Urteil des FG Hamburg, Az. 4 Bs 328/13

FG Hamburg: spielbank, besucher, land hamburg, persönliche daten, übergangsregelung, beschränkung, berufsfreiheit, stadt, unternehmen, gesetzesentwurf
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1. Die Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG, nach der bestimmte Unternehmen bis zum
30. Juni 2017 als gesetzeskonform gelten, umfasst nicht die von Spielhallen einzuhaltende Sperrzeit nach
§ 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG.
2. Die Regelung von Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG steht als Berufsausübungsregelung mit
Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang.
3. Die unterschiedlichen Sperrzeiten von Spielhallen und Spielbanken sind durch sachliche Gründe
gerechtfertigt und begründen keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs.1 GG.
4. Kürzere Sperrzeiten für in bestimmten Bereichen des Vergnügungsviertels "Reeperbahn" gelegene
Spielhallen im Unterschied zu Sperrzeiten für Spielhallen im übrigen Stadtgebiet sind nach Art. 3 Abs. 1
GG zulässig. Ein räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des legalen Automatenglücksspiels in
diesem Stadtbereich dient dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV und rechtfertigt Einschränkungen beim
Spielerschutz, um der Entwicklung eines "Glücksspielschwarzmarktes" entgegenzuwirken.
Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 4. Senat, Beschluss vom 04.03.2014, 4 Bs 328/13
§ 9 SpielhG HA, § 5 Abs 1 SpielhG HA, § 5 Abs 3 SpielhG HA, § 26 Abs 2 GlüStVtr HA 2012, § 29 Abs 4 GlüStVtr
HA 2012, Art 12 Abs 1 GG, Art 3 Abs 1 GG
Verfahrensgang
vorgehend VG Hamburg, 12. Dezember 2013, Az: 15 E 3392/13, Beschluss
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 12.
November 2013 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahrens auf 11.250,- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Feststellung, dass sie bei
dem Betrieb ihrer Spielhallen berechtigt ist, statt der in § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts
der Spielhallen im Land Hamburg (HmbSpielhG) festgelegten Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr eine
Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr, hilfsweise eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
Die Antragstellerin betreibt insgesamt drei Spielhallen an den Standorten in der B. Straße in … Hamburg und
in der H. Straße Nr. und Nr. in … Hamburg. In den Jahren 2008 bzw. 2009 erteilte die Antragsgegnerin ihr
dafür jeweils eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO). Die Bescheide enthalten keine
Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit.
Am 19. Juni 2013 trat nach einer sechsmonatigen Übergangsfrist die Sperrzeitregelung des § 5 HmbSpielhG
in Kraft. Danach gilt in bestimmten Bereichen des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ eine Sperrzeit für
Spielhallen von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr, im übrigen Stadtgebiet eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr.
Zuvor hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und
Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S.
553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Nach § 9
Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des
Inkrafttretens des HmbSpielhG bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i
GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als
mit diesem Gesetz vereinbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG tritt § 5 HmbSpielhG sechs Monate
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nach Inkrafttreten des Gesetzes in Kraft.
Die Antragstellerin hat am 27. August 2013 vorläufigen Rechtsschutz beantragt und im Wesentlichen geltend
gemacht: Der Antrag sei nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Ein Anordnungsanspruch stehe ihr hinsichtlich
ihres Hauptantrags ebenfalls zu. Sie sei zumindest bis zum 30. Juni 2017 berechtigt, ihre Spielhallen
weiterhin nur von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu schließen, weil ihre Betriebe nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG
Bestandschutz genössen. Im Übrigen sei § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verfassungswidrig, daher sei in der
Hauptsache eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen. Die
Vorschrift verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Ihr Recht auf gleiche Teilhabe am Wettbewerb werde durch die
unterschiedlichen Sperrzeitregelungen verletzt. Sie sei wegen der Umsatzrückgänge von mehr als 40%
gezwungen, ihren Betrieb aufzugeben. Die Regelungen ließen die Eignung und Folgerichtigkeit in Bezug auf
den Spielerschutz vermissen und führten zu einer Wettbewerbsverzerrung. Für interessierte Spieler sei es
naheliegender, wegen der kürzeren Sperrzeiten Gaststätten oder von vornherein Spielhallen auf der
Reeperbahn oder die dort befindliche Dependance der Spielbank Hamburg aufzusuchen. Außerdem gebe es
im Internet rund um die Uhr verfügbare sog. Online-Games. Statt der Bekämpfung der Spielsucht sei es die
Absicht des Gesetzgebers gewesen, durch die Reglementierung der Spielhallen mehr Besucher für die
Spielbanken zu gewinnen. Für deren Besuch werde großflächig geworben. Der durch die Sperrzeitregelung
des HmbSpielhG erfolgte Eingriff in die Berufsfreiheit sei auch nicht angemessen und daher
unverhältnismäßig. Es drohe wegen der durch die Verlängerung der Sperrzeit bedingten Einnahmeausfälle der
Wegfall ihrer Existenz. In Folge der längeren Sperrzeit komme es außerdem vermehrt zu Einbrüchen und
Überfällen. Auch hinsichtlich ihres Hilfsantrags bestehe ein Anordnungsanspruch. Art. 3 Abs.1 GG sei
verletzt, weil die gesetzliche Regelung zu einer Ungleichbehandlung der im Bereich der Reeperbahn
befindlichen Spielhallen im Verhältnis zu den in anderen Stadtvierteln gelegenen Betriebe führe. Der
Gesetzgeber habe die Sperrzeitregelung undifferenziert, also unabhängig vom Standort, mit der
Spielsuchtprävention und dem Spielerschutz begründet. Diese Erwägungen rechtfertigten keine
unterschiedliche Sperrzeitregelung. Es liege auch ein Anordnungsgrund vor. Die Sperrzeitverlängerung führe
in Kombination mit den übrigen Beschränkungen des HmbSpielhG zur Vernichtung ihrer Existenz. Bei
Öffnung der Spielhallen in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise von 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr, wäre ihr
hingegen eine wirtschaftliche Betriebsführung weiterhin möglich.
Mit Beschluss vom 12. November 2013 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin abgelehnt.
Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt: Der Hauptantrag sei zulässig, habe aber in der Sache
keinen Erfolg. Dabei könne offen bleiben, ob die Antragstellerin einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht
habe. Dem stehe jedenfalls nicht § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG entgegen. Diese Übergangsregelung,
wonach Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni
2013 als mit dem HmbSpielhG vereinbar gälten, umfasse nicht die hier streitige Sperrzeitregelung in § 5 Abs.
1 und 3 HmbSpielhG. Die Antragstellerin habe einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. § 5 Abs.
1 HmbSpielhG ermögliche es der Antragstellerin nicht, ihre Spielhallen nur in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00
Uhr zu schließen. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sei voraussichtlich mit Art. 12 Abs. 1
GG vereinbar. Das Betreiben einer Spielhalle sei zwar von der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG
geschützt. Die neue Sperrzeitregelung greife auch in dieses Freiheitsgrundrecht ein. Dieser Eingriff sei aber
durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert. Zentrales Anliegen dieses Gesetzes sei das
Bereitstellen von Instrumenten, um ein am Suchtpotential des gewerblichen Spiels orientiertes
Präventionsniveau zu sichern. Die Sperrzeitregelung sei voraussichtlich geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
Ein Mittel müsse den bezweckten Erfolg nicht vollen Umfangs erreichen, sondern sei bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden könne.
Hier komme dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dieser sei erst dann
überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, dass sie
vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben könnten.
Dies sei hier nicht der Fall. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bringe im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten
Ziele die Interessen des Spielhallenbetreibers an einem zeitlich möglichst uneingeschränkten Fortbetrieb
seiner Spielhalle mit den Belangen der Allgemeinheit in einen angemessenen Ausgleich. Angesichts der
erheblichen Auswirkungen der Spielsucht erscheine das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel besonders
schutzwürdig, so dass die wirtschaftlichen Erwerbsinteressen der Antragstellerin dahinter zurücktreten
müssten. Für die Befürchtung der Antragstellerin, das Gesetz sei nicht konsequent am Ziel der
Suchtprävention ausgerichtet, und dem Gesetzgeber gehe es tatsächlich um die Steigerung der Einnahmen
aus der Spielbankabgabe, gebe es keine Hinweise. Ihr Hilfsantrag habe ebenfalls keinen Erfolg. Eine
Verletzung des Gleichheitsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht zu erkennen. Die gesetzlichen
Differenzierungen in § 5 Abs. 1 bzw. § 5 Abs. 3 HmbSpielhG seien voraussichtlich verfassungsgemäß. Die
unterschiedliche Behandlung des Amüsierviertels im Bereich der Reeperbahn einerseits und der übrigen
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Stadtgebiete andererseits sei gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe die Besonderheiten der Metropolsituation
Hamburgs als weltoffene Stadt berücksichtigt. Die besonderen örtlichen Verhältnisse im Bereich von St.
Pauli seien dadurch gekennzeichnet, dass sich in dem Gebiet Vergnügungsstätten unterschiedlicher Art
konzentrierten und Besucher dieses Viertel unabhängig vom alltäglichen Lebensrhythmus aufsuchten. Ziel
des geltenden Glücksspielrechts sei es zudem nicht, das legale Glücksspiel überall zu unterbinden, sondern
auch, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht
erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken.
Dieses Konzept rechtfertige die kürzeren Sperrzeiten. Außerdem mache das Amüsierviertel im Bereich der
Reeperbahn nur einen kleinen Teil Hamburgs aus, so dass die Differenzierung auch aus diesem Grunde nicht
unverhältnismäßig sei. Es ergebe sich auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber
Spielbanken oder Gaststätten, für die in § 10 Abs. 2 und Abs. 3 HmbSpielO und in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
und Satz 2 SperrzeitVO andere Sperrzeiten gälten.
II.
Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
1. Mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO abzustellen ist, hat die
Antragstellerin die Entscheidung des Verwaltungsgerichts allerdings hinreichend in Zweifel gezogen. Sie hat
eingewandt, das Verwaltungsgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass auf ihre Spielhallen, für die
vor dem 28. Oktober 2011 unbefristete Erlaubnisse erteilt worden seien, § 5 Abs. 1 HmbSpielhG keine
Anwendung finde. Denn die Bestandsschutz gewährende Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG
erkläre im Wege der Fiktion ihre Spielhallen bis zum 30. Juni 2017 als mit dem HmbSpielhG vereinbar. Damit
sei den Erlaubnisinhabern fünf Jahre lang die Fortgeltung ihrer legalen Tätigkeit ermöglicht worden; diese
schließe die Sperrzeit ein. Eine andere Kammer des Verwaltungsgerichts (vgl. Beschl. v. 30.9.2013, 17 E
2430/13, Beschl. v. 17.12.2013, 17 E 4959/13) habe dies aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1
HmbSpielhG, der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift und systematischen Gesichtspunkten hergeleitet.
Mit diesem Vortrag hat die Antragstellerin die Wertung des Verwaltungsgerichts, die Fiktionswirkung des § 9
Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG umfasse nicht die zum 19. Juni 2013 in Kraft getretene Sperrzeitregelung, mit
beachtlichen Argumenten ernstlich in Zweifel gezogen.
Damit ist das Beschwerdegericht verpflichtet, über die Beschwerde ohne die aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
folgende Beschränkung auf die Beschwerdebegründung zu ent-scheiden. Dies führt aber zu keiner für die
Antragstellerin günstigeren Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht ihren Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, festzustellen, dass sie einstweilen berechtigt ist, in ihren
Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 und nicht
die Sperrzeitregelung aus § 5 Abs. 1 HmbSpielhG einzuhalten, nicht entsprochen.
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag nicht nur eine einstweilige Anord-nung treffen, wenn in
Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden
Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden
könnte (sog. Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn in Bezug auf ein streitiges
Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung
drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 2
VwGO). Eine einstweilige Anordnung kann auch in Gestalt einer vorläufigen Feststellung des in der
Hauptsache sachlich Begehrten getroffen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, juris Rn.
14; OVG Hamburg, Beschl. v. 15.10.2010, 3 So 126/10). Eine solche Feststellungsanordnung kommt in den
Fällen in Betracht, in denen ein Betroffener Rechtschutz zur Sicherung seiner Rechte sucht, die er aus der
von ihm angenommenen Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung herleitet (vgl. BVerfG, Beschl. v.
14.8.2013, 2 BvR 1601/13, juris Rn. 3 f.; Beschl. v. 24.6.1992, 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382, juris Rn.
20).
Auch die Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 VwGO liegen vor. Die Antragstellerin begehrt die Feststellung
eines konkreten Rechtsverhältnisses, nämlich die Klärung, ob sie berechtigt ist, ihre Spielhallen wie bisher in
der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise von 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr, offen zu halten. Rechtliche
Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich dann zu einem bestimmten konkretisierten
Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen
bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (st. Rspr., vgl. zur Feststellungsklage BVerwG, Urt. v.
28.1.2010, 8 C 19.09, BVerwGE 136, 54; juris Rn. 33 ff.; Urt. v. 23.1.1992, 3 C 50.89 , BVerwGE 89, 327,
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juris Rn. 30 m.w.N.). In dem Fall, dass die Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG auf die Betriebe die
Antragstellerin Anwendung findet und sie gegen die Sperrzeitregelung verstoßen sollte, droht ihr der Erlass
eines Bußgeldbescheides nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 HmbSpielhG. Daher besteht auch ein
Rechtsschutzbedürfnis. Aus Gründen effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann die
Antragstellerin nicht auf die ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmittel im Fall eines möglichen
Bußgeldverfahrens verwiesen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, juris Rn. 14).
3. Der Hauptantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nach §
123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO nicht glaubhaft gemacht.
a) Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, vorläufig berechtigt zu sein, in ihren Spielhallen nur eine
Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG, die nach
§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG sechs Monte nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, also am 19. Juni 2013 in
Kraft getreten ist, findet auf die Betriebe die Antragstellerin Anwendung.
Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet
um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich
des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis
9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Antragstellerin nicht. Die Antragstellerin hat in ihren Betrieben die
Sperrzeit von 05.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der
Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG. Sie umfasst nicht die früher geltende
Sperrzeitregelung von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr und stellt die Betriebe der Antragstellerin nicht bis zum 30. Juni
2017 von der Einhaltung der in § 5 HmbSpielhG geregelten Sperrzeit frei.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt
des Inkrafttretens des HmbSpielhG bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i
GewO erteilt worden ist und deren Geltungs-dauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017
als mit diesem Gesetz vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt
worden ist, gelten bis zum Ablauf des 30. Juni 2013 als mit diesem Gesetz vereinbar (§ 9 Abs. 1 Satz 2
HmbSpielhG).
Die als (zeitweise) Bestandsschutzregelung ausgestaltete Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1
HmbSpielhG fingiert nicht die vollständige Vereinbarkeit der bis zum maß-geblichen Stichtag erteilten
Erlaubnis und der sonstigen rechtlichen Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle nach dem
HmbSpielhG, insbesondere fingiert sie keine Übereinstimmung mit den Anforderungen des Gesetzes an
Sperrzeiten. Die Vorschrift ist vielmehr so auszulegen, dass sie lediglich die gewerberechtliche
Rechtmäßigkeit der Erlaubnis fingiert, welche die Sperrzeiten nicht erfasste. Dies ergibt sich aus der
Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschriften, der Systematik der Regelungen zum Glückspiel in
Spielhallen und aus Sinn und Zweck des Gesetzes.
aa) Zwar lässt der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Auslegung zu, die Übergangsvorschrift
fingiere die vollständige Rechtmäßigkeit des Spielhallenbetriebs ent-sprechend den neuen Anforderungen des
HmbSpielhG, soweit es dort heißt „…als mit diesem Gesetz vereinbar“. Die Entstehungsgeschichte des § 9
Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG spricht aber für ein einschränkendes Verständnis der Fiktionswirkung
dahingehend, dass sich die „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ lediglich auf die vorhandene gewerberechtliche
Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle beziehen soll und u.a. nicht auf die Sperrzeitregelung. Dass der
Gesetzgeber Betriebe, deren Inhaber bereits vor Inkrafttreten des HmbSpielhG im Besitz einer Erlaubnis
nach § 33i GewO waren, als mit dem neuen HmbSpielhG vollen Umfangs vereinbar und damit rechtmäßig
ansehen wollte und sie erst nach einer Übergangszeit bis 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 u.a. der
Sperrzeitregelung des HmbSpielhG unterwerfen wollte, lässt sich danach nicht feststellen.
Zu Unrecht geht die Antragstellerin davon aus, dass sich die für die Reichweite der Über-gangsregelungen
maßgeblichen Erwägungen des Gesetzgebers (nur) aus der Begründung zu § 8 des Gesetzesentwurfs des
HmbSpielhG vom 14. Februar 2012 ergeben (vgl. in diesem Sinne auch VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013,
17 E 2430/13, S. 4, 5 BA). In § 8 Abs. 1 dieses Entwurfs waren Übergangsregelungen für die Fortgeltung von
am maßgeblichen Stichtag wirksamen Erlaubnissen zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO
vorgesehen (vgl. Bü-Drs. 20/3228. S. 2 ff., 13). Der das Inkrafttreten der Sperrzeitregelung bestimmende § 9
Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG war in diesem Gesetzesentwurf nicht enthalten. Diese Regelung wurde im
Gesetzgebungsverfahren in den Gesetzesentwurf des HmbSpielhG eingefügt. Grundlage des Beschlusses
des Gesetzes durch die Bürgerschaft (vgl. Beschl. der Bürgerschaft am 29.11.2012 [Plenar-Prot. 20/46/1 S.
3487 bzw. 20/46/4, S. 3455]) war der Gesetzentwurf in der Fassung, die er in der Sitzung des
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Gesundheitsausschusses vom 16. November 2012 erhalten hat (Bü-Drs. 20/5877, S. 11 ff.; 16; vgl. Anl. 1
zur Bü-Drs. 20/5877, S. 23). In der Begründung zu (jetzt) § 9 des Gesetzesentwurfs wird u.a. ausgeführt, § 9
Abs. 1 regele die Übergangsfristen bereits bestehender Spielhallen. Spielhallen, für die bis zum 29. Oktober
2011 eine Erlaubnis erteilt worden sei, würden für fünf Jahre von der Erlaubnispflicht freigestellt und eine
Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ermöglicht. Die Übergangsfrist befreie die Unternehmen nicht,
die Regelungen der §§ 2, 4, 5 und sechs innerhalb angemessener Fristen umzusetzen (so Bü-Drs. 20/5877,
S. 31). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber verschiedene Fristen geschaffen und nicht etwa nur
bekräftigt hat, dass auch § 5 HmbSpielhG erst nach einer „angemessenen“ fünfjährigen Übergangsfrist bis
zum 30. Juni 2017 einzuhalten ist. Durch die sprachliche Differenzierung zwischen der „Übergangsfrist“ und
der „angemessenen Umsetzungsfrist“ hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Betriebe u.a.
die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 nach sechs Monaten in Kraft tretende Sperrzeitregelung zeitnah einhalten
(„umsetzen“) müssen, während ansonsten eine „Übergangsfrist“ im Sinne einer Bestandsschutzregelung
gelten sollte, die die Vereinbarkeit der „alten Erlaubnis“ mit den strikteren Anforderungen des HmbSpielhG
fingiert. Im Übrigen spricht für die eigenständige Bedeutung der Umsetzungsfrist im Unterschied zur
„Übergangsfrist“ auch, dass es sonst keiner ausdrücklichen Begründung des Gesetzgebers im
Gesetzesentwurf für die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG bedurft hätte. Daraus folgt, dass nach
der Vorstellung des Gesetzgebers mit der „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ die Fortgeltung der nach der
alten Rechtslage erteilten Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO gemeint war, dass die
Fiktionswirkung aber bestimmte Neuregelungen des HmbSpielhG in den §§ 2, 4, 5 und 6 HmbSpielhG nicht
umfassen sollte, die innerhalb der im Gesetz genannten (zeitnahen) Fristen umzusetzen waren.
bb) Es sprechen auch systematische Gründe für das Verständnis, dass sich die Fiktions-regelungen des § 9
Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG lediglich auf die bisher erteilten ge-werberechtlichen Erlaubnisse und dabei
den genehmigten Betrieb in seinem „Kern“, nicht aber auf Sperrzeiten beziehen sollen.
Nach den Regelungen zum Automatenglücksspiel im Glücksspielstaatsvertrag sollen die die Fortgeltung der
gewerberechtlichen Erlaubnis gewährleistenden Übergangsfristen die Sperrzeitregelung nicht umfassen. Es
ist davon auszugehen, dass der hamburgische Ge-setzgeber die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags
(Art. 1 des Ersten Glücksspielän-derungsstaatsvertrags, durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur
Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. S. 235, als Landesrecht veröffentlicht; im
Folgenden: GlüStV) beachten und die dort bestimmte zeitliche und inhaltliche Beschränkung der
Übergangsvorschriften bei der Regelung der Übergangsvorschriften im HmbSpielhG übernehmen wollte. Mit
den Regelungen des GlüStV wäre es jedoch nicht vereinbar, wenn bestehende Spielhallen für die Dauer der
bis 30. Juni 2017 reichenden Übergangsfrist die neu geregelten Sperrzeiten nicht einzuhalten brauchten.
Das Ineinandergreifen der beiden Regelwerke hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG deutlich
gemacht. Danach gilt eine Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 des Ersten
Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertra-ges zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember
2011 (HmbGVBl. 2012 S. 240). Dies zeigt die Absicht des Gesetzgebers, die Anforderungen des GlüStV in
das HmbSpielhG zu übernehmen. Der hamburgische Gesetzgeber wollte auch die den Be-standsschutz
geltender Erlaubnisse betreffenden Vorgaben des GlüStV im HmbSpielhG umsetzen (vgl. zur Umsetzung
auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 36; vgl. zur Verbindlichkeit der Einigung
der Ministerpräsidenten der Länder über den Staatsvertrag: VGH München, Beschl. v. 22.20.2013, 10 CE
13.2008, juris Rn. 19). Dies wird darin deutlich, dass er die Übergangs- und Befreiungsregelungen in § 9 Abs.
1 Satz 1, 2 und 4 HmbSpielhG im Wesentlichen wörtlich den in Bezug auf Spielhallen geltenden
Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2, 3 und 4 GlüStV entnommen hat. Danach gelten Spielhallen, die
zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine
Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach
Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als
mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Für Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i
GewO erteilt worden ist, gilt dies bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.
Diese Übergangsregelungen des Glücksspielstaatsvertrags umfassen in Bezug auf die „Vereinbarkeitsfiktion“
nur die §§ 24, 25 GlüStV, nicht hingegen die Regelungen über Sperrzeiten. In §§ 24 und 25 GlüStV sind die
Erlaubnisse bzw. die für die Spielhallen gel-tenden Beschränkungen allgemein geregelt. Während § 24
GlüStV den bislang maßgebli-chen § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnisbedürftigkeit des Betriebs einer
Spielhalle fest-stellt sowie die Erlaubnisfähigkeit an den Zielen des § 1 GlüStV misst, sind in § 25 Abs. 1 und
2 GlüStV das Verbot von sog. Mehrfach- und Verbundkonzessionen sowie ein Min-destabstand von
Spielhallen vorgesehen. Diese Neuregelungen sollen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf die zum
jeweiligen Stichtag im Besitz einer „alten“ Erlaubnis nach § 33i GewO befindlichen Betriebe zunächst bis zum
30. Juni 2013 bzw. zum 30. Juni 2017 nicht anwendbar sein. Auf §§ 24, 25 GlüStV bezieht sich auch § 29
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Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, soweit nach Ablauf der bis 2017 geltenden Übergangszeit die Behörden auf Antrag
individuelle Befreiungen erteilen können, um der Gefahr der Existenzgefährdung oder -vernichtung zu
begegnen. Die Fiktionswirkung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV erstreckt sich
hingegen nicht auf § 26 GlüStV, der in Absatz 1 die allgemeine äußere Gestaltung der Spielhallen und in
Absatz 2 die Ermächtigung an die Länder enthält, zur Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV Sperrzeiten
festzusetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Für alle Spielhallen betreffenden Regelungen des
GlüStV gilt damit der Grundsatz des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, dass sie mit Ausnahme der §§ 24, 25
GlüStV mit Inkrafttreten des GlüStV wirksam werden. Dass der hamburgische Gesetzgeber insoweit den
Vorgaben des GlüStV bei der Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 1, 2, 4 HmbSpielhG ausdrücklich nicht
folgen wollte, lässt sich vor dem Hintergrund seiner Erwägungen zum Gesetzesentwurf (s.o.) nicht
feststellen.
Daher ist auch kein Raum für eine Auslegung, aus der Systematik des § 9 Abs. 1 HmbSpielhG folge, dass
die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung umfasse, weil eine Befreiung
von den Anforderungen des HmbSpielhG aus Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG erst nach
Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG genannten Zeitraums (30. Juni 2013/2017) möglich sei.
Dieses Verständnis (vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4 BA) setzt voraus, dass sich
die Befreiungsregelung auf die Sperrzeiten nach § 5 HmbSpielhG erstreckt. Das ist jedoch nicht der Fall.
Auch mit dieser Regelung hat sich der Landesgesetzgeber an den Regelungen des GlüStV orientiert, die er in
das Landesrecht überführt hat. Nach den Vorgaben des GlüStV kann – wie ausgeführt - von der Einhaltung
der Sperrzeitregelung keine Befreiung erteilt werden, da diese der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2
GlüStV nicht unterfällt.
cc) Schließlich bestätigen auch Sinn und Zweck des HmbSpielhG das Verständnis, dass die
Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung nicht umfasst. Bei einem
weiten Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG würde sich eine gestufte Wirksamkeit u.a. der
Sperrzeitregelung je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der jeweiligen Spielhalle
ergeben. Danach müssten gemessen an der Gesamtzahl der Betriebe nur einige wenige Spielhallen
gegenwärtig die Sperrzeit nach § 5 HmbSpielhG einhalten. Damit könnte der beabsichtigte Zweck des
Gesetzes angesichts der Vielzahl von Spielhallen, die auf Grund alter Konzessionen betrieben werden (vgl.
Bü-Drs. 20/3228 S. 8, vgl. Antwort des Senats auf eine Schriftl. Kleine Anfrage der Abg. Schmitt v.
29.4.2011, Bü-Drs. 20/305; Antwort des Senats auf die Schriftl. Kleine Anfrage des Abg. Haufler v.
17.9.2013, Bü-Drs. 20/9316, S. 2, Anlage 1: 398 Spielhallen; seit 1.3.2012 Erlaubnisse für drei Spielhallen
erteilt) und die bis 30. Juni 2017 privilegiert wären, weder kurz- noch mittelfristig erreicht werden. Dass dies
die Ab-sicht des Gesetzgebers gewesen sein könnte, ist nicht anzunehmen.
b) Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch, einstweilen festzustellen, dass sie die für sie geltende
siebenstündige Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht einhalten muss, auch nicht insoweit glaubhaft
gemacht, als sie vorträgt, die hier streitgegenständliche Regelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sei
verfassungswidrig und müsse im Hauptsacheverfahren einer konkreten Normenkontrolle durch das
Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterzogen werden.
Die Fachgerichte sind allerdings durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht gehindert, schon vor der im
Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage ihrer
Rechtsauffassung vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles im
Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsacheentscheidung dadurch nicht
vorweggenommen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.6.1992, 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382, juris Rn. 29;
Beschl. v. 14.8.2013, 2 BvR 1601/13, juris Rn. 3). Eine einstweilige Anordnung im Hinblick auf eine mögliche
Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes ist bei formellen Gesetzen nur unter den engen Voraussetzungen des
Art. 100 Abs. 1 GG möglich. Erforderlich ist aus Gründen der Beachtung der Entscheidung des Gesetzgebers
und der Rechtssicherheit, dass das erkennende Gericht von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden
Vorschriften überzeugt ist (vgl. OVG Münster, Beschluss v. 24.4.2009, 16 B 485/09, GewArch 2009, 357,
juris Rn. 33, 34; enger wohl: OVG Lüneburg, Beschl. v. 8.4.1998, 12 M 1759/98, juris Rn. 3; Wollenschläger,
in: Gärditz, VwGO, 2013, § 123 Rn. 33, 34; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 80 Rn. 162; Happ, in:
Eyermann, 13. Aufl. 2010, § 123 Rn. 57). Diese Überzeugung konnte der Beschwerdesenat nicht gewinnen.
aa) Die Antragstellerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit
von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung
(Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt.
Das Grundrecht der Berufsfreiheit des Spielhallenbetreibers aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien
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Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete
Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer
Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, 1 BvR 558/91 u.a., BVerfGE 105, 252; juris Rn.
41, m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt die Antragstellerin mit ihrer Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin (vgl.
BVerwG, Urt. v. 9.3.2005, 6 C 11.04, NVwZ 2005, 961, juris Rn. 27).
(1) Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Antragstellerin auf freie Berufsaus-übung ein, nicht
jedoch in ihr Grundrecht auf Berufswahlfreiheit. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben,
weil die Antragstellerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre
Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.9.2013,
10 CE 13.1477, juris Rn. 35; vgl. zum Streitstand in Bezug auf die Gesamtheit der Regelungen des neuen
Spielhallenrechts: VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 26 m.w.N. vgl. zur
Berufsausübungsfreiheit auch VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris Rn. 25). Die
Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit. Auch die von der
Antragstellerin befürchteten finanziellen, aus ihrer Sicht existenzbedrohenden Auswirkungen durch die
Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg lassen die Berufsausübungsregelungen nicht in ein
Berufsverbot „umschlagen“. Dies ist nicht schon dann der Fall, wenn, wie die Antragstellerin befürchtet, die
Sperrzeitregelung nach dem HmbSpielhG zu (erheblichen) finanziellen Einbußen mit der möglichen Folge,
ihre Betriebe schließen zu müssen, führen kann. Eine Berufswahlbeschränkung wäre erst bei einer
flächendeckenden faktischen Zwangswirkung anzunehmen, nämlich wenn die Betroffenen in aller Regel zur
Berufsaufgabe gezwungen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.12.1984, 1 BvL 18/82, juris Rn. 38). Dafür ist
hier nichts ersichtlich. Im Übrigen bringt die Antragstellerin auch nichts Konkretes vor, was auf einen solchen
allein in der Regelung der Sperrzeit oder auch in den weiteren Reglementierungen begründeten Effekt zum
gegenwärtigen Zeitpunkt hindeuten könnte. Konkrete Angaben zu den durch die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis
12.00 Uhr bedingten Gewinneinbußen im Verhältnis zu der früher geltenden Sperrzeit von einer Stunde macht
die Antragstellerin nicht. Die Behauptung, sie gehe davon aus, dass die Änderung der Sperrzeit zu einem
Umsatzverlust von ca. 40% führe, weil ihre Spielhallen – anders als zur Nachtzeit - in den Vormittagsstunden
sehr gut besucht seien, ist nicht ausreichend.
(2) Die Antragstellerin wird nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Der
mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer
gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende
Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen
auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist
(vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1999, 1 BvR 1904/95 u.a., BVerfGE 101, 331, juris Rn. 70). Die aus Gründen
des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der
Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen
nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR
1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein,
so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn
rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v, 30.7.2008, 1 BvR
3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.).
(a) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen
Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Antragstellerin beanstandeten Sperr-zeitregelungen in § 5
Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11
GG zum Recht der Spielhallen zählen. Dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft
ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen auch nicht in
die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es zum Zuständigkeitsbereich
der Länder (Art. 70 GG).
Das Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfasst jedenfalls den
Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spiel-halle. Mit diesem
Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden. Die Festsetzung der Öffnungszeiten von
Spielhallen durch Rechtsverordnung war zudem schon vor der Neuregelung des Spielhallenrechts kraft
bundesrechtlicher Ermächtigung in § 18 GastG den Ländern überantwortet. Die Regelungen des
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Gaststättenrechts sind durch Art. 1 Nr. 7a) gg) des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.
August 2006 (BGBl. I S. 2034) in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Für die
Neuregelung der gesetzlichen Zuständigkeit für das Spielhallenrecht war bedeutsam, dass Kompetenzen mit
besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesrechtliche Regelung nicht zwingend
erfordern, auf die Länder verlagert werden sollten (BT-Drs. 16/813, S. 9). Betriebszeiten haben einen solchen
örtlichen Bezug (vgl. zur Regelung der Sperrzeiten im LGlüG BaWü 2012, wonach die auf Grund von § 18
GastG erlassenen landesrechtlichen Regelungen keine Anwendung mehr finden: VGH Mann-heim, Urt. v.
12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 27; vgl. in diesem Sinne auch Schneider in der Anhörung des
Gesundheitsausschusses und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien der Bürgerschaft,
vom 27.4.2012, AusschussProt. 20/9, 20/14, S. 57). Dahinstehen kann daher, ob der verschiedentlich in der
Literatur geäußerten Ansicht zu folgen wäre, für die Regelungen über Abstände, die Bezeichnung der
Spielhallen und die Reduzierung der Spielgeräte (§§ 2, 4, Abs. 1-3, § 6 HmbSpielhG) fehle es an der
Regelungskompetenz der Länder (vgl. dazu Schneider, GewArch 2013, 137).
(b) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf jetzt 17 bzw. 21
Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des
Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für
eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen
Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz
gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1
GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch
Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2
GlüStV]). Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach
der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen
keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der
Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl.
BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu
krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue
Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung,
Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für
den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und
seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch
Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 mit weiteren
Nachweisen; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99). Die mit dem
GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind
solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von
Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris
Rn. 102; BayVGH, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 18, 36 f., Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE
13.2008, juris Rn. 34, VG Saarlouis, Beschl. v. 27.11.2013, 1 L 1292/3, juris Rn. 38; VG Berlin, Urt. v.
1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 182; VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 26).
Dahinstehen kann es daher, ob der Gesetzgeber vor allem mit der von ihm beabsichtigten Verhinderung und
Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) auch im Hinblick auf Automatenspiele nicht nur
vernünftige Gründe des Gemeinwohls für sich in Anspruch nehmen kann, sondern damit sogar ein besonders
wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (vgl.
zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 28, 29; BVerfG,
Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98; bejahend zu Spielhallen: BayVerfGH,
Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., a.a.O., juris Rn. 102).
(c) Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vor-schrift lässt sich
nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur
Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-
, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und
Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen
Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben
können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung
für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64).
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Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden
Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. zum
Sportwettenmonopol: BVerfG; Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 112). Für die
Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden
kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR
3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR
928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5
HmbSpielhG ist ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu
verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben
Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine
Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen
des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch
deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten
und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl.
Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei
Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen
sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die
Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der
Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im
Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne
die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen
Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur
Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder
unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu
erreichen. Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Dro-genbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013,
Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste
und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das
höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern,
die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu
entwickeln. Die Beschränkung der Öffnungszeiten von Spielhallen stellt ein unmittelbar wirksames Mittel dar,
um die Spieldauer an den in Bezug auf pathologische Spielsucht besonders problematischen
Geldspielgeräten zu verringern. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen
Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler
davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder
fortzusetzen. Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger
Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die
schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v.
7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26). Generell gilt, dass Maßnahmen der Verhältnisprävention
(Regulierungsmaßnahmen zur Begrenzung der Verfügbarkeit von Glücksspielen) wirksamer sind als
Maßnahmen der Verhaltensprävention (Aufklärungsmaßnahmen; vgl. ausführl.: VGH München, Beschl. v.
23.7.2013, 10 N 13.210 u.a., juris Rn. 44).
Die Einwände der Antragstellerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsucht-prävention und zum
Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht geltend, dass potenzielle Spieler bei einer Ausweitung der
Sperrzeit für Spielhallen auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos,
„Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafes auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der
Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Erwägungen und
Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden
werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies
diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es
für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur
Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere
gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung
der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch
illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1
BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Die Regelungen des HmbSpielhG betreffen alle möglichen
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Spielergruppen und damit auch solche, die noch kein (pathologisches) Glücksspiel betreiben. Nicht nur
gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten
werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum
unterbrechen zu müssen (vgl. auch: VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 28). Eine
zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
Dem Vortrag der Antragstellerin lässt sich weiter der Einwand entnehmen, das HmbSpielhG sei zur
Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der
Spielsuchtbekämpfung orientiert sei. Es reglementiere ausschließlich die gewerblichen
Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken, obwohl letztere ein höheres Gefährdungspotenzial
aufwiesen. Der Gesetzgeber bekämpfe einseitig aus vermeintlichen Gründen des Spielerschutzes das Spiel
an gewerblichen Geldspielgeräten in Spielhallen. Entsprechende einschränkende Regelungen für das
Automatenspiel in den Spielbanken Hamburgs seien hingegen nicht vorgesehen. Die wahre Absicht des
Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern.
Dieser Einwand überzeugt nicht. Dass das vom Gesetzgeber in dem Gesetzentwurf zum HmbSpielhG
verlautbarte Ziel und der Zweck des HmbSpielhG lediglich vorgeschoben und der Gesetzgeber entgegen
seinen Erwägungen im Gesetzentwurf in Bezug auf die Sperrzeiten (und wohl auch im Übrigen) tatsächlich
eine Stärkung der Spielbanken und eine größtmögliche Abschöpfung der Spielbankabgaben bezweckt haben
könnte, lässt sich nicht feststellen. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des
Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des
Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft,
Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) geben dafür keinen
Anhaltspunkt.
Dem Hinweis der Antragstellerin, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger
Verkehrsverbunds („Es gibt immer einen Grund“), ist nicht zu entnehmen, inwieweit dies die
Verfassungswidrigkeit der Sperrzeitregelung begründen könnte. Sollte die Antragstellerin auch mit diesem
Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in
Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und
Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in
Spielbanken, führt dies nicht weiter. Ein generelles Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel existiert nach §
5 GlüStV nicht. Allerdings unterliegt auch die Hamburger Spielbank gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV dieser
Regelung, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV
auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein
Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v.
14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115,
276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12,
juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine
bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl.
BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63). Allerdings muss sie darauf gerichtet sein, bereits
zum Spielen Entschlossene zum legalen Angebot hinzulenken, nicht aber noch Unentschlossene zur
Teilnahme zu motivieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.).
Auch wenn die beanstandete Werbung diesen Anforderungen nicht entsprechen sollte und die
Antragsgegnerin dennoch bisher nicht dagegen eingeschritten ist, lässt dies nicht den Schluss zu, dass – wie
die Antragstellerin geltend macht – die nun restriktivere Sperrzeitregelung für Spielhallen (allein) fiskalische
Gründe hat und darauf gerichtet ist, potenzielle Spieler zum Automatenglücksspiel in Spielbanken zu
bewegen.
Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann,
das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der
Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Hält der
Gesetzgeber Maßnahmen zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich, können sie nur
unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich beanstandet werden. Dies ist nur dann möglich,
wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen feststellbar ist, dass alternative
Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl.
BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Die bisherigen Regelungen
insbesondere der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (v. 27.1.2006, BGBl.
I S. 280, m.Änd., - SpielV) haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können.
Individuelle Einzelfallregelungen bewirken die vom Gesetzgeber beabsichtigte flächendeckende Verknappung
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des Angebots an Spielhallen zu bestimmten Zeiten nicht im selben Umfang.
Der Vortrag der Antragstellerin, der Gesetzgeber habe die Spielhallenbetreiber zur Führung einer Sperrdatei
und zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle als mildere Maßnahme verpflichten können,
stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht (bezogen
auf Jugendliche) und zur Suchtprävention weitere (Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der
Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete
oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der
Einschränkung der Betriebszeiten. Dass in den Vorschlägen der Antragstellerin ein gleich wirksames Mittel
liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers:
BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 116).
Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren
Sinne.
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer
Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die
Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a.; BVerfGE 121,
317, juris Rn. 117). Bei der Beurtei-lung der Zumutbarkeit einer wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelung
im Bereich der Berufsausübung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine
generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt.
Die Möglichkeit, dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder gar
Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der
Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12,
1 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der
Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen.
Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch
die Berufsausübungsregelung im Sinne einer „erdrosselnden“ Wirkung sind – wie oben bereits ausgeführt -
nicht ersichtlich. Die An-tragstellerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive
Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am
Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1
HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat die Antragstellerin aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt,
handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um
vernünftige Gemeinwohlbelange. Von dem Betrieb der Spielhallen und dem dort angebotenen Automatenspiel
geht ein hohes Suchtpotenzial aus, das schwerwiegende soziale Folgen für den Spieler und seine Familie
haben kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 99) und zudem Aufwendungen
und Belastungen für die Allgemeinheit im Hinblick auf die Ausfälle finanzieller und körperlicher
Leistungsfähigkeit von an Spielsucht erkrankten Spielern und für den Gesundheitsschutz nach sich ziehen
kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01; BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99). Angesichts der
erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht ist das vom Gesetzgeber verfolgte
Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen
Interessen des Spielhallenbetreibers.
Der nicht näher konkretisierte Einwand der Antragstellerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten
Sperrzeiten sei vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit
der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit
vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen
gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen
Sperrzeit sei dies hinsichtlich ihres Betriebes oder generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die
Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der
Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Antragstellerin nicht dar, aus welchen Gründen der
Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle
oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
Der allgemeine Hinweis der Antragstellerin, auf Grund der beschränkten Öffnungszeiten reduzierten sich die
Umsätze, sodass langfristigen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen wie dem Abschluss von
Mietverträgen und der Einstellung von Mitarbeitern die Grundlage entzogen worden sei, vermag die
Unverhältnismäßigkeit der neuen Sperrzeitregelung ebenfalls nicht zu begründen. Die Antragstellerin musste
bereits seit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Glücksspielstaatsvertrag am 28. Oktober
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2011 mit einer beabsichtigten Rechtsänderung auch in Bezug auf die Sperrzeiten von Spielhallen rechnen
(vgl. dazu VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 22). Dass während dieses
Zeitraums bis zum Inkrafttreten der Sperrzeitregelung im Juni 2013 gegebenenfalls Arbeitsverträge und/oder
Mietverträge nicht angepasst werden konnten, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Selbst wenn sie
(mangels Kenntnis von der Neuregelung des Spielhallenrechts) gehindert wäre, auf eine nicht konkret
geschriebene, durch das Inkrafttreten des HmbSpielhG veranlasste Änderung ihrer betrieblichen oder
finanziellen Verhältnisse kurzfristig durch Anpassung laufender Arbeits- und Mietverträge zu reagieren, führt
dies aus den oben dargelegten Gründen nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1
HmbSpielhG.
(d) Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf das Automatenglücksspiel in Spielbanken und auf die dort
geltenden Öffnungszeiten allgemein geltend macht, es bedürfe wegen der Anforderungen des EuGH an eine
„kohärente“ Glücksspielpolitik nicht nur in tatsächlicher, sondern auch in rechtlicher Hinsicht einer
europarechtskonformen Regelung, begründet sie damit keine Zweifel an der Verfassungswidrigkeit der
Sperrzeitregelung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG nur eine konsequente und konsistente
Ausgestaltung des Glückspielsektors an legitimen Zielen, insbesondere an der Suchtbekämpfung und der
Begrenzung der Wettleidenschaft, gefordert, nicht hingegen eine „Kohärenz“ des gesamten
Glücksspielbereichs (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 144;
Beschl. v. 20.3.2009, 1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221, juris Rn. 17). Im Übrigen legt die Antragstellerin,
deren Betriebe sich in Hamburg befinden und die hier öffentliches Automatenglücksspiel anbietet, nicht dar,
welche durch die Regelung des HmbSpielhG möglicherweise beeinträchtigte unionsrechtliche Grundfreiheit in
ihrem Fall betroffen sein soll.
bb) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können
Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht
verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG,
Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er
gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem
Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch
Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st.
Rspr., vgl. BVerfG, Be-schl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83;
BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der
verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich
aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegen-stand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten
Bindungen bis hin zu strengen Ver-hältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.).
Eine strengere Bin-dung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheits-
rechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O.,
juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwi-schen Spielhallen und Spielbanken sowie
zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren
Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung -
nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41;
Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und
Spielbanken sowie bezogen auf Gaststätten nicht verfassungswidrig.
(1) Die Antragstellerin macht geltend, die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von
Spielhallen und Spielbanken führten zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit zu einem
Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe
am Wettbewerb. Dieser Einwand überzeugt nicht. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5
Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1
GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der
Spielbanken.
Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 der Verordnung über die
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Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg (v. 19.12.2006, i.d.F. v. 5.1.2010, HmbGVBl. S. 2 -
HmbSpielO -) die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
Hauptsitz Esplanade: 12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm: 8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn: 8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center: 10.00 bis 1.00 Uhr
Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG
im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls
von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-
Hauptstandorts mit den meisten Geldspielautomaten (131 Geräte, vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher
nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und
begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Dependancen im Verhältnis zu
den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte
etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zu Recht
weist die Antragstellerin allerdings darauf hin, dass hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels
(„Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen gelten, die zu einem höheren
Gefährdungspotential für pathologisches Spielverhalten als in Spielhallen führen können, weil die dort
befindlichen Automatenspielgeräte nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen
Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels
und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden sind und außerdem in Spielbanken die Möglichkeit
besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten. Die für die Spielbanken bestehenden gesetzlichen
Verpflichtungen sehen aber generelle Zugangsbeschränkungen für das Automatenspiel auch für Erwachsene
zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die sich deutlich von denen für Spielhallen
unterscheiden. Daher ist die vollständige Angleichung der jeweiligen rechtlich zulässigen Öffnungszeiten
nicht geboten. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz
gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am
Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum
Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich, sodass dort eine
wirksame Spielsuchtprävention durch im Verhältnis zu Spielbanken längere Sperrzeiten notwendig ist. Der
Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines
Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines
Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2
HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler
und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet,
eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und
Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden
Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht
anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht
entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht
entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit
der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken;
zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie
auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in
Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern
(§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher
durchzusetzen. Solche allein für den Zugang zu Spielbanken vorgesehenen Maßnahmen bilden einen
rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention (vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-
VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28
zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9; VG Oldenburg, Beschl. v.
3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 36). Vergleichbare örtlich und persönlich weitreichende
Zugangsbeschränkungen und Spielverbote existieren für Spielhallen nicht. Die an den Betreiber der einzelnen
Spielhalle gerichtete Verpflichtung nach § 6 Abs. 6 HmbSpielhG, vom Spielverhalten her auffällige Personen
vom Spiel auszuschließen, ist deutlich weniger wirksam, da sie nicht verhindert, dass ein solcher in einer
Spielhalle (zeitweise) ausgeschlossener Spieler in einer anderen Spielhalle weiterspielt. Dies gilt ebenso,
soweit Spielhallenbetreiber und Aufsichten Spieler über die Suchtrisiken der angebotenen Spiele aufklären
und Aufklärungsmaterial auslegen müssen (§ 6 Abs. 3, 7 HmbSpielhG). Auch diese Maßnahmen stellen
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keine gleichermaßen wirksame Beschränkung dar, da sie Spieler am Automatenspiel nicht hindern können.
Der Einwand der Antragstellerin, außer dem Vorzeigen des Personalausweises würden in der Regel für das
Automatenspiel persönliche Daten nicht verlangt oder erhoben, vermag die Geeignetheit der
Zutrittsbeschränkungen bei Spielbanken zur Spielsuchtprävention nicht in Frage zu stellen. Dies ändert
nichts daran, dass die nur für Spielbanken bestehende Verpflichtung, Spielern im Fall eines Spielverbots
generell den Zugang zum Spiel zu verbieten, in Fällen eines auffälligen Spielverhaltens bereits im Vorfeld
Schranken errichten können, die geeignet sind, auffällige oder gefährdete Spieler vom Besuch der Spielbank
abzuhalten. Zudem werden wegen der begrenzten Verfügbarkeit des Angebots an Spielbanken nur Personen
die Möglichkeit, das Automatenspiel in der Spielbank zu pflegen, nutzen, die sich in Ansehung der
Entfernung und der Kontrollen bewusst dafür entscheiden. Dass einzelne pathologische Spieler dennoch
Spielbanken wegen der fehlenden gerätebezogenen Beschränkungen aufsuchen, stellt die sachliche
Rechtfertigung einer unterschiedlichen Regelung der Sperrzeiten nicht grundsätzlich in Frage.
(2) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und
dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr
gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und
Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung
der Sperrzeiten, weil beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen. Denn nach wie vor treten
Spielautomaten in Gaststätten (auch zahlenmäßig) als untergeordnete Nebenangebote in Erscheinung,
während das Angebot von Getränken und Speisen in Gaststätten Hauptzweck der gewerblichen Tätigkeit ist
und der soziale Kontakt der Besucher in Gaststätten im Vordergrund steht. Demgegenüber ist das Angebot in
Spielhallen unter gewerberechtlichen Gesichtspunkten allein auf die Bereitstellung der Spielgeräte gerichtet
(vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 22.3.1994, OVG Bf VI 38/92, juris Rn. 48 m.w.N.; VG Berlin, Beschl. v.
29.11.2013, 4 K 357.12, juris Rn. 52; Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 164).
4. Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft
gemacht, vorläufig berechtigt zu sein, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr
einzuhalten. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot
verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen
Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die
WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird,
bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden
Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile
der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem
Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen
Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass
der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der
Sperrzeiten treffen durfte.
Für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen
Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, kommt es – anders als es die
Antragstellerin wohl annimmt - nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers an. Für die
verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche
Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den
Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur
Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive
Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG,
Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen
sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine
unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwä-gungen sind
sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte
Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den
Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3
für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende
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Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) ge-troffen worden ist. Aus der Begründung des
Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwä-gungen für eine unterschiedliche Behandlung der
Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten
Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen
berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle
in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere
Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber
weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration
der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den
speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem
Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre
alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und
Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der
Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen
Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl.
Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5
Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO
begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie
die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der
Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des
Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines
Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines
kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im
Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2
(Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO
Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der
Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO
und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche
Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeper-bahn“ liegenden Spielhallenbetriebe
und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetz-geber hat zu Recht angenommen, dass in dem als
„Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der
allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und
Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem
Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des
Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale
Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und
Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an
auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs
als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am
Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und
Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland
Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre
Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unter-schied zu ihrer
alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der
damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot
an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das
Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte
Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen
Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im
Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn.
159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung
eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das
gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes
Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen
Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und
deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
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Der Gesetzgeber hat zudem, ohne das dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitrege-lung von 6.00 Uhr bis
9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der
unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem
„Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich
begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der
Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung
getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen
Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel
darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und
Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich
beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen
diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des
Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich
erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des
Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht
zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in
traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler
Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und
Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld
der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der
Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in
Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr
geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die
Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet
vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in
anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel
gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen
können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese
Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem
nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in
anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in
stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler
hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches
Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten,
zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen
Bedenken.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes bestimmt sich
nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der Beschwerdesenat legt zur Bestimmung des wirtschaftlichen
Interesses der Antragstellerin die Nrn. 1.5 und 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit
in der Fassung vom 18. Juli 2013 (Nord ÖR 2014, 11 ff.) zu Grunde. Danach bemisst sich der Wert des
klägerischen Interesses bei einer begehrten Sperrzeitregelung nach dem Jahresbetrag des erzielten oder
erwarteten zusätzlichen Gewinns, mindestens auf 7.500,-. Euro. Da sich die unmittelbaren finanziellen
Auswirkungen der seit dem 19. Juni 2013 wirksamen Sperrzeitregelung des HmbSpielhG auf die Entwicklung
des Gewinns oder Verlusts aus dem Betrieb der Spielhallen nicht exakt beziffern lassen, nimmt der
Beschwerdesenat pauschal den Wert von 7.500,- Euro pro Spielhalle an (vgl. auch VGH Mannheim, Beschl.
v. 12.9.2013, 6 S 1172/13 [Normenkontrolle], juris Rn. 52; VG Köln, Beschl. v. 18.9.2013, 1 L 995/13, juris
Rn. 20). Das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin bezieht sich auf drei Spielhallen, somit ergibt sich ein
Streitwert von 22.500,- Euro. Dieser ist für das Eilverfahren zu halbieren.