Urteil des LSG Nordrhein-Westfalen vom 04.09.2002
LSG NRW: vorläufiger rechtsschutz, ermächtigung, versorgung, aufschiebende wirkung, öffentliches interesse, innere medizin, stationäre behandlung, therapie, rka, genehmigung
Landessozialgericht NRW, L 10 B 2/02 KA ER
Datum:
04.09.2002
Gericht:
Landessozialgericht NRW
Spruchkörper:
10. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
L 10 B 2/02 KA ER
Vorinstanz:
Sozialgericht Duisburg, S 19 KA 28/01 ER
Sachgebiet:
Vertragsarztrecht
Rechtskraft:
rechtskräftig
Tenor:
Auf die Beschwerde der Beigeladenen zu 7) wird der Beschluss des
Sozialgerichts Duisburg vom 07.12.2001 abgeändert. Der Antrag der
Antragstellerin, bis zur Entscheidung des Antragsgegners über den von
der Beigeladenen zu 7) gegen den Beschluss des
Zulassungsausschusses für Arzte - Duisburg - vom 20.06.2001
erhobenen Widerspruch an der vertragsärztlichen Versorgung der
Versicherten in dem durch den Beschluss des Zulassungsausschusses
für Ärzte - Duisburg - vom 20.06.2001 gemäß Ziffer 1, 2 und 3 des
Beschlusstenors bestimmten Umfang teilzunehmen, wird abgelehnt.
Gründe:
1
I.
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Die Antragstellerin begehrt die Beseitigung der aufschiebenden Wirkung des
Widerspruchs der Beigeladenen zu 7).
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Die Antragstellerin, Ärztin für Innere Medizin und Radiologische Diagnostik, ist seit 0000
als Chefärztin der Abteilung für Röntgen- und Strahlentherapie am St. B-Hospital in L in
wechselndem Umfang zur Teilnahme an der ambulanten vertragsärztlichen Versorgung
ermächtigt. Durch Beschluss des Zulassungsausschusses für Ärzte - Duisburg - vom
00.00.1999 war sie zuletzt im wesentlichen für die Röntgentherapie auf Überweisung
durch niedergelassene Vertragsärzte und im Rahmen der sogenannten Hausambulanz
für Spiral-Computertomografien für die Röntgendiagnostik ermächtigt. Auf den
neuerlichen Antrag vom 00.00.2001 ermächtigte der Zulassungsausschuss die
Antragstellerin für die Zeit vom 00.00.2001 bis zum 00.00.2003 für Röntgentherapie auf
Überweisung von niedergelassenen Vertragsärzten sowie am St. B-Hospital L tätigen
Ärzte im Rahmen deren Ermächtigung Spiral-CT auf Überweisung von am St. B-
Hospital tätigen ermächtigten Ärzte im Rahmen deren Ermächtigung am Tage der
Überweisung Röntgendiagnostik auf Überweisung von am St. B-Hospital tätigen
ermächtigten Ärzte im Rahmen der Ermächtigung am Tage der Überweisung. In ihrem
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Widerspruch hat die Beigeladene zu 7) geltend gemacht: Die Ermächtigung sei
aufzuheben. Die der Operationsvorbereitung dienenden Untersuchungen seien gem. §
115 a des 5. Buches des Sozialgesetzbuches (SGB V) als vor- bzw. nachstationäre
Leistungen zu erbringen. Die Antragstellerin nehme dem Umfang der Ermächtigung
nicht entsprechende "Einweisungen" entgegen. Sie überschreite fortgesetzt den
Umfang der Ermächtigung. Dies führe regelmäßig zu sachlich-rechnerischen
Berichtigungen. Zudem erbringe sie Leistungen, für die sie nicht die erforderliche
Genehmigung habe. Ohnehin sei sie nicht ermächtigungsfähig, weil sie zur Teilnahme
an der vertragsärztlichen Versorgung im Sinne von § 21 der Zulassungsverordnung für
Vertragsärzte (Ärzte-ZV) ungeeignet sei.
Dem hat die Antragstellerin entgegengehalten: Der Widerspruch sei
rechtsmissbräuchlich und offensichtlich unbegründet. Das Vorbringen der Beigeladenen
zu 7) sei im Rahmen von § 116 SGB V nicht rechtserheblich. Leistungen im Sinn des §
115a SGB V würden nicht ausgeführt. Die Behauptung, sie nehme "Einweisungen" für
Leistungen entgegen, die dem Umfang der Ermächtigung nicht entsprächen, sei
unzutreffend. Sie besitze sämtliche Genehmigungen, die zur Erbringung der in der
Ermächtigung geregelten Leistungen erforderlich seien.
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Mit Schriftsatz vom 01.10.2001 hat die Antragstellerin bei dem Sozialgericht (SG) um
vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hat vorgetragen: Ihr Antrag sei auch schon
vor Anhängigkeit einer Klage statthaft. Denn die infolge des Widerspruchs der
Beigeladenen zu 7) eingetretene aufschiebende Wirkung sei nur durch Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes zu beseitigen. Eine Vorwegnahme der Hauptsache sei nicht
zu befürchten. Ihr Anordnungsanspruch ergebe sich aus § 116 SGB V in Verbindung mit
§ 31a Abs. 3 Ärzte-ZV, denn sie sei bereits durch den Beschluss vom 00.00.1999 in
demselben Umfang wie durch den Beschluss vom 00.00.2001 ermächtigt gewesen.
Auch ein Anordnungsgrund bestehe. Ihr könne es nicht zugemutet werden, die
Entscheidung des Antragsgegners abzuwarten. Sie müsse eine Vielzahl von Patienten
abweisen, die zur Röntgentherapie im Sinne der Ziffer 1. des Beschlusstenors vom
00.00.2001 in ihre Ambulanz kämen. Hierbei handele es sich um
Röntgentiefentherapien zur Behandlung von Schmerzpatienten sowie um
Weichstrahlentherapien zur Behandlung bösartiger Hauttumore. Diese Leistungen
würden im Planungsbereich L nur in der von ihr geleiteten Ambulanz angeboten. Die
unter 2. bzw. 3. des Beschlusstenors vom 00.00.2001 erteilte Ermächtigung sei
offensichtlich rechtmäßig.
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Die Antragstellerin hat schriftsätzlich beantragt,
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ihr im Wege der einstweiligen Anordnung zu gestatten, bis zur rechtskräftigen
Entscheidung in der Hauptsache, hilfsweise bis zur Entscheidung des Antragsgegners
über den Widerspruch der Beigeladenen zu 7) vom 00.00.2001 an der vertragsärztlichen
Versorgung der Versicherten in dem Umfang teilzunehmen, der durch den Beschluss
des Zulassungsausschusses für Arzte - Duisburg - vom 00.00.2001 gemäß Ziff. 1, 2 und
3 hilfsweise gemäß Ziff. 1 bestimmt ist.
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Die Beigeladene zu 1) macht geltend: Dem Antrag sei zumindest bis zur Entscheidung
des Antragsgegners stattzugeben. Die Ermächtigung sei jedenfalls hinsichtlich der Ziffer
1) des Beschlusses vom 00.00.2001 zur Sicherstellung der vertragsärztlichen
Versorgung erforderlich. Die nächstgelegene Radio-Therapie-Praxis befinde sich in N
bzw. im Universitätsklinikum F. Ohne die begehrte Ermächtigung seien die Versicherten
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aus der Region L gezwungen, für diese Therapie eine Entfernung zwischen 140 und
160 Kilometern zurückzulegen.
Die Beigeladene zu 2) macht geltend: Das Interesse der Versicherten an der Erbringung
von im Planungsbereich L nicht angebotenen Leistungen der Röntgen-Therapie sei
gegenüber den von der Beigeladenen zu 7) vertretenen Interessen vorrangig.
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Das Sozialgericht hat dem Hilfsantrag mit Beschluss vom 07.12.2001 stattgegeben. Der
Antrag sei statthaft. Vorläufiger Rechtsschutz könne schon vor einer Entscheidung des
Berufungsausschusses über einen auf § 97 Abs. 3 Satz 1 1. Alternative in Verbindung
mit Abs. 1 Nr. 4 SGG gestützten Antrag gewährt werden kann. Das
Rechtsschutzbegehren der Klägerin sei entsprechend dem hilfsweise gestellten Antrag
begründet. Ein Anordnungsanspruch sei glaubhaft gemacht. Ein Ermächtigungsbedarf
im Umfang des Beschlusstenors vom 00.00.2001 sei gegeben. Die Auffassung der
Beigeladenen zu 7), die Antragstellerin sei zur Teilnahme an der vertragsärztlichen
Versorgung ungeeignet, stehe dem Anordnungsanspruch nicht entgegen. Denn
Tatsachen, die auf eine mangelnde Eignung schließen lassen könnten, habe die
Beigeladene zu 7) nicht substantiiert vorgetragen. Auch der Anordnungsgrund sei
glaubhaft gemacht. Ohne die einstweilige Regelung würden der Antragstellerin und den
von ihr betreuten Patienten erhebliche Nachteile drohen.
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Diese Entscheidung greift die Beigeladene zu 7) mit der Beschwerde an. Die Anträge
der Antragstellerin seien weder zulässig noch begründet. Nach der Rechtsprechung des
LSG Nordrhein-Westfalen sei einstweiliger Rechtsschutz im sozialgerichtlichen
Verfahren in Zulassungssachen erst nach einer Entscheidung des
Berufungsausschusses eröffnet. Es bestehe kein Anordnungsanspruch. Die
Antragstellerin sei zur Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung ungeeignet und
damit nicht ermächtigungsfähig. Zudem habe sie keine Genehmigung, um
computertomographische Leistungen erbringen und abrechnen zu dürfen.
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Die Beigeladene zu 7) beantragt,
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den Beschluss des Sozialgerichts Duisburg vom 07.12.2001 abzuändern und die
Anträge der Antragstellerin abzulehnen.
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Die Antragstellerin beantragt,
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die Beschwerde der Beigeladenen zu 7) zurückzuweisen.
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Ihre Anträge seien jedenfalls seit Inkrafttreten des 6. SGG-ÄndG zum 02.01.2002
zulässig. Die Behauptungen der Beigeladenen zu 7), sie - die Antragstellerin - sei
ungeeignet, habe sie bereits widerlegt. Für die erbrachten und abgerechneten
Leistungen habe sie eine Genehmigung.
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Der Antragsgegner verweist darauf, dass § 97 Abs. 4 SGB V weiterhin lediglich dem
Berufungsausschuss die Möglichkeit einräumt, die sofortige Vollziehung seiner
Entscheidung anzuordnen.
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Die Beigeladenen zu 1 ) bis 6) sowie 8) habe keine Stellungnahme abgegeben.
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II.
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Die statthafte und auch im übrigen zulässige Beschwerde der Beigeladenen zu 7) ist
begründet.
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Vorläufiger Rechtsschutz kann - entgegen der Auffassung des SG - nicht schon vor der
Entscheidung des Berufungsausschusses sondern erst nach dessen Entscheidung
gewährt werden. Antragsgegner ist nicht der Zulassungsausschuss, sondern der
Berufungsausschuss.
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Bis zum Inkrafttreten des 6. SGG-ÄndG zum 02.01.2002 (BGBl. I S. 2144 ff) war es
umstritten, ob das Gericht auf Antrag auch Entscheidungen der Zulassungsausschüsse
für sofort vollziehbar erklären konnte (bejahend: LSG Baden-Württemberg vom
25.02.1997 - L 5 Ka 252/97 eA-B und vom 0.12.1996 in MedR 1997, 141; LSG
Schleswig-Holstein vom 14.10.1999 - L 4 B 60/99 KA ER; Stock in NJW 1999, 2702,
2704; verneinend: LSG Nordrhein-Westfalen vom 14.07.1999 - L 11 B 37/99 KA -; vom
15.03.1994 - L 11 S 42/93 - sowie 26.01.1994 - L 11 S 25/93 -; hierzu auch Schiller in
Schnapp/Wigge, Handbuch des Vertragsarztrechts, 2002, § 5 Rdn. 133 ff) ). Für einen
einstweiligen Rechtsschutz in Zulassungs- und Ermächtigungssachen auch schon vor
einer Entscheidung des Berufungsausschusses spreche das Gebot des Art. 19 Abs. 4
Grundgesetz (GG), effektiven Rechtsschutz zu gewähren (Stock aaO m.w.N.). Die
verneinende Ansicht beruft sich demgegenüber darauf, dass kraft Gesetzes der
einstweilige Rechtsschutz erst mit und nach einer Entscheidung des
Berufungsausschusses eröffnet sei. Der Gesetzgeber habe es in Kenntnis der
Lückenhaftigkeit der Regelungen zum einstweiligen Rechtsschutz im SGG versäumt,
diese Lücken zu schließen und die Lückenfüllung weiterhin der Rechtsprechung
überlassen. Soweit er - wie in §§ 96 Abs. 4, 97 Abs. 4 SGB V - nicht nur untätig
geblieben, sondern den einstweiligen Rechtsschutz umreißende gesetzliche
Regelungen getroffen habe, seien die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit daran
gebunden (SG Köln vom 23.06.1999 - S 19 KA 43/99 -). Der Senat tritt dem hinsichtlich
der Rechtslage vor Inkrafttreten des 6. SGG-ÄndG bei. Es unterliegt grundsätzlich nicht
der Kompetenz der Gerichte, den einstweiligen Rechtsschutz contra legem zu erweitern.
Vielmehr trifft den Gesetzgeber die Pflicht, etwaige Unzulänglichkeiten im einstweiligen
Rechtsschutz durch entsprechende Neuregelungen aufzufangen. Unterlässt er dies,
obgleich ihm bekannt ist bzw. sein muss, dass insbesondere Ermächtigungen wegen
ihrer Befristung durch mehr oder weniger routinemäßig erhobene Widersprüche und
Klagen jeweils über einen längeren Zeitraum blockiert werden können (hierzu der
Antragsgegner im Schreiben vom 19.06.2002, vgl. auch Schiller aaO Rdn. 134),
bestünde an sich gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Unterbleibt eine
Gesetzesänderung dennoch, kann nur von einem bewussten Nichttätigwerden der für
das Gesetzgebungsverfahren zuständigen Organe ausgegangen werden.
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Das 6. SGG-ÄndG führt zu keiner anderen Beurteilung. Der Gesetzgeber hatte die
Möglichkeit, die Rechtslage dahingehend klarzustellen, dass einstweiliger Rechtsschutz
auch schon vor der Entscheidung des Berufungsausschusses gewährt werden kann. In
diesem Zusammenhang wäre es nur erforderlich gewesen, § 97 Abs. 4 SGB V wie folgt
zu ändern: "Zulassungs- und Berufungsausschuss können die sofortige Vollziehung
ihrer Entscheidung im öffentlichen Interesse anordnen". Das ist nicht geschehen,
obgleich es vornehmlich das Ziel des 6. SGG-ÄndG war, den einstweiligen Rechtschutz
zu verbessern und umfassend (!) zu regeln (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung
BT-Drucks. 14/5943 unter Ziffer A und B.). Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass
aus der Absicht des Gesetzgebers, das im sozialgerichtlichen Verfahren unzulänglich
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geregelte Verfahren der Anordnung des Sofortvollzugs umfassend zu regeln, auch
geschlossen werden könnte, §§ 86a, 86b SGG n.F. seien schon deswegen
anzuwenden, weil § 97 SGB V nur die Rechtsstellung des Berufungsausschusses,
seine Zusammensetzung und das geltende Verfahren regele. Richtig hieran ist, dass
der Gesetzgeber bei diesem Verständnis auf eine Änderung des § 97 Abs. 4 SGG
verzichten könnte bzw. diese Regelung dann hinfällig geworden wäre (so Hollich in
MedR 2002, 235, 239). Dem steht jedoch entgegen, dass das Verfahren vor dem
Berufungsausschuss kein Vorverfahren i.S.d. §§ 78 - 85 SGG ist (BSG vom 27.01.1993 -
6 RKa 40/91 - und vom 09.06.1999 - B 6 KA 76/97 R -; LSG NRW vom 21.08.2002 - L 10
KA 3/02 - ). Die Regelungen der §§ 86a, 86b SGG n.F. können deswegen nicht
unbesehen auf die Verfahren vor den Zulassungsgremien übertragen werden. Vielmehr
gilt auch insoweit, dass den für die Gesetzgebung zuständigen Organen der
Unterschied zwischen dem Widerspruchsverfahren nach §§ 78 ff SGG und dem
Verfahren vor den Zulassungsgremien bekannt sein musste, es mithin einer Aufhebung
des § 97 Abs. 4 SGB V bedurft hätte, um die §§ 86a, 86b SGG jedenfalls mittelbar für
anwendbar zu erklären. Das ist nicht geschehen.
Der Senat sieht hierin eine Regelungslücke. Eine analoge Anwendung der §§ 86a, 86b
SGG auf das Verfahren vor den Zulassungsgremien scheidet indes aus. Gerichte sind
zur Ausfüllung einer Gesetzeslücke nur berufen, wenn das Gesetz mit Absicht schweigt,
weil es die Regelung der Rechtsprechung überlassen wollte, oder das Schweigen auf
einem Versehen oder darauf beruht, dass sich der nicht geregelte Tatbestand erst nach
Erlass des Gesetzes durch eine Veränderung der Lebensverhältnisse ergeben hat (BSG
vom 16.04.2002 - B 9 VG 1/01 R - m.w.N.). Daran fehlt es. Es handelt sich nicht um eine
planwidrige Lücke. Dem Gesetzgeber war bekannt, dass in der obergerichtlichen
Rechtsprechung wegen § 97 Abs. 4 SGB V umstritten war, ob und ggf. unter welchen
Voraussetzungen einstweiliger Rechtsschutz schon vor der Entscheidung des
Berufungsausschusses gewährt werden konnte. Unterlässt er es dennoch, die
umstrittene Rechtslage - eindeutig - zu regeln, nimmt der Senat nach derzeitigem
Erkenntnisstand an, dass der Gesetzgeber den einstweiligen Rechtsschutz in
Zulassungs- und Ermächtigungssachen nicht ändern und insbesondere auch nicht
verbessern wollte. Die Gerichte sind hieran gebunden. Dennoch können und müssen
sie nötigenfalls einstweiligen Rechtsschutz über die abschließenden gesetzlichen
Regelungen hinaus dann gewähren, wenn eine Verletzung des Gebotes, effektiven
Rechtsschutz gem Art. 19 Abs. 4 GG zu gewähren, zu besorgen ist (vgl.
Senatsbeschlüsse vom 23.08.2002 - L 10 B 12/02 KA ER -"Zwischenregelung"; vom
20.03.2002 - L 10 B 29/01 SB - "Untätigkeitsbeschwerde"; vgl. auch BVerfGE 46, 166 ff.)
oder Grundrechte beeinträchtigt werden. Nur dann und nur in einem solchen
Ausnahmefall (ultima ratio) sieht es der Senat als zulässig an, einstweiligen
Rechtsschutz über das abschließende gesetzliche Regelwerk hinaus zur Verfügung zu
stellen.
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Eine Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG ist vorliegend nicht zu befürchten. Das
Vorbringen der Beigeladenen zu 7) ist jedenfalls nicht offensichtlich abwegig. Es
verlangt eine Prüfung dahin, ob die Antragstellerin ermächtigungsfähig ist.
Voraussetzung für eine Ermächtigung ist nicht nur ein entsprechender qualitativer und
quantitativer Bedarf. Auch die Voraussetzungen des § 21 Ärzte-ZV sind innerhalb eines
Ermächtigungsantrags zu prüfen. Der eine Ermächtigung begehrende Krankenhausarzt
muss, wie der eine Zulassung begehrende Arzt, geeignet sein, an der vertragsärztlichen
Versorgung teilzunehmen (anders im Rahmen der Verlegung des Vertragsarztsitzes
BSG vom 10.05.2000 - B 6 KA 67/98 R -). Ist die Eignung - wie hier - umstritten und ist
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das Vorbringen der Beigeladenen zu 7) nicht offenkundig rechtsmissbräuchlich, bedarf
es einer eingehenden Prüfung durch die Zulassungsgremien. Schon dies steht einer
"schnellen" Entscheidung entgegen. Zögerlichem und ggf. einem auf eine Blockade der
Ermächtigung angelegten Vorbringen eines Beteiligten kann der Berufungsausschuss
entgegentreten, indem er eine Frist zum abschließenden Vorbringen setzt, nach
fruchtlosem Fristablauf entscheidet und diese Entscheidung auf der Grundlage des
ermittelten Sachverhalts für sofort vollziehbar erklärt, sofern er ein besonderes
öffentliches Interesse als gegeben ansieht. Kostennachteile entstehen dem
Berufungsausschuss bei einem nachfolgenden Klageverfahren derzeit selbst dann
nicht, wenn seine Entscheidung nicht bestätigt werden kann; denn zögerliches oder
unzureichendes Vorbringen eines Beteiligten im Verwaltungsverfahren ist in der
Kostengrundentscheidung zu dessen Lasten zu berücksichtigen (vgl. nur
Senatsbeschlüsse vom 04.02.2002 - L 10 B 30/01 SB - und vom 13.09.1999 - L 10 B
15/99 P -).
Auch eine Verletzung des Schutzbereichs von Art. 12 GG ist nicht zu befürchten. Ein
Krankenhausarzt, der in erster Linie für die stationäre Behandlung der Patienten in
seiner Krankenhausabteilung verantwortlich ist, hat keinen durch Art. 12 Abs. 1 GG
vermittelten grundrechtlichen Schutz dafür, dass ihm die bislang gegebene Möglichkeit,
bestimmte Leistungen im Rahmen der ambulanten vertragsärztlichen Versorgung zu
erbringen, auf Dauer erhalten bleibt (BSG vom 18.06.1997 - 6 RKa 45/96 -). Geht es um
die Einräumung einer derartigen Befugnis, gilt nichts anderes. Denn grundsätzlich sind
mit Art. 12 GG Regelungen vereinbar, nach denen Krankenhausärzte zur Versorgung
von Kassenpatienten nur aufgrund einer Ermächtigung und damit bei Bestehen eines
Bedürfnisses zugelassen werden können (BSG vom 07.10.1981 - 6 RKa 5/78 -).
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Schließlich kann sich die Antragstellerin auch nicht auf die Interessen von Patienten
berufen. Zum einen scheidet dies schon deswegen aus, weil sie verfahrensrechtlich nur
eigene Rechte geltend machen kann (hierzu auch Senatsbeschluss vom 25.05.1999 - L
10 B 3/99 P - ). Zum anderen greift im Fall eines Systemversagens der gesetzlichen
Krankenversicherung zugunsten der Versicherten die Regelung des § 13 Abs. 3 SGB V,
d.h. diese können sich die Leistung unter den dort genannten Voraussetzungen selbst
beschaffen.
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Diese Entscheidung ist nicht anfechtbar ( § 177 SGG).
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