Urteil des OLG Karlsruhe vom 14.03.2017
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OLG Karlsruhe Beschluß vom 14.3.2017, 2 (10) SsRs 414/16; 2 (10) SsRs 414/16 - AK 189/16
Zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs von Polizeiverordnungen und
immissionsschutzrechtlichen Bestimmungen bei von Gaststätten ausgehendem Lärm
Leitsätze
Nicht anlagenspezifische Lärmschutzregelungen können Gegenstand einer landesrechtlichen Polizeiverordnung
sein und erfassen dann auch von nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen (hier: Gaststätte) ausgehenden Lärm.
Tenor
Das Verfahren wird gemäß § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt.
Die Kosten des Verfahrens und die dem Betroffenen hieraus entstandenen notwendigen Auslagen fallen der
Staatskasse zur Last (§§ 46 Abs. 1 OWiG, 467 Abs. 1 StPO).
Gründe
I.
1 Der Betroffene wurde vom Amtsgericht Freiburg am 4.4.2016 wegen fahrlässigen „Verstoßes gegen § 18
PolG in Verbindung mit §§ 3, 16 Abs. 1 Nr. 3 PolVO der Stadt Freiburg“ zu einer Geldbuße von 70 EUR
verurteilt. Nach den Feststellungen war der Betroffene dafür verantwortlich, dass am 18.1.2015 gegen 3.16
Uhr aus einer Gaststätte in Freiburg ruhestörender Lärm durch Musik nach außen drang.
2 § 3 der auf der Grundlage von § 10 Abs. 1 PolG erlassenen städtischen Polizeiverordnung zur Sicherung der
öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten in der Stadt Freiburg im Breisgau vom
29.9.2009 bestimmt, dass die Nachtruhe in der Stadt Freiburg von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr dauert und
verbietet in dieser Zeit alle Betätigungen, die geeignet sind, die Nachtruhe zu stören. Gemäß § 16 Abs. 1 Nr.
3 der Verordnung handelt ordnungswidrig im Sinne von § 18 Abs. 1 PolG, wer vorsätzlich oder fahrlässig
entgegen § 3 durch Lärm die Nachtruhe stört.
3 Mit dem form- und fristgerecht gestellten Antrag auf Zulassung der Rechtsbeschwerde hat der Betroffene
unter Bezugnahme auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Unanwendbarkeit der Polizeiverordnung
wegen des Vorrangs des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) geltend gemacht.
4 Die Generalstaatsanwaltschaft Karlsruhe hat beantragt, den Antrag als unbegründet zu verwerfen. In der
Antragsschrift vom 9.9.2016 ist zur Begründung ausgeführt:
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„In § 22 Abs. 1 BImSchG sind die Grundpflichten der Betreiber nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen,
worunter auch Gaststätten fallen (Jarass, BImSchG, 11. Auflage 2015, § 22 Rn 9), geregelt. Eine nähere
Konkretisierung im Bereich des Lärms erfährt diese Norm durch die Nr. 4 TA Lärm (Jarass, BImSchG, 11.
Auflage 2015, § 48 Rn 26). Nach § 22 Abs. 2 BImSchG bleiben allerdings weitergehende öffentlich-rechtliche
Vorschriften hiervon unberührt, womit das Verhältnis des Abs. 1 zum Landesrecht klargestellt werden soll
(hierzu Jarass, BImSchG, 11. Auflage 2015, § 22 Rn 15 ff.). Danach lässt Abs. 2 mit „weitergehenden
öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ immissionsschutzrechtliche Regelungen des Landesrechts zu, wenn sie
(nur) weitergehende Anforderungen als Abs. 1 stellen (OVG NW, DVBl 1979, 379 ff.; OVG RP, NVwZ 1989,
275 f.; Hansmann LR 31 f.; Roßnagel/Hentschel GK 189; Pudenz, NuR 1991, 363 ff.; a.A. VGH Mannheim,
Beschluss vom 24. März 1997 - 1 S 892/95; BayVGH, GewArch 1986, 70 f.; hierzu auch Holger Wäckel,
Grundzüge des Immissionsschutzrechts, 2008, S. 42 f.).
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Da § 22 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Nr. 4 TA Lärm sich lediglich auf das nach dem Stand der Technik Vermeidbare
beschränken (Holger Wäckel, a.a.O. S. 39 f.), gehen Regelungen der Länder (beispielsweise § 9 NRW ImSchG
oder Lärmschutzverordnungen), die den in § 25 Abs. 2 BImSchG vorausgesetzten Gefahrenbegriff, vor allem
durch das Verbot ruhestörenden Lärms zur Nachtzeit, konkretisieren, über die Regelung des § 22 Abs. 1
BImSchG i.V.m. Nr. 4 TA Lärm hinaus (Kutscheidt, Immissionsschutz bei nicht genehmigungsbedürftigen
Anlagen, NVwZ 1983, 65, 69 f., Holger Wäckel, a.a.O., S. 39 f.). Dies gilt auch für die §§ 3 Abs. 1, 16 Abs. 1
Nr. 3 PolVO der Stadt Freiburg. Ihre Rechtsgrundlage finden diese Regelungen dabei nicht in § 23 BImSchG,
sondern im Landsrecht (Kutscheidt, a.a.O.). Da - entgegen der Auffassung des Antragstellers - § 22 Abs. 1
BImSchG i.V.m. Nr. 4 TA Lärm schon wegen § 22 Abs. 2 BImSchG keine abschließende Regelung darstellen
kann, besteht die Möglichkeit, über deren Regelungsgehalt hinaus zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm
auf Grundlage von § 10 i.V.m. § 1 PolG eine ortspolizeiliche immissionsschutzrechtliche Regelung - wie die
vorliegende PolVO der Stadt Freiburg - zu treffen.“
7 Der Senat - in der Besetzung mit einem Richter (§ 80a Abs. 1 und 3 Satz 2 OWiG) - hat mit Beschluss vom
13.3.2017 die Rechtsbeschwerde gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 OWiG zur Fortbildung des Rechts zugelassen und
die Sache auf den Senat in der Besetzung mit drei Richtern übertragen (§ 80a Abs. 3 OWiG).
II.
8 Der Senat stellt das Verfahren mit Zustimmung der Generalstaatsanwaltschaft Karlsruhe nach § 47 Abs. 2
OWiG ein, nachdem das angefochtene Urteil der nach Zulassung der Rechtsbeschwerde umfassenden
Überprüfung nicht standhält und der mit der Fortsetzung des Verfahrens verbundene Aufwand bei
ungewissem Ausgang unverhältnismäßig erscheint (vgl. Seitz in Göhler, OWiG, 16. Aufl., § 47 Rn. 41
m.w.N.).
9 1. Entgegen der in der Antragsbegründung vertretenen Auffassung ist die Polizeiverordnung der Stadt
Freiburg vom 29.9.2009 taugliche Grundlage für die Ahndung des dem Betroffenen angelasteten Verstoßes.
10 a. Allerdings unterfallen Immissionen im Zusammenhang mit dem Betrieb einer Gaststätte dem
Regelungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes, da es sich bei Gaststätten um nicht
genehmigungsbedürftige Anlagen i.S.d. § 22 Abs. 1 BImSchG handelt (BVerwGE 101, 157; BVerwG DÖV
1996, 919; Heilshorn/Sparwasser in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 77. EL, vor § 22 BImSchG Rn. 35).
11 b. Ob Lärmimmissionen einer in einer Gaststätte aufgestellten Musikanlage bei Betrieb der Gaststätte i.S.d.
§ 22 Abs. 1 BImSchG erfolgen oder es sich nur um verhaltensbezogene Immissionen bei Gelegenheit des
Betriebs handelt, die nicht dem Anwendungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes unterfallen (vgl.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG; zu der nach betriebstechnischen bzw. funktionalen Zusammenhängen
vorzunehmenden, im Einzelfall schwierigen Abgrenzung BVerwGE 101, 157; Heilshorn/Sparwasser a.a.O.,
vor § 22 BImSchG Rn. 35; Jarass a.a.O., § 22 Rn. 6b), bedarf vorliegend keiner abschließenden Beurteilung.
12 c. Selbst wenn der Begriff betriebsbezogener Immissionen weit gefasst wird und danach auch die
Immissionen einer Musikanlage in einer Gaststätte umfasst, steht dies der Anwendbarkeit von § 3
Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 im vorliegenden Fall nicht entgegen.
13 Da es sich um einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes handelt (Art. 74 Abs. 1 Nr.
24 GG), würde der Vorrang des Bundesrechts (Art. 31 GG) den Willen des Bundesgesetzgebers
voraussetzen, eine abschließende, landesgesetzliche Bestimmungen ausschließende Regelung zu treffen.
Ein solcher Wille lässt sich dem Bundesimmissionsschutzgesetz hinsichtlich nicht genehmigungsbedürftiger
Anlagen aber nicht entnehmen.
14 Dies ergibt sich nach dem Verständnis des Senats aus der Öffnungsklausel des § 22 Abs. 2 BImSchG,
wonach weitergehende - also über die in § 22 Abs. 1 BImSchG aufgestellten Anforderungen hinausgehende
- öffentlich-rechtliche Vorschriften unberührt bleiben.
15 § 22 Abs. 2 BImSchG geht auf einen Änderungsvorschlag des Bundesrats zum Gesetzentwurf der
Bundesregierung zurück, zu dessen Begründung allerdings nur lapidar ausgeführt wurde, dass die
Ergänzung der Klarstellung diene (BT-Drs. 7/179 S. 54 - zu § 20 des Entwurfs). Was damit klargestellt
werden sollte, lässt sich indes auch den weiteren Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen. Im Hinblick
auf die vom Bundesrat primär vertretenen Länderinteressen kann aber jedenfalls davon ausgegangen
werden, dass sich die Bestimmung des § 22 Abs. 2 BImSchG in erster Linie auf das Verhältnis zum
Landesrecht beziehen soll (Heilshorn/Sparwasser a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 77 f.; Feldhaus,
Bundesimmissionsschutzrecht, 2. Aufl., § 22 BImSchG Rn. 76).
16 Bei der Auslegung ist auch der Gesetzeszweck in den Blick zu nehmen. Mit der Einführung des
Bundesimmissionsschutzgesetzes war keineswegs eine Privilegierung von Anlagen beabsichtigt;
maßgeblicher Grund für den Erlass des Gesetzes war vielmehr die Erwägung, dass die Regelungen des
(allgemeinen) Ordnungsrechts zur Bekämpfung der schädlichen Auswirkungen der von Anlagen
ausgehenden Emissionen nicht für ausreichend erachtet wurden (BT-Drs. 7/179 S. 16 f.).
17 Die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluss vom 24. März 1997 - 1 S 892/95 = ESVGH
47, 184) vertretene Auffassung, die Bestimmung bedürfe im Hinblick auf die subsidiäre
Verordnungsermächtigung in § 23 Abs. 2 BImSchG einer teleologischen Reduktion, weil sonst die strengeren
Anforderungen in §§ 23 Abs. 2, 49 Abs. 3 BImSchG leerliefen, wenn sonstige anlagenbezogene öffentlich-
rechtliche Vorschriften der Länder und Kommunen auf dem Regelungsbereich des
Bundesimmissionsschutzgesetzes unterfallende Anlagen Anwendung fänden, vermag in dieser
Allgemeinheit nicht zu überzeugen. Nach diesem Verständnis würde sich § 22 Abs. 2 BImSchG nur auf
solche Vorschriften beziehen, die einen anderen Regelungsbereich als § 22 Abs. 1 BImSchG haben und
entweder gar nicht die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, sondern das Verhalten von Personen
betreffen, oder Fragen regeln, die im Hinblick auf die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes vom
Geltungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes ausgenommen sind (so ausdrücklich BayVGH
GewArch 1986, 69). Die Vorschrift wäre bei einer derartigen Auslegung überflüssig; denn es hätte keinen
Sinn, das Fehlen von Berührungspunkten zur Anwendungsvoraussetzung einer Unberührtheitsklausel zu
machen (BayObLGSt 1997, 54; Heilshorn/Sparwasser a.a.O., § 22 Rn. 81; Jarass a.a.O., § 22 Rn. 15).
18 Eine systematische Interpretation der Regelungen in §§ 22, 23 BImSchG führt unter Berücksichtigung des
Gesetzeszwecks nur dann zu einem widerspruchsfreien Ergebnis, wenn man die Bestimmungen des
Bundesimmissionsschutzgesetzes dahin auslegt, dass diese zwar für anlagenspezifische Regelungen
abschließend sind, aber landesrechtlichen Bestimmungen nicht entgegenstehen, die nicht spezifisch auf die
Beschaffenheit oder den Betrieb von Anlagen und deren Auswirkungen abstellen, sondern unabhängig
davon Sachbereiche allgemein regeln und dabei auch den Betrieb von Anlagen erfassen, wie gerade -
allgemeine - landespolizeirechtliche Bestimmungen über die Nachtruhe (Feldhaus a.a.O., vor §§ 22-25
BImSchG Rn. 37, § 22 BImSchG Rn. 78; § 24 BImSchG Rn. 10; Martens DVBl 1981, 597; 607). Diese
erfassen dann auch Störungen, die von Anlagen i.S.d. § 22 Abs. 1 BImSchG ausgehen.
19 § 3 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 enthält danach eine auch auf Gaststättenlärm
anwendbare weitergehende Regelung i.S.d. § 22 Abs. 2 BImSchG, weil die abstrakten Anforderungen des
Bundesimmissionsschutzgesetzes dahingehend konkretisiert werden, dass eine Störung der Nachtruhe
unabhängig von sonst zu beachtenden Grenzwerten ausgeschlossen sein muss (vgl. dazu
Heilshorn/Sparwasser a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 86).
20 d. Auch im Übrigen ist die Untersagung ruhestörenden Lärms durch § 3 der Polizeiverordnung der Stadt
Freiburg vom 29.9.2009 rechtlich zulässig, weil es sich bei ruhestörendem Lärm um einen hinreichend
bestimmten polizeiwidrigen Zustand handelt (VGH Baden-Württemberg ESVGH 47, 184; 60, 125), dem mit
einer Polizeiverordnung begegnet werden kann.
21 2. Das angefochtene Urteil hält jedoch aus anderen Gründen einer Prüfung nach
rechtsbeschwerderechtlichen Maßstäben nicht stand.
22 a. Bereits der Schuldspruch begegnet auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen durchgreifenden
Bedenken.
23 Mit der Wendung, dass aus der Gaststätte „ruhestörender Lärm nach außen drang“, wird letztlich nur der
Tatbestand der Verordnung wiederholt. Hinsichtlich der eine Subsumtion hierunter erst erlaubenden
tatsächlichen Grundlagen dieser Bewertung enthält das Urteil zunächst die Mitteilung, dass von einer
Polizeistreife bereits beim Aussteigen aus dem vor der Gaststätte geparkten Fahrzeug Musik „deutlich“
wahrnehmbar gewesen sei. Dabei handelt es sich wiederum nur um eine wertende, vom Senat hinsichtlich
ihres tatsächlichen Gehalts nicht überprüfbare Umschreibung der Intensität des Lärms. Soweit sich das
Amtsgericht im Übrigen aufgrund der Angaben zweier namentlich im Urteil benannter Zeugen davon
überzeugt hat, dass durch aus der Gaststätte kommende Musik Anwohner belästigt wurden, kann schon
nur gemutmaßt werden, dass es sich bei den Zeugen um Anwohner der Gaststätte gehandelt haben dürfte.
Deren für die Einstufung des Lärms als zur Störung der Nachtruhe geeignet maßgeblichen Angaben gibt das
Urteil indes nicht inhaltlich wieder, weshalb die vom Amtsgericht hierauf gestützte Bewertung nicht
nachvollzogen und überprüft werden kann.
24 b. Der Rechtsfolgeausspruch kann keinen Bestand haben, weil das Amtsgericht bei der Zumessung von
einem unzutreffenden Bußgeldrahmen ausgegangen ist.
25 Das Amtsgericht hat den Bußgeldrahmen des § 18 Abs. 2 PolG zugrunde gelegt, auf den in § 16 Abs. 3 der
Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 verwiesen wird. Es hat dabei jedoch übersehen, dass
bei Ordnungswidrigkeiten, die - wie die dem Betroffenen angelastete - vorsätzlich oder fahrlässig begangen
werden können, ohne dass das Gesetz - wie hier § 18 PolG - im Höchstmaß unterscheidet, fahrlässiges
Handeln nur mit der Hälfte des angedrohten Höchstbetrages geahndet werden kann (§ 17 Abs. 2 OWiG).
Der Senat kann auch nicht ausschließen, dass das Amtsgericht bei Anwendung des zutreffenden
Bußgeldrahmens auf eine niedrigere Geldbuße erkannt hätte.
26 3. Gleichwohl sieht der Senat davon ab, die Sache gemäß §§ 79 Abs. 6 OWiG, 354 Abs. 2 Satz 1 StPO unter
Aufhebung des angefochtenen Urteils an das Amtsgericht Freiburg zurückzuverweisen. Ob aufgrund der
erneut durchzuführenden Beweisaufnahme mit mehreren Zeugen noch für eine Verurteilung ausreichende
Feststellungen getroffen werden können, erscheint angesichts des bereits jetzt seit der Tat verstrichenen
Zeitraums von zwei Jahren fraglich. Zu der Höhe des bei einer Verurteilung noch zu erwartenden Bußgeldes
steht der mit der Fortführung des Verfahrens verbundene Aufwand auch unter Berücksichtigung der
Bedeutung der klärungsbedürftigen Rechtsfrage, zu der der Senat vorstehend Stellung bezogen hat, außer
Verhältnis.