Urteil des LSG Niedersachsen-Bremen vom 07.02.2001, 5 KA 57/99

Entschieden
07.02.2001
Schlagworte
Ne bis in idem, Niedersachsen, Verfolgungsverjährung, Genehmigung, Zustellung, Verfahrenskosten, Rechtsgrundlage, Zustand, Gerichtsakte, Disziplinarverfahren
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Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen

Urteil vom 07.02.2001 (nicht rechtskräftig)

Sozialgericht Hannover S 31 KA 594/96

Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen L 3/5 KA 57/99

Berufung wird zurückgewiesen. Kläger hat der Beklagten die notwendigen Kosten des Berufungsverfahrens zu erstatten.

Tatbestand:

Der Rechtsstreit betrifft die Rechtmäßigkeit der Verhängung einer weiteren Disziplinarmaßnahme.

Der Kläger ist seit 1984 in Garbsen als Vertragszahnarzt zugelassen. In der Zeit vom 01. Januar 1988 bis 31. Juli 1990 und 01. März 1990 bis 31. März 1991 beschäftigte er jeweils mit Zustimmung der Beklagten die Zahnärzte Dr. H. und Isaak als Ausbildungsassistenten. In den entsprechenden Antragsformularen der Beklagten findet sich folgender Passus: "Mir sind die Kriterien für die Beschäftigung eines Assistenten oder Vertreters bei einem Kassenzahnarzt im Bereich der KZVN bekannt."

Im Verlaufe des Jahres 1990 wurde der Beklagten bekannt, dass der Kläger neben den von der Beklagten genehmigten Assistenten auch die Zahnärztin I. seit 1987 beschäftigte. Der Kläger machte insoweit geltend, die Zahnärztin werde bei ihm lediglich zur Anfertigung ihrer Dissertation etwa vier bis acht Stunden monatlich tätig und behandele keine Kassenpatienten. Nach Vernehmung der Zahnärztin verhängte die Beklagte mit Beschluss vom 13. November 1991 gegen den Kläger wegen des Verstoßes gegen seine kassenzahnärztlichen Pflichten eine Geldbuße von 2.000,00 DM und erlegte ihm die Tragung der allgemeinen Verfahrenskosten bis zu einem Betrag von 500,00 DM auf. In der Begründung des Beschlusses hieß es, der Kläger habe durch die ungenehmigte Beschäftigung der Zahnärztin J. als Assistentin gegen seine vertragszahnärztlichen Pflichten verstoßen. Der Pflichtenverstoß dauere auch noch an, weil der Kläger trotz des im Sommer 1990 gegen ihn eingeleiteten Disziplinarverfahrens noch keine Genehmigung für die Beschäftigung der Zahnärztin J. eingeholt habe.

Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage, die der Kläger unter anderem erneut damit begründete, dass Frau J. in seiner Praxis keine Kassenpatienten behandelt habe, hat das Sozialgericht (SG) Hannover durch Urteil vom 22. Juni 1994 abgewiesen. Nach dem Ergebnis der Ermittlungen, insbesondere der Vernehmung der Zeugin J., stände fest, dass diese nicht im eigenen Interesse an der Ableistung von Ausbildungs-, Weiterbildungs- oder Vorbereitungszeiten bei dem Kläger tätig geworden sei, sondern im Wesentlichen im Interesse des Klägers als Praxisinhaber die anfallenden kieferorthopädischen Behandlungen auch von Kassenpatienten zu dessen Entlastung ausgeführt habe. Sie habe auch entgeltlich gearbeitet, denn bis August 1988 habe sie Zahlungen im Rahmen der sozialversicherungsrechtlichen Geringfügigkeitsgrenze erhalten, danach 50,00 DM pro geleisteter Arbeitsstunde.

Das Landessozialgericht hat die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung des Klägers durch Urteil vom 26. Juni 1996 zurückgewiesen.

Im März 1992 genehmigte die Beklagte dem Kläger antragsgemäß die Beschäftigung des Zahnarztes K. als Vorbereitungsassistenten für die Zeit vom 01. Mai 1992 bis 30. April 1993. Durch eine Veränderungsanzeige der Zahnärztekammer Niedersachsen vom 15. Juni 1992 wurde der Beklagten mitgeteilt, dass die Zahnärztin J. bei dem Kläger noch bis zum 31. August 1992 tätig sein und sodann ab 01. September 1992 eine abhängige Beschäftigung als Jugendzahnärztin beim Landkreis Hannover aufnehmen werde. Die Verwaltungsstelle Hannover der Beklagten teilte diesen Sachverhalt dem Vorstand der Beklagten mit Schreiben vom 02. Juli 1992 mit. Dieser beschloss im August 1992, den Vorgang dem Disziplinarausschuss zur Überprüfung vorzulegen. Im Oktober 1992 empfahl der Vorsitzende des Disziplinarausschusses der Beklagten, ein Disziplinarverfahren gegen den Kläger durchzuführen, da der Verdacht bestehe, dass der Kläger die Zahnärztin J. auch weiterhin ohne die erforderliche Genehmigung in der Zeit vom 14. November 1991 bis 31. August 1992 beschäftigt habe.

Im März 1993 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass sie wegen der ungenehmigten Weiterbeschäftigung der Zahnärztin J. über den 13. November 1991 hinaus ein Disziplinarverfahren gegen ihn einleiten werde. Mit Beschluss vom 02. Februar 1994 verhängte der Disziplinarausschuss der Beklagten gegen den Kläger eine Geldbuße in Höhe

von 6.000,00 DM sowie die allgemeinen Verfahrenskosten bis zur Höhe von 500,00 DM. In der Begründung legte der Disziplinarausschuss dar, dass der Beschluss vom 13. November 1991 der Verhängung einer weiteren Diszplinarmaßnahme nicht entgegenstehe, da dieser nur den Zeitraum bis zur Verkündung des Beschlusses erfasse. Der Kläger habe sich aber auch über diesen Zeitraum hinaus pflichtwidrig verhalten, was mit einer empfindlichen Geldbuße zu ahnden sei.

Gegen diesen seinen Bevollmächtigten und ihm am 30.3.1994 zugestellten Beschluss hat der Kläger am 12. April 1994 Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht, dass in Bezug auf den gegen ihn erhobenen Pflichtenverstoß Verfolgungsverjährung eingetreten sei. Im Übrigen fehle es für die Verhängung der Disziplinarmaßnahme an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage und sie sei mit Artikel 12 Grundgesetz (GG) nicht vereinbar. Insbesondere sei aber darauf hinzuweisen, dass die Verhängung einer weiteren Disziplinarmaßnahme an dem Grundsatz "ne bis in idem" scheitere, denn durch den Disziplinarbeschluss vom 13. November 1991 sei in Bezug auf die Beschäftigung der Zahnärztin J. bei dem Kläger Strafklageverbrauch eingetreten.

Das SG hat die Klage durch Urteil vom 28. Juli 1999 abgewiesen. Von dem Eintritt einer Verfolgungsverjährung könne schon deswegen nicht ausgegangen werden, weil entsprechende Regelungen in der Disziplinarordnung der Beklagten, die ihre Rechtsgrundlage in § 81 Abs. 5 SGB V finde, fehlten. Die analoge Anwendung von Verjährungsvorschriften aus dem Straf- bzw. Ordnungswidrigkeitenrecht setze eine vom Normgeber nicht beabsichtigte Regelungslücke voraus, von der im vorliegenden Zusammenhang indessen nicht ausgegangen werden könne. Durch das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen vom 26. Juni 1996 sei rechtskräftig das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen für einen Verstoß gegen vertragsärztliche Pflichten durch den Kläger durchgehend bis zum 30. August 1992 festgestellt worden. Ein Strafklageverbrauch könne jedenfalls für den Zeitraum ab 14. November 1991 nicht angenommen werden, weil dieser von dem Beschluss des Disziplinarausschusses vom 13. November 1991 nicht mehr erfasst werde. Das fortdauernde Verhalten des Klägers sei daher erneut als disziplinarwürdig zu ahnden. Die Ermessensausübung der Beklagten im Hinblick auf die Höhe der verhängten Geldbuße sei unter Berücksichtigung des eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungs-maßstabes nicht zu beanstanden.

Gegen dieses seinem Bevollmächtigten am 08. September 1999 zugestellte Urteil hat der Kläger am 04. Oktober 1999 rechtzeitig Berufung eingelegt. Das SG habe den von ihm geltend gemachten Aspekt der Verfolgungsverjährung nicht hinreichend gewürdigt. Auch im Bereich des Beamtenrechts sähen die § 4 Abs. 1 Bundes Disziplinarordnung und § 4 Abs. 2 Niedersächsische Disziplinarordnung den Eintritt einer Verfolgungsverjährung nach einem Zeitraum von zwei Jahren vor. Aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sei eine analoge Anwendung dieser Vorschriften auch im Bereich des Disziplinarrechts der Vertragszahnärzte geboten. Im Übrigen sei durch den Disziplinarbeschluss vom 13. November 1991 in Bezug auf die Beschäftigung der Zahnärztin J. Strafklageverbrauch eingetreten. Dies folge aus Art. 103 Abs. 3 GG, wonach niemand wegen derselben Tat aufgrund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden dürfe. Dieser aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Grundsatz sei auch auf das berufsständische Diszplinarrecht der Zahnärzte zu übertragen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Sozialgerichts Hannover vom 28. Juli 1999 sowie den Beschluss der Beklagten vom 2. Februar 1994 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält das erstinstanzliche Urteil für zutreffend. Der Kläger gehe in seiner Argumentation davon aus, dass die Beschäftigung der Zahnärztin J. durch ihn bis zum 30. August 1992 eine einheitliche Tat darstelle. Dabei übersehe er, dass die Weiterbeschäftigung der Zahnärztin J. auch nach Erlass der Disziplinarmaßnahme vom 13. November 1991 auf der Grundlage eines erneuten Tatentschlusses erfolgt sei, der von der Beklagten auch erneut geahndet werden könne. Die erneute Ahndung sei auch deswegen erforderlich, weil ansonsten vertragswidriges Verhalten auf unbestimmte Zeit fortgesetzt werden könne, ohne dass die Beklagte eine Handhabe für weitere Maßnahmen hätte. Damit wäre auch der der Beklagten gegenüber den gesetzlichen Krankenkassen obliegende Gewährleistungsauftrag gefährdet.

Wegen des weiteren Sachvortrags der Beteiligten sowie des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorganges der Beklagten sowie den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Gerichtsakte des SG Hannover, Az. S 21b Ka 82/92, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die gemäß §§ 143 und 144 Abs. 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) zulässige Berufung ist unbegründet.

Das SG hat zutreffend entschieden, dass der Beschluss der Beklagten vom 02. Februar 1994, mit dem sie dem Kläger eine Geldbuße von 6.000,00 DM und allgemeine Verfahrenskosten bis zur Höhe von 500,00 DM auferlegt hat, rechtmäßig ist.

Die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen gegen Vertragszahnärzte in Niedersachsen findet ihre Rechtsgrundlage in § 81 Abs. 5 SGB V (früher § 368 m Abs. 4 RVO) in Verbindung mit der Disziplinarordnung der Kassenzahnärztlichen Vereinigung Niedersachsen in der Fassung vom 19. Januar 1988. § 18 der Disziplinarordnung (DO) bestimmt:

"Hält der Disziplinarausschuss eine Verletzung kassenzahnärztlicher Pflichten für erwiesen, so kann er folgende Maßnahmen verhängen: a) Verwarnung b) Verweis c) Geldbuße bis 20.000,- DM d) Anordnung des Ruhens der Zulassung bis zu 6 Monaten.

Maßnahmen nach Ziffer b und c bzw. c und d können nebeneinander verhängt werden."

Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) erfolgt die gerichtliche Überprüfung von Disziplinarentscheidungen in zwei Schritten. Die Beurteilung über das Vorliegen der "Tatbestandsvoraussetzungen" ist zu unterscheiden von der Frage, ob und gegebenenfalls welche Rechtsfolgen angebracht sind. Während die Frage, ob eine Pflichtverletzung vorliegt, gerichtlich voll überprüfbar ist, steht dem Disziplinarausschuss bei der Auswahl der Disziplinarmaßnahme gemäß § 18 DO sowie der Festsetzung der Höhe ein Ermessensspielraum zu. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung in Bezug auf die Rechtsfolgenseite gemäß § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG nur eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. BSG SozR 2200 § 368 m RVO Nr. 3).

Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme gemäß §§ 1 und 18 DO sind in Bezug auf die Beschäftigung der Zahnärztin L. bei dem Kläger gegeben gewesen, denn die Beschäftigung erfolgte ohne die gemäß § 32 Abs. 2 Satz 2 Zahnärzte-Zulassungsverordnung notwendige Genehmigung der Beklagten. Dies hat das Landessozialgericht (LSG) Niedersachsen bereits in seinem rechtskräftigen Urteil vom 26. Juni 1996, Az. L 5 Ka 71/94, Umdruck Seite 8, in Bezug auf den Kläger festgestellt.

Der Grundsatz "ne bis in idem" steht der erneuten Verhängung einer Geldbuße nach Auffassung des Senates nicht entgegen. Dieser Grundsatz findet in Artikel 103 Abs. 3 GG Ausdruck, wonach niemand wegen derselben Tat auf Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden darf. Zwar ist diese Vorschrift nach seinem Wortlaut auf Disziplinarmaßnahmen nicht direkt anwendbar, indessen gebietet es das Rechtsstaatsprinzip, auch im Hinblick auf die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen mehrfachen Sanktionierungen Grenzen zu setzen (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 103 RdNr. 59; Hencke in Handbuch der Sozialversicherung, Teil II, SGB V, § 81 RdNr. 34). Vorliegend ist diese Grenze nicht zu beachten, weil mit dem Disziplinarbeschluss der Beklagten vom 02. Februar 1994 nicht dieselbe "Tat" geahndet wird, wie in dem zuvor ergangenen Beschluss der Beklagten vom 13. November 1991. Die fortdauernde ungenehmigte Beschäftigung der Zahnärztin J. über den Zeitpunkt der Zustellung des Beschlusses vom 13. November 1991 (nach Angaben des PB des Klägers erfolgte die Zustellung am 17. Januar 1992) hinaus, ist einem Dauerdelikt im strafrechtlichen Sinne vergleichbar. Dauerdelikte sind solche Straftaten, bei denen der Täter einen andauernden rechtswidrigen Zustand herbeiführt oder pflichtwidrig nicht beseitigt und diesen Zustand dann willentlich aufrechterhält oder bei denen er sein Verhalten kontinuierlich fortsetzt (vgl. Schönke/Schröder, StGB, 25. Aufl. 1997, Vorbem. §§ 52 ff., RdNr. 81). Dauerdelikte enden mit Aufhebung des rechtswidrigen Zustands (vgl. Schönke/Schröder a.a.O., RdNr. 84). Die Verurteilung wegen eines Dauerdeliktes bewirkt dessen Zäsur (vgl. Schönke/Schröder a.a.O., RdNr. 87). Der Kläger hat die Zahnärztin J. nach den Feststellungen des SG ohne die erforderliche Genehmigung in der Zeit von August 1987 bis zum Ablauf des Monats August 1992 beschäftigt. Von dem Disziplinarbeschluss der Beklagten vom 13. November 1991 wurde demnach nicht der gesamte Zeitraum des vom Kläger gesetzten rechtswidrigen Zustandes erfasst. Der erkennende Senat erachtet es für sachgerecht, bereits in dem Zeitpunkt der Zustellung der Entscheidung des Disziplinarausschusses (der 17.1.1992) eine zeitliche Zäsur zu erblicken, die bei Aufrechterhaltung des sanktionierten rechtswidrigen Zustandes über diesen Zeitpunkt hinaus Raum für die Verhängung einer erneuten Disziplinarmaßnahme eröffnet.

Soweit der Kläger geltend gemacht hat, der erneuten Verhängung einer Disziplinarmaßnahme stehe die Verfolgungsverjährung entgegen, vermag der Senat dem nicht zu folgen. § 9 DO sieht vor, dass die Durchführung eines Disziplinarverfahrens nicht mehr beschlossen werden darf, wenn seit dem Zeitpunkt, in dem die angebliche Verfehlung dem Vorstand bekannt gegeben worden ist, zwei Jahre verstrichen sind oder wenn die angebliche Verfehlung in dem Zeitpunkt, in dem das Belastungsmatierial bei dem Vorsitzenden des Disziplinarausschusses eingegangen ist, bereits fünf Jahre zurückliegt. Nimmt man den Zeitpunkt der Zustellung des Disziplinarbeschlusses an den Kläger am 17. Januar 1992 als frühestmöglichen Zeitpunkt der Kenntnis des Vorstandes über die ungenehmigte Weiterbeschäftigung der Zahnärztin J. durch den Kläger (vgl. die Entscheidungsgründe des Beschlusses), bedeutet die Mitteilung der Durchführung eines weiteren Disziplinarverfahrens an den Kläger durch das Schreiben der Beklagten vom 19. März 1993 eine rechtzeitige Verjährungsunterbrechung.

Ist demnach davon auszugehen, dass die Beschäftigung der Zahnärztin J. über den 13. November 1991 hinaus erneut als einer Disziplinarmaßnahme zugänglicher Pflichtenverstoß zu qualifizieren ist, beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung der vom Disziplinarausschuss verhängten Maßnahme gemäß § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG darauf, ob die

gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Die Beklagte hat die Verhängung einer Geldbuße von 6.000,00 DM damit begründet, dass die Pflichtverletzung mit einer empfindlichen Geldbuße zu ahnden sei, denn der Kläger sei durch die Entscheidung des Disziplinarausschusses vom 13. November 1991 nicht zu einem pflichtgemäßen Verhalten bewegt worden. Er habe weder die Beschäftigung der Zahnärztin J. eingestellt, noch habe er eine Genehmigung dafür beantragt. Seine Handlungsweise ließe erkennen, dass er die ihm als Vertragszahnarzt obliegenden Pflichten nicht ernst nehme und sich leicht darüber hinwegsetze. Es sei deshalb geboten, ihn noch einmal eindringlich auf seine Pflichtenstellung hinzuweisen und ihn zu einer gewissenhaften Einhaltung der mit der Zulassung als Vertragszahnarzt verbundenen Obliegenheiten zu veranlassen. Nachdem der Kläger durch die in dem vorangegangenen Verfahren verhängte Geldbuße von 2.000,00 DM offensichtlich nicht beeindruckt worden sei, müsse die erneute Geldbuße wesentlich höher ausfallen und sei dem gemäß auf 6.000,00 DM festzusetzen. Diese Erwägungen hält der Senat für ausreichend, um die Ermessensentscheidung ordnungsgemäß zu begründen.

Nach allem konnte die Berufung keinen Erfolg haben

Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.

Es hat keine Veranlassung bestanden, die Revision zuzulassen.

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