Urteil des LSG Bayern vom 08.04.1998
LSG Bayern: verwaltungsakt, gesundheit, familie, sozialversicherung, juristische person, betriebsführung, abrechnung, rechnungslegung, prüfer, prüfungskosten
Bayerisches Landessozialgericht
Urteil vom 08.04.1998 (nicht rechtskräftig)
Sozialgericht München S 32 Ka 5241/95
Bayerisches Landessozialgericht L 12 KA 501/97
I. Auf die Berufung des Beklagten hin wird das Urteil des Sozialgerichts München vom 16. Oktober 1996 aufgehoben
und die Klage gegen den Bescheid des Bayer. Landesprüfungsamtes für Sozialversicherung im Bayer.
Staatsministerium für Arbeit und Sozial- ordnung, Familie, Frauen und Gesundheit vom 28. Juni 1995 abgewiesen. II.
Die Klägerin hat dem Beklagten die Kosten beider Rechtszüge zu erstatten. III. Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Zwischen den Beteiligten ist die Höhe der Kosten einer vom Beklagten bei der Klägerin durchgeführten Prüfung der
Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung sowie die Art der Geltendmachung dieser Kosten streitig.
Die Klägerin ist die Kassenzahnärztliche Vereinigung Bayerns. Das Bayer. Landesprüfungsamt für Sozialversicherung
im Bayer. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit kündigte mit Schreiben
vom 12. November 1993 der Klägerin an, die gemäß § 274 SGB V iVm Art.4 Abs.2 des Gesetzes zur Ausführung des
Sozialgesetzbuches - AGSGB - vorgesehene Prüfung der Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung der Klägerin
ab 29. November 1993 durchzuführen. Die örtliche Prüfung werde voraussichtlich 12 Wochen dauern und von vier
Prüfungsbeauftragten durchgeführt werden. Es sei beabsichtigt, am 29. November 1993 die Mitglieder der Prüfgruppe
persönlich vorzustellen und dabei Näheres über den Inhalt und Ablauf der Prüfung zu besprechen. Mit Schreiben vom
19. November 1993 bat daraufhin die Klägerin das Landesprüfungsamt um Mitteilung, ob und in welcher Höhe für das
Prüfverfahren bei ihr Kosten entstehen würden; eine Schätzung sei zunächst ausreichend. Das Landesprüfungsamt
teilte daraufhin noch am selben Tag der Klägerin mit, daß mit Gesamtkosten in Höhe von ca. 200.000,00 DM zu
rechnen sei.
In der Zeit vom 10. Januar 1994 bis 25. März 1994 erfolgte bei der Klägerin eine Prüfung vor Ort. Auch die
Dienststelle Nürnberg und zwei Bezirksstellen der Klägerin wurden in diesem Zeitraum geprüft. Am 22. Juni 1994 fand
die Schlußbesprechung statt, am 13. Oktober 1994 wurde der Klägerin der Prüfbericht vom 6. Oktober 1994
zugeleitet. Hierzu machte die Klägerin in ihrer Stellungnahme vom 29. Mai 1995 Ausführungen.
Mit Schreiben vom 22. März 1995 teilte das Landesprüfungsamt der Klägerin mit, daß Prüfungskosten in Höhe von
234.972,25 DM entstanden seien, die die Klägerin zu erstatten habe. Die Prüfungskosten würden in einer
Gesamtsumme angefordert und seien von der Klägerin bis spätestens 1. Juni 1995 an die Staatsoberkasse zu
überweisen. Die Kosten seien nach dem tatsächlich entstandenen Personal- und Sachaufwand auf der Grundlage der
vom Bayer. Staatsministerium der Finanzen ermittelten Personalvollkosten je Stunde ermittelt worden. Einbezogen
worden seien die Kosten, die für die Vor- und Nachbereitung der Prüfung einschließlich der Abfassung des
Prüfberichtes entstanden seien. Die mitgeteilten Prüftage seien im Jahr 1993 mit jeweils 7,7 Stunden (38,5 Stunden
pro Woche), im Jahr 1994 mit jeweils 8 Stunden (40 Stunden pro Woche) angesetzt worden. Danach errechneten sich
folgende Prüfungskosten: Ministerialrat (B 3) Dr ...: 5 Prüftage 1994 = 40,0 Stunden zu je 136,51 DM = 5.460,40 DM
Regierungsrat ...: 21 Prüftage 1993 = 161,7 Stunden zu je 83,09 DM = 13.435,65 DM 114 Prüftage 1994 = 912,0
Stunden zu je 79,97 DM = 72.932,64 DM Oberamtsrat ...: 20 Prüftage 1993 = 154,0 Stunden zu je 96,06 DM =
14.793,24 DM 93 Prüftage 1994 = 744,0 Stunden zu je 92,46 DM = 68.790,24 DM Oberamtsrat ...: 71 Prüftage 1994 =
568,0 Stunden zu je 92,46 DM = 52.517,28 DM Regierungsoberinspektor ...: 15 Prüftage 1994 = 120,0 Stunden zu je
58,69 DM = 7.042,80 DM
1993/1994 insgesamt 339 Prüftage zu 234.972,25 DM
Die Klägerin widersprach mit Schreiben vom 31. Mai 1995 dieser Abrechnung. Sie könne sich mit der
vorgenommenen Kostenaufstellung unter verschiedenen Gesichtspunkten nicht einverstanden erklären. Die
vorgenommene Aufgliederung nach Prüftagen und dafür in Ansatz gebrachten Kosten sei nicht nachvollziehbar,
insbesondere sei nicht ersichtlich, für welche konkreten Prüftätigkeiten die insgesamt angesetzten 339 Prüftage
angefallen sein sollten. Wie im allgemeinen Wirtschaftsleben sei es auch für die Überprüfung dieser Abrechnung
unabdingbar, detaillierte und prüfbare Nachweise darüber zu erhalten, für welche Prüfungsgegenstände, von welchem
Prüfer, welche Prüfzeiten benötigt worden seien. Der berechnete Kostenaufwand übersteige auch die im Schreiben
vom 19. November 1993 mitgeteilten Kosten um 18%, was ebenfalls einer detaillierten Klärung bedürfe. Im übrigen
sehe sich die Klägerin auch im Hinblick auf die Ergebnisse der Prüfung nicht in der Lage, die angeforderten Kosten zu
bezahlen; der Prüfungsbericht enthalte zahlreiche Unrichtigkeiten und Fehler und behandle in weiten Teilen
Sachverhalte, die bereits Gegenstand früherer Prüfungen gewesen seien. Diesbezüglich werde auf die ausführliche
Stellungnahme zu dem Prüfungsbericht vom 29. Mai 1995 Stellung genommen.
Das Landesprüfungsamt erließ daraufhin am 28. Juni 1995 einen Leistungsbescheid, mit dem die Klägerin verpflichtet
wurde, bis 31. Juli 1995 den Betrag in Höhe von 234.972,25 DM an die Staatsoberkasse zu überweisen. In der
Bescheidsbegründung wurde ausgeführt, die Klägerin habe nach § 274 Abs.2 Satz 3 SGB V die Kosten der bei ihr
durchgeführten Prüfung zu tragen. Diese Kosten würden nach dem tatsächlich entstandenen Personal- und
Sachaufwand auf der Grundlage der vom Bayer. Staatsministerium der Finanzen bekanntgegebenen
Personalvollkosten je Stunde ermittelt. Einzubeziehen seien die Kosten, die für die Vor- und Nachbereitung der
Prüfung einschließlich der Abfassung des Prüfberichtes entstanden seien (§ 274 Abs.2 SGB V). Es wurde dann die
bereits im Schreiben vom 22. März 1995 enthaltene Aufstellung der Prüfkosten erneut wiedergegeben. Die
angesetzten 339 Prüfungstage umfaßten den Zeitraum der örtlichen Prüfung zuzüglich der Vor- und Nachbereitung der
Prüfung einschließlich der Abfassung des Prüfberichtes. Die konkrete Prüfungstätigkeit sei der Klägerin durch
Anwesenheit der jeweiligen Prüfungsbeamten und zur Verfügungstellung von Prüfungsunterlagen hinreichend bekannt.
Die einzelnen Prüfgebiete seien im Prüfbericht vom 6. Oktober 1994 dargestellt. Bei den mit Schreiben vom 19.
November 1993 mitgeteilten voraussichtlichen Kosten der Prüfung in Höhe von ca. 200.000,00 DM habe es sich
lediglich um geschätzte Kosten gehandelt, da der tatsächliche Aufwand der Prüfung nicht konkret bestimmbar
gewesen sei. Es sei ausschließlich der tatsächlich entstandene Personal- und Sachaufwand maßgeblich, nicht
dagegen das Einverständnis der geprüften Institution mit den Prüffeststellungen. Dem Bescheid waren Schreiben des
Bayer. Staatsministeriums der Finanzen von 20. Juli 1993 sowie vom 21. Dezember 1993 beigelegt, in denen die
Personaldurchschnittskosten und Personalvollkosten im öffentlichen Dienst für das Jahr 1993 und für das Jahr 1994
mitgeteilt wurden.
Hiergegen richtet sich die am 9. August 1995 beim Sozialgericht München eingegangene Klage der Klägerin, mit der
die Aufhebung des Bescheides des Bayer. Landesprüfungsamtes für Sozialversicherung im Bayer. Staatsministerium
für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit vom 28. Juni 1995 beantragt wurde. Die Klägerin
machte geltend, der Leistungsbescheid des Beklagten sei bereits in formeller Hinsicht rechtswidrig. Der Beklagte
könne seine Zahlungsforderung nicht mittels Verwaltungsakt gegenüber der Klägerin geltend machen, hierfür fehle es
an einer Rechtsgrundlage. Der Leistungsbescheid sei aber auch der Sache nach rechtswidrig. Der Klägerin müsse die
Möglichkeit eingeräumt werden, die Abrechnung des Beklagten konkret und detailliert nachvollziehen zu können.
Allein die Tatsache, daß die Beklagte eine oberste Landesbehörde sei, entbinde sie nicht davon, die
Gebührenabrechnung transparent zu machen. Wie eine solche Rechnung aussehen könne, ergebe sich beispielhaft
aus der als Anlage beigefügten Abrechnung eines externen Rechtsberaters der Klägerin. Die Abrechnung des
Beklagten sei willkürlich, nicht nachvollziehbar und deshalb rechtswidrig. Die der Berechnung zugrunde gelegten
Indikatoren seien fehlerhaft, darüber hinaus würden auch die der Abrechnung zugrunde gelegten Daten sämtlich
bestritten.
Mit Urteil vom 16. Oktober 1996 hob das SG München den Bescheid des Bayer. Landesprüfungsamtes für
Sozialversicherung im Bayer. Staasministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit vom
28. Juni 1995 auf. Es verpflichtete den Beklagten, die Prüfungskosten der Klägerin erneut unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichtes in Rechnung zu stellen. Das Landesprüfungsamt sei für die Erteilung des streitigen
Bescheides nicht zuständig gewesen. Das allein zur Übertragung der Prüfungskompetenz an das Landesprüfungsamt
bundesgesetzlich - wenn nach Auffassung des Sozialgerichtes auch unwirksam - ermächtigte Staatsministerium für
Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit habe eine Übertragung nicht vorgenommen. Der
bayerische Gesetzgeber hätte diese Übertragung nicht vornehmen dürfen, er habe das Ministerium auch nicht in
anderer Weise festlegen dürfen. Im übrigen habe das Staatsministerium allein die Prüfzuständigkeit auf das
Landesprüfungsamt übertragen dürfen, nicht aber das Landesprüfungsamt auch ermächtigen können, die Prüfkosten
selbst festzusetzen und sie mit einem Leistungsbescheid anzufordern. Die Klägerin sei kein nachgeordnetes Organ
und keine nachgeordnete Behörde des Beklagten, deshalb bestehe kein Subordinationsverhältnis und die Festsetzung
der Prüfungskosten sei nicht durch einen Verwaltungsakt möglich. Darüber hinaus genüge die Kostenforderung auch
nicht den Anforderungen, die an einen (hoheitlichen) Verwaltungsakt bzw. eine (nicht hoheitliche) Rechnungslegung zu
stellen sei. Da die Klägerin keine besonderen Mitwirkungsrechte bei der Prüfung durch den Beklagten besitze - die
Prüfung werde hoheitlich gegen sie als Objekt durchgeführt - sei sie auf eine spezifizierte Rechnungslegung
angewiesen. Allein der Beklagte als Prüfer bestimme das Ausmaß, die Intensität, den Umfang der Prüfung, er habe
sich deshalb insoweit umfassend zu rechtfertigen. Die von der Klägerin in Kopie als Muster beigelegte mehrseitige
Abrechungsaufstellung ihres Rechtsanwaltes entspreche den Anforderungen an eine Rechnungslegung auch im
Verhältnis der Beklagten zur Klägerin und könne dem Beklagten als Muster dienen.
Die gegen das dem Beklagten am 30. Dezember 1996 zugestellte Urteil eingelegte Berufung ging am 14. Januar 1997
beim Bayer. Landessozialgericht ein. Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte vor, Rechtsgrundlage des
Landesprüfungsamtes als Prüfungseinrichtung im Bereich der Sozialversicherung sei § 274 Abs.1 Satz 2 SGB V iVm
Art.4 Abs.2 des Gesetzes zur Ausführung des Sozialgesetzbuches (AGSGB). § 274 Abs.1 Satz 2 SGB V gebe den
für die Sozialversicherung zuständigen obersten Verwaltungsbehörden der Länder die Befugnis, die ihrer Aufsicht
unterstehenden Kassenzahnärztlichen Vereinigungen zu überprüfen. Art.4 Abs.2 Satz 1 AGSGB konkretisiere die
bundesrechtliche Vorgabe. Die Übertragung auf das Landesprüfungsamt im Staatsministerium für Arbeit und
Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit sei bereits vor Erlaß des § 274 SGB V im AGSGB erfolgt. Eine
erneute Übertragung der Prüfungsaufgaben sei damit nicht erforderlich gewesen. Hilfsweise werde darauf hingewiesen,
daß das Landesprüfungsamt organisatorisch in das Staatsministerium eingegliedert sei. Die Geltendmachung der
Kosten durch Verwaltungsakt entspreche gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes. Die Klägerin
stehe dem Landesprüfungsamt nach Maßgabe des § 274 SGB V nicht nur hinsichtlich der Durchführung der Prüfung,
sondern auch bei der Kostenerhebung in einem Subordinationsverhältnis gegenüber.
Die Abrechnung des Landesprüfungsamtes entspreche den Anforderungen des § 274 Abs.2 SGB V. Das
Landesprüfungsamt habe bei den landesunmittelbaren Institutionen der gesetzlichen Krankenversicherung einen
gesetzlichen Prüfauftrag zu erfüllen. Die Ausgestaltung der Prüfung (Umfang, Dauer, Eindringtiefe usw.) sei in das
pflichtgemäße Ermessen der Prüfinstanz gestellt. Ein Einvernehmen mit der geprüften Einrichtung sei dabei
gesetzlich nicht vorgesehen. Die geprüfte Institution könne allenfalls einen etwaigen Ermessensfehlgebrauch (z.B.
Nichtbeachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit) rügen. Für eine derartige Beurteilung reichten die in den
Kostenanforderungen mitgeteilten Taten sowie die Ausführungen des Prüfberichtes aus. Die Klägerin habe nur
Anspruch auf rechtlich relevante Informationen.
Die der geltend gemachten Kostenforderung zugrundeliegenden Berechnungfaktoren seien der Klägerin im Schreiben
vom 22. März 1995 und im Leistungsbescheid vom 28. Juni 1995 mitgeteilt worden. Die von den Mitarbeitern des
Landesprüfungsamtes jeweils geprüften Bereiche seien der Klägerin bereits durch die Darlegung im
Vorstellungsgespräch bekannt gewesen. In den im Leistungsbescheid vom 28. Juni 1995 angegebenen Zeiträumen
hätten sich die Prüfungsbeamten ausschließlich mit der Vorbereitung, Durchführung und Auswertung der Prüfung
sowie der Berichterstellung im Zusammenhang mit der Prüfung der Klägerin befaßt. Eine tägliche Aufzeichnung sei
deshalb nicht erforderlich gewesen. Der Klägerin seien alle nach § 274 Abs.2 Satz 4 - 10 SGB V erforderlichen
Berechnungsvorgaben mitgeteilt worden. Eine weitere Spezifizierung sei mithin nicht erforderlich.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Sozialgerichts München vom 6. Oktober 1996 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen. Hilfsweise beantragte er, die Revision zuzulassen.
Die Klägerin ist nach wie vor der Auffassung, der Bescheid des Beklagten vom 28. Juni 1995 sei formell wie auch
materiell rechtswidrig. Für den Bescheid gebe es keine ausreichende Rechtsgrundlage. Voraussetzung für einen
Verwaltungsakt sei immer, daß eine materiell-rechtliche Grundlage für den Anspruch bestehe, die den Erfordernissen
des Gesetzesvorbehaltes genüge und daß die Über/- und Unterordnung nicht nur allgemein, sondern gerade auch in
Bezug auf die in Frage stehende Leistung vorliege. Die Kostenanforderung genüge auch nicht den Anforderungen, die
an eine ordnungsgemäße und nachvollziehbare Rechnungslegung zu stellen seien, unabhängig ob sie durch
Verwaltungsakt oder durch nicht hoheitliche Rechnungslegung erfolge. Eine ordnungsgemäße Rechnungslegung
könne nicht deshalb unterbleiben, weil die Ausgestaltung der Prüfung in das Ermessen der Prüfinstanzen falle. Es sei
zwischen Ausgestaltung der Prüfung und Geltendmachung der Kosten streng zu unterscheiden. Für die
Kostenaufstellung gelte nicht nur das Kostendeckungsprinzip, sondern auch das im Kostenrecht stets
heranzuziehende Äquivalenzprinzip. Dies bedeute, daß das sogenannte Postulat der angemessenen Heranziehung
des Pflichtigen zu beachten sei. Es verlange, daß zwischen Verwaltungsleistung und dem dafür zu leistenden Betrag
kein Mißverhältnis bestehe. Dabei seien sämtliche betriebwirtschaftlichen Grundsätze zu befolgen. Die Klägerin habe
einen Anspruch auf umfassende und prüfbare Informationen, um erkennen zu können, ob die Forderung in der geltend
gemachten Höhe gerechtfertigt sei. Hierzu gehöre eine für den Kostenschuldner nachvollziehbare spezifizierte
Rechnung. Es müßten die wesentlichen Kriterien der Errechnung der Kosten, nämlich Arbeitsplatzkosten,
Sachaufwand, zeitlicher Einsatz der Prüfer, Nennung der Prüfungsgegenstände ersichtlich sein. Andernfalls bestände
eine nicht kontrollierbare Mißbrauchsgefahr, wenn sich ein Kostenschuldner ohne ausreichende Information und ohne
jegliche Begründung jeder Rechnungsstellung fügen müßte. Aufgrund der mangelnden Transparenz der Rechnung
beständen nicht nur wegen der ungenügenden Form und der fehlerhaft zugrunde gelegten Indikatoren rechtliche
Bedenken, sondern auch hinsichtlich des geltend gemachten Prüfungsaufwandes erhebliche Zweifel an der Richtigkeit
des Leistungsbescheides. Der Prüfbericht, dessen Beiziehung beantragt wurde, habe einen Umfang von 167 Seiten.
Der Beklagte habe in seiner Verfügung ohne genaue Angaben einen Prüfungsaufwand von 339 Prüftagen festgesetzt.
Selbst wenn man unterstelle, daß der Beklagte diesen langen Zeitraum tatsächlich in Anspruch genommen habe, so
dränge sich die Frage auf, was die Prüfer an all den Tagen gemacht hätten und warum diese Anzahl der Prüftage
durch den jeweiligen Prüfer mit der entsprechenden Besoldungsgruppe gerechtfertigt sei. Nach der Aufstellung hätte
allein Regierungsrat Forster 65% eines Arbeitsjahres ausschließlich nur mit der Prüfung der Klägerin verbracht. Dies,
obwohl er noch von vier Kollegen unterstützt worden sei, die zusammen angeblich an weiteren 204 Prüftagen nur die
Klägerin überprüft hätten. Diese unglaublich hohe Anzahl an Prüftagen erscheine zudem im Vergleich zu den
Erfahrungen mit Prüfungen durch private Unternehmensberatungen als schwer nachvollziehbar. Eine schriftliche
Fixierung der wesentlichen Tätigkeit der einzelnen Prüfer wie auch der Berechnungsunterlagen sei nicht erfolgt. Ohne
nähere Angaben sei der Leistungsbescheid des Beklagten willkürlich, nicht nachvollziehbar und damit rechtswidrig.
Die Klägerin sei ihren Mitgliedern Rechenschaft schuldig. Sie verfüge treuhänderisch über die Gelder der bayerischen
Zahnärzte. Die Haushaltsmittel der Klägerin würden, anders als bei den Sozialversicherungsträgern, nicht unmittelbar
aus Beiträgen finanziert, sondern aus den von den Zahnärzten erwirtschafteten Honoraren. Es handele sich daher um
private Mittel. Schon dies dokumentiere, daß die Rechtsbeziehung des Beklagten zur Klägerin eine andere sei als zu
den Sozialversicherungsträgern. Wegen dieses Treuhandsgedankens habe die Klägerin einen Rechtsanspruch auf
eine ordnungsgemäße Rechnung, da sie ansonsten ihre Rechenschaftspflicht gegenüber den bayerischen Zahnärzten
verletze.
Dem Senat liegen zur Entscheidung die Klageakten beider Rechtszüge sowie die Akte des Sozialgerichts München
zu dem von der Klägerin beantragten einstweiligen Rechtsschutz für dieses Verfahren vor. Der Antrag auf einstweilige
Anordnung wurde von der Klägerin als erledigt betrachtet, nachdem die Beklagte erklärt hatte, den
streitgegenständlichen Bescheid bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht zu vollziehen. Zur
Ergänzung des Tatbestandes wird auf den Inhalt der vorbereitenden Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist auch begründet, denn der streitige Bescheid des Beklagten vom 28. Juni 1995 ist nicht zu
beanstanden. Das Urteil des Sozialgerichts München vom 16. Oktober 1996 ist aufzuheben. Die Klage der
kassenzahnärztlichen Vereinigung Bayerns gegen den Bescheid des Bayerischen Landesprüfungsamtes für
Sozialversicherung im Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit
vom 28. Juni 1990 ist abzuweisen. Die Geschäfts-, Betriebs- und Rechnungsführung der Klägerin konnte Objekt einer
Prüfung durch den Beklagten sein. Die durch die Prüfung entstandenen Kosten in Höhe von DM 234.972,25 hat die
Klägerin dem Beklagten zu erstatten. Sie konnten auch durch Leistungsbescheid vom 28. Juni 1995 gegenüber der
Klägerin geltend gemacht werden. Eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 78 Abs.1 Satz 2 SGG vor Erhebung der
Anfechtungsklage nicht.
Gemäß § 77 Abs.5 SGB V ist die Klägerin eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, damit juristische Person des
öffentlichen Rechts, die durch das Prinzip der Selbstverwaltung seitens der Betroffenen gekennzeichnet ist. Dem
entspricht die Unterstellung unter eine bloße Rechtsaufsicht gemäß § 78 Abs.3 Satz 1 SGB V. Nach § 78 Abs.3 Satz
2 SGB V sind die §§ 88 und 89 SGB IV entsprechend auf die Klägerin anzuwenden. Aufgrund von § 88 Abs.1 SGB IV
kann die Aufsichtsbehörde die Geschäfts- und Rechnungsführung der Klägerin prüfen, zuständig für die Aufsicht über
die Klägerin ist gemäß § 78 Abs.1 SGB V das Bayer. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen
und Gesundheit. Die Aufsichtsprüfung nach § 88 SGB IV ist aber von der Prüfung der Geschäfts-, Betriebs- und
Rechnungsführungen nach § 274 SGB V zu unterscheiden. Seit dem 01.01.1993 unterliegen auch die
Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen den Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Nach dem Gesetzeszweck soll so eine
umfassende Kontrolle der Wirtschaftlichkeit der vertrags(zahn)-ärztlichen Versorgung erreicht werden. Die Prüfung
nach § 274 SGB V ist mindestens alle fünf Jahre durchzuführen. Sie erstreckt sich regelmäßig auf den gesamten
Geschäftsbetrieb und umfaßt die Prüfung der Gesetzmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 274 Abs.1 Satz 4 SGB V).
Die Geschäfts- und Betriebsprüfung nach § 274 SGB IV unterscheidet sich in ihrem Prüfungsumfang nicht von der
Aufsichtsprüfung nach § 88 SGB IV. Sowohl § 88 Abs.2 SGB IV als auch § 274 Abs.1 SAatz 5 SGB V statuieren im
übrigen ein Informationsrecht der Prüfeinrichtung, das gegebenenfalls mit Verwaltungsakt gegenüber der geprüften
Institution durchgesetzt werden kann, da diese im Rahmen der Aufsichts- bzw. Geschäftsprüfung in einem
Unterordnungsverhältnis zu der Aufsichts- bzw. Prüfbehörde steht. Der einzige Unterschied zur Aufsichtsprüfung nach
§ 88 SGB IV besteht für die Prüfung nach § 274 SGB V darin, daß sie eine reine Beratungsprüfung ohne jede
Sanktionsmöglichkeit ist.
Die sich aus § 274 SGB V und § 88 Abs.1 SGB IV ergebende Berechtigung und Verpflichtung zur Prüfung der
Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung ist - wie noch darzulegen ist - gemäß Art.4 Abs.2 des AGSGB auf das
Landesprüfungsamt für Sozialversicherung im Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und
Gesundheit übertragen. Die Klägerin steht dabei als eine der Rechtsaufsicht unterliegende Körperschaft des
öffentlichen Rechtes in einem Subordinationsverhältnis zum Landesprüfungsamt. Dies ist der typische Fall eines
Über-/Unterordnungsverhältnisses im öffentlichen Recht, das sich aus der Befugnis zur Rechtsaufsicht gegenüber der
Klägerin auch für das Landesprüfungsamt ergibt. Das zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehende
Rechtsverhältnis ist hinsichtlich der Durchführung der Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung öffentlich-
rechtlicher Natur und des zwischen Klägerin und Beklagtem bestehende Verhältnis der Über- und Unterodnung läßt
grundsätzlich den Erlaß eines Verwaltungsaktes zu. Nach § 31 Abs.1 Satz 1 SGB X ist Verwaltungsakt jede
Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf
dem Gebiet des öffentlichen Rechtes trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die
dem Gebiet des öffentlichen Rechtes trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die
öffentliche Verwaltung hat das Recht, Verwaltungsakte zu erlassen, auch ohne ausdrückliche Ermächtigung, soweit
nicht ausnahmsweise Rechtsvorschriften entgegenstehen (allgemeine Meinung, siehe Meyer-Ladewig, SGG, 6.Aufl.,
nach § 54 Anm.4 mwN). Da nach der gesetzlichen Vorschrift des § 274 Abs.2 Satz 3 die Klägerin die Kosten der bei
ihr durchgeführten Prüfung zu tragen hat, war das Landesprüfungsamt berechtigt, die entsprechend § 274 Abs.2 Satz
4 mit 9 SGB V berechneten Kosten gegenüber der Klägerin durch Verwaltungsakt festzustellen. Dies sieht auch Art.4
Abs.2 Satz 5 des AGSGB ausdrücklich vor. In gleicher Weise werden nach § 5 der Kostenregelung gemäß § 274
SGB V vom 8. März 1990 (BABl 1990, Heft 5, S.35) die Kosten für die Prüfung der bundesunmittelbaren
Krankenkassen durch Verwaltungsakt geltend gemacht (vgl. Schirmer, Kater, Schneider, Aufsicht in der
Sozialversicherung, Abschnitt 770, S.26).
Durch das Gesundheitsreformgesetz - GRG vom 20. Dezember 1988 (BGBl.I. 2477) wurde in § 274 SGB V die
Prüfung der Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung der gesetzlichen Krankenkassen neu geregelt. Während im
Regierungsentwurf des GRG eine eigenständige Vorschrift im SGB V noch nicht enthalten war, hier vielmehr nach
Art.5 Nr.1 GRG § 342 RVO in einer neuen Fassung bestehen bleiben sollte (siehe Gesetzesbegründung zum GRG,
BR-Drucksache 200/88 und BT-Drucksache 11/2237 = Hauck, SGB V, Band 3 M 010 S.207), schlug der Bundesrat
eine Neuregelung in § 282 a des Gesetzesentwurfes vor (BT-Drucksache 11/2493 = Hauck a.a.O. M 020 S.60 und
S.105). Im weiteren Gesetzesverfahren wurde der Vorschlag des Bundesrates im wesentlichen übernommen. Der
Bericht des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung zum Gesetzesentwurf des GRG (BT-Drucksache 11/3480)
enthielt hierzu in der Stellungnahme zu § 282 a des Entwurfs, dem späteren § 274 SGB V, folgende
Ausführungen:"Mit der Neuregelung wird eine einheitliche gesetzliche Grundlage für alle gesetzlichen Krankenkassen
und deren Verbände geschaffen. Die Prüfung wird den jeweils zuständigen Aufsichtsbehörden übertragen. Die
Tatsache, daß einzelne Länder die Aufsicht über Krankenkassen zum Teil nachgeordneten Behörden übertragen
haben, steht der Anwendung der Vorschrift nicht entgegen, da nach der insoweit vorrangigen bundesrechtlichen
Regelung des § 90 Abs.2 SGB IV die Aufsicht über die landesunmittelbaren Krankenkassen und Verbände den
obersten Verwaltungsbehörden der Länder obliegt ... Die Aufgabe kann auch auf andere unabhängige öffentlich-
rechtliche Einrichtungen übertragen werden. Soweit bereits nach Landesrecht eine Delegation der Prüfungsaufgabe
auf nachgeordnete Behörden stattgefunden hat, die bei der Durchführung der Prüfung unabhängig sind, ist eine
erneute Übertragung der neuen Aufgabe auf diese Stellen entbehrlich ...". Da in Bayern in Art.4 Abs.2 des Gesetzes
zur Ausführung des Sozialgesetzbuches (AGSGB) nach Landesrecht bereits eine Delegation der Prüfungsaufgabe
bezüglich der Krankenkassen auf das Landesprüfungsamt stattgefunden hatte, einer dem Bayer. Staatsministerium
für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit nachgeordneten Behörde, die bei der Durchführung der
Prüfung unabhängig ist, ist das Landesprüfungsamt die nach dem Willen des Gesetzgebers zuständige Prüfinstanz.
Einer ausdrücklichen erneuten Übertragung der bereits zugewiesenen Augaben bedurfte es für die Überprüfung der
Krankenkassen deshalb nicht (so auch Hauck/Haines, SGB V, § 274 Rdz.6).
Durch die in Art.1 Nr.146 des Gesundheitsstrukturgesetzes 1993 - GSG - vom 21. Dezember 1992, BGBl.I 2266, mit
Wirkung zum 1. Januar 1993 erfolgten Änderungen wurden die Kassenärztlichen Vereinigungen - und damit auch die
Klägerin (§ 72 Abs.1 Satz 2 SGB V) - in die Regelung miteinbezogen. Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers
sollte die bereits für die Überprüfung der Krankenkassen zuständige unabhängige Prüfinstanz auch die Geschäfts-,
Rechnungs- und Betriebsführung der Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen überprüfen. Die Änderung bezog die
Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen und die Kassen(zahn)ärztlichen Bundesvereinigungen in die
Wirtschaftlichkeitsprüfungen nach § 274 ein, um die Wirtschaftlichkeitskontrolle bei beiden Vertragsparteien der
gemeinsamen Selbstverwaltung in der vertragsärztlichen Versorgung zu ermöglichen (Gesetzesbegründung, BT-
Drucksache 12/3608 = Hauck/Haines, a.a.O. M 011 S.106). Wegen der vom Bundesgesetzgeber vorgenommenen
Erweiterung der Zuständigkeit der bereits bestehenden Prüfinstanzen bedurfte es eines eigenen neuen
Übertragungsaktes in der vom Sozialgericht bzw. der Klägerin geforderten Form nicht. Damit steht für den Senat die
Zuständigkeit des Landesprüfungsamtes für die in der Zeit vom 26. November 1993 bis 25. März 1994 gemäß § 274
Abs.1 Satz 2 SGB V durchgeführte Prüfung der Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung der Klägerin fest.
Gemäß § 274 Abs.2 Satz 3 SGB V hat die Klägerin die Kosten der bei ihr durchgeführten Prüfung zu tragen. Aus §
274 Abs.2 Satz 10 SGB V ergibt sich, daß es sich bei den von der Klägerin zu tragenden Kosten um einen Teil der
Gesamtkosten der mit der Prüfung der Krankenkassen und Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen befaßten Stelle,
des Landesprüfungsamtes, handelt. Anders als in der Kostenregelung für die Krankenkassen und ihre Verbände nach
§ 274 Abs.2 Satz 2 SGB V werden bei den Prüfungen der Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen nicht die gesamten
Prüfkosten der Einrichtung ermittelt und sodann nach einem bestimmten Schlüssel verteilt, sondern die jeweils durch
die Prüfung der einzelnen Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen entstandenen Kosten dieser Einrichtung konkret in
Rechnung gestellt. Die Kosten werden nach dem tatsächlich entstandenen Personal- und Sachaufwand berechnet.
Der Berechnung der Kosten für die Prüfung der Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigung sind die von der zuständigen
obersten Landesbehörde erstellten Übersichten über die Personalkostenansätze des laufenden Rechnungsjahres für
Beamte, Angestellte und Lohnempfänger einschließlich der Sachkostenpauschale eines Arbeitsplatzes-Beschäftigten
in der Landesverwaltung zugrunde zu legen. Zusätzlich zu den Personalkosten entstehende Verwaltungsaufgaben
sind den Kosten in ihrer tatsächlichen Höhe hinzuzurechnen. Die Personalkosten sind pro Prüfstunde anzusetzen. Die
Kosten der Vor- und Nachbereitung der Prüfung einschließlich der Abfassung des Prüfberichtes und einer etwaigen
Beratung sind einzubeziehen (§ 274 Abs.2 Satz 4 mit 9 SGB V). Die vom Bayer. Landesprüfungsamt im Schreiben
vom 22. März 1995 und in dem Leistungsbescheid vom 28. Juni 1995 enthaltene Aufstellung über die Berechnung der
Kosten entspricht diesen gesetzlichen Vorschriften. Am 26. November 1993 fand in den Räumen der Klägerin eine
erste Besprechung zwischen Vertretern der Klägerin und den zuständigen Beamten des Landesprüfungsamtes statt,
wie die Klägerin selbst vorträgt. Die örtliche Prüfung bei der Klägerin erfolgte in der Zeit vom 10. Januar bis 25. März
1995. Da nach § 274 Abs.2 Satz 9 SGB V die Kosten der Vor- und Nachbereitung der Prüfung einschließlich der
Abfassung des Prüfberichtes und einer etwaigen Beratung miteinzubeziehen sind, erscheinen die in dem
streitgegenständlichen Bescheid abgegebenen Zeiträume nicht unverhältnismäßig. Nach den von der Klägerin nicht
widerlegten Feststellungen des Landesprüfungsamtes haben sich die Prüfungsbeamten in dem angegebenen Zeitraum
ausschließlich mit der Vorbereitung, Durchführung und Auswertung der Prüfung sowie der Berichtserstellung im
Zusammenhang mit der Prüfung der Klägerin befaßt. Da die Ausgestaltung der Prüfung (Umfang, Dauer, Eindringtiefe)
in das pflichtgemäße Ermessen der Prüfinstanz gestellt ist und der Bundesgesetzgeber hierzu keine genaueren
Vorgaben gemacht hat, besteht für den Senat kein Anlaß, die Angaben des Landesprüfungsamtes in Zweifel zu
ziehen. Darauf, ob die geprüfte Einrichtung, nämlich die Klägerin, mit dem Umfang der Prüfung einverstanden ist,
kann es nicht ankommen. Zutreffend hat das Landesprüfungsamt darauf hingewiesen, daß die geprüfte Institution
allenfalls einen etwaigen Ermessensfehlgebrauch (z.B. Nichtbeachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit)
rügen kann. Im Hinblick darauf, daß die Prüfung der Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung nach § 274 Abs.1
Satz 1 SGB V alle fünf Jahre durchzuführen ist und es sich bei der hier streitigen Prüfung um die erste derartige
Prüfung handelt, bestehen Anhaltspunkte für eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht. Zu
berücksichtigen ist dabei auch, daß in dem vom Beklagten angeführten Zeitraum nicht nur die Hauptstelle sondern
auch die Dienststelle Nürnberg und 2 Bezirksstellen der Klägerin geprüft werden. Die von dem Beklagten vor
Durchführung der Prüfung mitgeteilten, zu erwartenden Kosten, die mit ca. 200.000 DM geschätzt wurden, werden
dann im Ergebnis auch "nur" um 17,5% übertroffen. Dies ist eine Abweichung, die im Hinblick auf Schätzung der
Kosten einer erstmalig durchgeführten Prüfung und unter Berücksichtigung des tatsächlich angefallenen
Zeitaufwandes vertretbar ist. Darauf, ob das Prüfergebnis den Vorstellungen oder Erwartungen der Klägerin entspricht,
kann es ebenfalls nicht ankommen. Maßgeblich ist allein der Prüfungsaufwand. Die Beiziehung des Prüfberichtes war
deshalb nach Auffassung des Senates nicht erforderlich.
Die der Berechnung in dem streitgegenständlichen Bescheid zugrunde gelegten Personalkosten sind der Übersicht
des in Bayern hierfür zuständigen Staatsministeriums der Finanzen über die Personaldurchschnittskosten und
Personalvollkosten im öffentlichen Dienst für das Jahr 1993 und das Jahr 1994 entnommen. Dies entspricht der
Vorschrift in § 274 Abs.2 Satz 7 SGB V. Danach sind der Berechnung der Kosten für die Prüfung der
Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen die von der zuständigen Obersten Landesbehörde erstellten Übersichten über
die Personalkostenansätze des laufenden Rechnungsjahres für Beamte, Angestellte und Lohnempfänger
einschließlich der Sachkostenpauschale eines Arbeitsplatzes pro Beschäftigten in der Landesverwaltung zu
entnehmen. Daraus ergibt sich, daß nicht nur die Personaldurchschnittskosten entsprechend der Aufstellung, sondern
die Personalvollkosten, die die Personaldurchschnittskosten einschließlich Arbeitsplatz- und Gemeinkosten
ausweisen, zugrunde zu legen sind. Dies entspricht dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes. In dem Prüfbescheid
sind die jeweiligen Amtsbezeichnungen der Prüfungsbeamten angegeben, so daß für die Klägerin der Ansatz des
entsprechenden Stundensatzes entsprechend der Übersicht nachvollziehbar ist.
Da somit der streitgegenständliche Verwaltungsakt des Landesprüfungsamtes vom 28. Juni 1995 nicht zu
beanstanden ist, erweist sich die Klage der Klägerin als unbegründet. Auf die Berufung des Beklagten hin ist deshalb
das Urteil des Sozialgerichts München vom 16. Oktober 1996, das der Klage stattgegeben hat, aufzuheben.
Die Entscheidung über die Kosten gemäß § 193 SGG beruht auf der Erwägung, daß die Klägerin mit ihrem Begehren
erfolglos bleibt.
Für eine Zulassung der Revision gemäß § 160 Abs.2 SGG bestehen keine Anhaltspunkte. Die Rechtsfrage hat keine
grundsätzliche Bedeutung, da sie nicht klärungsbedürftig ist. Sie ist nicht zweifelhaft, sondern ergibt sich unmittelbar
und ohne weiteres aus dem Gesetz (Meyer-Ladewig, SGG, 6.Aufl. § 160 Rdnr.7). Eine Divergenz von einer
Entscheidung des BSG oder des Gemeinsamen Senates oder des Bundesverfassungsgerichtes liegt nicht vor.