Urteil des LSG Niedersachsen-Bremen, Az. 5 KA 57/99

LSG Nsb: ne bis in idem, niedersachsen, verfolgungsverjährung, genehmigung, zustellung, verfahrenskosten, rechtsgrundlage, zustand, gerichtsakte, disziplinarverfahren
Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen
Urteil vom 07.02.2001 (nicht rechtskräftig)
Sozialgericht Hannover S 31 KA 594/96
Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen L 3/5 KA 57/99
Berufung wird zurückgewiesen. Kläger hat der Beklagten die notwendigen Kosten des Berufungsverfahrens zu
erstatten.
Tatbestand:
Der Rechtsstreit betrifft die Rechtmäßigkeit der Verhängung einer weiteren Disziplinarmaßnahme.
Der Kläger ist seit 1984 in Garbsen als Vertragszahnarzt zugelassen. In der Zeit vom 01. Januar 1988 bis 31. Juli
1990 und 01. März 1990 bis 31. März 1991 beschäftigte er jeweils mit Zustimmung der Beklagten die Zahnärzte Dr. H.
und Isaak als Ausbildungsassistenten. In den entsprechenden Antragsformularen der Beklagten findet sich folgender
Passus: "Mir sind die Kriterien für die Beschäftigung eines Assistenten oder Vertreters bei einem Kassenzahnarzt im
Bereich der KZVN bekannt."
Im Verlaufe des Jahres 1990 wurde der Beklagten bekannt, dass der Kläger neben den von der Beklagten
genehmigten Assistenten auch die Zahnärztin I. seit 1987 beschäftigte. Der Kläger machte insoweit geltend, die
Zahnärztin werde bei ihm lediglich zur Anfertigung ihrer Dissertation etwa vier bis acht Stunden monatlich tätig und
behandele keine Kassenpatienten. Nach Vernehmung der Zahnärztin verhängte die Beklagte mit Beschluss vom 13.
November 1991 gegen den Kläger wegen des Verstoßes gegen seine kassenzahnärztlichen Pflichten eine Geldbuße
von 2.000,00 DM und erlegte ihm die Tragung der allgemeinen Verfahrenskosten bis zu einem Betrag von 500,00 DM
auf. In der Begründung des Beschlusses hieß es, der Kläger habe durch die ungenehmigte Beschäftigung der
Zahnärztin J. als Assistentin gegen seine vertragszahnärztlichen Pflichten verstoßen. Der Pflichtenverstoß dauere
auch noch an, weil der Kläger trotz des im Sommer 1990 gegen ihn eingeleiteten Disziplinarverfahrens noch keine
Genehmigung für die Beschäftigung der Zahnärztin J. eingeholt habe.
Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage, die der Kläger unter anderem erneut damit begründete, dass Frau J. in
seiner Praxis keine Kassenpatienten behandelt habe, hat das Sozialgericht (SG) Hannover durch Urteil vom 22. Juni
1994 abgewiesen. Nach dem Ergebnis der Ermittlungen, insbesondere der Vernehmung der Zeugin J., stände fest,
dass diese nicht im eigenen Interesse an der Ableistung von Ausbildungs-, Weiterbildungs- oder Vorbereitungszeiten
bei dem Kläger tätig geworden sei, sondern im Wesentlichen im Interesse des Klägers als Praxisinhaber die
anfallenden kieferorthopädischen Behandlungen auch von Kassenpatienten zu dessen Entlastung ausgeführt habe.
Sie habe auch entgeltlich gearbeitet, denn bis August 1988 habe sie Zahlungen im Rahmen der
sozialversicherungsrechtlichen Geringfügigkeitsgrenze erhalten, danach 50,00 DM pro geleisteter Arbeitsstunde.
Das Landessozialgericht hat die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung des Klägers durch Urteil vom 26. Juni 1996
zurückgewiesen.
Im März 1992 genehmigte die Beklagte dem Kläger antragsgemäß die Beschäftigung des Zahnarztes K. als
Vorbereitungsassistenten für die Zeit vom 01. Mai 1992 bis 30. April 1993. Durch eine Veränderungsanzeige der
Zahnärztekammer Niedersachsen vom 15. Juni 1992 wurde der Beklagten mitgeteilt, dass die Zahnärztin J. bei dem
Kläger noch bis zum 31. August 1992 tätig sein und sodann ab 01. September 1992 eine abhängige Beschäftigung als
Jugendzahnärztin beim Landkreis Hannover aufnehmen werde. Die Verwaltungsstelle Hannover der Beklagten teilte
diesen Sachverhalt dem Vorstand der Beklagten mit Schreiben vom 02. Juli 1992 mit. Dieser beschloss im August
1992, den Vorgang dem Disziplinarausschuss zur Überprüfung vorzulegen. Im Oktober 1992 empfahl der Vorsitzende
des Disziplinarausschusses der Beklagten, ein Disziplinarverfahren gegen den Kläger durchzuführen, da der Verdacht
bestehe, dass der Kläger die Zahnärztin J. auch weiterhin ohne die erforderliche Genehmigung in der Zeit vom 14.
November 1991 bis 31. August 1992 beschäftigt habe.
Im März 1993 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass sie wegen der ungenehmigten Weiterbeschäftigung der
Zahnärztin J. über den 13. November 1991 hinaus ein Disziplinarverfahren gegen ihn einleiten werde. Mit Beschluss
vom 02. Februar 1994 verhängte der Disziplinarausschuss der Beklagten gegen den Kläger eine Geldbuße in Höhe
von 6.000,00 DM sowie die allgemeinen Verfahrenskosten bis zur Höhe von 500,00 DM. In der Begründung legte der
Disziplinarausschuss dar, dass der Beschluss vom 13. November 1991 der Verhängung einer weiteren
Diszplinarmaßnahme nicht entgegenstehe, da dieser nur den Zeitraum bis zur Verkündung des Beschlusses erfasse.
Der Kläger habe sich aber auch über diesen Zeitraum hinaus pflichtwidrig verhalten, was mit einer empfindlichen
Geldbuße zu ahnden sei.
Gegen diesen seinen Bevollmächtigten und ihm am 30.3.1994 zugestellten Beschluss hat der Kläger am 12. April
1994 Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht, dass in Bezug auf den gegen ihn erhobenen
Pflichtenverstoß Verfolgungsverjährung eingetreten sei. Im Übrigen fehle es für die Verhängung der
Disziplinarmaßnahme an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage und sie sei mit Artikel 12 Grundgesetz (GG) nicht
vereinbar. Insbesondere sei aber darauf hinzuweisen, dass die Verhängung einer weiteren Disziplinarmaßnahme an
dem Grundsatz "ne bis in idem" scheitere, denn durch den Disziplinarbeschluss vom 13. November 1991 sei in Bezug
auf die Beschäftigung der Zahnärztin J. bei dem Kläger Strafklageverbrauch eingetreten.
Das SG hat die Klage durch Urteil vom 28. Juli 1999 abgewiesen. Von dem Eintritt einer Verfolgungsverjährung könne
schon deswegen nicht ausgegangen werden, weil entsprechende Regelungen in der Disziplinarordnung der Beklagten,
die ihre Rechtsgrundlage in § 81 Abs. 5 SGB V finde, fehlten. Die analoge Anwendung von Verjährungsvorschriften
aus dem Straf- bzw. Ordnungswidrigkeitenrecht setze eine vom Normgeber nicht beabsichtigte Regelungslücke
voraus, von der im vorliegenden Zusammenhang indessen nicht ausgegangen werden könne. Durch das Urteil des
Landessozialgerichts Niedersachsen vom 26. Juni 1996 sei rechtskräftig das Vorliegen der
Tatbestandsvoraussetzungen für einen Verstoß gegen vertragsärztliche Pflichten durch den Kläger durchgehend bis
zum 30. August 1992 festgestellt worden. Ein Strafklageverbrauch könne jedenfalls für den Zeitraum ab 14. November
1991 nicht angenommen werden, weil dieser von dem Beschluss des Disziplinarausschusses vom 13. November
1991 nicht mehr erfasst werde. Das fortdauernde Verhalten des Klägers sei daher erneut als disziplinarwürdig zu
ahnden. Die Ermessensausübung der Beklagten im Hinblick auf die Höhe der verhängten Geldbuße sei unter
Berücksichtigung des eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungs-maßstabes nicht zu beanstanden.
Gegen dieses seinem Bevollmächtigten am 08. September 1999 zugestellte Urteil hat der Kläger am 04. Oktober
1999 rechtzeitig Berufung eingelegt. Das SG habe den von ihm geltend gemachten Aspekt der Verfolgungsverjährung
nicht hinreichend gewürdigt. Auch im Bereich des Beamtenrechts sähen die § 4 Abs. 1 Bundes Disziplinarordnung
und § 4 Abs. 2 Niedersächsische Disziplinarordnung den Eintritt einer Verfolgungsverjährung nach einem Zeitraum
von zwei Jahren vor. Aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sei eine analoge Anwendung dieser Vorschriften auch im
Bereich des Disziplinarrechts der Vertragszahnärzte geboten. Im Übrigen sei durch den Disziplinarbeschluss vom 13.
November 1991 in Bezug auf die Beschäftigung der Zahnärztin J. Strafklageverbrauch eingetreten. Dies folge aus Art.
103 Abs. 3 GG, wonach niemand wegen derselben Tat aufgrund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft
werden dürfe. Dieser aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Grundsatz sei auch auf das berufsständische
Diszplinarrecht der Zahnärzte zu übertragen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Sozialgerichts Hannover vom 28. Juli 1999 sowie den Beschluss der Beklagten vom 2. Februar 1994
aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält das erstinstanzliche Urteil für zutreffend. Der Kläger gehe in seiner Argumentation davon aus, dass die
Beschäftigung der Zahnärztin J. durch ihn bis zum 30. August 1992 eine einheitliche Tat darstelle. Dabei übersehe er,
dass die Weiterbeschäftigung der Zahnärztin J. auch nach Erlass der Disziplinarmaßnahme vom 13. November 1991
auf der Grundlage eines erneuten Tatentschlusses erfolgt sei, der von der Beklagten auch erneut geahndet werden
könne. Die erneute Ahndung sei auch deswegen erforderlich, weil ansonsten vertragswidriges Verhalten auf
unbestimmte Zeit fortgesetzt werden könne, ohne dass die Beklagte eine Handhabe für weitere Maßnahmen hätte.
Damit wäre auch der der Beklagten gegenüber den gesetzlichen Krankenkassen obliegende Gewährleistungsauftrag
gefährdet.
Wegen des weiteren Sachvortrags der Beteiligten sowie des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt des
beigezogenen Verwaltungsvorganges der Beklagten sowie den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte und den Inhalt der
beigezogenen Gerichtsakte des SG Hannover, Az. S 21b Ka 82/92, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die gemäß §§ 143 und 144 Abs. 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) zulässige Berufung ist unbegründet.
Das SG hat zutreffend entschieden, dass der Beschluss der Beklagten vom 02. Februar 1994, mit dem sie dem
Kläger eine Geldbuße von 6.000,00 DM und allgemeine Verfahrenskosten bis zur Höhe von 500,00 DM auferlegt hat,
rechtmäßig ist.
Die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen gegen Vertragszahnärzte in Niedersachsen findet ihre Rechtsgrundlage in
§ 81 Abs. 5 SGB V (früher § 368 m Abs. 4 RVO) in Verbindung mit der Disziplinarordnung der Kassenzahnärztlichen
Vereinigung Niedersachsen in der Fassung vom 19. Januar 1988. § 18 der Disziplinarordnung (DO) bestimmt:
"Hält der Disziplinarausschuss eine Verletzung kassenzahnärztlicher Pflichten für erwiesen, so kann er folgende
Maßnahmen verhängen: a) Verwarnung b) Verweis c) Geldbuße bis 20.000,- DM d) Anordnung des Ruhens der
Zulassung bis zu 6 Monaten.
Maßnahmen nach Ziffer b und c bzw. c und d können nebeneinander verhängt werden."
Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) erfolgt die gerichtliche Überprüfung von
Disziplinarentscheidungen in zwei Schritten. Die Beurteilung über das Vorliegen der "Tatbestandsvoraussetzungen" ist
zu unterscheiden von der Frage, ob und gegebenenfalls welche Rechtsfolgen angebracht sind. Während die Frage, ob
eine Pflichtverletzung vorliegt, gerichtlich voll überprüfbar ist, steht dem Disziplinarausschuss bei der Auswahl der
Disziplinarmaßnahme gemäß § 18 DO sowie der Festsetzung der Höhe ein Ermessensspielraum zu. Dies hat zur
Folge, dass die Entscheidung in Bezug auf die Rechtsfolgenseite gemäß § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG nur eingeschränkt
überprüfbar ist (vgl. BSG SozR 2200 § 368 m RVO Nr. 3).
Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme gemäß §§ 1 und 18 DO sind in
Bezug auf die Beschäftigung der Zahnärztin L. bei dem Kläger gegeben gewesen, denn die Beschäftigung erfolgte
ohne die gemäß § 32 Abs. 2 Satz 2 Zahnärzte-Zulassungsverordnung notwendige Genehmigung der Beklagten. Dies
hat das Landessozialgericht (LSG) Niedersachsen bereits in seinem rechtskräftigen Urteil vom 26. Juni 1996, Az. L 5
Ka 71/94, Umdruck Seite 8, in Bezug auf den Kläger festgestellt.
Der Grundsatz "ne bis in idem" steht der erneuten Verhängung einer Geldbuße nach Auffassung des Senates nicht
entgegen. Dieser Grundsatz findet in Artikel 103 Abs. 3 GG Ausdruck, wonach niemand wegen derselben Tat auf
Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden darf. Zwar ist diese Vorschrift nach seinem Wortlaut
auf Disziplinarmaßnahmen nicht direkt anwendbar, indessen gebietet es das Rechtsstaatsprinzip, auch im Hinblick
auf die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen mehrfachen Sanktionierungen Grenzen zu setzen (vgl. Jarass/Pieroth,
GG, 4. Aufl. 1997, Art. 103 RdNr. 59; Hencke in Handbuch der Sozialversicherung, Teil II, SGB V, § 81 RdNr. 34).
Vorliegend ist diese Grenze nicht zu beachten, weil mit dem Disziplinarbeschluss der Beklagten vom 02. Februar
1994 nicht dieselbe "Tat" geahndet wird, wie in dem zuvor ergangenen Beschluss der Beklagten vom 13. November
1991. Die fortdauernde ungenehmigte Beschäftigung der Zahnärztin J. über den Zeitpunkt der Zustellung des
Beschlusses vom 13. November 1991 (nach Angaben des PB des Klägers erfolgte die Zustellung am 17. Januar
1992) hinaus, ist einem Dauerdelikt im strafrechtlichen Sinne vergleichbar. Dauerdelikte sind solche Straftaten, bei
denen der Täter einen andauernden rechtswidrigen Zustand herbeiführt oder pflichtwidrig nicht beseitigt und diesen
Zustand dann willentlich aufrechterhält oder bei denen er sein Verhalten kontinuierlich fortsetzt (vgl.
Schönke/Schröder, StGB, 25. Aufl. 1997, Vorbem. §§ 52 ff., RdNr. 81). Dauerdelikte enden mit Aufhebung des
rechtswidrigen Zustands (vgl. Schönke/Schröder a.a.O., RdNr. 84). Die Verurteilung wegen eines Dauerdeliktes
bewirkt dessen Zäsur (vgl. Schönke/Schröder a.a.O., RdNr. 87). Der Kläger hat die Zahnärztin J. nach den
Feststellungen des SG ohne die erforderliche Genehmigung in der Zeit von August 1987 bis zum Ablauf des Monats
August 1992 beschäftigt. Von dem Disziplinarbeschluss der Beklagten vom 13. November 1991 wurde demnach nicht
der gesamte Zeitraum des vom Kläger gesetzten rechtswidrigen Zustandes erfasst. Der erkennende Senat erachtet
es für sachgerecht, bereits in dem Zeitpunkt der Zustellung der Entscheidung des Disziplinarausschusses (der
17.1.1992) eine zeitliche Zäsur zu erblicken, die bei Aufrechterhaltung des sanktionierten rechtswidrigen Zustandes
über diesen Zeitpunkt hinaus Raum für die Verhängung einer erneuten Disziplinarmaßnahme eröffnet.
Soweit der Kläger geltend gemacht hat, der erneuten Verhängung einer Disziplinarmaßnahme stehe die
Verfolgungsverjährung entgegen, vermag der Senat dem nicht zu folgen. § 9 DO sieht vor, dass die Durchführung
eines Disziplinarverfahrens nicht mehr beschlossen werden darf, wenn seit dem Zeitpunkt, in dem die angebliche
Verfehlung dem Vorstand bekannt gegeben worden ist, zwei Jahre verstrichen sind oder wenn die angebliche
Verfehlung in dem Zeitpunkt, in dem das Belastungsmatierial bei dem Vorsitzenden des Disziplinarausschusses
eingegangen ist, bereits fünf Jahre zurückliegt. Nimmt man den Zeitpunkt der Zustellung des Disziplinarbeschlusses
an den Kläger am 17. Januar 1992 als frühestmöglichen Zeitpunkt der Kenntnis des Vorstandes über die
ungenehmigte Weiterbeschäftigung der Zahnärztin J. durch den Kläger (vgl. die Entscheidungsgründe des
Beschlusses), bedeutet die Mitteilung der Durchführung eines weiteren Disziplinarverfahrens an den Kläger durch das
Schreiben der Beklagten vom 19. März 1993 eine rechtzeitige Verjährungsunterbrechung.
Ist demnach davon auszugehen, dass die Beschäftigung der Zahnärztin J. über den 13. November 1991 hinaus erneut
als einer Disziplinarmaßnahme zugänglicher Pflichtenverstoß zu qualifizieren ist, beschränkt sich die gerichtliche
Überprüfung der vom Disziplinarausschuss verhängten Maßnahme gemäß § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG darauf, ob die
gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der
Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Die Beklagte hat die Verhängung einer
Geldbuße von 6.000,00 DM damit begründet, dass die Pflichtverletzung mit einer empfindlichen Geldbuße zu ahnden
sei, denn der Kläger sei durch die Entscheidung des Disziplinarausschusses vom 13. November 1991 nicht zu einem
pflichtgemäßen Verhalten bewegt worden. Er habe weder die Beschäftigung der Zahnärztin J. eingestellt, noch habe
er eine Genehmigung dafür beantragt. Seine Handlungsweise ließe erkennen, dass er die ihm als Vertragszahnarzt
obliegenden Pflichten nicht ernst nehme und sich leicht darüber hinwegsetze. Es sei deshalb geboten, ihn noch
einmal eindringlich auf seine Pflichtenstellung hinzuweisen und ihn zu einer gewissenhaften Einhaltung der mit der
Zulassung als Vertragszahnarzt verbundenen Obliegenheiten zu veranlassen. Nachdem der Kläger durch die in dem
vorangegangenen Verfahren verhängte Geldbuße von 2.000,00 DM offensichtlich nicht beeindruckt worden sei, müsse
die erneute Geldbuße wesentlich höher ausfallen und sei dem gemäß auf 6.000,00 DM festzusetzen. Diese
Erwägungen hält der Senat für ausreichend, um die Ermessensentscheidung ordnungsgemäß zu begründen.
Nach allem konnte die Berufung keinen Erfolg haben
Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.
Es hat keine Veranlassung bestanden, die Revision zuzulassen.