Urteil des LSG Bayern, Az. L 12 B 650/07 KA ER

LSG Bayern: aufschiebende wirkung, vollzug, vollziehung, aufschub, erlass, rechtsschutz, vertragsarzt, kompetenz, verfahrensrecht, berechtigung
Bayerisches Landessozialgericht
Beschluss vom 22.08.2008 (nicht rechtskräftig)
Sozialgericht München S 39 KA 778/07 ER
Bayerisches Landessozialgericht L 12 B 650/07 KA ER
I. Die Beschwerden gegen den Beschluss des Sozialgerichts München vom 09.07.2007 werden zurückgewiesen. II.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen auferlegt. III. Der Wert des
Streitgegenstandes wird auf 20.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe:
I.
Der Antragsteller und Beschwerdegegner streitet gegen den Sofortvollzug seiner Zulassungsentziehung. Dem liegt der
Vorwurf zugrunde, der Antragsteller habe in seiner Praxis eine große Zahl junger und jugendlicher Patientinnen sexuell
belästigt.
Mit Beschluss vom 18.04.2007 hatte der zuständige Zulassungsausschuss dem Antragsteller und Beschwerdegegner
die Zulassung als Vertragsarzt entzogen und den sofortigen Vollzug dieser Maßnahme angeordnet. Zugleich mit
seinem hiergegen eingelegten Widerspruch hat der Antragsteller und Beschwerdegegner beim zuständigen
Sozialgericht die Aufhebung des Sofortvollzuges des Beschlusses des Zulassungsausschusses beantragt, weil der
Zulassungsausschuss zu einer solchen Anordnung nicht befugt sei. Das Sozialgericht hat dem Antrag des
Beschwerdegegners, den durch den Zulassungsausschuss angeordneten Sofortvollzug aufzuheben, mit Beschluss
vom 09.07.2007 entsprochen, weil der Zulassungsausschuss nicht die Kompetenz habe, einen Sofortvollzug
anzuordnen, sondern erst der Berufungsausschuss.
Hiergegen richten sich die Beschwerden des Berufungsausschusses - der diese dann aber im Verlauf des
Beschwerdeverfahrens zurückgenommen hat - und der Beigeladenen zu 2. und 3., denen das Erstgericht nicht
abgeholfen hat.
Der Berufungsausschuss hat dazu vorgetragen, der Einschätzung des Erstgerichts, dass der Zulassungsausschuss
nicht befugt sei, den Sofortvollzug einer Zulassungsentziehung anzuordnen, sei nicht zu folgen. Dass seit der 6.
SGG-Novelle auf der Basis von § 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG auch der Zulassungsausschuss einen Sofortvollzug
anordnen könne, entspreche durchaus gesicherter Rechtsauffassung; dabei seien v.a. die Gesetzesbegründung (BT-
Drucks. 14/5943 S. 9/Regelungsvorschlag) zu beachten sowie S. 25 a.a.O. (Vorschlagsbegründung). Denn der
Gesetzgeber habe im 6. Änderungsgesetz zum SGG den ganzen einstweiligen Rechtsschutz und diesen dabei
umfassend regeln wollen. Gründe, diese umfassende Regelung gerade beim Zulassungsausschuss nicht für
anwendbar zu halten, ergäben sich aus der Gesetzesbegründung nicht. Deshalb dürfe die neuere, generelle Regelung
nicht wegen einer älteren spezielleren Regelung für unanwendbar gehalten werden. Dies werde unterstrichen durch die
Ausführungen von Schallen (Ärzte-ZV, 5. A. 2007, Rn. 309, S. 158), wenn es dort nach der Erwähnung des
Berufungsausschusses und der diesem nach § 97 Abs. 4 SGB V gegebenen Handhabe des Sofortvollzuges heiße:
"Daneben ist aber auch in §§ 86a Abs. 2 Nr. 5, 86b Abs. 1 Nr. 1 SGG vorgesehen, dass im überwiegenden Interesse
eines Beteiligten die sofortige Vollziehung im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren als auch im gerichtlichen
Verfahren angeordnet werden kann." Des Weiteren verweist der Berufungsausschuss auf die Ausführungen von
Schiller bei Schnapp/Wigge, Vertragsarztrecht, 2.Aufl., 2006, S 171 f. Dort wirft der Autor zunächst die Frage auf,
welche sachlichen Gründe es geben solle, dass die spezialgesetzliche Regelung über die Entscheidung des
Berufungsausschusses in § 97 Abs. 4 die Anwendung der grundsätzlichen Regelungen in § 86a Abs. 2 Nr. 5
ausschließen sollte, um dann weiter auszuführen, dass dafür keine gesetzgeberischen Absichten erkennbar seien.
Auch die Beigeladene zu 2. - die AOK - hat inhaltlich zu den zugrunde liegenden Fragen Stellung genommen. Sie trägt
vor, in § 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG sei ausdrücklich vorgesehen, dass die Stelle, die den Verwaltungsakt erlassen habe
oder diejenige, die über den Widerspruch zu entscheiden habe, die sofortige Vollziehung mit schriftlicher Begründung
des besonderen Vollzugsinteresses anordnen könne. Daraus folge die Anordnungsbefugnis des
Zulassungsausschusses. Daraus, dass § 97 Abs. 4 SGB V den Berufungsausschuss, nicht aber den
Zulassungsausschuss erwähne, könne nicht das Gegenteil abgeleitet werden. Denn die Bestimmungen des § 86a
SGG gingen nunmehr den Regelung der §§ 96, 97 SGB V vor. Nach diesen Bestimmungen habe vor dem Erlass des
6. Änderungsgesetzes zum SGG generell der Grundsatz gegolten, dass Widerspruch und Anfechtungsklage keine
aufschiebende Wirkung hätten, Verwaltungsakte seien daher sofort vollziehbar gewesen. Nur in den Fällen, in denen
die aufschiebende Wirkung ausnahmsweise ausdrücklich vom Gesetz angeordnet gewesen sei, habe es
aufschiebende Wirkung gegeben. Ansonsten habe für die Verwaltung keine Möglichkeit bestanden, im Einzelfall in
weniger bedeutsamen Fällen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes auszusetzen. Ausnahmsweise sei aber
für Widersprüche in Zulassungssachen in § 96 Abs. 4 Satz SGB V angeordnet, dass ein Widerspruch Aufschub
bewirke. Infolgedessen sei es notwendig gewesen, dem Berufungsausschuss die Möglichkeit zu eröffnen, im
öffentlichen Interesse einen sofortigen Vollzug anzuordnen. Aus dieser Interessenlage verbiet sich, in der Vorschrift
des § 97 Abs. 4 eine Spezialvorschrift gegenüber der Regelung des § 86a Abs. 2 Nr. 5 zu sehen.
Zur Ergänzung der Darstellung des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten des Beschwerdegerichts und des
Erstgerichts, des Berufungsausschusses und des Zulassungsausschusses sowie auf die Akten aus dem
Strafverfahren gegen den Antragsteller Bezug genommen. Außerdem wird Bezug genommen auf die Akten des
Parallelverfahrens im einstweiligen Rechtsschutz vor dem Bayerischen Landessozialgericht mit dem Aktenzeichen L
12 B 106/08 KA ER.
II.:
Die Beschwerden sind zulässig. Sie sind nicht begründet. Die zugrunde liegende Entscheidung des Erstgerichts ist
nicht zu beanstanden.
Der Zulassungsausschuss war nicht berechtigt, den sofortigen Vollzug seiner Entscheidung anzuordnen.
Der Zulassungsausschuss besitzt keine Kompetenz zum Erlass einer solchen Anordnung (vgl. §§ 96, 97 Abs. 4 SGB
V; vgl. auch Keller/Meyer-Ladewig SGG, § 86a Rn. 23, Wenner, Vertragsarztrecht nach der Gesundheitsreform, A-
Stadt 2008, § 18, Ziff. 19). Das Fehlen der Befugnis des Zulassungsausschusses zur Anordnung des Sofortvollzuges
ergibt sich konkret daraus, dass in § 97 Abs. 4 SGB V lediglich geregelt ist, dass bei Zulassungssachen der
Berufungsausschuss den sofortigen Vollzug anordnen kann, dass aber in der Vorschrift, die die Tätigkeit des
Zulassungsausschusses regelt, eine Bestimmung über eine solche Berechtigung des Zulassungsausschusses fehlt
(vgl. § 96 SGB V).
Die Bestimmung des § 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG geht - auch als jüngere Norm - gegenüber der Regelungen der §§ 96, 97
Abs. 4 SGB V diesen nicht vor. Denn insoweit sind die Regelungen der §§ 96, 97 Abs. 4 SGB V nach wie vor als
Spezialvorschriften anzusehen (vgl. Wenner a.a.O.).
Soweit die Beteiligten am vorliegenden Verfahren einen gegenteiligen Standpunkt vertreten, veranlasst dies den Senat
nicht zu einer anderen Entscheidung. So ergibt sich schon aus der Gesetzesbegründung zu § 86a SGG nichts, was
der hier getroffenen Entscheidung entgegenstünde. Denn darin sind konkrete Feststellungen zu dem hier relevanten
Thema nicht vorhanden, namentlich sind keine Sonderfälle abgehandelt. Dass die Nichterwähnung des § 96 SGB V
dabei die Beseitigung der sich aus §§ 96, 97 Abs. 4 SGB V ergebenden Sonderregelung bedeuten sollte, kann vor
diesem Hintergrund nicht angenommen werden. Insbesondere überzeugt es nicht, wenn gesagt wird, der Gesetzgeber
habe im 6. SGG-Ände-rungsgesetz den gesamten einstweiligen Rechtschutz samt Sofortvollzug und samt bisherigen
Sonderbefugnissen neu regeln wollen. Der Gesetzgeber hat offensichtlich insoweit das sozialrechtliche
Verfahrensrecht nach dem Vorbild der VwGO neu regeln wollen. Dies bedeutet aber keineswegs, dass er dabei auch
die bisherigen besonderen Zuständigkeiten neu regeln oder gar beseitigen wollte. Auch die vom Beschwerdeführer
zitierte Literaturstelle bei Schallen, Ärzte-ZV (a.a.O.), rechtfertigt keine andere Einschätzung. Denn es handelt sich
dort lediglich um eine Aufzählung der Anwendungsmöglichkeiten der §§ 86a, 86b SGG; aus der zitierten Literaturstelle
lässt sich dagegen die hier umstrittene Kompetenzerweiterung des Zulassungsausschusses gerade nicht herleiten.
Wenn der Autor Solches gesagt haben wollte, so fragt sich, warum er dies im Zusammenhang mit der ausdrücklichen
Erwähnung des § 97 Abs. 4 SGB V nicht ausdrücklich getan hat. Auch die Ausführungen von Schiller a.a.O. führen
nicht notwendigerweise zu einer anderen Schlussfolgerung. Denn es ist nicht richtig, dass es für eine Beibehaltung
der von §§ 96, 97 Abs. 4 SGB V getroffenen Verteilung der Zuständigkeit für die Anordnung eines Sofortvollzuges
keine sachlichen Gründe gebe. Zum einen ist der sofortige Vollzug einer Zulassungsentziehung ein besonders
massiver Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Rechtssituation eines Vertragsarztes, der auch
verfahrensrechtlich besondere Aufmerksamkeit verdient, zum anderen unterscheidet sich die Besetzung des
Zulassungsausschusses einerseits und des Berufungsausschusses andererseits gerade in Bezug auf die notwendige
Einbeziehung juristischen Sachverstandes beim Berufungsausschuss. Bereits daraus lassen sich sachliche Gründe
für die besondere Kompetenzverteilung in den §§ 96, 97 Abs. 4 SGB V ableiten. Wollte man diesen Gesichtspunkt für
unbedeutend halten, so würde man konsequenterweise auch die Rechtfertigung für die unterschiedliche Besetzung der
genannten Gremien überhaupt in Frage stellen müssen. Ob und inwieweit in diesem Zusammenhang der
Berufungsausschuss im Falle einer Beteiligung Dritter auch zu berücksichtigen hat, dass die Interessen des
Vertragsarztes in die Abwägung mit einzubeziehen sind, obwohl dies in § 97 Abs. 4 nicht ausdrücklich angesprochen
ist (aber in § 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG), braucht hier nicht entschieden zu werden; jedenfalls folgt daraus nicht auch,
dass die dem Berufungsausschuss in diesem Zusammenhang eingeräumten Befugnisse nun auch dem
Zulassungsausschuss eingeräumt werden sollten. Die Beschwerdebegründung der Beigeladenen zu 2. führt ebenfalls
nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn auch aus deren Argumenten ist die Sonderrolle des Berufungsausschusses in
Zulassungsfragen nicht zu begründen. Auch wenn nach altem Recht die Zulassungsentziehung durch den
Zulassungsausschuss sofortige Wirkung entfaltete, so ergibt sich in der Sache daraus kein Unterschied. Denn der
Vertragsarzt hatte auch damals die Möglichkeit, sofort den Berufungsausschuss anzurufen und damit die
aufschiebende Wirkung des § 96 Abs. 4 Satz 2 SGB V herbeizuführen. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden,
dass dem Zulassungsausschuss vor dem Hintergrund der §§ 86a, 86b SGG vom Gesetzgeber neuerdings die
Befugnis eingeräumt werden sollte, nunmehr selbst trotz aus § 96 Abs. 4 Satz 2 folgender aufschiebender Wirkung
diese zu beseitigen. Denn dies würde zu einer Verschlechterung der Stellung des betroffenen Vertragsarztes führen.
Zwar hat sich daran, dass eine sofortige Anrufung des Berufungsausschusses zum Aufschub der Wirkung der
Zulassungsentziehung führt, auch durch § 86a Abs. 1 SGG nichts geändert (vgl. § 96 Abs. 4 Satz 2 SGB V).
Geändert hätte sich aber, dass der Betroffene einen faktischen Verlust seiner Zulassung nicht erst nach Überprüfung
des Berufungsausschusses zu befürchten hätte, sondern sofort, mit der Entscheidung des Zulassungsausschusses.
Dass dies - und damit eine nicht unerhebliche Veränderung der Rechtsstellung des Betroffenen auch in der Sache -
durch das 6. Gesetz zur Änderung des SGG tatsächlich gewollt war, ist nach der Überzeugung des Senats nicht
anzunehmen.
Nicht umsonst unterstellt das Gesetz selbst schließlich zahlreiche Fragen des vertragsärztlichen Verfahrensrechts
nicht zur Gänze dem allgemeinen sozialrechtlichen Verwaltungsverfahrensrecht, sondern hat zahlreiche Sonderregeln
entwickelt. Insbesondere darf in dem hier relevanten Zusammenhang nicht übersehen werden, dass § 96 Abs. 4 SGB
V nicht - wie § 86a Abs. 1 SGG - von "Widerspruch" spricht, sondern von "Anrufung" des Berufungsausschusses.
Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus der Entscheidung in der Sache. Für die Wertfestsetzung wird auf
die Gründe im Beschluss des Erstgerichts Bezug genommen. Gegen diesen Beschluss ist ein Rechtsmittel nicht
vorgesehen (§ 177 SGG).