Urteil des LSG Berlin-Brandenburg, Az. L 7 KA 132/06

LSG Berlin und Brandenburg: ex tunc, niedersachsen, versorgung, verwaltungsverfahren, bezirk, psychotherapeut, vorrat, zustellung, beschränkung, verwaltungsprozess
Landessozialgericht Berlin-Brandenburg
Urteil vom 03.12.2008 (nicht rechtskräftig)
Sozialgericht Berlin S 79 KA 220/04
Landessozialgericht Berlin-Brandenburg L 7 KA 132/06
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 10. Mai 2006 wird zurückgewiesen. Die
Klägerin trägt auch die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Zulassung zur vertragspsychotherapeutischen Versorgung im Zulassungsbezirk Berlin.
Die 1961 geborene Klägerin ist Diplom-Psychologin und approbierte Psychologische Psychotherapeutin. Sie
beantragte am 20. Mai 2003 bei der Beigeladenen zu 1) die Eintragung als Psychologische Psychotherapeutin in das
Arzt- und Psychotherapeutenregister des Zulassungsbezirks Berlin. Diesen Antrag lehnte die Beigeladene zu 1) mit
Bescheid vom 23. Oktober 2003 mit der Begründung ab, die hierfür erforderliche Fachkunde sei nicht ausreichend
belegt. Gegen diese Ablehnung erhob die Klägerin zunächst Widerspruch und nahm den Antrag auf Eintragung in das
Arzt- und Psychotherapeutenregister des Zulassungsbezirks Berlin mit Schreiben vom 25. November 2003 zurück.
Auf ihren bereits am 17. November 2003 gestellten Antrag wurde sie am 5. Januar 2004 in das Arztregister
(Psychotherapeuten) des Zulassungsbezirks Braunschweig eingetragen; einen ebenfalls in Braunschweig gestellten
Antrag auf Zulassung zur vertragspsychotherapeutischen Versorgung nahm sie Anfang 2004 zurück.
Ihren Antrag auf Zulassung zur vertragspsychotherapeutischen Versorgung im ehemaligen Planungsbereich Berlin-
Treptow vom 27. Mai 2003 lehnte der Zulassungsausschuss für Ärzte und Psychotherapeuten mit Beschluss vom 31.
März 2004 ab und ihren hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Berufungsausschuss für Ärzte - Zulassungsbezirk
Berlin - mit Beschluss
vom 18. August 2004 zurück; diesen Beschluss hat er durch Beschluss vom 11. Juli 2007 bestätigt. Zur Begründung
führte der Berufungsausschuss aus: Die Klägerin könne im Zulassungsbezirk Berlin nicht zur
vertragspsychotherapeutischen Versorgung zugelassen werden, weil dieser Bezirk überversorgt und für die Zulassung
Psychologischer Psychotherapeuten gesperrt sei. Auch die Tatsache, dass ihr Antrag auf Zulassung vor der
Verfügung der Zulassungsbeschränkung gestellt worden sei, ermögliche keine Zulassung, weil er zu diesem Zeitpunkt
nicht wirksam gewesen sei. Denn der erforderliche Nachweis der Eintragung in das Arztregister habe zu diesem
Zeitpunkt gefehlt. Die Eintragung sei erst nach Verhängung der Zulassungsbeschränkungen durch den
Landesausschuss für Ärzte und Krankenkassen Berlin erfolgt. Deshalb sei unerheblich, ob die von der Klägerin in das
Arztregister des Zulassungsbezirks Braunschweig erwirkte Eintragung die Zulassungsgremien in Berlin binde.
Die hiergegen von der Klägerin erhobene Klage hat das Sozialgericht Berlin mit Urteil vom 10. Mai 2006 im
Wesentlichen aus den Gründen des Beschlusses des Berufungsausschusses vom 18. August 2004 abgewiesen.
Gegen dieses ihr am 31. Oktober 2006 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 29. November 2006 Berufung eingelegt.
Zur Begründung macht sie geltend: Im vorliegenden Rechtsstreit komme es darauf an, ob der von ihr gestellte
Zulassungsantrag wirksam gewesen sei. Nur in diesem Fall könne er der Sperre der Zulassung für Psychologische
Psychotherapeuten entgegengehalten werden. Bei einem wirksamen Zulassungsantrag würde § 19 Abs. 1
Zulassungsverordnung für Vertragsärzte (Ärzte-ZV) jedoch verhindern, dass ihr Zulassungsantrag hätte abgelehnt
werden dürfen. Die Wirksamkeit des Zulassungsantrages sei nicht davon abhängig, dass diesem schon bei
Antragstellung vor der Zulassungsbeschränkung ein Auszug aus dem Arztregister beigefügt werde. Vielmehr reiche es
aus, dass sie zum Zeitpunkt des Zulassungsantrages vor Verhängung der Zulassungsbeschränkung einen Antrag auf
Eintragung ins Arztregister gestellt habe und die Voraussetzungen zur Eintragung ins Arztregister vorgelegen hätten,
was durch die im Januar 2004 erfolgte Eintragung ins Arztregister des Zulassungsbezirks Braunschweig durch die KV
Niedersachsen belegt werde, die auf Grund derselben Antragsunterlagen erfolgt sei. Dieses in Niedersachsen geführte
Verwaltungsverfahren habe das in Berlin geführte nahtlos fortgesetzt. Sie - die Klägerin - habe damit vor Eintritt der
Zulassungssperre für Psychologische Psychotherapeuten im Zulassungsbezirk Berlin alles ihr Zumutbare getan, um
eine Zulassung zu erreichen. Auf die Bearbeitungszeit ihrer Anträge habe sie keinen Einfluss. Sowohl aus Art. 12
Grundgesetz (GG) als auch aus dem Rechtsstaatsprinzip sei aber für berufswahlnahe Ausübungsregelungen, die hier
vorlägen, abzuleiten, dass die durch die Prüfgremienerfolgenden Grundrechtseingriffe messbar und für den
Betroffenen voraussehbar sein müssten, was nur der Fall sei, wenn dieser die Rechtslage erkennen und sein
Verhalten darauf einrichten könne. Daraus sei abzuleiten, dass es hier allein auf die rechtzeitig vor Verhängung der
Zulassungsbeschränkungen gestellten Anträge ankomme.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 10. Mai 2006 sowie den Beschluss des Beklagten vom 18. August 2004 in
der Fassung des Beschlusses vom 11. Juli 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, sie zur
vertragspsychotherapeutischen Versorgung im Zulassungsbezirk Berlin zuzulassen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt er auf das sozialgerichtliche Urteil und seinen Beschluss vom 11. Juli 2007 Bezug. Darin
vertritt er die Auffassung, dass das in Berlin geführte Verwaltungsverfahren zur Eintragung ins Arztregister durch die
Rücknahme des Antrages beendet worden sei. Das in Niedersachsen geführte beruhe auf einem neuen Antrag und
führe das in Berlin geführte deshalb nicht nahtlos fort. Die Klägerin hätte es in der Hand gehabt, nach einem
Wohnsitzwechsel nach Niedersachsen die Abgabe des Vorgangs an die KV Niedersachsen zu beantragen, was sie
nicht getan habe, damit die KV Niedersachsen von dem in Berlin geführten Verwaltungsverfahren und den Gründen für
die Ablehnung keine Kenntnis erlange. Im Übrigen komme es hierauf für die gerichtliche Entscheidung nicht an, weil
der Zulassungsantrag nicht wirksam gewesen sei, da die Eintragung in das Arztregister zum Zeitpunkt der
Antragstellung nicht habe nachgewiesen werden können. Denn weder § 95 Abs. 2 Satz 1 Sozialgesetzbuch/Fünftes
Buch (SGB V) noch § 18 Ärzte-ZV sehe vor, dass für die Zulassung ein rechtzeitiger Antrag und das Vorliegen der
Voraussetzungen der Eintragung ins Arztregister ausreichten. Insbesondere erfülle ein bei Einreichung des
Zulassungsantrages nicht ins Arztregister eingetragener Arzt nicht die Anforderungen an die Wirksamkeit eines
Zulassungsantrages, wenn die Entscheidung über einen solchen Antrag wegen der noch zu prüfenden fachlichen
Voraussetzungen noch unsicher sei und die Eintragung erst durch einen Wechsel des Wohnsitzes bei einer anderen
KV habe erwirkt werden können. Außerdem wirke die Eintragung in das Arztregister erst von diesem Zeitpunkt der
Eintragung an. Eine Rückbewirkung sei weder im Gesetz vorgesehen noch sonst zulässig.
Die sonstigen Beteiligten haben keine Anträge gestellt und sich nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Verwaltungs-vorgänge des Beklagten
und den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen, die dem Senat vorgelegen haben und zum Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gemacht wurden.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Sozialgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der
angefochtene Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat
keinen Anspruch auf die Zulassung zur vertragspsychotherapeutischen Versorgung im Zulassungsbezirk Berlin.
Rechtsgrundlage für das Zulassungsbegehren der Klägerin ist § 95 Abs. 1 bis 2 a SGB V in Verbindung mit den
ergänzenden Bestimmungen der Ärzte-ZV, die nach § 1 Abs. 3 Ärzte-ZV für Psychotherapeuten entsprechend gelten.
Danach nehmen an der vertragspsycho-therapeutischen Versorgung zugelassene Psychotherapeuten teil (§ 95 Abs. 1
Satz 1 SGB V). Um die Zulassung als Vertragspsychotherapeut kann sich jeder Psychotherapeut bewerben, der seine
Eintragung in ein Arztregister nachweist (§ 95 Abs. 2 Satz 1 SGB V). Diese Vorraussetzungen erfüllt die Klägerin, sie
ist approbierte Psychologische Psychotherapeutin und am 5. Januar 2004 in das Arztregister des Zulassungsbezirks
Braunschweig eingetragen worden. Allerdings setzt die Zulassung weiter voraus, dass keine Zulassungsbeschränkung
für den Zulassungsbezirk angeordnet worden ist, für den der Psychotherapeut seine Zulassung begehrt. Liegt eine
Zulassungsbeschränkung vor, ist ein Antrag auf Zulassung zur vertragspsychotherapeutischen Versorgung trotz
Erfüllung der materiellen Zulassungsvoraussetzungen abzulehnen. Eine solche wirksame Zulassungsbeschränkung
ist für Psychologische Psychotherapeuten mit Wirkung zum 1. Juni 2003 für den Zulassungsbezirk Berlin verfügt
worden (vgl. dazu im Einzelnen BSG, Urteil vom 17. Oktober 2007, - B 6 KA 45/06 R, zitiert nach juris).
Die Klägerin hat ihren Zulassungsantrag aber am 27. Mai 2003, also vor Wirksamwerden der
Zulassungsbeschränkung, gestellt; unter Beachtung von § 19 Abs. 1 Satz 2 Ärzte-ZV darf er wegen der angeordneten
Zulassungsbeschränkungen deshalb nur dann abgelehnt werden, wenn es sich nach der Rechtsprechung des BSG,
der sich der Senat in ständiger Entscheidungspraxis angeschlossen hat (Urteile des Senats vom 14. Dezember 2005,
- L 7 KA 9/05 -, und vom 29. November 2006, - L 7 KA 17/05-, jeweils zitiert nach juris), nicht um einen wirksamen
Antrag handelt. Eine solche Fallgestaltung eines unwirksamen Antrages liegt dem Zulassungsbegehren der Klägerin
zu Grunde.
Nicht jeder Antrag auf Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung ist gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 Ärzte-ZV vor einer
nach Eingang des Zulassungsantrages beschlossenen Zulassungs-beschränkung geschützt. Vielmehr muss es sich
um einen Antrag handeln, der formell und materiell wirksam ist. Er muss den in der Ärzte-ZV geregelten
Anforderungen entsprechen, dass heißt er muss die für eine Zulassung nach der Ärzte-ZV erforderlichen Angaben
enthalten und es müssen die nötigen Unterlagen beigefügt sein (Urteil des BSG vom 12. September 2001, - B 6 KA
90/00 R -, SozR 3-2005 § 98 Nr. 7). Außerdem muss der Antrag darauf gerichtet sein, die vertragsärztliche Tätigkeit
alsbald - mithin im Regelfall spätestens innerhalb von drei Monaten nach Zustellung des Beschlusses über die
Zulassung (§ 19 Abs. 3 Ärzte-ZV) - aufzunehmen. Ein Antrag eines Arztes wäre missbräuchlich, wenn dieser
erkennbar noch nicht alsbald in die Lage käme, eine vertragsärztliche Tätigkeit aufzunehmen, weil er z. B. noch für
längere Zeit in einem Beschäftigungsverhältnis stünde, oder er ersichtlich zur Aufnahme der vertragsärztlichen
Tätigkeit noch nicht bereit wäre (so genannter Antrag auf Vorrat; BSG, a.a.O.). Im vorliegenden Fall war der Antrag
unwirksam, weil die Klägerin sowohl zum Zeitpunkt des Zulassungsantrages als auch des Eintritts der
Zulassungsbeschränkung weder in das Arztregister eingetragen war noch ein darauf gerichteter Antrag gestellt war. Zu
beiden Zeitpunkten erfüllte sie damit weder die Voraussetzung des § 95 Abs. 2 Satz 1 SGB V, der die Zulassung von
der - vorherigen - Eintragung in das Arztregister abhängig macht, noch die des § 18 Abs. 1 Satz 3 a Ärzte-ZV, der als
formelle Voraussetzung des Zulassungsantrages die Beifügung eines Auszuges aus dem Arztregister als Nachweis
der
Eintragung verlangt. Sie war damit nicht in der Lage, die Tätigkeit alsbald aufzunehmen.
Zwar spricht manches dafür, dass aus verfassungsrechtlichen Gründen die Eintragung in das Arztregister für einen
wirksamen Zulassungsantrag dann nicht verlangt werden darf, wenn der Zulassungsbewerber vor oder zugleich mit
dem Zulassungsantrag, jedenfalls aber vor dem Eintritt von Zulassungsbeschränkungen, den Antrag auf Eintragung in
das Arztregister gestellt hat und alle Voraussetzungen für eine Eintragung in das Arztregister erfüllt. Denn dann hat er
alles ihm Zumutbare getan, um die Arztregistereintragung vor Eintritt der Zulassungssperre zu erhalten und den
Zulassungsantrag wirksam zu machen. Nach rechtsstaatlichen Grundsätzen müssen staatliche Eingriffe messbar
sowie für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar sein (BVerfGE 9, 137, 147). Erforderlich ist, dass die von
einer Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (BVerfGE 103, 332, 384
m.w.N.). Gerade in Fristfragen muss für den Rechtssuchenden klar erkennbar sein, was er zu tun hat, um einen
Rechtsverlust zu vermeiden (vgl. BVerfGE 69, 381, 385 f). Diese rechtsstaatlichen Erfordernisse haben besondere
Bedeutung bei Regelungen der Berufswahl und auch im so genannten berufswahlnahen Bereich, wie er vorliegend
betroffen ist. Normen in diesem Bereich müssen in Zweifelsfällen so ausgelegt werden, dass die Betroffenen die
Gestaltung ihres Berufslebens weitestmöglich planen können (BSG, Urteil vom 12. September 2001, - B 6 KA 90/00 R
-, zitiert nach juris). Diesen verfassungsrechtlichen Erfordernissen würde am besten entsprechen, § 19 Abs. 1 Satz 2
Ärzte-ZV so auszulegen, dass der Zulassungsbewerber auch den Antrag auf Eintragung ins Arztregister bis zum
letzten Zeitpunkt vor Eintritt der Zulassungsbeschränkung stellen kann. So hätte er Planungssicherheit. Andererseits
ist nicht zu verkennen, dass die Einräumung der Möglichkeit, vor dem Eintritt der Zulassungssperre neben dem
Zulassungsantrag selbst auch den auf Eintragung ins Arztregister zu stellen, um von der Zulassungssperre verschont
zu bleiben, exakt dem vom BSG entworfenen Bild des "Antrags auf Vorrat" entspricht. Denn ohne die Eintragung ins
Arztregister kommt eine Zulassung nicht in Betracht; diese Eintragung ist aber bei Psychologischen
Psychotherapeuten - wie auch im vorliegenden Fall - häufig nicht unproblematisch und erfordert eine eingehende
Prüfung der Eintragungsvoraussetzungen, die sich mit einem ggf. anschließenden Rechtsbehelfsverfahren lange
hinziehen können, so dass ein Zulassungsbebewerber - der i.Ü. unproblematisch die Zulassungsvoraussetzungen
erfüllt - wegen der fehlenden Eintragung ins Arztregister nicht alsbald seine vertragspsychotherapeutische Tätigkeit
aufnehmen könnte.
Diese Frage braucht hier aber abschließend ebenso wenig geklärt zu werden wie die Frage, ob schon vor Eintritt der
Zulassungsbeschränkungen für den Zulassungsbezirk Berlin die Voraussetzungen für die Eintragung in das
Arztregister vorlagen und ob für diese Prüfung die Feststellung ausreicht, dass die Klägerin im Januar 2004 im KV-
Bezirk Niedersachsen in ein Arztregister eingetragen worden ist. Denn durch die Rücknahme ihres Antrages auf
Eintragung in das Arztregister für den Zulassungsbezirk Berlin ist dieser mit ex-tunc-Wirkung entfallen mit der Folge,
dass die Klägerin bis zum Eintritt der Zulassungsbeschränkung für den Zulassungsbezirk Berlin keinen Antrag auf
Eintragung ins Arztregister gestellt und eben nicht alles Erforderliche getan hatte, um die Zulassungsvoraussetzungen
(alsbald) herbeizuführen. In der neueren Rechtsprechung des BSG und des BVerwG ist anerkannt, dass ein Antrag
auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes grundsätzlich bis zum Eintritt der Bestandskraft des ihn
bescheidenden Verwaltungsaktes zurückgenommen werden darf, sofern durch die Bescheidung dieses Antrages
keine Tatsachen geschaffen worden sind, die nicht rückgängig gemacht werden können (BSG, Urteil vom 13.
Dezember 2000, - B 14 EG 13/99 R -; BVerwG, Urteile vom 29. Mai 1980, - 5 C 65/78 - und vom 3. April 1987 - 4 C
30/85 -, zitiert nach juris), was bei der Ablehnung der Eintragung in Berlin nicht der Fall war. Ebenso ist anerkannt,
dass die Rücknahme eines Antrages die Beendigung des Verwaltungsverfahrens und die Unwirksamkeit bzw.
Erledigung zuvor ergangener Verwaltungsakte, vergleichbar der Klage- bzw. der Berufungsrücknahme im
Verwaltungsprozess, zur Folge hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1980, - 5 C 65/78 -, a.a.O., sowie
Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 23 Rdnr. 71 ff. m.w.N.). Dies ist aber nur denkbar, wenn die
Antragsrücknahme - ebenso wie die Klagerücknahme - ex-tunc wirkt, d.h. den Antrag rückwirkend entfallen lässt.
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Klägerin vor der Rücknahme des Eintragungsantrages in Berlin in
Niedersachsen einen neuen Antrag gestellt hat, weil dieser ein anderes, neues Verwaltungsverfahren i.S.d. §§ 8 ff.
Sozialgesetzbuch/Zehntes Buch (SGB X) vor einer anderen Behörde in Gang gesetzt hat und deshalb ohne
Auswirkungen auf die Rechtsfolgen der Antragsrücknahme in Berlin blieb. Deshalb ist es auch ohne Bedeutung, ob
die beiden Verwaltungsverfahren "nahtlos" aneinander anknüpften, zumal der Antrag auf Eintragung ins Arztregister in
Niedersachsen erst nach Eintritt der Zulassungssperre in Berlin gestellt wurde. Schließlich steht dem auch nicht
entgegen, dass der Antrag auf Eintragung ins Arztregister in Berlin während des vorübergehenden Wohnsitzwechsels
der Klägerin nach Niedersachsen hätte abgelehnt werden können. Denn die Klägerin hätte ihren Widerspruch in Berlin
zumindest so lange weiterverfolgen können, bis sie die Eintragung in Niedersachsen erreicht hatte, die das
Verwaltungsverfahren in Berlin auch ohne Antragsrücknahme erledigt hätte. Die Aufrechterhaltung ihres
Zulassungsantrages in Berlin zeigt nämlich, dass sie ihre Niederlassungsabsicht in Berlin nicht endgültig aufgegeben
hatte.
Selbst wenn man der Rechtsauffassung der Klägerin folgte und einen vor Wirksamkeit der Zulassungssperre
gestellten Antrag auf Eintragung in das Arztregister statt der Eintragung selbst ausreichen ließe, würde das dadurch
bewirkte Vertrauen in die Berechenbarkeit staatlichen Handelns durch die Antragsrücknahme beendet. Diese
Fallkonstellation kann deshalb nicht anders beurteilt werden, als wenn der Antrag auf Eintragung ins Arztregister im
Zulassungsbezirk Berlin bestandskräftig abgelehnt und auf den späteren, nach der Zulassungssperre gestellten
Antrag in Niedersachsen eine Eintragung erfolgt wäre. Dass in diesem Fall ein wirksamer Zulassungsantrag im
Zulassungsbezirk Berlin nicht vorgelegen hätte, bedarf keiner weiteren Ausführungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a SGG in Verbindung mit §§ 154 Absätze 2 und 3, 162 Absatz 3
Verwaltungsgerichtsordnung.
Der Senat hat die Revision gemäß § 160 Abs. 2 Nr. 1 SGG wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache
zugelassen.