Urteil des FG Köln vom 07.07.2010, 2 K 3837/08
FG Köln (daten, verwendung, identifikationsnummer, zweifel, staat, eingriff, zweck, erforderlichkeit, vergabe, bundesverfassungsgericht)
Finanzgericht Köln, 2 K 3837/08
Datum: 07.07.2010
Gericht: Finanzgericht Köln
Spruchkörper: 2. Senat
Entscheidungsart: Urteil
Aktenzeichen: 2 K 3837/08
Rechtskraft: II R 48/10
Tenor: Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand 1
2Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Vergabe der Steueridentifikationsnummer verfassungsgemäß ist.
3Die Klägerin wurde am 00.00.0000 geboren und ist Schülerin. Ihr wurde vom Beklagten unter der Bezeichnung "Persönliche Identifikationsnummer" die steuerliche Identifikationsnummer ... zugeteilt. Diese Nummer wurde ihr mit Schreiben vom 7. Oktober 2008 mitgeteilt. In dem Schreiben heißt es u.a. wörtlich: " … Sie
4Insgesamt sieht die Mitteilung – je nach Gegebenheiten - folgende Eintragungen vor: 1) Titel, Familienname; 2) Ehename; 3) Lebenspartnerschaft; 4) Geburtsname; 5) Vornamen; 6) Geschlecht; 7) vollständige Adresse; 8) Geburtstag und –ort; 9) Geburtsstaat (bei Geburt im Ausland).
Eine Rechtsmittelbelehrung ist dem Schreiben nicht beigefügt. 5
Am 7. November 2008 erhob die Klägerin Klage. 6
7Die Klägerin trägt vor, dass die Vergabe von Steueridentifikationsnummern aufgrund von § 139b AO rechtswidrig sei und sie, die Klägerin, in ihrem aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleiteten Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletze.
8Informationelle Selbstbestimmung sei das Recht des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen. Jedem Bürger werde damit grundsätzlich das Recht garantiert, über die Preisgabe und die Verwendung seiner persönlichen Daten selbst entscheiden zu können.
9§ 139b AO greife in diese grundrechtlich geschützte Rechtsposition ein, da er die Erhebung, Speicherung, Weitergabe und Verwendung von persönlichen Daten ermögliche. Gespeichert würden vom Bundeszentralamt für Steuern die in § 139b Abs. 3 AO vorgesehenen Daten. Ferner würden die Finanzbehörden und andere (nicht-) öffentliche Stellen zur Erhebung, Verwendung und Weitergabe der Identifikationsnummer ermächtigt.
10Dieser Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung sei aus mehreren Gründen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
11Soweit es um die Ermächtigung zur Erhebung, Verwendung und Weitergabe der Identifikationsnummer durch andere öffentliche oder nicht öffentliche Stellen nach § 139 b Abs. 2 AO gehe, mangele es an der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage.
12Das Bestimmtheitsgebot verlange, dass der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden.
13Insbesondere eine wirksame Zweckbindung für die Verwendung der Steueridentifikationsnummer fehle in der Ermächtigungsgrundlage. Wenn auch die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Finanzbehörden, welche in der Erhebung und der Verwaltung von Steuern liege, noch vom Normzweck erfasst seien, mangele es in der Einschränkung durch die Verwendung des Begriffs "Rechtsvorschrift" an der hinreichenden Bestimmtheit eines einschränkenden Regelungsvorbehaltes. Denn mit Rechtsvorschrift könne sowohl ein förmliches Gesetz als auch eine Verordnung gemeint sein.
14Dass sich die Weitergabe und Verwendung der Steueridentifikationsnummer ausdrücklich auch auf nicht öffentliche Stellen beziehe, bedeute in letzter Konsequenz, dass durch einfache Verordnung, ohne Parlamentsvorbehalt, die Exekutive entscheiden könne, dass die Identifikationsnummer für jeden beliebigen Privatzweck außerhalb der behördlichen Verwaltungsgänge frei übermittelt werden dürften.
15Angesichts in jüngster Zeit häufiger Medienberichte über Datenpannen, welche auch dadurch zustande gekommen seien, dass sich die öffentliche Verwaltung in zunehmendem Maße der Hilfe privater Dienstleister bediene oder hoheitliche Aufgaben delegiere, erfordere eine hinreichende Bestimmtheit vor dem Hintergrund der rechtsstaatlichen Gebote der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit eine klare Definition, wer befugt sei, unter welchen Umständen wessen Daten an wen
weiterzugeben.
16Die Verwendung der unbestimmten Begriff der "andere(n) öffentliche(n) oder nicht öffentliche(n) Stellen" aus § 139b Abs. 2 Satz 2 AO sei verfassungswidrig. Er werde nicht näher definiert und sei auch einer einschränkenden Auslegung nicht zugänglich.
17In Anbetracht der Vielzahl von Steuergesetzen und den darüber hinaus bestehenden Möglichkeiten zum Datenaustausch zwischen Finanz- und Sozialbehörden sowie Dritten sei für den Bürger nicht überschaubar, welchen Stellen der Zugriff auf die Steueridentifikationsnummer gestattet sei.
18Soweit der Beklagte dagegen vortrage, dass eine Verwendung der Steueridentifikationsnummer für andere als gesetzliche Zwecke ausschließlich auf der Grundlage einer ausdrücklichen spezialgesetzlichen Regelung des Bundes erlaubt sei, verkenne er, dass die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Finanzbehörden nach der eindeutigen Formulierung des § 139b Abs. 2 AO nicht die einzige Möglichkeit zur Erhebung und Verwendung der Identifikationsnummer darstellen solle, sondern die Möglichkeiten zur Erhebung und Verwendung der Identifikationsnummern auch über die gesetzlichen Aufgaben hinaus möglich sein sollten. Eine strikte Zweckbindung sei hierin nicht zu erblicken.
19Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass nach erfolgter Weitergabe der Daten für den Steuerpflichtigen ein effektiver Rechtsschutz nicht mehr möglich sei.
20Die Erhebung und Verwendung der Identifikationsnummer durch nicht öffentliche und öffentliche Stellen sei deshalb ein nicht gerechtfertigter und somit rechtswidriger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
21Nicht hinreichend bestimmt sei auch § 139b Abs. 4 Nr. 4 AO. Danach erfolge die Speicherung, um Daten, die aufgrund eines Gesetzes oder nach über- oder zwischenstaatlichem Recht entgegenzunehmen seien, an die zuständigen Stellen weiterleiten zu können. Diese Regelung mache nicht eingrenzend klar, um welche Gesetze es sich handele.
22Entsprechendes gelte für § 139b Abs. 4 Nr. 5 AO, der die Datenspeicherung zum Zwecke der Erfüllung der den Finanzbehörden durch Rechtsvorschrift zugewiesenen Aufgaben vorsehe. Es sei nicht auszuschließen, dass im Nachgang zur Einführung der Identifikationsnummer neue Gesetze geschaffen würden, die den Finanzbehörden Aufgaben auferlegen würden, zu deren Erfüllung sie auf die Identifikationsnummer zugreifen müssten. Insofern komme auch § 139b Abs. 4 Nr. 5 AO keine begrenzende Funktion zu. Vielmehr sei eine beliebige Erweiterung der Datenverwendung möglich.
23Nach § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AO würden öffentliche und nicht öffentliche Stellen ihre Daten mit Hilfe der Steuernummer ordnen und für den Zugriff erschließen dürfen, soweit dies für die Übermittlung an die Finanzbehörden erforderlich sei. Dies sei durch keinen Speicherungszweck in § 139b Abs. 4 AO gedeckt, es sei denn man verstehe Nr. 4 entsprechend.
24Darüber hinaus verstoße § 139b AO gegen das Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeit). Die in § 139b Abs. 4 Nr. 4 und 5 AO getroffenen Datenspeicherungszwecke seien nicht erforderlich, da die mit ihnen verfolgten Ziele der Steuergleichheit und
Steuergerechtigkeit bereits dadurch erreicht werden könnten, dass ein einheitliches Ordnungsmerkmal zu den Zwecken von Nr. 1 bis 3 des § 139b Abs. 4 AO eingeführt werde. Der breit gefassten Verwendungsmöglichkeiten der Identifikationsnummer in Nr. 4 und 5 bedürfe es zur Erreichung dieser Ziele daneben nicht.
25Die Regelung sei auch nicht angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinn. Die Abwägung zwischen dem Recht des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung und dem gesetzgeberischen Anliegen auf Durchsetzung von Steuergleichheit falle zu Lasten des Letzteren aus. Durch die durch § 139b AO ermöglichte weitere Sammlung, Koordinierung und Vernetzung der Daten mittels der Steueridentifikationsnummer sowie einer gesetzlichen Öffnung für weitere Datenverwendungsmöglichkeiten erfolge nicht nur ein Schritt zum "gläsernen Steuerzahler", sondern es würden nahezu alle finanziellen Transaktionen mittels der Steuernummer für den Staat zugänglich gemacht. Die neue Nummer werde dem Bürger künftig wie eine Personenkennzahl von der Geburt bis 20 Jahre nach dem Tod zugeordnet bleiben. Über sie würden die Daten nach § 139 b Abs. 3 AO abrufbar sein, die in die Nähe der Erstellung eines Persönlichkeitsprofil reichen würden. Dies sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
26Es sei auch zu bedenken, dass durch die Einführung der neuen Identifikationsnummer weder die Steuergerechtigkeit noch die eindeutige Identifizierbarkeit eines Steuersubjektes verbessert werde. Ebenso wenig komme es zur Vereinfachung von Verwaltungsabläufen sowie zur Transparenz des Besteuerungsverfahrens. Dies würde durch die Erfahrungen bei der Möglichkeit der Abgabe einer elektronischen Steuererklärung bestätigt.
27Eine andere Betrachtung folge auch nicht daraus, dass mit der Gesetzesänderung der neue § 383a AO eingefügt worden sei. Diese Norm erhebe die zweckwidrige Verwendung der Steueridentifikationsnummer nach § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 AO zur Ordnungswidrigkeit, die mit Geldbuße bis zu zehntausend Euro geahndet werden könne. Schon die Einführung dieses Ordnungswidrigkeitentatbestandes zeige, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit eines Missbrauches der Steueridentifikationsnummer durch (nicht-)öffentliche Stellen gesehen und augenscheinlich in Kauf genommen habe.
28Mit der Klageerhebung hat die Klägerin ursprünglich die Feststellung begehrt, dass die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer rechtswidrig war. Dem in der mündlichen Verhandlung geänderten Klagebegehren hat der Beklagte zugestimmt.
Die Klägerin beantragt, 29
30den Beklagten zu verpflichten, die Steueridentifikationsnummer nach § 139 a Abs. 1 AO sowie die dazu nach § 139 b Abs. 3 AO und - soweit vorhanden – nach anderen Vorschriften bei ihm gespeicherten Daten zu löschen,
hilfsweise die Revision zuzulassen. 31
Der Beklagte beantragt, 32
die Klage abzuweisen, 33
hilfsweise die Revision zuzulassen. 34
35Der Beklagte trägt vor, dass kein Verstoß gegen das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG vorliege, da § 139b AO den verfassungsrechtlichen Anforderungen für Eingriffe in das Grundrecht genüge.
36Durch die Ermächtigung zur Erhebung, Speicherung und Verwendung der in § 139b Abs. 3 AO genannten persönlichen Daten greife § 139 b AO zwar in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein. Jedoch werde dieses Recht nicht schrankenlos gewährt, so dass Einschränkungen möglich seien. Hierzu bedürfe es einer gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspreche und verhältnismäßig sei. § 139b AO entspreche diesen Anforderungen.
37§ 139b Abs. 2 AO sei durch den Gesetzgeber hinreichend bestimmt gefasst worden. Insbesondere die Zweckbindung sei gegeben. Bei der Steueridentifikationsnummer unterlägen sowohl die vergebene Nummer selbst als auch die Daten, die bei ihm, dem Beklagten, zu dieser Nummer gespeichert würden, einer strikten Zweckbestimmung. Die Erhebung und Verwendung der Nummer durch die Finanzbehörden dürfe nur dann erfolgen, wenn sie der gleich- und gesetzmäßigen Besteuerung des Bürgers diene (vgl. BT-Drucks. 15/1945, Seite 16; Wiese, in: Beermann/Gosch, § 139b AO, Rn. 9). Eine Verwendung des Identifikationsmerkmals für andere als steuerliche Zwecke sei ausschließlich auf der Grundlage einer ausdrücklichen spezialgesetzlichen Regelung des Bundes erlaubt. In Abgrenzung zum Bundesdatenschutzgesetz, nach dem eine Zweckänderung unter bestimmten Voraussetzungen auch ohne zusätzliche gesetzliche Regelung zulässig sei (vgl. § 14 Abs. 2 BDSG), habe der Gesetzgeber durch den Gesetzesvorbehalt im Rahmen des § 139 b Abs. 2 AO strenge Anforderungen an eine mögliche Zweckänderung gestellt. Denn immanenter Bestandteil dieser gesetzlichen Öffnungsklausel sei, dass diese spezialgesetzliche Regelung ihrerseits wieder den Anforderungen des Grundgesetzes (insbesondere dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung) entspreche.
38Unschädlich sei im Hinblick auf die Wahrung des Bestimmheitsgebotes, dass in § 139 b Abs. 2 AO von "andere(n) öffentliche(n) oder nicht öffentliche(n) Stellen" die Rede sei. Denn das Bestimmtheitsgebot verbiete nicht von vornherein die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, sofern sie sich hinreichend konkretisieren ließen und die Vorhersehbarkeit und Justitiabilität des Handelns der durch die Norm ermächtigten staatlichen Stellen nicht gefährdet seien. Insoweit seien auch die "öffentlichen bzw. nicht öffentlichen Stellen" hinreichend bestimmt, da sich diese durch einen Rückgriff auf das Bundesdatenschutzgesetz ohne Schwierigkeiten bestimmen ließen. Die Begriffe "öffentliche" und "nicht öffentliche Stellen" seien in § 2 BDSG definiert.
39Auch § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AO sei vom Gesetzgeber hinreichend konkretisiert worden. § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AO bezwecke nicht eine Erweiterung der Verwendung der Identifikationsnummer, sondern – im Gegenteil – eine Einschränkung des § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AO. Ein Ordnen nach der Steueridentifikationsnummer sowie die Erschließung der Identifikationsnummer für den Zugriff durch die Finanzverwaltung sei nur unter den zusätzlichen Anforderungen des § 139 b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AO möglich. Die Voraussetzungen des § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AO müssten aber stets kumulativ vorliegen, da das Ordnen bzw. die Erschließung der Identifikationsnummer für die Datenübermittlung zugleich ein Verwenden bzw. Beschaffen der Identifikationsnummer darstelle.
Auch § 139b Abs. 4 Nr. 4 und 5 AO sei hinreichend bestimmt. Die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen sei dabei unschädlich. Denn der Verwendungsanlass und der Verwendungsgegenstand seien hinreichend umschrieben, indem die Verwendung bzw. Erhebung der Identifikationsnummer auf die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Finanzverwaltung beschränkt sei. Die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen führe dabei auch nicht zu einer beliebigen Erweiterbarkeit der Verwendung der Steueridentifikationsnummer. Denn der Gesetzgeber sei lediglich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung frei, eine Zweckänderung herbeizuführen.
41§ 139b AO verstoße auch nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip (Übermaßverbot). Die Norm diene der gleichmäßigen und gesetzmäßigen Festsetzung und Erhebung von Steuern (vgl. Art. 3 GG, § 85 AO). Darüber hinaus werde durch die Einführung einer Steueridentifikationsnummer ein wesentlicher Beitrag zur Vereinfachung des Besteuerungsverfahrens geleistet und zugleich würden Arbeitsabläufe innerhalb der Finanzverwaltung effizienter und kostengünstiger gestaltet (BT-Drucks. 15/1945, Seite 16). Ferner werde mit der Einführung der Steueridentifikationsnummer eine Angleichung an den internationalen Standard bezweckt (vgl. BT-Drucks. 15/1798, Seite 15). Hierbei handele es sich um legitime Zwecke.
42Die Erhebung und Verwendung der Steueridentifikationsnummer sei auch geeignet dieses Ziel der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung von Steuern zu erreichen. Zur Gewährleistung der Gleichheit im "Belastungserfolg" müsse nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Urteil vom 27. Juni 1991, 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239, Rn. 106 ff.) das Deklarationsprinzip durch das Verifikationsprinzip ergänzt werden. Wesentliche Voraussetzung für ein effektives Kontrollsystem sei die eindeutige Identifizierung des Steuerpflichtigen. Hierfür sei die Steueridentifikationsnummer geeignet, denn sie sei eindeutig, beständig und unveränderlich.
43Die Erhebung und Vergabe der Steueridentifikationsnummer sei auch erforderlich, um diese Gesetzeszwecke zu erreichen. Ein ebenso wirksames, aber den Betroffenen weniger belastendes Mittel, um im Rahmen des Steuerverfahrens eine einwandfreie Identifizierung des Steuerpflichtigen erreichen zu können, sei nicht ersichtlich. Eine erfolgreiche Verwertung steuererheblicher Informationen setze eine eindeutige Identifizierung von Steuersubjekten voraus. Diesem Erfordernis sei insbesondere durch das föderale, länderseparate Steuernummernsystem, in welchem die Steuernummern zudem nicht dauerhaft vergeben würden, nicht ausreichend Rechnung getragen worden.
44
Die Erhebung und Verwendung der Steueridentifikationsnummer im Rahmen des § 139b AO wahre auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Die Gleichmäßigkeit der Festsetzung und Erhebung von Besteuerungsgrundlagen sei Allgemeingut von herausgehobener Bedeutung. Die Einführung der Identifikationsnummer führe zu mehr Lastengleichheit bei den Steuerpflichtigen, denn mit der Einführung der Identifikationsnummer werde es der Finanzverwaltung möglich sein, Kontrollmitteilungen und andere steuererhebliche Informationen zügig, irrtumsfrei und ohne Reibungsverluste dem richtigen Steuersubjekt zuzuordnen. Ferner sei die Verwendung der Steueridentifikationsnummer durch § 139 b AO auch auf das notwendige Maß beschränkt. Denn bei der Steueridentifikationsnummer würden sowohl 40
die Nummer selbst als auch die Daten, die beim Bundeszentralamt für Steuern gespeichert würden, einer strikten besonderen Zweckbindung unterliegen. Andere Stellen als Finanzbehörden dürften die Identifikationsnummer nur erheben oder verwenden, soweit dies für die Datenermittlung zwischen ihnen und den Finanzbehörden erforderlich sei oder eine Rechtsvorschrift die Erhebung oder Verwendung ausdrücklich erlaube oder anordne. Auf die gespeicherten Daten dürften nur Finanzbehörden im Rahmen der gesetzlich geregelten Zwecke zugreifen. Andere öffentliche oder nichtöffentliche Stellen hätten keinen Zugriff auf diese Daten. Insbesondere werde auch der Gefahr, dass durch die Einführung der Steueridentifikationsnummer Persönlichkeitsprofile erstellt werden könnten, durch verschiedene Maßnahmen entgegengewirkt. So sei die Identifikationsnummer als sog. "nicht sprechende Nummer" konzipiert, die keine Rückschlüsse auf die zu dem Betroffenen gespeicherten Daten zulasse. Ferner dürften die Daten nur von den Finanzbehörden für die gesetzlich zugelassenen Zwecke verwandt werden. Schließlich habe der Gesetzgeber die zweckwidrige Verwendung der Nummer durch nicht öffentliche Stellen nach § 383a AO mit einem Bußgeld von bis zu 10.000 € bedroht.
Entscheidungsgründe 45
Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet. 46
A. Die Voraussetzungen der Zulässigkeit sind erfüllt. 47
I. Der Finanzrechtsweg ist nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 FGO eröffnet. Der Streitfall betrifft insbesondere eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit über Abgabenangelegenheiten. Abgabenangelegenheiten sind nach § 33 Abs. 2 FGO alle mit der Verwaltung der Abgaben einschließlich der Abgabenvergütungen oder sonst mit der Anwendung der abgabenrechtlichen Vorschriften durch die Finanzbehörden zusammenhängenden Angelegenheiten.
49Im Streitfall begehrt die Klägerin die Löschung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter beim Beklagten gespeicherten Daten. Rechtsgrundlage hierfür ist ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch. Die Löschung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter gespeicherten Daten weist dabei die gleiche Rechtsnatur auf wie deren Vergabe. Die Vergabe der Steueridentifikationsnummer und Speicherung von Daten hierunter ist eine abgabenrechtliche Angelegenheit, da sie in der Abgabenordnung - in § 139b AO - geregelt ist.
50II. Die Leistungsklage ist statthaft. Die Leistungsklage i.S.d. § 40 Abs. 1 FGO ist nicht auf den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, sondern auf eine abgelehnte oder unterlassene andere oder sonstige Leistung gerichtet, die in einem Tun, Dulden oder Unterlassen bestehen kann (Tipke, in Tipke/Kruse, § 40 FGO, Tz. 17).
51Die Klägerin begehrt die Löschung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter beim Beklagten gespeicherten Daten. Damit begehrt sie ein schlichtes Verwaltungshandeln. Bei der Löschung handelt es sich insbesondere nicht um die Aufhebung eines Verwaltungsaktes.
52
Die Vergabe und die Mitteilung der Steueridentifikationsnummer stellen keinen Verwaltungsakt i.S.d. § 118 Satz 1 AO dar, sondern schlichtes Verwaltungshandeln (so 48
i.E. auch Schmitz, in Schwarz, § 139a AO, Rn. 3a; Brandis, in Tipke/Kruse, § 139a AO, Tz. 3; Rätke, in Klein, § 139a AO, Rn. 6; a.A. Wiese, in Beermann/Gosch, § 139a AO, Rn. 14). Es mangelt an dem für einen Verwaltungsakt erforderlichen Regelungscharakter. Eine Regelung setzt voraus, dass eine verbindliche Rechtsfolge gesetzt wird (BFH-Beschluss vom 19. Juli 2005, VI B 4/05, BFH/NV 2005, 1755). Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt. Die Vergabe der Steueridentifikationsnummer hat lediglich innerorganisatorischen Charakter. Sie ist mit der Vergabe der Steuernummer und Umsatzsteueridentifikationsnummer, die ebenfalls (nur) schlichtes Verwaltungshandeln darstellt (zur Steuernummer: Schmitz, in Schwarz, AO, Vor §§ 139a-139d, Rn. 10), vergleichbar. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass die Steueridentifikationsnummer im Gegensatz zur Steuernummer und Umsatzsteuernummer lebenslange Geltung hat. Denn hierdurch wird der Charakter der Identifikationsnummer als innerorganisatorische Maßnahme nicht verändert.
53III. Am Vorliegen der übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen bestehen keine Bedenken. Insbesondere sind die Durchführung eines Vorverfahrens und die Wahrung einer Klagefrist vom Gesetz nicht vorgesehen.
54IV. Die Zulässigkeit der Klage scheitert auch nicht an der Minderjährigkeit der Klägerin, da sie von ihren Eltern als ihren gesetzlichen Vertretern gemäß § 1629 Abs. 1 BGB ordnungsgemäß vertreten wurde.
551. Die 1998 geborene, minderjährige Klägerin ist nach § 106 BGB nur beschränkt geschäftsfähig. Damit kann sie nach § 58 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FGO im vorliegenden Verfahren keine wirksamen Verfahrenshandlungen vornehmen. Es bedarf deshalb der Vertretung der Klägerin durch ihre Eltern.
562. Es ist kein Prozesspfleger nach § 57 Abs. 1 ZPO i.V.m. § 155 FGO zu bestellen. Hiernach hat das Prozessgericht nur dann einen Vertreter für eine nicht prozessfähige Person zu bestellen, wenn die nicht prozessfähige Person verklagt werden soll. Nach Wortlaut und Zweck erschöpft sich die Vorschrift des § 57 ZPO darin, dem Kläger einen prozessfähigen Gegner gegenüberzustellen, damit er seinen Anspruch geltend machen kann (BFH-Beschluss vom 12. Juli 1999, IX S 8/99, BFH/NV 1999, 1631). Deshalb ist die Vorschrift nicht anzuwenden, wenn, wie im Streitfall, ein nicht prozessfähiger Kläger – hier: Klägerin – klagen will.
57V. Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die Klägerin im Laufe des Klageverfahrens ihr Klagebegehren von einem Feststellungs- in ein Leistungsbegehren geändert hat. Es handelt sich hierbei um eine Klageänderung nach § 67 Abs. 1 FGO. Die Klageänderung ist u.a. zulässig, wenn – wie im Streitfall – die übrigen Beteiligten – hier: der Beklagte – eingewilligt hat.
B. Die Klage ist indes unbegründet. 58
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Löschung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter beim Beklagten gespeicherten Daten. Die Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs, der einzigen in Betracht kommenden Rechtsgrundlage, sind nicht erfüllt.
60
I. Der Folgenbeseitigungsanspruch ist auf die Beseitigung der unmittelbaren Folgen der Vollziehung des Verwaltungsaktes bzw. des Verwaltungshandelns gerichtet (vgl. BFH- 59
Beschluss vom 18. November 2003 VII B 277/03, BFH/NV 2004, 288; BVerwG-Urteil vom 19. Juli 1984, 3 C 81/82, BVerwGE 69, 366). Dieser setzt voraus, dass durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein noch andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen wird (BFH- Beschluss vom 18. November 2003, VII B 277/03, a.a.O.).
Im Streitfall mangelt es an einem rechtswidrigen Zustand. Die Steueridentifikationsnummer wurde auf der Grundlage des § 139a AO zugeteilt und die darunter erfolgte Speicherung der Daten basiert auf § 139b AO, dessen Voraussetzungen gewahrt sind.
62Die Klägerin fällt insbesondere auch in den Anwendungsbereich des § 139a Abs. 1 AO, der alle Steuerpflichtigen erfasst. Steuerpflichtiger im Sinne der §§ 139a ff. AO ist gemäß § 139a Abs. 2 AO jeder, der – wie die Klägerin – nach einem Steuergesetz steuerpflichtig ist. Die Steuerpflicht der Klägerin ergibt sich trotz ihrer Minderjährigkeit und Erwerbslosigkeit aus § 1 Abs. 1 EStG.
63Laut Mitteilungsschreiben des Beklagten vom 7. Oktober 2008 wurden auch nur solche Daten gespeichert, die in § 139b Abs. 3 AO vorgesehen sind: der Familienname, der Vorname, das Geschlecht, die Adresse, der Geburtstag und –ort.
64Dass in dem Mitteilungsschreiben auch eine Position zur Speicherung vorgesehen ist, die von § 139b Abs. 3 AO nicht gedeckt sein könnte - die Lebenspartnerschaft - ist im Streitfall unerheblich, da hierzu jedenfalls keine Eintragung erfolgt ist.
65II. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs auch nicht deshalb erfüllt, weil §§ 139a, 139b AO gegen Grundrechte verstoßen würde. Der Senat hat diesbezüglich zwar erhebliche Zweifel. Dies entbindet ihn jedoch nicht von der Anwendung des Gesetzes. Er kann die Sache auch nicht dem Bundesverfassungsgericht im Wege eines konkreten Normenkontrollverfahrens nach Art. 100 Abs. 1 GG vorlegen. Denn die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG setzt die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der Norm voraus (vgl. BVerfG- Beschluss vom 14. Oktober 2009, 2 BvL 3/08 u.a., ZBR 2010, 165; vom 13. Mai 2009, 1 BvL 7/08, MMR 2009, 606; vom 8. September 2008, 2 BvL 6/03, HFR 2009, 72). Damit ist die volle Überzeugung gemeint. Soweit (lediglich) erhebliche Zweifel an der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes bestehen, ist die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG unzulässig und die Norm anzuwenden.
66
1. Die Regelungen zur Steueridentifikationsnummer wurden durch das Zweite Gesetz zur Änderung steuerlicher Vorschriften (Steueränderungsgesetz 2003) vom 15. Dezember 2003 (BStBl I 2003, 710) als 3. Unterabschnitt des 1. Abschnitts des 4. Teils der AO in die Abgabenordnung eingefügt. Dabei sieht § 139 a Abs. 1 AO vor, dass der Beklagte, das Bundeszentralamt für Steuern, jedem Steuerpflichtigen zum Zwecke der eindeutigen Identifizierung in Besteuerungsverfahren ein einheitliches und dauerhaftes Merkmal (Identifikationsmerkmal) zuteilt, das bei Anträgen, Erklärungen oder Mitteilungen gegenüber Finanzbehörden anzugeben ist. Dabei erhalten natürliche Personen eine Identifikationsnummer nach § 139 b AO, die sog. Steueridentifikationsnummer. In § 139 b AO sind Art und Umfang der Verwendung der 61
Identifikationsmerkmale sowie die beim Bundeszentralamt für Steuern zu speichernden Daten geregelt. § 139 d AO enthält ergänzend hierzu die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung.
67Der Zeitpunkt der erstmaligen Zuteilung der Steueridentifikationsnummer ist in Art. 97 § 5 EGAO geregelt, wonach das BMF diesen Zeitpunkt durch Rechtsverordnung bestimmt.
68Die §§ 139 a – 139 d AO werden auch durch § 383a AO ergänzt, der die Sanktionierung zweckwidriger Verwendungen des Identifikationsmerkmals vorsieht.
692. Für den Senat steht nicht zur vollen Überzeugung fest, dass die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer nach § 139a Abs. 1 AO und die Speicherung von Daten hierunter nach § 139b AO nicht mit der Verfassung im Einklang steht, wenngleich er ganz erhebliche Zweifel hieran hat.
70Insoweit kommt insbesondere eine Verletzung des durch Art. 2 Abs 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs 1 GG geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrechts, insbesondere des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in Betracht. Dabei ist von ganz besonderer Bedeutung, dass durch die Steueridentifikationsnummer alle Steuerpflichtigen i.S.d. § 139a Abs. 2 AO, also letztlich alle in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Bürger, zentral durch den Staat erfasst werden und dass hierdurch die Möglichkeit geschaffen wird, durch entsprechende Erweiterungen der unter der Steueridentifikationsnummer zu speichernden Daten bzw. durch die Vernetzung verschiedener Datenpools, die auf der Steueridentifikationsnummer basieren könnten, einen großen zentralen Datenbestand zu schaffen, so dass sich in Zukunft möglicherweise auch die Gefahr der Erstellung von Persönlichkeitsprofilen ergeben könnte.
a. Schutzbereich 71
Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, insbesondere der des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, ist tangiert.
73aa. Nach Art. 2 Abs. 1 GG hat jeder das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG ist die Würde des Menschen unantastbar.
74
bb. Das Bundesverfassungsgericht hat hieraus in seinem sog. Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 (1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1) abgeleitet, dass die freie Entfaltung der Persönlichkeit bereits unter den seinerzeit modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraussetzt (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 149). Dieser Schutz ist daher von dem Grundrecht des Art. 2 Abs 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs 1 GG umfasst. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 149). 72
Denn im Mittelpunkt der grundgesetzlichen Ordnung stehen der Wert und die Würde der 75
Person, die in freier Selbstbestimmung als Glied einer freien Gesellschaft wirkt. Ihrem Schutz dient - neben speziellen Freiheitsverbürgungen - das in Art. 2 Abs 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht, das gerade auch im Blick auf moderne Entwicklungen und die mit ihnen verbundenen neuen Gefährdungen der menschlichen Persönlichkeit Bedeutung gewinnen kann (BVerfG- Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 146). Das Persönlichkeitsrecht umfasst auch die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (BVerfG- Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 146).
76Individuelle Selbstbestimmung setzt - auch unter den Bedingungen moderner Informationsverarbeitungstechnologien - voraus, dass dem Einzelnen Entscheidungsfreiheit über vorzunehmende oder zu unterlassende Handlungen einschließlich der Möglichkeit gegeben ist, sich auch entsprechend dieser Entscheidung tatsächlich zu verhalten. Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und wer das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht einigermaßen abzuschätzen vermag, kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen oder zu entscheiden (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 148). Mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wären eine Gesellschaftsordnung und eine diese ermöglichende Rechtsordnung nicht vereinbar, in der Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß. Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen. Wer damit rechnet, dass etwa die Teilnahme an einer Versammlung oder einer Bürgerinitiative behördlich registriert wird und dass ihm dadurch Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seiner entsprechenden Grundrechte verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 148).
77cc. Auch schon im sog. Mikrozensus-Urteil vom 16. Juli 1969 (1 BvL 19/63, BVerfGE 27, 1, Rn. 20) hatte das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass es der menschlichen Würde widerspreche, den Menschen zum bloßen Objekt im Staat zu machen. Mit der Menschenwürde wäre es nicht zu vereinbaren, wenn der Staat das Recht für sich in Anspruch nehmen könnte, den Menschen zwangsweise in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren, sei es auch in der Anonymität einer statistischen Erhebung, und ihn damit wie eine Sache zu behandeln, die einer Bestandsaufnahme in jeder Beziehung zugänglich ist (BVerfG-Entscheidung vom 16. Juli 1969, 1 BvL 19/63, a.a.O., Rn. 20).
78Ein solches Eindringen in den Persönlichkeitsbereich durch eine umfassende Einsichtnahme in die persönlichen Verhältnisse seiner Bürger ist dem Staat auch deshalb versagt, weil dem Einzelnen um der freien und selbstverantwortlichen Entfaltung seiner Persönlichkeit willen ein "Innenraum" verbleiben muss, in dem er "sich selbst besitzt" und "in den er sich zurückziehen kann, zu dem die Umwelt keinen Zutritt
hat, in dem man in Ruhe gelassen wird und ein Recht auf Einsamkeit genießt" (BVerfG- Entscheidung vom 16. Juli 1969, 1 BvL 19/63, BVerfGE 27, 1, Rn. 21). In diesen Bereich kann der Staat unter Umständen bereits durch eine - wenn auch bewertungsneutrale - Einsichtnahme eingreifen, die die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch den psychischen Druck öffentlicher Anteilnahme zu hemmen vermag (BVerfG-Entscheidung vom 16. Juli 1969, 1 BvL 19/63, a.a.O., Rn. 21).
79dd. Durch die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer und die Speicherung von Daten hierunter ist der Schutzbereich der informationellen Selbstbestimmung der Klägerin betroffen. Denn hierdurch ist ihre Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen, tangiert.
b. Eingriff 80
81Der Schutzbereich ist nicht nur tangiert, in ihn wird auch eingegriffen. Eingriff ist jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht.
Der Eingriff ist in mehrerlei Hinsicht gegeben. 82
aa. So wird in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schon allein durch die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer eingegriffen. Durch die der Klägerin zugeordnete Steueridentifikationsnummer wird ein Datum geschaffen, über dessen Verwendung die Klägerin nicht bestimmen kann. Auch könnte hierdurch eine erste Voraussetzung für die Möglichkeit der Erstellung von Persönlichkeitsprofilen geschaffen sein, da dem Staat hierdurch erstmalig ein Instrumentarium zur Verfügung steht, mit dem er zentral Daten aller Steuerpflichtigen i.S.d. § 139a Abs. 2 AO, also sämtlicher Bürger in Deutschland, speichern könnte.
84bb. Auch die Speicherung der Daten nach § 139 b Abs. 3 AO unter der Steueridentifikationsnummer - insbesondere solcher, die über den Namen hinausgehen, da die Nummer zu ihrem Verständnis immer einem Namen zugeordnet sein muss – greift in das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung ein. Denn hierdurch ist es der Klägerin nicht mehr möglich, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung dieser ihrer persönlichen Daten zu bestimmen.
85cc. Entsprechendes gilt für die Möglichkeit der Zuspeicherung weiterer Daten. Von dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber durch den Erlass des § 39 e EStG sogar schon Gebrauch gemacht, auch wenn die entsprechende Speicherung der Daten nach § 39 e Abs. 2 EStG bislang noch nicht umgesetzt wurde. Hieran wird deutlich, dass Erweiterungsmöglichkeiten bestehen und der Gesetzgeber hiervon auch Gebrauch macht.
86dd. Darüber hinaus wird in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die Möglichkeit der Weitergabe der Steueridentifikationsnummer eingegriffen, denn auch insoweit entzieht sich die Verwendung der Steueridentifikationsnummer als Datum der Verfügungskompetenz der Klägerin.
87
ee. Schließlich wird in das Recht auch durch die Möglichkeit der Bildung weiterer Datenpools unter der Steueridentifikationsnummer bei anderen öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen eingegriffen. Auch hierbei handelt es sich nicht (mehr) um eine 83
bloße Gefahr. So melden bereits z.B. die Versicherungsunternehmen und die Träger der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung gemäß § 10 Abs. 2a Satz 4 EStG dem Rentenversicherungsträger die Beiträge ihrer Versicherten unter Angabe der Vertragsoder Versicherungsdaten und der Identifikationsnummer nach § 139b AO. Darüber hinaus ordnet § 22a EStG an, dass die Rentenversicherungsträger bei den jährlichen Rentenbezugsmitteilungen an die Deutsche Rentenversicherung Bund die jeweilige Steueridentifikationsnummer anzugeben haben.
c. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs 88
89Der Senat hat erhebliche Zweifel daran, dass der Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Die Zweifel reichen indes für eine volle Überzeugung von der mangelnden Rechtfertigung und damit für eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht aus.
aa. Rechtsgrundlage des Eingriffs (Ermächtigungsgrundlage) 90
91Der Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht durch die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer und deren Nutzung insbesondere zur Datenspeicherung findet seine Rechtsgrundlage in den §§ 139 a, 139b AO.
bb. Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 92
Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist grundsätzlich einschränkbar. 93
94Es ist zwar nicht aufgrund eines Gesetzesvorbehaltes in Art. 2 Abs. 1 GG einschränkbar. Bei Fehlen eines Gesetzesvorbehalts ist der Grundrechtsschutz jedoch durch Verfassungsgüter und Grundrechte Dritter als so genannte verfassungsimmanente Schranken eingeschränkt. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist also nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne hat nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft über "seine" Daten; er ist vielmehr eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation angewiesene Persönlichkeit (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 150). Information, auch soweit sie personenbezogen ist, stellt ein Abbild sozialer Realität dar, das nicht ausschließlich dem Betroffenen allein zugeordnet werden kann. Das Grundgesetz hat, wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mehrfach hervorgehoben ist, die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden (vgl. BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 150; vom 1. März 1979, 1 BvR 532/77 u.a., BVerfGE 50, 290 Rn. 179; Beschluss vom 18. Januar 1981, 1 BvR 116/77, BVerfGE 56, 37 Rn. 26). Grundsätzlich muss daher der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen.
cc. Verfassungsmäßigkeit des Eingriffs 95
96Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Klägerin durch § 139b i.V.m. § 139a AO ist in formell-rechtlicher Hinsicht verfassungsgemäß. Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergibt sich aus Art. 108 Abs. 5 Satz 1 GG und das Gesetzgebungsverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt.
97In materiell-rechtlicher Hinsicht hat der Senat bedeutende Zweifel an der Verfassungsgemäßheit der Regelung. Allerdings reichen diese Zweifel nicht für die volle Überzeugungsbildung bezüglich einer Verfassungswidrigkeit der Regelung aus, die für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG jedoch erforderlich wäre. Folglich hat der Senat die §§ 139a, 139b AO trotz seiner Bedenken anzuwenden.
98(1) Rechtfertigungsgrundsätze für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
99Bei der Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit ist zu berücksichtigen, dass die Befugnis zur informationellen Selbstbestimmung – bereits aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1983 – unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung in besonderem Maße des Schutzes bedarf (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 147). Sie ist vor allem deshalb gefährdet, weil bei Entscheidungsprozessen nicht mehr wie früher auf manuell zusammengetragene Karteien und Akten zurückgegriffen werden muss, vielmehr mit Hilfe der automatischen Datenverarbeitung Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person (personenbezogene Daten, vgl. § 2 Abs 1 BDSG) technisch gesehen unbegrenzt speicherbar und jederzeit ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar sind (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 147). Sie können darüber hinaus - vor allem beim Aufbau integrierter Informationssysteme - mit anderen Datensammlungen zu einem teilweise oder weitgehend vollständigen Persönlichkeitsbild zusammengefügt werden, ohne dass der Betroffene dessen Richtigkeit und Verwendung zureichend kontrollieren kann. Damit haben sich in einer bis dahin unbekannten Weise die Möglichkeiten einer Einsichtnahme und Einflussnahme erweitert, welche auf das Verhalten des Einzelnen schon durch den psychischen Druck öffentlicher Anteilnahme einzuwirken vermögen (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 147).
100Die Beschränkungen bedürfen nach Art. 2 Abs. 1 GG einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 151; Beschluss vom 22. Juni 1977, 1 BvR 799/76, BVerfGE 45, 400 Rn. 81). Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Dieser mit Verfassungsrang ausgestattete Grundsatz folgt bereits aus dem Wesen der Grundrechte selbst, die als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur soweit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 151; vom 15. Dezember 1965, 1 BvR 513/65, BVerfGE 19, 342 Rn. 17). Angesichts der Gefährdungen durch die Nutzung der automatischen Datenverarbeitung hat der Gesetzgeber mehr als früher auch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., a.a.O., Rn. 151).
(2) Schranken-Schranken 101
102In dem Bewusstsein um die Gefahren, die von einer zentralen Speicherung von Daten aller Bürger in Deutschland ausgehen und der diesbezüglichen besonderen Schutzwürdigkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ergibt sich für den Senat gleichwohl nicht zur vollen Überzeugung, dass der Eingriff in das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und aus dem Bestimmtheitsgebot als sog. "Schranken-Schranken" materiell-rechtlich gerechtfertigt ist.
(a) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 103
104Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss eine Maßnahme zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet und erforderlich sein; der mit ihr verbundene Eingriff darf seiner Intensität nach nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache und den vom Bürger hinzunehmenden Einbußen stehen (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 175; BVerfG-Urteil vom 2. März 2010, 1 BvR 256/08 u.a., BGBl I 2010, 272, Rn. 204).
105Dabei ist die Vergabe der Steueridentifikationsnummer mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 GG nicht schlechthin unvereinbar. Der Gesetzgeber kann mit einer solchen Regelung legitime Zwecke verfolgen, für deren Erreichung eine solche Speicherung im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geeignet und erforderlich ist. Einer solchen Speicherung fehlt es auch in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht von vornherein an einer Rechtfertigungsfähigkeit. Bei einer Ausgestaltung, die dem besonderen Gewicht des hierin liegenden Eingriffs hinreichend Rechnung trägt, also adäquat gesetzlich ausgestaltet ist, unterfällt die Steueridentifikationsnummer nicht schon als solche dem strikten Verbot eines Personenkennzeichens.
(aa) Zweck 106
107Der Zweck der Zuteilung und Verwendung der Steueridentifikationsnummer insbesondere zur Datenspeicherung nach §§ 139a, 139b AO besteht im Wesentlichen in der gleichmäßigen Besteuerung, die durch einen gleichmäßigen Gesetzesvollzug sichergestellt sein muss, und in der Vereinfachung des Besteuerungsverfahrens.
108Insoweit nimmt auch der Gesetzgeber (Bericht des Finanzausschusses des deutschen Bundestages, BT-Drucks. 15/1945, Seite 15 f.) zur Begründung der Einführung der steuerlichen Identifikationsnummer auf das Zinsurteil des Bundesverfassungsgerichts (vom 27. Juni 1991, 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239) Bezug, wonach der Gesetzgeber sicherzustellen hat, dass alle Steuerpflichtigen durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleich belastet werden. Daraus ergibt sich, dass die Finanzbehörden aufgrund ihrer gesetzlichen Befugnisse in der Lage sein müssen, die Angaben des Steuerpflichtigen zu überprüfen. Diese allein reichen hierfür im Wesentlichen zwar aus, konnten aber bislang nicht optimal ausgeschöpft werden. Die Finanzbehörden müssen auch organisatorisch und technisch fähig sein, die zulässigen Überprüfungen effizient vorzunehmen. Dazu ist eine enge Zusammenarbeit der Finanzbehörden erforderlich. Wesentliche Voraussetzung hierfür ist die eindeutige Identifizierung des Steuerpflichtigen. Die bisherige Zuweisung einer Steuernummer, die nicht dauerhaft vergeben wird und daher auch nicht eindeutig ist, ist für behördenübergreifende Zwecke kaum geeignet. Denn dabei kann zum Beispiel eine minimale Abweichung bei der Schreibweise eines Namens eine eindeutige Identifikation unmöglich machen.
Steuerpflichtige können auf diese Weise bewusst eine falsche Identität vortäuschen und so steuerliche Leistungen oder Vergünstigungen zu Unrecht erlangen. Hier kann nach der Gesetzesbegründung (Bericht des Finanzausschusses des deutschen Bundestages, BT-Drucks. 15/1945, Seite 15 f.) – angesichts des föderalen Aufbaus der Steuerverwaltung in Deutschland – nur die Einführung eines einheitlichen Identifikationsmerkmals für das Besteuerungsverfahren Abhilfe schaffen.
Der Gesetzgeber hebt darüber hinaus hervor, dass durch die Einführung der steuerlichen Identifikationsnummer ein wesentlicher Beitrag zur Vereinfachung des Besteuerungsverfahrens – insbesondere im Hinblick auf die ebenfalls mit diesem Gesetzesentwurf beabsichtigte Modernisierung des Lohnsteuerverfahrens – geleistet wird (Bericht des Finanzausschusses des deutschen Bundestages, BT-Drucks. 15/1945, Seite 15 f.). Die Vergabe weiterer Steuernummern, z. B. für verschiedene Steuerarten oder in Fällen des Wechsels des Wohn- oder Betriebssitzes, wird in Zukunft entbehrlich. Das Identifikationsmerkmal erlaubt darüber hinaus die Zuordnung der neuen elektronischen Lohnsteuerbescheinigung und wird u. a. auch die Funktion der Umsatzsteuer-Identifikationsnummer umfassen. Dies baut Bürokratie ab und erhöht die Transparenz des Besteuerungsverfahrens (Bericht des Finanzausschusses des deutschen Bundestages, BT-Drucks. 15/1945, Seite 15 f.). Darüber hinaus erfolgt hierdurch eine Anpassung an internationale Standards (BT-Drucks. 15/1798, Seite 15). 109
(bb) Eignung 110
111Die Steueridentifikationsnummer dürfte nach Auffassung des Senats dazu geeignet sein, den Vollzug der Steuergesetze besser zu gewährleisten und damit zu einer gleichmäßige(re)n Besteuerung zu führen.
112Zweifel bestehen für den Senat jedoch insoweit, als der Zweck der gleichmäßigen Besteuerung durch die eindeutige und zentrale Erfassung aller potentiellen Steuerpflichtigen – als "Unterzweck" – erstrebt wird. Deshalb wurde für den persönlichen Anwendungsbereich der Steueridentifikationsnummer auch eine Spezialdefinition des Steuerpflichtigen in das Gesetz eingefügt, die den Kreis der Steuerpflichtigen gegenüber dem gemäß der Legaldefinition des § 33 Abs. 1 AO deutlich erweitert. So ist Steuerpflichtiger im Sinne der §§ 139a ff. gemäß § 139a Abs. 2 AO jeder, der nach einem Steuergesetz steuerpflichtig ist. Damit werden letztlich alle Bürger in Deutschland erfasst. Denn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 EStG sind alle natürlichen Personen, die im Inland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unbeschränkt einkommensteuerpflichtig.
113Die Zweifel beruhen darauf, dass es nicht möglich ist, alle in Deutschland potentiell Steuerpflichtigen zu erfassen, so dass der Unterzweck und damit auch der Zweck insoweit nicht erreicht werden könnte. So wird beispielsweise beschränkt Steuerpflichtigen keine Steueridentifikationsnummer zugeteilt, obwohl auch diese zur Erreichung des Zwecks erfasst werden müssten. Letztlich wäre zu erwägen, ob bei konsequenter Umsetzung des Ziels der gleichmäßigen Besteuerung durch die Erfassung aller potentiell Steuerpflichtigen die Steueridentifikationsnummer auch über die Staatsgrenze hinaus zuzuteilen wäre und dass dieses Ziel nicht erreichbar wäre. Allerdings ist dem Gesetzgeber diesbezüglich zugute zu halten, dass dies faktisch nicht möglich wäre. Er hat indes den Personenkreis, dessen Erfassung möglich ist, erfasst.
(cc) Erforderlichkeit 114
Große Bedenken hat der Senat allerdings an der Voraussetzung der Erforderlichkeit, wenngleich er nicht zu der vollen Überzeugung gelangt, dass die Erforderlichkeit nicht gegeben ist.
116(aaa) Die Erforderlichkeit setzt voraus, dass das Ziel nicht durch eine weniger belastende Maßnahme gleichermaßen wirksam erreicht werden könnte (vgl. BVerfG- Beschluss vom 5. Juli 2010, 2 BvR 759/10, abrufbar über Juris; vom 11. Juni 2010, 1 BvR 915/10, abrufbar über Juris; vom 2. März 2010, 1 BvR 256/08 u.a., BGBl I 2010, 272).
117Der Senat sieht in diesem Zusammenhang ein Problem in der mangelnden Anlassbezogenheit der Zuteilung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter erfolgenden Datenspeicherung, die am Beispiel der minderjährigen Klägerin, die noch keinen Besteuerungstatbestand erfüllt, besonders deutlich wird. Es ist zu erwägen, ob es zum Zwecke der gleichmäßigen Besteuerung tatsächlich erforderlich ist, die Steueridentifikationsnummer "flächendeckend" zuzuteilen und "flächendeckend" zentral hierunter Daten zu speichern, unabhängig davon, ob die betreffenden Personen schon einen Besteuerungstatbestand erfüllt haben.
118(bbb) Die Daten nach § 139 b Abs. 3 AO werden für alle "Steuerpflichtigen" i.S.d. § 139a Abs. 2 AO gespeichert, unabhängig davon, ob ein Besteuerungstatbestand besteht oder ob es dazu kommen wird. Diesbezüglich kommt es in gewisser Weise zu einer "Vorratsdatenspeicherung". Eine Vorratsdatenspeicherung ist nicht grundsätzlich zulässig (BVerfG-Urteil vom 15. Dezember 1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, Rn. 155). An ihre Erforderlichkeit sind hohe Anforderungen zu stellen (BVerfG-Urteil zur Vorratsdatenspeicherung vom 2. März 2010, 1 BvR 256/08 u.a., BGBl I 2010, 272, Rn. 227). Insoweit bestehen vorliegend Bedenken.
119Es könnte fraglich sein, ob die anlasslose Speicherung der Daten die Gleichmäßigkeit der Besteuerung tatsächlich verbessert. Denn die anlasslose Vergabe der Steueridentifikationsnummer als solcher führt nicht dazu, dass dem Finanzamt neue Besteuerungsfälle bekannt werden oder dass es entsprechende Ermittlungen einleitet (z.B. jeden steuerlich bei ihm noch nicht in Erscheinung getretenen "Steuerpflichtigen" zur Mitteilung auffordert, ob steuerpflichtige Einkünfte erzielt werden).
120(ccc) Zwar ist die Speicherung der Daten nach dem Katalog des § 139 b Abs. 3 AO grundsätzlich unbedenklich, auch wenn sie anlasslos erfolgt. Denn es handelt sich hierbei um Daten, die bislang auch schon bei den Meldeämtern gespeichert sind. Jedoch ergibt sich im Hinblick auf deren Speicherung unter der Steueridentifikationsnummer die Besonderheit, dass diese Daten nunmehr aber zentral beim Bundeszentralamt für Steuern und nicht mehr dezentral bei den Meldeämtern gespeichert sind.
121
Im Zusammenhang mit der Vorratsdatenspeicherung, insbesondere der Frage der Verfassungsgemäßheit des § 113a TKG, hat das BVerfG zugunsten dieses Gesetzes ausgeführt, für die adäquate gesetzliche Ausgestaltung der Norm u.a. maßgeblich ist, dass die vorgesehene Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten nicht direkt durch den Staat, sondern durch eine Verpflichtung der privaten Dienstanbieter verwirklicht wird (BVerfG-Urteil vom 2. März 2010, 1 BvR 256/08 u.a., BGBl I 2010, 272 Rn. 214). Für das Bundesverfassungsgericht war dabei von Bedeutung, dass die Daten 115
damit bei der Speicherung selbst noch nicht zusammengeführt werden, sondern auf viele Einzelunternehmen verteilt bleiben und dem Staat unmittelbar als Gesamtheit nicht zur Verfügung