschaftlicher Marktbedingungen auch jederzeit ändern und der Bebauungsplan lässt solche Änderungen zu. Auch im SO 2
ist eine Veränderung der Sortimentsausrichtung und der Größe des derzeitigen Lebensmittelmarkts oder eine Aufspaltung in zwei oder mehr
großflächige Einzelhandelsbetriebe keineswegs ausgeschlossen.
34 3. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin rechtfertigen auch weder der sonstige Kontext der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 - noch dessen früheres Urteil vom 27.04.1990 - 4 C 36.87 - die im Bebauungsplan
„Wagwiese u.a.“ getroffenen baugebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenzen. Bei dem vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom
03.04.2008 nicht beanstandeten Sondergebiet SO EH 1 handelte es sich um ein Sondergebiet für ein Einkaufszentrum nach § 11, mithin für nur
einen bestimmten städtebaulichen Betriebstypus nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO. Die dortigen Bauflächen 1 bis 3 mit jeweils
unterschiedlichen Sortiments- und Verkaufsflächenbeschränkungen bildeten ungeachtet ihrer räumlicher Trennung noch ein insgesamt
einheitliches Einkaufszentrum. Die Bauflächen enthielten damit, anders als im vorliegenden Fall, keine unzulässigen gebietsbezogenen
Verkaufsflächenbeschränkungen für eine „Agglomeration von nebeneinander gelegenen Einzelhandelsgroßbetrieben“, sondern dienten als
zulässige „interne“ Gliederung eines individuellen und solitären Einzelhandelsvorhabens. Der Sachverhalt im Urteil vom 27.04.1990 - 4 C 36.87 -
war insofern gleich gelagert. Gegenstand des dort zu beurteilenden Bebauungsplans war ebenfalls ein Sondergebiet für ein einheitliches
Vorhaben, nämlich ein „Einzelhandelsgroßprojekt“ (sog. „Krone-Center“). Diesen Umstand hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom
03.04.2008 - 4 CN 3.07 - nochmals besonders herausgestellt. Es hat betont, dem Urteil vom 27.04.1990 könne allenfalls zu entnehmen sein,
dass eine gebietsbezogene Flächenbegrenzung unbedenklich sei, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet „nur ein einziger
Handelsbetrieb“ zulässig sei. Die Frage nach der Zulässigkeit einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung, die sich - wie vorliegend -
„auf mehrere Vorhaben im Plangebiet auswirken kann“, werde in dem Urteil aber nicht beantwortet.
35 4. Sind nach all dem die differenzierten Festsetzungen über Verkaufsflächenbeschränkungen in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 mangels
einer Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 2 BauNVO nichtig, so erfasst dies auch die Gültigkeit der übrigen Festsetzungen im Bereich der
Sondergebiete. Angesichts des Zusammenhangs der erstrebten Einzelhandelsbeschränkungen mit den - den Bestand an Gebäuden im
Wesentlichen absichernden - Regelungen zum Nutzungsmaß und der überbaubaren Grundstücksfläche kann keinesfalls mit Sicherheit
angenommen werden, dass der Gemeinderat letztere bei Kenntnis der Nichtigkeit ersterer in gleicher Weise getroffen hätte (zu diesen
Grundsätzen vgl. auch BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 a.a.O.; Beschluss vom 08.08.1989 - 4 B 2.89 -, UPR 1989, 451 ff.). Sollte, was naheliegt,
die Antragsgegnerin den offenkundigen Konflikt zwischen dem raumordnerischen Rang der Antragsgegnerin (Kleinzentrum) und dem bisher im
Sondergebiet „Wagwiese u.a.“ unbeschränkt zulässigen großflächigen Einzelhandel (dazu im Einzelnen auch Senatsurteil vom 27.09.2007 - 3 S
2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.), erneut lösen wollen, so bieten sich hierfür durchaus alternative, von § 11 Abs. 2 BauNVO gedeckte
Möglichkeiten. Diese Vorschrift lässt, wie dargelegt, baugebietswirksame vorhabenbezogene Verkaufsflächenbegrenzungen in Sondergebieten
oder in Teilen dann zu, wenn jeweils nur ein einzelner Einzelhandelsbetrieb festgesetzt wird; dieser kann bezüglich Verkaufsflächen und
Sortimenten dann in einem zweiten Schritt in Teilflächen untergliedert werden. Wird die Zulässigkeit mehrerer (großflächiger)
Einzelhandelsbetriebe angestrebt, so kommt eine Gliederung des Sondergebiets in Teilbereiche in Betracht, in denen jeweils einzelne
unterschiedliche Betriebe für zulässig erklärt werden (etwa - jeweils mit Verkaufsflächenobergrenzen - ein SB-Warenhaus im SO 1, ein Bau- oder
Möbelmarkt im SO 2 und ein Lebensmittel- oder Drogeriemarkt im SO 3, vgl. dazu auch die Beispiele bei Uechtritz, BauR 2008, 1821,1827,1828).
Mit diesem Instrumentarium kann auch eine - wie hier - gewachsene Agglomeration großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Einklang mit
raumordnerischen und städtebaulichen Zielen überplant werden, indem - mittels entsprechender Unterteilung des Gebiets - einzelne
vorhandene Betriebe (etwa hier das bestehende SB-Warenhaus im SO 1 oder der Lebensmittelmarkt im SO 2) für zulässig erklärt und den
Grundstückseigentümern dabei gegebenenfalls angemessene Spielräume für einen Sortimentswechsel, eine Sortimentsergänzung oder eine
Verkaufsflächenerweiterung eingeräumt werden (Uechtritz a.a.O, S. 1828).
II.
36 Von einer weiteren Prüfung des Bebauungsplans, insbesondere einer Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7
BauGB sieht der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit ab. Hinzuweisen ist lediglich darauf, dass die Antragstellerin sich auf Mängel im
Abwägungsvorgang in Gestalt von Ermittlungs- und Bewertungsfehlern nach der Verfahrensvorschrift des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB 2004
(vgl. dazu Senatsurteil vom 06.05.2009 - 3 S 3037/07 -, juris) nicht mehr berufen könnte. Denn solche Fehler hat die Antragstellerin nicht
innerhalb der Zwei-Jahres-Frist des § 215 Abs. 1 BauGB 2004 i.V.m. § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB nach Bekanntmachung des Bebauungsplans
gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht (vgl. Senatsurteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, ESVGH 59, 35 ff. = VBlBW 2009, 186 ff.). Die
insofern - nur - zu berücksichtigende umfangreiche Begründung des Normenkontrollantrags im Schriftsatz vom 26.11.2007 (vgl. Urteil vom
15.07.2008 a.a.O.) ist erst nach Ablauf der Zwei-Jahres-Frist bei der Antragsgegnerin eingegangen, etwaige Fehler wären damit nach § 215 Abs.
1 BauGB unbeachtlich geworden, da auf diese Rechtsfolgen hinsichtlich der Verfahrensfehler nach § 214 Abs. 1 BauGB in der Bekanntmachung
nach Maßgabe des § 215 Abs. 2 BauGB auch richtig und vollständig hingewiesen worden ist.
37 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
38 Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
39
Beschluss vom 08.07.2009
40 Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 10.000,-- EUR festgesetzt.
41 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.