Urteil des LSG Nordrhein-Westfalen, Az. L 9 AL 3/99
LSG NRW: weisung, ermessensausübung, ermessensspielraum, ermächtigung, versicherungsprinzip, verwaltung, ausführung, abgabe, leistungsdauer, rechtsgrundlage
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Vorinstanz:
Sachgebiet:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Rechtskraft:
Landessozialgericht NRW, L 9 AL 3/99
27.01.2000
Landessozialgericht NRW
9. Senat
Urteil
L 9 AL 3/99
Sozialgericht Dortmund, S 27 Ar 277/97
Arbeitslosenversicherung
rechtskräftig
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Sozialgerichts
Dortmund vom 05. November 1998 geändert. Die Beklagte wird unter
Aufhebung des Bescheides vom 04.08.1997 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 30.09.1997 verpflichtet, den Kläger
hinsichtlich der Dauer der Überbrückungsgeldleistung nach der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im übrigen wird die
Berufung zurückgewiesen. Die Beklagte hat drei Viertel der dem Kläger
in beiden Rechtszügen entstandenen außergerichtlichen Kosten zu
erstatten. Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Kläger Überbrückungsgeld (ÜbbG) für 26 statt für
18 Wochen zu zahlen ist.
Er beantragte am 01.10.1996 Leistungen zur Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit für
den Zeitraum von 26. Wochen. Den Antrag mit den erforderlichen Unterlagen reichte er am
12.05.1997 zurück. Die selbständige Tätigkeit als Natur- und Kunststoffschleifer nahm der
Kläger am 01.06.1997 auf. Bis zu diesem Zeitpunkt bezog er Arbeitslosengeld (Alg) mit
einer Restanspruchsdauer von zuletzt sechs Tagen.
Mit Bescheid vom 04.08.1997 bewilligte die Beklagte Überbrückungsgeld für die Dauer von
18 Wochen. Den ohne Begründung eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit
Bescheid vom 30.09.1997 zurück: Wegen der ungünstigen Haushaltssituation dürfe die
Leistungsgewährung nach allgemeinen oder individuellen Kriterien eingeschränkt werden.
So könne die Förderungsdauer verkürzt werden, wenn der Alg Anspruch weitgehend
erschöpft sei. Es widerspreche dem Versicherungsprinzip, das Überbrückungsgeld in
einem Fall wie dem vorliegenden in Höhe des Alg für die längstmögliche Dauer von 26
Wochen zu bewilligen. Vielmehr sei hier eine Verkürzung angezeigt, um bei begrenzten
Finanzmitteln möglichst vielen Antrag stellern die Hilfe zur Selbständigmachung zu
gewähren. Eine ermessensfehlerhafte Entscheidung des Arbeitsamtes sei nicht zu
erkennen.
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Mit der am 30.10.1997 erhobenen Klage hat der Kläger angeführt, die Beklagte dürfe die
Ablehnung nicht auf die Haushaltslage stützen. Der Umfang der noch bestehenden
Restanspruchsdauer von Alg dürfe allein kein Kriterium sein. ÜbbG werde in der Regel nun
mal für 26 Wochen gezahlt.
Die Beklagte hat auf Anfrage des Gerichts die Rundverfügung des Bundesanstalt für Arbeit
vom 03.01.1997 - Ib3-5510.1A/5513/3313 - mit den vorläufigen Hinweisen zur Steuerung
der Ausgaben vorgelegt und im Übrigen ausgeführt: Begrenzte Haushaltsmittel hätten eine
Einschränkung unumgänglich gemacht. Um die vorhandenen Haushaltsmittel möglichst
vielen Antragstellern zugänglich zu machen, sei auch in einer Vielzahl anderer Fälle eine
Abweichung von der Regelförderung erforderlich gewesen. Durch die frühzeitige
Einschränkung der Leistungshöhe aller Antragsteller sei vermieden worden, dass
frühzeitige Anträge begünstigt und spätere nach dem so genannten Windhundprinzip
ausgeschlossen würden.
Das Sozialgericht (SG) hat der auf teilweise Aufhebung der angefochtenen Bescheide und
Zahlung von ÜbbG für 26 Wochen gerichteten Klage durch Urteil vom 05.11.1998
stattgegeben und sich der Entscheidung des SG Münster vom 10.06.1998 -S 3 Al 93/97- (L
9 (13) AL 50/98, Rücknahme der Berufung durch die Beklagte in der mündlichen
Verhandlung vom 10.06.1999) angeschlossen. Eine Einschränkung der Förderdauer könne
nur in einer Anordnung geregelt werden und dann auch nur für Ausnahmefälle. Einen
solchen Ausnahmefall habe die Beklagte nicht geprüft, sondern -was auch in der
Klageerwiderung zum Ausdruck komme- die Förderungsdauer generell begrenzt. Die
Beklagte habe eine Kürzung ungeachtet des konkreten Sachverhalts vorgenommen.
Die Beklagte hat gegen das ihr am 12.01.1999 zugestellte Urteil am 09.02.1999 Berufung
eingelegt und unter Hinweis auf die internen Weisungen des Arbeitsamtes Iserlohn
weiterhin an ihrem Rechtsstandpunkt festgehalten. Das Gesetz stelle die Gewährung der
Leistung in das Ermessen der Beklagten. Der Kläger habe nur einen Rechtsanspruch auf
pflichtgemässe Ermessensausübung. Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts
(BSG in SozR 3-4100 § 55a Nr 1) sei es gerade nicht ermessensfehlerhaft, wenn die
angespannte Haushaltslage berücksichtigt werde. Bereits zu Beginn des Jahres habe sich
eine erhebliche Unterdeckung abgezeichnet. Unter Berücksichtigung des
Gleichheitsgrundsatzes und der Vorschrift des § 219 a Arbeitsförderungsgesetz (AFG), die
eine gleichmäßige Bewilligung über das gesamte Jahr fordere, habe sie, um dieser
Situation gerecht zu werden, durch steuernde Maßnahmen eine generelle Einschränkung
der Förderungsdauer von 26 auf 18 Wochen vollzogen. Sie hat in der mündlichen
Verhandlung ergänzend ausgeführt, es sei im Übrigen eine einzelfallbezogene
Ermessensausübung erfolgt. Auch unter Berücksichtigung der Restanspruchsdauer auf Alg
von nur noch sechs Tagen sei nämlich die Einschränkung der Förderdauer geboten
gewesen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Sozialgerichts Dortmund vom 05.11.1998 zu ändern und die Klage
abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält das Urteil des SG für zutreffend. Die Beklagte habe sich nicht auf die allgemeine
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Hauhaltslage berufen dürfen. Konkret individuelle Gründe für die Rechtmäßigkeit der
Kürzung seien in der Person des Klägers nicht gegeben.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie
die den Kläger betreffenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Diese waren
Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist teilweise begründet. Das Urteil des SG ist zu
ändern, soweit die Beklagte zur Zahlung eines ÜbbG für 26 Wochen verurteilt worden ist.
Die Klage hat lediglich im Umfang einer Bescheidungsklage Erfolg. Die Beklagte kann des
halb nur zum Erlass eines neuen Bescheides unter Berücksichtigung der
Rechtsauffassung des erkennenden Senates verpflichtet werden. Im Übrigen ist die
Berufung zurückzuweisen.
Die Rechtsvoraussetzungen des § 55a AFG in der hier anzuwendenden und ab
01.08.1994 geltenden Fassung des Beschäftigungsförderungsgesetzes vom 26.07.1994
(BGBl I S. 1786) sind, wie auch die Beklagte zu Recht angenommen hat, erfüllt. Der Kläger
hat am 01.06.1997 eine selbständige Tätigkeit als Kunststoff- und Naturschleifer mit einer
wöchentlichen Arbeitszeit von mindestens 18 Stunden (§ 55a Abs. 1 S 1 AFG)
aufgenommen, die er bis heute ausübt. Er hat zuvor mindestens vier Wochen Alg, nämlich
vom 01.05.1996 bis 31.05.1997 bezogen. Der Kläger hat dem Arbeitsamt am 28.07.1997
die Stellungnahme einer fachkundigen Stelle vor gelegt, nach der zu erwarten war, dass
die selbständige Tätigkeit voraussichtlich auf Dauer eine ausreichende Lebensgrundlage
bieten werde (§ 55 a Abs. 1 S 2 AFG).
Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Kläger mit der Erfüllung der
Rechtsvoraussetzungen des § 55a Abs. 1 AFG einen Anspruch auf ÜbbG für den Zeitraum
von 26 Wochen erwirbt. Die Bewilligung dieser Leistung ("kann") steht auf der
Rechtsfolgeseite im Ermessen der Beklagten. Nach Abs 2 dieser Vorschrift wird das ÜbbG
nur grundsätzlich für 26 Wochen gewährt. Der Kläger hat einen Rechtsanspruch nur darauf,
dass die Beklagte das Ermessen pflichtgemäß ausübt, dh entsprechend dem Zweck der
Ermessensermächtigung des § 55a Abs 1 Satz 1 AFG und unter Berücksichtigung der
Regelung in Abs 2 dieser Vorschrift. Nur in dem Fall, in dem der Ermessensspielraum so
stark eingeengt ist, dass allein die beantragte Leistung zu bewilligen wäre, besteht ein
Rechtsanspruch auf Bewilligung der Leistung (sog. Ermessensreduzierung auf Null). Diese
Sitution liegt hier nicht vor.
Die Entscheidung der Beklagten ist jedoch als ermessensfehlerhaft zu bewerten. Sie
entspricht nicht den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensausübung, denn
die Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden kein Einzelfallermessen ausgeübt,
sondern im Wesentlichen in Ausführung vorläufiger Hinweise ihrer Hauptstelle vom
03.01.1997 und einer amtsinternen ermessenslenkenden Weisung vom 12.05.1997 zur
Vermeidung einer Haushaltsüberschreitung eine generelle Einschränkung der
Förderungsdauer auf vier Monate vollzogen. Der Verweis allein auf die angespannte
Haushaltslage passt sich in den Ermessensrahmen des § 55a AFG nicht ein. Dies hat das
BSG bereits zu der vor dem 01.08.1994 gültig gewesenen Fassung (aF) entschieden (vgl.
BSG SozR 3-4100 § 55a AFG Nr. 1 und Nr. 5). Das gilt nach der heutigen Gesetzeslage
gleichermaßen. Der der Beklagten zustehende Ermessenspielraum ist durch die Änderung
des § 55a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 zum 01.08.1994 jedoch erheblich eingeschränkt
worden. Die Bezugszeit des ÜbbG wurde, anders als in § 55a AFG aF, der eine
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Leistungsdauer bis zu 26 Wochen ermöglichte (vgl. hierzu die Differenzierungen in § 22
Abs 5 der damals geltenden Anordnung des Verwaltungsrates der BA zur Förderung der
Arbeitsaufnahme -FdA-A-), grundsätzlich auf 26 Wochen festgelegt und seine Höhe
festgeschrieben. Beabsichtigt war es, eine restriktive Verwaltungspraxis zu ändern (BT-
Drucks 12/6719 Begr. zu § 55a S. 15). Die Vorschrift des § 55a Abs. 4 Satz 2 AFG
ermächtigt die Beklagte jetzt nur noch, Ausnahmefälle zu bestimmen, in denen die Dauer
der Bewilligung auf weniger als 26 Wochen begrenzt werden darf. Durch die Änderungen
zum 01.08.1994 ist in dem neu gefassten Abs. 4 die Ermächtigung der Beklagten zu
Anordnungsregelungen -ausdrücklich gewollt- mithin stark eingeschränkt worden. Der
Möglichkeit, das ÜbbG generell verkürzt zu gewähren, ist der Beklagten durch das neue
Recht die Rechtsgrundlage entzogen worden (vgl. Hennig/Kühl/Heuer/ Henke, AFG, Stand:
Juli 99 § 55a Rdnr 21, GK-AFG Stand: Juli 1998, § 55a Rdnr 23). Die Beklagte hat von der
speziellen Anordnungs ermächtigung in § 55a Abs 4 Satz 2 AFG keinen Gebrauch
gemacht und damit von einer generellen Festlegung der Ausnahmetatbestände
abgesehen. Solange sie als Satzungsgeber nicht tätig geworden ist, kann sie allenfalls
durch Steuerung des Einzelfallermessens die Mittel bis zu einem bestimmten Grad
strecken (vgl. BSG in SozR aaO Nr 1). Das sachliche Recht nach der Änderung des § 55a
AFG schränkt diesen Ermessensspielraum stark ein, denn je dichter das sachliche Recht
das Handeln der Verwaltung gegenüber dem Bürger regelt, umso weniger können
finanzielle Erwägungen, mithin auch nicht solche des Haushaltsrechts, das Handeln der
Verwaltung lenken und einschränken. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der
Bewirtschaftungsbestimmung des § 219 a AFG. Diese Regelung ermöglicht nicht,
Leistungen, die gesetztlich klar geregelt sind, zu beschneiden. Steuerungsmöglichkeiten
bleiben der Beklagten nur dort, wo das sachliche Recht dies zulässt. Bei § 55a Abs. 2 AFG
ist dies nur noch eingeschränkt der Fall. Die Beklagte muss, wenn ihr nicht die Möglichkeit
gegeben ist, die Deckungsmittel durch Steuerung des Einzelfallermessens so zu strecken,
dass diese ausreichen, die Mittel für ÜbbG durch einen Mittelausgleich mit anderen
Instrumenten deckungsfähig machen.
Einzelfallermessen hat das AA I ... nicht ausgeübt. Es ordnet in der amtsinternen Weisung
vom 12.05.1997 vielmehr eine generelle Verkürzung der Förderdauer auf vier Monate an,
wobei es je nach Höhe des Restanspruchs noch eine weitere individuelle Kürzung von vier
Wochen vorsieht. Auch wenn die Beklagte nunmehr anführt, auf Grund der nur noch
geringen Restanspruchsdauer von sechs Tagen in Ausübung des Einzelfallermessens die
Förderdauer habe reduzieren dürfen, so hätte dies nach der amtsinternen Weisung, die sie
insoweit selbst bindet, allenfalls zu einer Reduzierung um vier Wochen an Stelle von acht
Wochen führen dürfen. Sie hat in den angefochtenen Bescheiden die
Ermessensentscheidung jedoch gerade nicht mit diesem Gesichtspunkt begründet. Im
übrigen hält es der Senat im Hinblick darauf, dass auch Arbeitslosenhilfeempfängern ÜbbG
zuerkannt werden kann, nicht für sachgerecht, dem Versicherungsprinzip bei der
Abwägung wesentliche Bedeutung beizumessen. Zwangsläufige Folge der
Nichtberücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalles ist, dass die
Entscheidung an einem Abwägungsdefizit leidet und deshalb zu wiederholen ist.
Die Beklagte war daher unter Aufhebung der ergangenen Bescheide zu verpflichten, erneut
über den Antrag des Klägers auf Zahlung von ÜbbG für insgesamt 26 Wochen zu
entscheiden. Dabei hat sie die Rechtsauffassung des Senates zu Grunde zu legen. Sie darf
den Antrag nicht auf Grund der amtsinternen Weisung des Arbeitsamtes I ... generell auf
vier Monate reduzieren. Die Beklagte ist dagegen nicht gehindert, die Mittelknappheit
entsprechend dem Zweck der Ermessenermächtigung in § 55 Abs 1 und 2 AFG zu
berücksichtigen, wenn außerdem die besonderen Umstände des Einzelfalles dies
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zulassen.
Bei der Ermessensausübung wird die Beklagte auch zu berücksichtigen haben, ob der
Antragsteller vor Aufnahme der selbständigen Tätigkeit über die bevorstehende
Reduzierung der Förderdauer in Kenntnis gesetzt worden ist. Zum Zeitpunkt der Abgabe
der Antragsunterlagen durch den Kläger war die amtsinterne Weisung des Arbeitsamtes I
...-bereits erlassen. Die Bewilligung des ÜbbG erfolgte mehr als zwei Monate nach
Aufnahme der selbständigen Tätigkeit.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG).
Der Senat hat die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 160 Abs. 2 Nr. 1 oder
2 SGG) als gegeben angesehen.