Urteil des LSG Bayern vom 06.06.2002
LSG Bayern: gegen die guten sitten, widerspruchsverfahren, örtliche zuständigkeit, verwaltungsakt, nichtigkeit, behörde, anhörung, feststellungsklage, auflage, rumänien
Bayerisches Landessozialgericht
Urteil vom 06.06.2002 (nicht rechtskräftig)
Sozialgericht München S 11 RA 720/00
Bayerisches Landessozialgericht L 14 RA 11/02
I. Die Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Sozialgerichts München vom 3. Dezember 2001 wird
zurückgewiesen. II. Außergerichtliche Kosten des Berufungsverfahrens sind nicht zu erstatten. III. Die Revision wird
nicht zugelassen.
Tatbestand:
Zwischen den Beteiligten besteht Streit, ob der Widerspruchsbescheid vom 15.06.2000 nichtig ist.
Die Klägerin hatte im September 1987 Antrag auf Feststellung von in Rumänien zurückgelegten Versicherungszeiten
gestellt, auf den die Beklagte nach langwierigen Ermittlungen mit Bescheid vom 09.12.1988 Beitragszeiten nach § 15
des Fremdrentengesetzes - FRG - (teils mit, teils ohne Kürzung auf 5/6) vom 01.02.1967 bis 05.12.1986 feststellte.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27.02.1989 wurde das damalige Begehren, höhere Leistungsgruppen zuzuordnen,
zurückgewiesen.
Auf einen im Juli 1998 gestellten Antrag auf Übersendung eines Versicherungsverlaufs und einer Rentenauskunft wies
die Beklagte auf mehrere Rechtsänderungen im Fremdrentenrecht und eine Neuüberprüfung sowie gegebenenfalls
Berichtigung früherer Bescheide hin.
Nach Einreichung ausgefüllter Fragebögen erging der Bescheid vom 04.03.1999, in dem - neben Aufstellung eines
Versicherungsverlaufs - (rumänische) Beitragszeiten vom 01.02.1967 bis 05.12.1986 in der Rentenversicherung der
Angestellten nach den Qualifikationsgruppen gemäß dem FRG sowie der Anlage 14 zum Sozialgesetzbuch Teil VI
(SGB VI) zugeordnet und festgestellt wurden.
Hiergegen ließ die Klägerin durch einen Rechtsanwalt Widerspruch erheben (Schriftsatz vom 11.03.1999), der die
Einreichung von Anträgen und Begründung ankündigte und vorerst um Ak- gestellt, sondern lediglich der Beklagten
mitgeteilt: "Die Widerspruchsbegründung erfolgt gesondert, da noch Unterlagen abzuwarten sind" (Schreiben vom
13.08.1999).
Die Beklagte bat daraufhin den Anwalt der Klägerin, den Widerspruch bis zum 02.03.2000 zu begründen oder
schriftlich zurückzunehmen (Schreiben vom 01.02.2000); sollte bis zu diesem Zeitpunkt eine Äußerung nicht erfolgt
sein, würden die Vorgänge der Widerspruchsstelle zur Entscheidung nach Aktenlage vorgelegt.
Nach Inhalt der Versichertenakte erfolgte keine Reaktion der Klägerin; nach Vortrag des Rechtsanwalts in erster
Instanz erging aber an die Beklagte das Telefax vom 04.02.2000 mit der Mitteilung, "dass das Widerspruchsverfahren
ruhen soll, da die Mandantin zur Zeit noch entscheidungserhebliche Unterlagen abwartet".
Die Leistungsabteilung der Beklagten schrieb an den Bevollmächtigten der Klägerin am 07.04.2000, dass die
Überprüfung des mit Widerspruch angefochtenen Bescheides abgeschlossen und der Widerspruch zur Entscheidung
an die Widerspruchsstelle abgegeben worden sei.
Mit streitgegenständlichem Widerspruchsbescheid vom 15.06.2000 wurde der Widerspruch zurückgewiesen (und die
Erstattung der im Widerspruchsverfahren entstandenen Aufwendungen abgelehnt), weil der Rechtsbehelf trotz
Aufforderung nicht begründet worden sei und neue Tatsachen nicht vorgetragen worden seien. Aufgrund der
Überprüfung nach Aktenlage sei der Bescheid vom 04.03.1999 nicht zu beanstanden.
Im anschließenden Klageverfahren vor dem Sozialgericht München beantragte die Klägerin zunächst die Feststellung,
dass das Widerspruchsverfahren gegen den Bescheid vom 04.03.1999 durch den Widerspruchsbescheid vom
15.06.2000 nicht beendet worden sei. Sie brachte vor, der Anwalt habe mit Telefax vom 04.02.2000 - das zum
Nachweis auch vorgelegt worden ist - sofort auf das Mahnschreiben der Beklagten vom 01.02.2000 reagiert und das
Ruhen des Verfahrens begehrt. Gleichwohl sei ohne sachlich rechtfertigenden Grund - in unzulässiger Weise - das
Widerspruchsverfahren abgeschlossen worden.
Kurz danach reichte die Klägerin bei der Beklagten die Widerspruchsbegründung (Schreiben vom 08.08.2000) ein,
nach der der Besuch der Universität in Bukarest vom 01.10.1961 bis 31.07. 1965 als Ausbildungszeit ("entsprechende
Nachweise seien in der Versichertenakte enthalten") festgestellt werden sollte; weiterhin wurde unter Vorlage von
neuen Unterlagen die Anerkennung der bisher nicht berücksichtigten Zeit vom 01.08.1965 bis Januar 1967
(Reiseleiterin) als Beitrags- bzw. Beschäftigungszeit sowie die Zuordnung höherer Qualifikationsgruppen für die Zeit
von Februar 1967 bis Dezember 1986 und die Erhöhung des zuzuordnenden Entgelts von Juli 1972 bis Dezember
1986 um ein Fünftel begehrt.
Auf richterlichen Hinweis im Erörterungstermin am 13.12.2000, dass sich bislang ein Rechtsschutzbedürfnis für die
Klage nicht erkennen lasse und die Klägerin die Möglichkeit habe, (mit Zustimmung der Beklagten) die Klage in eine
Anfechtungs-/Verpflichtungsklage umzudeuten, und dass in diesem Falle der Bescheid vom 04.03.1999 vom Gericht
materiell-rechtlich überprüft werden würde, "konkretisierte" der Bevollmächtigte der Klägerin mit Schriftsatz vom
23.03.2001 seinen Klageantrag dahingehend, dass festgestellt werde, dass der Widerspruchsbescheid vom
15.06.2000 nichtig sei. Die Beklagte habe durch ihr Verhalten, nämlich das Widerspruchsverfahren nicht auszusetzen,
den Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens unterlaufen, denn das Gegenteil sei geboten, wenn bekannt werde,
dass noch eine Begründung des Rechtsbehelfs erfolge und Unterlagen abzuwarten seien und damit ein (künftiger)
Prüfvorgang unerläßlich sei. Die Klägerin sei um das Recht auf materiell-rechtliche Prüfung der Angelegenheit im
Widerspruchsverfahren gebracht worden, der Widerspruchsbescheid leide daher an einem schweren offenkundigen
Fehler, der die Nichtigkeit hervorrufen müsse. Demzufolge bestehe auch ein Rechtsschutzbedürfnis auf gerichtliche
Feststellung. Vorliegend gehe es darum, das rechtswidrige Verwaltungshandeln zu beseitigen und Wiederholungsfälle
zu vermeiden; ansonsten könne das gesetzlich vorgeschriebene Widerspruchsverfahren als Überprüfungsinstrument
gedanklich gestrichen werden.
Die Beklagte wies darauf hin, dass der Widerspruchsbescheid vom 15.06.2000 zehn Monate nach Eingang des
Schreibens vom 13.08. 1999 ergangen sei. Daher seien die erhobenen Vorwürfe ungerechtfertigt. Die fehlende
Ruhensbestätigung auf das angeblich abgesandte Telefax vom 04.02.2000 hätte den Anwalt der Klägerin spätestens
mit Erhalt der Mitteilung über die Abgabe des Widerspruchs an die Widerspruchsstelle vom 07.04.2000 veranlassen
müssen, den Eingang des Telefaxes bei der Beklagten prüfen zu lassen.
Mit Gerichtsbescheid vom 03.12.2001 wies das Sozialgericht die Klage ab. Es hielt die Feststellungsklage für
zulässig, jedoch sachlich nicht begründet. Der Widerspruchsbescheid vom 15.06. 2000 sei nicht nichtig. Gemäß § 40
Abs.2 SGB X sei ein Verwaltungsakt nichtig, - der die erlassene Behörde nicht erkennen lasse, - nach einer
Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden könne, aber dieser Form nicht genüge, -
den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen könne, - der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlange, die
einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirkliche, - der gegen die guten Sitten verstoße.
Der Widerspruchsbescheid vom 15.06.2000 verstoße gegen keine der genannten Voraussetzungen. Es liege auch
keine Nichtigkeit nach § 40 Abs.1 SGB X vor. Danach sei ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders
schwerwiegenden Fehler leide und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände
offensichtlich sei. Ein besonders schwerwiegender Fehler im Sinne des § 40 Abs.1 SGB X - vergleichbar einem Grund
nach Abs.2 - bestehe nicht. Ein solcher Fehler liege auch nicht darin, dass die Beklagte das Verfahren nicht habe
ruhen lassen. Denn die Klägerin habe keinen Anspruch auf Ruhen des Widerspruchsverfahrens. Die Vorschriften des
SGB X enthielten - anders als das Sozialgerichtsgesetz - keine Regelungen für ein Ruhen des Verfahrens. Auch das
Schreiben des Prozeßbevollmächtigten der Klägerin vom 04.02.2000, dessen Eingang bei der Beklagten unterstellt
werde, habe kein Ruhen des Widerspruchsverfahrens auslösen können, da dieses gesetzlich nicht vorgeschrieben
sei.
Die Beklagte habe trotz Hinweises auf die noch ausstehende Begründung des Rechtsbehelfes über den Widerspruch
entscheiden können. Sinn des Widerspruchsverfahrens sei die nochmalige Überprüfung eines vorausgegangenen
Verwaltungshandelns, das mit dem Erlass eines Verwaltungsaktes abgeschlossen werde. Der Sinn des
Widerspruchsverfahrens werde jedoch nicht vereitelt, wenn die Beklagte nach zehn Monaten über den Widerspruch
entscheide.
Ebenso wie die Klägerin einen Anspruch auf zügige Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde habe - bei
Untätigbleiben der Behörde im Widerspruchsverfahren stehe dem Widerspruchsführer nach drei Monaten die
Untätigkeitsklage gemäß § 88 Abs.2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) zu - habe auch die Beklagte einen Anspruch,
die durch den Widerspruch eingetretene Rechtsunsicherheit beseitigen zu können. Wer Widerspruch einlege und die
dazu notwendigen Begründungen und Beweise nicht in angemessener Frist vorlegen könne, trage das Risiko, dass
eine Widerspruchsentscheidung zu seinen Ungunsten ergehe. Dies sei nicht zu beanstanden, zumal das Sozialrecht
die Möglichkeit des § 44 SGB X für die Klägerin offen halte.
Die Abwägung nach § 40 Abs.1 SGB X ergebe, dass das Handeln der Beklagten nicht zu beanstanden und der
Verwaltungsakt nicht nichtig sei.
Mit dem Rechtsmittel der Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und bringt vor, ihre Bitte auf Ruhen des
Widerspruchsverfahrens sei sachgerecht gewesen, weil sie als Vertriebene noch Unterlagen aus Rumänien
beizubringen gehabt habe, deren Besorgung mitunter längere Zeit in Anspruch nehmen könne, so auch im
streitgegenständlichen Falle. Sie habe daher ihrer Mitwirkungspflicht voll und ganz genügt; ohne die beigebrachten
Unterlagen sei eine Widerspruchsbegründung zum einen nicht möglich, zum anderen nicht sinnvoll gewesen.
Das Widerspruchsverfahren solle seinem Sinn und Zweck nach zu einer Entlastung der Gerichte führen, auch hier
sollte die Verwaltungsökonomie im Vordergrund stehen. Der Sinn des Widerspruchsverfahrens sei durch die Beklagte
vereitelt worden, es sei ohne Not ein Widerspruchsbescheid erlassen worden, und dieser Verstoß habe das
Widerspruchsverfahren zur Bedeutungslosigkeit verkommen lassen.
Die Beklagte nahm zur Begründung ihrer gegenteiligen Ansicht auf die Ausführungen des Sozialgericht im
angefochtenen Gerichtsbescheid Bezug.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Gerichtsbescheids vom 03.12.2001 festzustellen, dass der Widerspruchsbescheid vom 15.06.
2000 nichtig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Dem Senat lagen zur Entscheidung die Prozessakten beider Rechtszüge vor. Zur Ergänzung des Tatbestandes,
insbesondere hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten, wird hierauf sowie auf die zu Beweiszwecken beigezogene
Versichertenakte der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die form- und fristgerecht eingelegte Berufung ist zulässig (§§ 143 ff., 153 SGG), jedoch in der Hauptsache nicht
begründet.
Zu Recht hat das Sozialgericht die Feststellungsklage für zulässig gehalten (§ 55 Abs.1 Nr.4 SGG), weil ein
berechtigtes Interesse der Klägerin an der Klärung der Frage besteht, ob der Verwaltungsakt nichtig ist (dann
Beseitigung des Rechtsscheines eines wirksamen Verwaltungsakts) oder nicht. Im Gegensatz zur Anfechtungs- und
Verpflichtungsklage kann die Feststellungklage der Klägerin eine verbesserte Ausgangsposition - zusätzliche
sachliche Überprüfung ihres Vorbringens im Widerspruchsverfahren - verschaffen, so dass nicht der Gedanke der
Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Anfechtungsklage greift.
Der Senat ist aber auch zu der Überzeugung gekommen, dass der Widerspruchsbescheid vom 15.06.2000 nicht
nichtig ist.
Die "absoluten" Nichtigkeitsgründe des § 40 Abs.2 SGB X liegen, wie das Sozialgericht festgestellt hat, nicht vor.
Ähnliche schwerwiegende Umstände, die unter die Generalklausel des § 40 Abs.1 SGB X fallen, sind nicht gegeben.
Diese Vorschrift setzt einen besonders schwerwiegenden Fehler voraus, der bei verständiger Würdigung aller in
Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
Schwerwiegend ist ein Fehler dann, wenn er derart in Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und zu den ihr
zugrunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft steht, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt
die mit und in ihm enthaltenen Rechtswirkungen hätte. Maßgebend ist nicht so sehr - und nicht notwendig - der
Verstoß gegen bestimmte, unter Umständen zwingende Rechtsvorschriften, sondern der Verstoß gegen die der
Rechtsordnung insgesamt oder in bestimmter Hinsicht zugrunde liegenden wesentlichen Zweck- und
Wertvorstellungen, insbesondere auch gegen tragende Verfassungsgrundsätze, und das Ausmaß des Widerspruchs
zu diesen (Schroeder-Printzen, SGB X, 4. Auflage, § 40 Rdnr.7, und Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Auflage,
§ 44 RdNr.5, jeweils mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Zur Nichtigkeit führt ebenso, wenn ein Bescheid seiner
Art oder seines Inhalts schlechterdings nicht vorstellbar ist (Kasseler Kommentar, Stand August 2000, § 40 SGB X
Rdnr.13.) Der Fehler muss in seiner Schwere denen des Absatzes 2 des § 40 SGB X entsprechen und diejenigen
nach Abs.3 überschreiten (Bundestags-Drucksache 9/910, S.64; Kasseler Kommentar, a.a.O., Rdnr. 12 m.w.H. auf
die Rechtsprechung).
Nach § 40 Abs.3 SGB X sind Verwaltungsakte nicht nichtig, wenn Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit nicht
eingehalten worden sind, wenn eine nach § 16 Abs.1 Satz 1 Nrn.2 bis 6 SGB X ausgeschlossene Person mitgewirkt
hat, wenn ein durch Rechtsvorschriften zur Mitwirkung berufener Ausschuss den für den Erlass des Verwaltungsaktes
vorgeschriebenen Beschluss nicht gefasst hat oder nicht beschlussfähig war, oder wenn die nach einer
Rechtsvorschrift erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde unterblieben ist. Ebenso scheidet die Annahme
grundsätzlicher Nichtigkeit (§ 40 Abs.1 SGB X) bei Fehlern aus, die im Rahmen des § 41 SGB X heilbar sind
(Kasseler Kommentar, a.a.O., Rdnr. 12). Solche Fehler, gleich ob sie später durch Nachholung des vorgeschriebenen
und anfänglich unterlassenen Umstands geheilt werden oder nicht, sind per se leichterer Art und haben nur die
Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts zur Folge; hierunter fallen vor allem Verfahrensfehler, u.a. das Fehlen des für
einen Verwaltungsakt vorgeschriebenen Antrags, der Verstoß gegen die erforderliche Begründung eines
Verwaltungsakts oder der Verstoß gegen die erforderliche Anhörung eines Beteiligten (§ 41 Abs.1 Nrn.1 bis 3 SGB X).
Es soll nun unterstellt werden, dass der sehr knapp und vage gehaltene und keineswegs informative Hinweis des
Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren ("es sind noch Unterlagen abzuwarten") hinreichend gewesen wäre, die
Beklagte bzw. deren Widerspruchsstelle notwendigerweise zum Abwarten bzw. zum "Anhalten" des
Widerspruchsverfahrens zu veranlassen, obwohl der Bevollmächtigte des Klägers zumindest einen Teil seines
späteren Vorbringens (vgl. Widerspruchsbegründung vom 08.08.2000) bereits so hätte äußern können und im Übrigen
auch die Zielrichtung des Widerspruchs (ohne die dazugehörenden Unterlagen) hätte darlegen sollen. Bei einem
(angenommenen) gebotenen "Zuwarten" würde ein Verfahrensfehler vorliegen, der sehr ähnlich der Verletzung einer
(gebotenen) Anhörung und der Unterlassung der (gebotenen) Begründung eines Bescheids bzw.
Widerspruchsbescheids ist.
Die Anhörung ist zwar dem Gesetzestext nach nur dann erforderlich, wenn ein Verwaltungsakt erlassen werden soll,
der in die Rechte eines Beteiligten eingreift (§ 24 Abs.1 SGB X), ist aber auch im Rahmen eines weiter gefassten
Grundsatzes des "rechtlichen Gehörs" zu sehen, wobei nicht nur die Möglichkeit der Äußerung einzuräumen ist,
sondern - bei Äußerung - auch das Vorgebrachte zur Kenntnis zu nehmen und zu erwägen ist (Kasseler Kommentar,
a.a.O., §§ 41 SGB X Rdz.18).
Die notwendige Begründung eines Verwaltungsakts zielt in bestimmten Umfang in dieselbe Richtung: Es sind alle
wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben
(§ 35 Abs.1 Satz 2 SGB X), was auch voraussetzt, dass das vom Betroffenen Vorgebrachte geprüft und hierauf
schriftlich eingegangen wird.
Vorliegend bleibt es sich letzten Endes gleich, ob der Beklagten zum Vorwurf gemacht wird, sie hätte zuwarten
müssen, bis die Klägerin ihr Begehren näher geäußert hätte, um dann eine Prüfung vorzunehmen, oder wenn der
Beklagten vorzuhalten wäre, dass sie das von der Klägerin bereits (hinreichend und umfassend) Vorgebrachte
überhaupt nicht beachtet bzw. übergangen hätte und weder intern eine Prüfung vorgenommen noch nach außen hin
das Ergebnis ihrer Erwägungen mitgeteilt hätte. Der jeweilige Verstoß wäre von der Wertigkeit bzw. vom
Unwertsgehalt gleich. Hier kann von der Gesetzessystematik her nur die Rechtswidrigkeit und nicht die Nichtigkeit
eines Verwaltungsakts angenommen werden.
Es liegt nicht ein so grober Verstoß vor, dass nach § 40 Abs.1 SGB X davon auszugehen wäre, dass ausnahmsweise
unter den Einzelmaßnahmen eines Staates eine solche von einer derart schwerwiegenden (und offensichtlichen)
Fehlerhaftigkeit vorläge, dass es dem Betroffenen unzumutbar ist, auf sie - selbst mit Einlegen von Rechtsbehelfen -
zu reagieren, und deren Beachtung von niemand erwartet werden kann (BFH vom 22.11.1988 - VII R 173/ 85 in BFHE
155, 24, 28).
Daher war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 193 SGG zurückzuweisen.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 160 Abs.2 Nrn.1 und 2 SGG sind nicht ersichtlich.