Urteil des FG Hamburg, Az. 4 Bs 279/13

FG Hamburg: halle, betreiber, land hamburg, amtliche veröffentlichung, berufsfreiheit, übergangsregelung, zahl, zukunft, staatsvertrag, übergangsbestimmung
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1. Die Übergangsfristen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG knüpfen nicht an
irgendeine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis an, sondern an die Erlaubnis, auf deren Grundlage die betreffende
Spielhalle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts betrieben wird und die bei ihrer Erteilung ggf. ein
Vertrauen in ihren Fortbestand begründet haben kann.
2. Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht (§ 24 GlüStV bzw. § 2 Abs. 1
HmbSpielhG) für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine
gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2
HmbSpielhG), verletzt weder die Berufsfreiheit der betroffenen Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG noch deren
Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Dies gilt auch dann, wenn die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber
bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben
werden dürfen, weil die Erlaubniserteilungsvoraussetzungen nach neuem Recht nicht erfüllt sind.
3. Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV
bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG abhängig vom Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung
unterschiedliche Übergangsfristen für bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits betriebene Spielhallen gelten.
Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 4. Senat, Beschluss vom 24.06.2014, 4 Bs 279/13
Art 12 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1 GG, Art 3 Abs 1 GG, § 29 Abs 4 S 2 GlüStVtr HA 2012, § 29 Abs 4
S 3 GlüStVtr HA 2012, § 9 Abs 1 S 1 SpielhG HA, § 9 Abs 1 S 2 SpielhG HA
Verfahrensgang
vorgehend VG Hamburg, 10. September 2013, Az: 4 E 2577/13, Beschluss
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts
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Hamburg vom 10. September 2013 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt im Eilverfahren die vorläufige Feststellung, dass zwei von ihr
betriebene Spielhallen einstweilen keiner weiteren Erlaubnis bedürfen und als mit
Vorschriften des Spielhallenrechts vereinbar gelten.
Die Antragstellerin betreibt zwei Spielhallen in der L-Straße. Ursprünglich hatte sie dort
eine Spielhalle mit einer Grundfläche von 153,78 m² betrieben. Hierfür hatte ihr die
Antragsgegnerin mit Bescheid vom 17. August 2007 eine unbefristete Erlaubnis nach §
33i GewO erteilt. Nach Durchführung von Um- und Ausbaumaßnahmen beantragte die
Antragstellerin unter dem 23. September 2011 jeweils eine Erlaubnis nach § 33i GewO für
den Betrieb zweier Spielhallen im gleichen Gebäude, nämlich einer 144,61 m² großen
Spielhalle (Halle 1) und einer 72,30 m² großen Spielhalle (Halle 2). Mit zwei Bescheiden
vom 1. November 2011 erteilte die Antragsgegnerin eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO für
den Betrieb einer 133,02 m² großen Spielhalle (Halle 1) und einer 72,30 m² großen
Spielhalle (Halle 2). Die die Halle 1 betreffende Erlaubnis ersetzte die Antragsgegnerin
später durch eine Erlaubnis vom 7. Februar 2012, mit der sie insoweit den Betrieb einer
144,61 m² großen Spielhalle (Halle 1) gemäß § 33i GewO genehmigte.
Mit ihrem im Juni 2013 anhängig gemachten Eilantrag hat die Antragstellerin die
vorläufige Feststellung begehrt, dass die beiden von ihr in der L-Straße betriebenen
Spielhallen einstweilen als mit §§ 24, 25 des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten
Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland;
durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom
29.6.2012, HmbGVBl. 2012, S 235, mit Gesetzeskraft veröffentlicht; im Folgenden:
GlüStV) vereinbar gelten und keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 des
Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (Hamburgisches
Spielhallengesetz – HmbSpielhG – vom 4.12.2012, HmbGVBl. 2012, S. 505) bedürfen.
Zur Begründung hat sie darauf verwiesen, dass für die Halle 1 die lange Übergangsfrist
aus § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelte, denn die
Übergangsfristen seien betriebsbezogen. Für die Halle 1 besitze sie eine
gewerberechtliche Erlaubnis seit dem 17. August 2007. Diese sei ihr mithin lange vor dem
maßgeblichen Stichtag (28. Oktober 2011) erteilt worden. Für die Halle 2 sei ihr eine
Erlaubnis zwar erst(mals) am 1. November 2011 erteilt worden. Sie hätte aber bei richtiger
Handhabung durch die Antragsgegnerin spätestens am 28. Oktober 2011 erteilt werden
können. Aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG folge
überdies und dessen ungeachtet nicht, dass sie diese Spielhalle nicht über den 30. Juni
2013 hinaus auf der Grundlage des alten Rechts weiterbetreiben dürfe, weil die
genannten kurzen Übergangsregelungen verfassungswidrig seien. Die Vorschriften
verletzten ihr Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG insbesondere, weil sie eine
unangemessen kurze, das Vertrauen in den Fortbestand der alten Rechtslage verletzende
Übergangsfrist vorsehe. Die Vorschriften verletzten ferner ihre Berufsfreiheit aus Art. 12
Abs. 1 GG und den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag mit Beschluss vom 10. September 2013
abgelehnt: Für beide von der Antragstellerin betriebenen Spielhallen gelte die (kurze)
Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG. Denn
maßgeblich sei auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung abzustellen, der bei beiden
Spielhallen nach dem 28. Oktober 2011 liege. Auf den Zeitpunkt der Antragstellung
komme es ebenso wenig an wie auf eine etwaige frühere Entscheidungsreife. Im Hinblick
auf die Halle 1 könne sich die Antragstellerin auch nicht auf die im August 2007 erteilte
Erlaubnis berufen, denn diese sei durch die vorgenommenen Umbaumaßnahmen
erloschen. Die Antragstellerin habe im Übrigen die Möglichkeit gehabt, durch eine
frühzeitige Antragstellung selbst dafür zu sorgen, dass die Erlaubnisse vor dem Stichtag
hätten erteilt werden können. Die erforderlichen Unterlagen hätten der Antragsgegnerin
aber erst am 27. Oktober 2011 vollständig vorgelegen. Die (kurzen)
Übergangsregelungen aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG
seien mit Verfassungsrecht vereinbar. Eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus
Art. 14 Abs. 1 GG liege nicht vor. Bereits der Schutzbereich sei nicht eröffnet. Dessen
ungeachtet handele es sich bei den Übergangsregelungen um zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmungen. Sie dienten der Befristung alter gewerberechtlicher
Erlaubnisse, um die mit den Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Ziele, bei
denen es sich um überragend wichtige Gemeinschaftsgüter handele, alsbald erreichen zu
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können. Der Gesetzgeber habe dabei den Vertrauensschutz der Spielhallenbetreiber
ausreichend beachtet. Die Differenzierung bei den Übergangsregelungen zwischen
Spielhallenbetreibern, denen eine gewerberechtliche Erlaubnis bis zum 28. Oktober 2011
erteilt worden sei, und solchen, denen diese Erlaubnis erst später erteilt worden sei, sei
sachgerecht, weil von dem Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der
Länder über die Eckpunkte eines neuen Glücksspielstaatsvertrags am 28. Oktober 2011
an in informierten Kreisen mit den restriktiven Neuregelungen zu rechnen gewesen sei.
Die differenzierten Übergangsregelungen dienten dem Ziel, Mitnahmeeffekte für den
Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts zu verhindern. Die kurze
Übergangsfrist für solche Erlaubnisinhaber, die im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung mit
den Neuregelungen hätten rechnen können, sei angesichts des gewichtigen öffentlichen
Interesses an den mit den Neuregelungen verfolgten Zielen auch angemessen. Die
Antragstellerin habe auch nicht glaubhaft gemacht, dass die kurzen Übergangsfristen ihre
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzten. Diese seien durch vernünftige Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt. Schließlich werde auch der allgemeine Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Es sei nicht gleichheitswidrig, unterschiedliche
Übergangsfristen vorzusehen, je nachdem, wann eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt
worden sei.
II.
Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Es kann offen bleiben, ob die Antragstellerin mit den in ihrer Beschwerdebegründung
dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) die tragenden Erwägungen der
angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernsthaft in Zweifel gezogen hat.
Zugunsten der Antragstellerin geht der Senat hiervon aus. Die hiernach grundsätzlich
zulässige vollständige Überprüfung der Sach- und Rechtslage durch das
Beschwerdegericht führt im Ergebnis indes zu keiner Änderung der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu
Recht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem
Ziel festzustellen, dass die beiden von ihr in der L-Straße betriebenen Spielhallen
einstweilen als mit den §§ 24, 25 GlüStV vereinbar gelten und keiner
glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG bedürfen, abgelehnt. Die
Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Beide von ihr in
der L-Straße betriebenen Spielhallen unterfallen der kurzen Übergangsfrist aus § 29 Abs.
4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und bedürfen deshalb seit dem 1.
Juli 2013 einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 2 Abs. 1 HmbSpielhG (hierzu 1.). Die
mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im
Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28.
Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (hierzu 2.).
1. Beide von der Antragstellerin in der L-Straße betriebenen Spielhallen unterfallen der
kurzen Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG
und bedürfen deshalb seit dem 1. Juli 2013 einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 2
Abs. 1 HmbSpielhG. Denn für beide Spielhallen ist die maßgebliche Erlaubnis nach § 33i
GewO am 1. November 2011 und damit zeitlich nach dem in den Vorschriften genannten
Stichtag – dem 28. Oktober 2011 – erteilt worden. Die Vorschriften stellen ausdrücklich
auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung und nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung
oder der Entscheidungsreife des Antrags auf Erlaubniserteilung ab. Ob einer der
letztgenannten Zeitpunkte im Einzelfall maßgeblich sein kann – und die
Übergangsvorschriften zu Gunsten der Inhaber einer vor dem Stichtag beantragten und
nach dem Stichtag erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis entsprechend auszulegen sind
–, wenn die Behörde die Erlaubniserteilung pflichtwidrig verzögert hat, kann dahinstehen.
Denn hierfür ist jedenfalls vorliegend nichts ersichtlich, da die Antragstellerin die Anträge
auf Erlaubniserteilung für die beiden Spielhallen in der L-Straße – ungeachtet ihrer
Entscheidungsreife – am 23. September 2011 erstmalig gestellt und die Antragsgegnerin
diese Anträge innerhalb von nicht einmal sechs Wochen beschieden hat. Dass dieser
Zeitraum im Regelfall nicht unangemessen lang ist, bestätigt die in § 75 Satz 2 VwGO und
§ 42a Abs. 2 Satz 1 VwVfG zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung. Der
Hinweis der Antragstellerin auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v.
14.3.1961, NJW 1961, 1275, juris Rn. 8) rechtfertigt insoweit keine andere Einschätzung.
Diese Rechtsprechung betrifft den maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der –
zwischenzeitlich geänderten – Rechtslage bei Verpflichtungsklagen und behandelt also
eine prozessrechtliche Fragestellung. Diese unterscheidet sich von der hier
aufgeworfenen materiell-rechtlichen Frage, ob bei Stichtagsregelungen, in denen auf den
Zeitpunkt einer Erlaubniserteilung abgestellt wird, abweichend auf den Zeitpunkt der
vorangegangenen Antragstellung bzw. auf den Zeitpunkt der Entscheidungsreife eines
Antrags auf Erlaubniserteilung abgestellt werden muss.
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Die kurze Übergangsfrist aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2
HmbSpielhG gilt namentlich auch für die Halle 1, denn auch insoweit ist (nur) auf die unter
dem 1. November 2011 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis abzustellen. Auf die im
August 2007 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis kommt es demgegenüber nicht an,
denn im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts hat die Antragstellerin
die Halle 1 auf der Grundlage der am 1. November 2011 erteilten gewerberechtlichen
Erlaubnis betrieben. Dass, worauf die Antragstellerin wiederholt verwiesen hat, die
Übergangsfristen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2
HmbSpielhG „betriebsbezogen“ seien, ändert hieran nichts. Denn ungeachtet der Frage,
ob hierin ihre Betriebs- oder Personenbezogenheit zum Ausdruck gelangt, stellen die
genannten Vorschriften nicht nur darauf ab, dass eine bestimmte Spielhalle bei
Inkrafttreten des neuen Rechts bereits betrieben wird, sondern darüber hinaus zusätzlich
darauf, ob bis zum bzw. nach dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt
worden war. Hierbei nehmen sie nicht irgendeine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis
in Bezug, sondern die Erlaubnis, auf deren Grundlage die betreffende Spielhalle im
Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts betrieben wird und die bei ihrer
Erteilung ggf. ein Vertrauen in ihren Fortbestand begründet haben kann. Dies ist bei der
von der Antragstellerin als Halle 1 betriebenen Spielhalle die Erlaubnis vom 1. November
2011 und nicht die Erlaubnis vom 17. August 2007, auf deren Grundlage die
Antragstellerin in der Vergangenheit eine so nicht mehr existierende Spielhalle in der L-
Straße betrieben hatte.
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die Regelung in
§ 9 Abs. 5 HmbSpielhG. Ungeachtet der Frage, ob sich § 9 Abs. 5 HmbSpielhG auch auf
die Übergangsregelungen in § 9 Abs. 1 HmbSpielhG bezieht, regelt diese Vorschrift die
Folgen eines Betreiberwechsels während laufender Übergangsfristen bei einer
Spielhalle, die vor dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielrechts gewerberechtlich
erlaubt worden ist und bei seinem Inkrafttreten auf der Grundlage dieser Erlaubnis
betrieben wird. (Nur) mit dieser Frage befassen sich auch die von der Antragstellerin
angeführte Entscheidung des OVG Lüneburg (Beschl. v. 8.11.2013, GewArch 2014, 30,
juris Rn. 7 ff.) sowie das Schreiben des Bayerischen Staatsministers des Inneren vom 16.
März 2012. Die Frage, welche Relevanz eine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis, von
der kein Gebrauch mehr gemacht wird, bei der Anwendung der Übergangsvorschriften in
§ 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG hat,
beantwortet § 9 Abs. 5 HmbSpielhG hingegen nicht. Und auch wenn in dieser Vorschrift
die „Betriebsbezogenheit“ der Übergangsvorschriften zum Ausdruck gelangen sollte,
ändert dies nichts daran, dass § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und
2 HmbSpielhG für die Dauer der Übergangsfrist danach unterscheiden, ob für eine bei
Inkrafttreten des neuen Rechts bereits legal betriebene Spielhalle die hierfür maßgebliche
gewerberechtliche Erlaubnis bis zum oder nach dem maßgeblichen Stichtag erteilt
worden ist.
2. Die mit einer kürzeren, nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV einjährigen Übergangsfrist
versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens
bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine
gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Die gesetzlichen Regelungen verletzen weder die Berufsfreiheit
der betroffenen Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu a)) noch deren
Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (hierzu b)). Es verstößt auch nicht gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3
GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG abhängig vom Zeitpunkt der
gewerberechtlichen Erlaubniserteilung unterschiedliche Übergangsfristen für bei
Inkrafttreten des neuen Rechts bereits betriebene Spielhallen gelten (hierzu c)).
a) Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht
für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28.
Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist,
verletzen nicht die Berufsfreiheit der hiervon betroffenen Spielhallenunternehmer aus Art.
12 Abs. 1 GG.
Mit der nach neuem Recht auch für bereits bestehende Spielhallen geltenden
Erlaubnispflicht (§ 24 GlüStV, § 2 Abs. 1 HmbSpielhG) greift der Gesetzgeber in die
Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Hierbei handelt es sich
um Regelungen der Berufsausübung und nicht der Berufswahl. Dies gilt auch dann, wenn
– wie dies auch für die von der Antragstellerin in der L-Straße betriebenen Spielhallen mit
Blick auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen und das Gebot vom Mindestabstand
zwischen Spielhallen (§ 25 GlüStV, § 2 Abs. 2 HmbSpielhG) im Raum steht – die
Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass
einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben
werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem
Recht nicht erfüllt sind. Auch dann wird weder der Zugang zum Beruf eines
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Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen
abhängig gemacht, noch werden die betroffenen Spielhallenbetreiber verpflichtet, diesen
Beruf aufzugeben. Es steht ihnen jederzeit frei, eine andere Spielhalle an einem nicht
unter die Restriktionen des neuen Rechts fallenden Ort zu eröffnen (vgl. BayVerfGH,
Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 100; VGH Mannheim, Beschl. v.
4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 11; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014,
124, juris Rn. 53; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 35; vgl.
ferner OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 29).
Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber bestehender Spielhallen ist
gerechtfertigt. Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2
GG auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der
Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die
eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der
betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende
Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
wahrt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.11.2010, ZfWG 2011, 33, juris Rn. 44; Beschl. v.
19.7.2000, BVerfGE 102, 197, juris Rn. 64). Diese Voraussetzungen sind vorliegend
erfüllt.
An der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zur Regelung des Spielhallenrechts
bestehen keine durchgreifenden Zweifel. Bei den Neuregelungen zur Erlaubnispflicht von
Spielhallen handelt es sich um Vorschriften, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
zum Recht der Spielhallen zählen. Dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der
Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht
der Spielhallen auch nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73
GG fällt, gehört es gemäß Art. 70 GG zum Zuständigkeitsbereich der Länder (vgl. hierzu
näher OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 33 f.). Demgegenüber ist
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, wonach das Bodenrecht der konkurrierenden Gesetzgebung
unterfällt, nicht einschlägig. Dies gilt ersichtlich für die hier relevanten Regelungen zur
Erlaubnispflicht von Spielhallen (vgl. StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 121;
OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 4). Aber auch den weiteren
Vorschriften des neuen Spielhallenrechts, namentlich den von der Antragstellerin in
diesem Zusammenhang genannten Vorschriften über das Verbot von
Mehrfachkonzessionen und zum Mindestabstand zwischen Spielhallen, fehlt eine
städtebauliche Zielsetzung gänzlich. Auch sie verfolgen vielmehr das ausschließliche
Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen (vgl. hierzu eingehend BayVerfGH, Entsch. v.
28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 82; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME
121/13, juris Rn. 43; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 7 ff.; OVG
Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 22).
Aus Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG ergeben sich entgegen der Rechtsauffassung der
Antragstellerin keine Zweifel an der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die
Landesgesetzgeber haben – ungeachtet der Frage, ob dies (un-) zulässig wäre – nicht auf
der Grundlage von Art. 70 GG Regelungen für einen Zeitraum getroffen, zu dem das
Spielhallenrecht noch ausschließlich im Bundesrecht geregelt war, sondern sie haben
das Spielhallenrecht mit Wirkung für die Zukunft neu geregelt. Warum die Länder mit Blick
auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG aus Kompetenzgründen gehindert sein sollen, auf der
Grundlage einer nunmehr ihnen zukommenden Gesetzgebungskompetenz Regelungen
für die Zukunft zu treffen und bei der Bestimmung von Übergangsfristen auf einen Stichtag
abzustellen, der vor dem Inkrafttreten der betreffenden Regelungen liegt, erschließt sich
dem Senat nicht. Auch der Beschwerdebegründung ist hierzu keine nachvollziehbare
Begründung zu entnehmen (vgl. auch StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 128;
OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 64).
Die gesetzliche Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgt einen legitimen
Gemeinwohlzweck. Für sie sprechen zumindest vernünftige Gründe des Gemeinwohls,
denn sie dient der Vermeidung und der Abwehr von Gefahren der Spielsucht (ebenso
BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 102; OVG Saarlouis, Beschl.
v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 10; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, BVerfGE
115, 276, juris Rn. 98 f.: Bekämpfung der Spielsucht sei ein „besonders wichtiges
Gemeinwohlziel“). Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der
Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen. Spielsucht kann schwerwiegende
Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der
drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der
Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die
Gemeinschaft (zum Vorstehenden ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs
328/13, juris Rn. 36). Hieran knüpfen die Neuregelungen im Glücksspielrecht an: Sie
sollen gemäß § 1 Satz 1 GlüStV das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die
Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes
Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und
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überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit
Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren. Das Hamburgische
Spielhallengesetz dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen
in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren
Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht
ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten
wird (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 6 f.).
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für
im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28.
Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, wahrt
auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die gesetzlichen Regelungen sind
geeignet, erforderlich und angemessen, um die mit der Neuordnung des Spielhallenrechts
verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Im Einzelnen:
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für
im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen ist zur Förderung des
mit den Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Gesetzeszwecks geeignet. Durch
den Erlaubnisvorbehalt wird sichergestellt, dass im Rahmen eines präventiven
Genehmigungsverfahrens geprüft werden kann, ob und inwieweit das jeweilige Vorhaben
mit den Zielen des Gesetzgebers vereinbar ist. Die zuständigen Behörden werden in die
Lage versetzt, durch Prüfung der – ihrerseits für die Erreichung des Gesetzeszwecks
förderlichen und daher geeigneten (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S
1795/13, juris Rn. 11) – Erlaubnisvoraussetzungen unmittelbar Einfluss auf Zahl und
Gestaltung der Spielhallenbetriebe zu nehmen (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013,
NVwZ 2014, 141, juris Rn. 104). Die Einbeziehung auch bestehender Spielhallenbetriebe
in die nach neuem Recht bestehende Erlaubnispflicht nach Ablauf der Übergangsfrist
dient dazu, die gesetzlichen Neuregelungen in absehbarer Zeit und möglichst weitgehend
umzusetzen (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 37).
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für
im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen ist zur Förderung des
mit den – ihrerseits erforderlichen, weil ebenso geeignete, aber weniger belastende Mittel
zur Reglementierung der Spielhallen nicht ersichtlich sind – Neuregelungen im
Spielhallenrecht verfolgten Gesetzeszwecks ferner erforderlich. Würde darauf verzichtet,
das neue Recht auch auf bereits bestehende Spielhallen zu erstrecken, könnte die
beabsichtigte Bekämpfung des von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-,
Manipulations- und Kriminalitätspotentials zeitnah nicht erfolgen. Würde allen bei
Inkrafttreten der Neuregelung bereits bestehenden Spielhallen eine längere
Übergangsfrist eingeräumt, könnten die genannten Ziele jedenfalls nicht kurz- bzw.
mittelfristig und damit zumindest nicht ebenso effektiv erreicht werden (vgl. VGH
München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 15 f.; OVG Saarlouis, Beschl. v.
10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 13).
Es spricht nicht gegen die Erforderlichkeit der Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG, dass – wie die Antragstellerin meint – die geringe
Zahl der in Hamburg unter diese Regelung fallenden Spielhallen ohnehin vernachlässigt
werden könne. Selbst wenn dies richtig sein sollte, wäre ein Verzicht auf eine kurze
Übergangsfrist in diesen ggf. nur wenigen Fällen nicht ebenso geeignet, um die mit der
Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgten Ziele zeitnah zu erreichen. Überdies kann
nicht ausgeschlossen werden, dass es eine hohe Zahl von „Vorratsanträgen“ auf
Erteilung einer gewerberechtlichen Erlaubnis gegeben hätte, wenn für bei Inkrafttreten
des neuen Rechts bestehende Spielhallen unabhängig vom Zeitpunkt der
Erlaubniserteilung nach § 33i GewO keine oder eine längere Übergangsfrist vorgesehen
worden wäre. Der Annahme, die Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1
Satz 2 HmbSpielhG sei erforderlich, steht ferner nicht entgegen, dass es in der Nähe von
Spielhallen, die bereits zum 1. Juli 2013 das neue Recht zu beachten haben, andere
Spielhallenstandorte oder Möglichkeiten des Glücksspiels geben kann, für die das neue
Recht einstweilen noch nicht gilt. Denn auch dann wird durch die zeitnahe Geltung des
neuen Rechts jedenfalls an einigen Standorten zumindest schrittweise ein besserer
Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht. Dies ist im Vergleich zu
einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver
(vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 36 f.).
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für
im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28.
Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist
auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dies gilt selbst dann, wenn die Anwendung des
– seinerseits angesichts der damit verfolgten gewichtigen Gemeinwohlbelange
angemessenen – neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt,
dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben
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werden dürfen, weil die Erlaubniserteilungsvoraussetzungen nach neuem Recht nicht
erfüllt sind.
Allerdings bewirkt die im neuen Recht vorgesehene Erlaubnispflicht auch für bereits
bestehende, legal betriebene Spielhallen eine sog. unechte Rückwirkung (vgl.
BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BW, Urt. v.
17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 127; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224,
juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 57; OVG
Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 36). Eine unechte Rückwirkung
oder tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch
nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und
damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet oder wenn die
Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, deren Tatbestand
aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind
(vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2010, BVerfGE 128, 90, juris Rn. 47, m.w.N.). So liegt es hier:
Den Betreibern bestehender Spielhallen bleibt ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung
erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt erhalten. Sie
können von ihr allerdings nach Inkrafttreten der Neuregelung und nach Ablauf der
Übergangsfrist mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis zunächst keinen Gebrauch mehr
machen. Unter Umständen haben sie auch keine anderweitige Möglichkeit, den
bisherigen Betrieb fortzuführen, wenn und weil die Voraussetzungen für die Erteilung
einer Erlaubnis nach dem neuen Spielhallenrecht nicht erfüllt sind. Insofern knüpft das
neue Recht eine neue Rechtsfolge an den vor seinem Inkrafttreten aufgenommenen und
darüber hinaus fortdauernden Spielhallenbetrieb der betroffenen Spielhallenbetreiber,
indem sie eine in der Vergangenheit erworbene Rechtsposition nachträglich entwertet
(vgl. VGH München, a.a.O., juris Rn. 12).
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und
rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung
zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der
Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, BVerfGE 127, 31, juris Rn.
79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein,
Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als
regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender
Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber
allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und
übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand
bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache
Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und
der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände
die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, BVerfGE
126, 112, juris Rn. 126; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
Nach diesen Grundsätzen ist die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV vorgesehene und in § 9
Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG aufgenommene Gewährung einer nur einjährigen
Übergangsfrist für Spielhallen, für die eine nach dem 28. Oktober 2011 erteilte
gewerberechtliche Erlaubnis vorliegt, nicht zu beanstanden. Dabei lässt es der Senat
offen, ob die Angemessenheit der Übergangsregelung im Einzelfall schon mit Blick auf
die im hamburgischen Landesrecht abweichend von der Vereinbarung im Staatsvertrag
(vgl. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) vorgesehene, die Betreiber von Spielhallen im Einzelfall
zusätzlich begünstigende Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG auch für
solche Spielhallen, die unter die kurze Übergangsfrist fallen, gewährleistet ist oder ob
diese Härtefallregelung ihrerseits wegen Verstoßes gegen Verfassungsrecht einstweilen
keine Berücksichtigung finden kann. Namentlich kann dahin stehen, ob die vorstehend
genannte Härtefallregelung aufgrund ihrer Abweichung von den Vorgaben des
Staatsvertrags gegen den sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden, für alle Länder
verbindlichen Grundsatz der Bundestreue bzw. des bundes- und länderfreundlichen
Verhaltens verstößt, wonach jedes Bundesland gehalten ist, auch nach der
Transformierung eines Staatsvertrags in „innerstaatliches Landesrecht“ auf die Interessen
der anderen Länder, die sich im Staatsvertrag gebunden haben, Rücksicht zu nehmen
und die staatsvertraglich eingegangenen Verpflichtungen einzuhalten (vgl. hierzu VGH
München, Urt. v. 23.7.2013, ZfWG 2014, 75, juris Rn. 37). Denn auch wenn die
Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG ausgeblendet wird, hat das
betriebliche und wirtschaftliche Interesse der Spielhallenunternehmer und ihr Vertrauen
darauf, ihre nach altem Recht genehmigte Spielhalle auch noch über den 30. Juni 2013
hinaus unverändert weiterbetreiben zu können, gegenüber dem besonders gewichtigen
öffentlichen Interesse an einer wirkungsvollen Bekämpfung der Gefahren von Spielsucht
durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen unter
Einschluss auch bestehender Spielhallen zurückzustehen. Denn dem Vertrauen der
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Spielhallenbetreiber, denen eine gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem 28. Oktober
2011 erteilt worden ist, kommt kein besonderes Gewicht zu. Bei Erteilung einer solchen
Genehmigung war die restriktivere spielhallenrechtliche Neuregelung nämlich zumindest
in den Grundzügen bereits absehbar. Die der Ausgestaltung der Übergangsregelung aus
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG zugrunde liegende
gesetzgeberische Wertung, dass auf den Fortbestand einer unter derartigen Umständen
erteilten Erlaubnis nicht in besonderer Weise vertraut werden kann und deshalb eine nur
kurze Übergangsfrist das in den Fortbestand der früheren, bei Erlaubniserteilung
geltenden Rechtslage gesetzte Vertrauen ausreichend berücksichtigt (diese Frist hält
auch – bei isolierter Betrachtung – für zulässig: StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13,
UA S. 129), ist daher nicht zu beanstanden. Im Einzelnen:
Mit dem Stichtag 28. Oktober 2011 bezieht sich der Gesetzgeber auf die an diesem Tag
zu Ende gegangene Ministerpräsidentenkonferenz, bei der sich 15 der 16 Länder darauf
verständigt haben, den neuen Glücksspielstaatsvertrag bis zum 15. Dezember 2011
unterzeichnen zu wollen. Jedenfalls in den interessierten Kreisen, zu denen die Betreiber
von Spielhallen zählen, war spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidenten klar,
dass mit einer deutlich restriktiveren Neuregelung des Spielhallenrechts zu rechnen war.
Hierüber war in der Tagespresse berichtet und in den einschlägigen Foren diskutiert
worden (vgl. hierzu mit zahlreichen Nachweisen: VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22
CS 14.224, juris Rn. 22 f.; siehe ferner OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14,
juris Rn. 8; OVG Magdeburg, Beschl. v. 14.11.2013, ZfWG 2014, 49, juris Rn. 8 ff.; VGH
München, Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Auch die Antragstellerin
stellt dies mit ihrer Beschwerdebegründung nicht in Abrede und legt eine
Presseinformation vom 28. Oktober 2011 vor, wonach man sich anlässlich der
Ministerpräsidentenkonferenz auf eine gemeinsame Linie „für das gewerbliche Spiel
(Spielhallen)“ geeinigt habe, die es ermögliche, „suchtfördernden Fehlentwicklungen im
Bereich der Spielhallen entgegen zu wirken“. Die Antragstellerin verweist diesbezüglich
allerdings darauf, dass im Zeitpunkt der Beendigung der Ministerpräsidentenkonferenz
noch nicht alle Einzelheiten der bevorstehenden Neuregelung bekannt gewesen seien
und selbst das „ob“ einer Neuregelung noch nicht gänzlich gesichert gewesen sei. Hierauf
kommt es indes nicht an. Denn allein die Aussicht darauf, dass sich die Rechtslage aus
Sicht der Spielhallenbetreiber in absehbarer Zeit mit gewisser Wahrscheinlichkeit
„verschlechtern“ würde, hat das Vertrauen darauf, dass die bei Erlaubniserteilung
geltende Rechtslage auch zukünftig unverändert bestehen bleiben würde, beeinträchtigt.
Nicht zu beanstanden ist daher die gesetzgeberische Einschätzung, dass die mit dem
Ende der Ministerpräsidentenkonferenz absehbare Rechtsänderung bei Fehlen der
beanstandeten Stichtagsregelung hinreichend Anlass gegeben hätte, auf die Erteilung
von Erlaubnissen nach altem Recht hinzuwirken und solche „zur Sicherheit“ und „auf
Vorrat“ zu erlangen (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn.
33 ff.; OVG Magdeburg, a.a.O., juris Rn. 15). Dem steht die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang
beruft (Urt. v. 20.6.2013, NVwZ 2014, 151, juris Rn. 40 ff.), nicht entgegen. Das
Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass Behörden mögliche Rechtsänderungen
nicht bereits im Vorwege – auch nicht im Rahmen einer zu treffenden
Ermessensentscheidung – berücksichtigen müssen. Mit den vorliegend relevanten
Fragen nach dem Zeitpunkt, zu dem das Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand des
geltenden Rechts als erschüttert angesehen werden kann, und der Eignung eines
solchen Zeitpunkts für die Bestimmung eines Stichtags im Rahmen einer
Übergangsbestimmung ist dies nicht vergleichbar (vgl. OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn.
31; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 23).
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin darauf, dass die Verabredung der
Ministerpräsidenten zum Abschluss eines neuen Glücksspielstaatsvertrags deshalb als
Stichtag ungeeignet sei, weil es insoweit an einer nach Auffassung der Antragstellerin bei
belastenden rückwirkenden Gesetzen erforderlichen „formalen Öffentlichkeit“ gefehlt
habe, die frühestens mit dem Einbringen einer Gesetzesinitiative ins Parlament gegeben
sei. Bei der Bestimmung von Stichtagen im Rahmen von Übergangsbestimmungen ist der
Gesetzgeber nicht darauf beschränkt, eine hiermit verbundene tatbestandliche
Rückanknüpfung allenfalls bis zum Einbringen eines Gesetzesentwurfs ins Parlament
vorzunehmen. Vielmehr kann er im Rahmen des ihm insoweit zustehenden weiten
Gestaltungsspielraums grundsätzlich unabhängig vom Verlauf des parlamentarischen
Gesetzgebungsverfahrens und ohne Bindung an feste formale Kriterien jeden als
geeignet erscheinenden Zeitpunkt aus der Vergangenheit zur Bestimmung einer
Zumutbarkeitsgrenze heranziehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME
121/13, juris Rn. 56; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 23
ff.). Die gegenteilige, von dem Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg
vertretene Auffassung (Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 132 ff.), wonach im Rahmen
einer Stichtagsregelung jedenfalls an eine hinreichend konkrete „amtliche“
Veröffentlichung einer geplanten Neuregelung angeknüpft werden müsse, teilt der Senat
nicht. Die Kriterien, wann eine Veröffentlichung in dem vorbenannten Sinne „amtlich“ ist,
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lassen sich der genannten Entscheidung schon nicht eindeutig entnehmen. Vor allem
aber berücksichtigt der Ansatz des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg in
der genannten Entscheidung nicht hinreichend, dass das Vertrauen in den Fortbestand
der Rechtslage bereits – wie hier – beeinträchtigt sein kann, bevor es zu einer „amtlichen“
Verlautbarung einer geplanten Neuregelung kommt und bevor jedes Detail einer
Neuregelung auch „offiziell“ bekannt ist. Dies darf der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung
einer Übergangsregelung berücksichtigen. Dass auch andere Gestaltungen einer
Übergangsregelung möglich – ggf. sogar naheliegender – wären, ist angesichts des
weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht entscheidend.
Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Maßgeblichkeit des
parlamentarischen Gesetzesbeschlusses bei rückwirkenden Steuergesetzen, auf die die
Antragstellerin zur Bekräftigung ihrer Auffassung Bezug nimmt (insbesondere Beschl. v.
10.10.2012, BVerfGE 132, 302, juris Rn. 55 ff. und Beschl. v. 7.7.2010, BVerfGE 127, 31,
juris Rn. 71 ff.), folgt nichts anderes. Diese Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts beziehen sich auf Vorschriften des Steuerrechts, mit denen
nicht ausschließlich eine tatbestandliche Rückanknüpfung verbunden ist, sondern die
teilweise auch eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen beinhalten, indem auch
Sachverhalte, die bei Inkrafttreten neuer steuerrechtlicher Vorschriften bereits der
Vergangenheit – aber noch dem laufenden Veranlagungszeitraum – angehören, einer
neuen gesetzlichen Regelung unterworfen werden. Die besonderen Kriterien für die
Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung im Steuerrecht, die danach durch eine
Verzahnung echter und unechter Rückwirkungselemente geprägt ist und daher
Besonderheiten aufweist, gelten vorliegend nicht. Denn die im neuen Spielhallenrecht
vorgesehene Erlaubnispflicht für bereits bestehende, legal betriebene Spielhallen wirkt
sich ausschließlich nach Inkrafttreten des neuen Rechts aus und lässt die in der
Vergangenheit durch Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO begründeten
Rechtsverhältnisse für die Vergangenheit vollständig unberührt. Im Übrigen hat das
Bundesverfassungsgericht auch in einem anderen Fall einen vor dem Gesetzesbeschluss
liegenden und nicht mit dem Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang stehenden,
aber für die weitere Entwicklung und das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen
Rechtslage relevanten Zeitpunkt als Stichtag im Rahmen einer Übergangsbestimmung
gebilligt (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.11.1999, BVerfGE 101, 239, juris Rn. 113 f., zum
Vorstehenden eingehend VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 21;
OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 31 ff.).
Der Gesetzgeber hat bei der Regelung der einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz
3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG seinen Gestaltungsspielraum auch nicht
dadurch überschritten, dass er maßgeblich auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung und
nicht auf den Zeitpunkt der vorangegangenen Antragstellung abgestellt hat. Die
Antragstellerin meint hierzu, es sei zur Verhinderung befürchteter „Mitnahmeeffekte“ nach
dem 28. Oktober 2011 ausreichend gewesen, auf den Tag der Antragstellung abzustellen.
Ein schutzwürdiges Vertrauen könne nur solchen Spielhallenunternehmern
abgesprochen werden, die in Kenntnis der erwarteten Rechtsänderung eine
gewerberechtliche Erlaubnis beantragt hätten, nicht aber denjenigen, die bereits zu einem
früheren Zeitpunkt einen Antrag gestellt hätten und in der Folgezeit keinen Einfluss auf
die Dauer des Erlaubniserteilungsverfahrens hätten nehmen können. Indes durfte der
Gesetzgeber den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis schon
deshalb als Stichtag für geeignet halten, weil er klar bestimmbar ist und eine praktikable
Rechtsanwendung ermöglicht. Der Zeitpunkt der Antragstellung wirft demgegenüber die
Frage auf, ob es auf den erstmaligen Erlaubniserteilungsantrag oder auf den – mitunter
nicht ohne Weiteres bestimmbaren und deshalb in Einzelfällen ggf. streitigen – Zeitpunkt
ankommen soll, in denen alle erforderlichen Unterlagen vorliegen, der Antrag mithin
entscheidungsreif ist (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn.
22; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 24). Überdies durfte
der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Übergangsvorschriften berücksichtigen, dass
durch den Stichtag derjenige Zeitpunkt bestimmt werden soll, von dem an der Inhaber
einer gewerberechtlichen Erlaubnis nicht mehr uneingeschränkt auf die weitere
Ausnutzbarkeit der ihm erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis vertrauen darf. Die
Erlaubniserteilung eignet sich als Anknüpfungspunkt hierfür deshalb, weil der Betreiber
einer Spielhalle auch nach altem Recht nicht darauf vertrauen konnte, eine bestimmte
Spielhalle betreiben zu können, bevor ihm eine Erlaubnis erteilt worden war (vgl. OVG
Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 52; OVG Saarlouis, a.a.O., juris
Rn. 22; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 24).
Sprechen danach gute Gründe dafür, den Stichtag an den Zeitpunkt der
Erlaubniserteilung zu knüpfen, so vermögen die weiteren Ausführungen der
Antragstellerin zur bislang üblichen Genehmigungspraxis bei Spielhallen, wonach eine
Erlaubnis nach § 33i GewO erst erteilt worden sei, nachdem die betreffende Spielhalle
bereits vollständig errichtet und eingerichtet gewesen sei, im Ergebnis ebenso wenig
durchzugreifen wie der Einwand der Antragstellerin, es habe wegen der Maßgeblichkeit
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der Erlaubniserteilung letztlich in der Hand der Behörde gelegen zu entscheiden, ob ein
Spielhallenbetreiber unter die lange oder die kurze Übergangsfrist falle. Diese
Gesichtspunkte mögen zwar ihrerseits dafür sprechen, im Rahmen der
Stichtagsregelungen an den Zeitpunkt der Antragstellung und nicht an den Zeitpunkt der
Erlaubniserteilung anzuknüpfen. Sie sind aber nicht zwingend und rechtfertigen daher
nicht die Annahme, der Gesetzgeber habe den ihm zukommenden Spielraum bei der
Ausgestaltung der Übergangsvorschriften überschritten (vgl. in diesem Sinne auch OVG
Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 30). Der anderslautenden
Auffassung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg (Urt. v. 17.6.2014, 1
VB 15/13, UA S. 140 f.) vermag sich der Senat demgegenüber nicht anzuschließen. Die
dort vorgeschlagenen Möglichkeiten einer Ausgestaltung der Übergangsbestimmungen,
die die Belange der Spielhallenunternehmer nach Auffassung des Staatsgerichtshofs für
das Land Baden-Württemberg weniger beeinträchtigt hätten, werfen ihrerseits
Abgrenzungs- und Billigkeitsfragen auf. Gibt es aber keine „ideale“
Übergangsbestimmung, ist es Sache des Gesetzgebers, eine seiner Auffassung nach am
ehesten zweckmäßige Ausgestaltung zu wählen.
b) Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht
für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28.
Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist,
verletzen nicht das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG der hiervon betroffenen
Spielhallenbetreiber. Auch im Hinblick auf dieses Grundrecht gilt dies selbst dann, wenn
die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt,
dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben
werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem
Recht nicht erfüllt sind.
Dabei lässt der Senat offen, ob der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts überhaupt
eröffnet ist. Namentlich kann offen bleiben, ob in der Vergangenheit erteilte
gewerberechtliche Erlaubnisse aus § 33i GewO, wenn und weil sie jedenfalls faktisch auf
erheblichen Eigenleistungen der Spielhallenunternehmer beruhen, oder der eingerichtete
und ausgeübte Gewerbebetrieb den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz aus Art. 14
Abs. 1 GG genießen (bejahend BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris
Rn. 113 ff.; offen gelassen bei OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris
Rn. 39 ff.; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 27 ff.;
differenzierend StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 115 ff.). Selbst wenn dies
unterstellt wird, ist mit den landesrechtlichen Vorschriften zur Erlaubnispflicht von
Spielhallen auch dann, wenn sie Spielhallenbetreiber zur Aufgabe von
Spielhallenstandorten zwingen, lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.v.
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und keine (verfassungswidrige) Legalenteignung verbunden
(ebenso BayVerfGH, a.a.O., juris Rn. 115; StGH BW, a.a.O., UA S. 118 ff; VGH
Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 15; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn.
42; VGH München, a.a.O., juris Rn. 30). Denn das neue Spielhallenrecht dient nicht der
hoheitlichen Güterbeschaffung. Die Enteignung ist auf die vollständige oder teilweise
Entziehung konkreter durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen
zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Sie ist beschränkt auf Fälle, in
denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (vgl. BVerfG, Beschl.
v. 18.1.2006, BVerfGE 115, 97, juris Rn. 35; BVerfG, Beschl. v. 22.5.2001, BVerfGE 104,
1, juris Rn. 30). Art. 14 Abs. 3 GG ist daher nicht schon dann anwendbar, wenn der
Gesetzgeber im Zuge der generellen Neugestaltung eines Rechtsgebiets bestehende
Rechte abschafft, für die es im neuen Recht keine Entsprechung gibt (vgl. BVerfG, Beschl.
v. 9.1.1991, BVerfGE 83, 201, juris Rn. 45).
Der Gesetzgeber ist bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht
gänzlich frei. Er muss die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange
des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis
bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Im Falle einer
Änderung der Rechtsordnung muss der Gesetzgeber für Eingriffe in durch Art. 14 Abs. 1
Satz 1 GG geschützte subjektive Rechte legitimierende Gründe haben. Regelungen im
Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die zu solchen Eingriffen führen, sind nur zulässig,
wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sind. Die Eingriffe müssen zur
Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich sein, insbesondere dürfen
sie den Betroffenen nicht übermäßig belasten und für ihn deswegen unzumutbar sein.
Aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann demnach nicht
hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten
ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten
bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfte. Der
Gesetzgeber steht bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative, die
alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann
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im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare
Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des
Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den
Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.2.2010,
SächsVBl. 2010, 140, juris Rn. 64 f.).
Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei den Neuregelungen im Spielhallenrecht zur
Erlaubnispflicht von Spielhallen auch dann, wenn Spielhallenbetreiber nach Ablauf der
kurzen Übergangsfrist gezwungen werden, einzelne Spielhallenstandorte aufzugeben,
um zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
(ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 117; OVG
Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 46 ff.; VGH München, a.a.O., juris Rn. 31). Hierbei ist
maßgeblich zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Neuordnung des
Spielhallenrechts gewichtige Gemeinwohlbelange verfolgt, die es rechtfertigen, die
individuellen Vermögensinteressen der Spielhallenunternehmer – nach Ablauf der
angemessen langen Übergangsfrist – zurückstehen zu lassen. Deren Vertrauen in den
Fortbestand der früheren, bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis geltenden
Rechtslage und in eine (Voll-) Amortisierung ggf. getätigter Investitionen in einen
bestehenden Spielhallenbetrieb ist schon deshalb nicht in besonderem Maße
schutzwürdig, weil sie die als Vertrauensgrundlage dienende gewerberechtliche
Erlaubnis nach dem maßgeblichen Stichtag und damit zu einem Zeitpunkt erhalten
haben, als die für sie nachteilige Änderung der Rechtslage bereits hinreichend absehbar
war. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug
genommen. Zudem besteht kein Rechtsanspruch darauf, eine Spielhalle mindestens
solange betreiben zu dürfen, bis die darin getätigten Investitionen amortisiert sind, wenn
und weil – wie hier – besonders gewichtige öffentliche Interessen einem
uneingeschränkten Weiterbetrieb entgegenstehen (vgl. StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB
15/13, UA S. 123; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 29; OVG
Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 37; VGH München, Beschl. v.
22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 29). Diesbezüglich geht der Senat im Übrigen nicht
davon aus, dass Spielhallenunternehmer, auch wenn sie aufgrund der gesetzlichen
Neuregelungen Spielhallenstandorte nicht weiterbetreiben können, auf den hierfür
getätigten Investitionen vollständig „sitzenbleiben“. Vielmehr wird das Inventar vielfach
anderweitig bzw. an einem anderen Standort verwendet oder veräußert werden können,
zumal das neue Spielhallenrecht die Einrichtung einer neuen Spielhalle an einem
anderen Standort nicht ausschließt.
Die von der Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung angeführten Gesichtspunkte
rechtfertigen keine andere rechtliche Bewertung. Der Senat teilt nicht die Auffassung der
Antragstellerin, die hier gegebene eigentumsrechtliche Inhalts- und
Schrankenbestimmung komme, wenn eine Erlaubnis nach neuem Recht nicht erteilt
werden könne, in ihren Wirkungen einer Enteignung gleich. Hiergegen spricht schon die
Möglichkeit, eine Spielhalle an einem anderen Standort (weiter) zu betreiben. Die
Antragstellerin vermittelt mit ihrer Beschwerdebegründung den unzutreffenden Eindruck,
das neue Spielhallenrecht untersage den Betrieb von Spielhallen vollständig. Es sieht
indes nur Beschränkungen vor und lässt die grundsätzliche Möglichkeit, eine (oder
mehrere) Spielhalle(n) zu betreiben, unberührt. Vor diesem Hintergrund greifen auch die
Ausführungen der Antragstellerin zu den Amortisierungsmöglichkeiten und
Abschreibungsfristen bei Spielhallen nicht durch, denn sie lassen die Möglichkeit eines
Verkaufs von Betriebsvermögen oder eines Weiterbetriebs an einem anderen Standort
außer Betracht. Überdies berücksichtigen sie nicht die geringe Schutzwürdigkeit des
Vertrauens der Spielhallenunternehmer, denen nach dem maßgeblichen Stichtag eine
gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist und denen deshalb eine kurze
Übergangsfrist mit Blick auf die gewichtigen Belange, die der Gesetzgeber mit der
Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgt, zumutbar ist.
c) Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass
gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG
abhängig vom Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung unterschiedliche
Übergangsfristen gelten.
Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im
Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden
Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die
ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980, BVerfGE
55, 72, juris Rn. 47). Ungleichheiten, die durch einen Stichtag entstehen, müssen
hingenommen werden, wenn die Einführung eines solchen notwendig und die Wahl des
Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. BVerfG, Urt. v.
23.11.1999, BVerfGE 101, 239, juris Rn. 113). Die verfassungsrechtliche Prüfung von
Stichtags- und anderen Übergangsvorschriften beschränkt sich daher auf die Frage, ob
der Gesetzgeber den ihm insoweit zukommenden Regelungsspielraum in sachgerechter
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Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden
Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den
gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe
rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.3.2013, NJW
2013, 2103, juris Rn. 34).
Nach diesen Maßgaben bewirkt die differenzierte Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 2
und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG keine ungerechtfertigte
Ungleichbehandlung. Vielmehr hat der Gesetzgeber eine sachlich gerechtfertigte
Regelung getroffen, indem er als Differenzierungskriterium auf den Zeitpunkt der
gewerberechtlichen Erlaubniserteilung und darauf abgestellt hat, ob diese vor oder nach
der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten betreffend den beabsichtigten Abschluss
eines neuen Glücksspielstaatsvertrags erfolgt ist (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014,
6 B 10343/14, juris Rn. 9). Die sachliche Rechtfertigung für die unterschiedliche
Behandlung von Inhabern gewerberechtlicher Spielhallenerlaubnisse ergibt sich aus dem
gesetzgeberischen Ziel der Vermeidung von „Vorratserlaubnissen“ bzw. von
„Mitnahmeeffekten“ und der nur eingeschränkten Schutzwürdigkeit der Betreiber einer
Spielhalle, für die erst nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.
Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde (vgl. OVG Lüneburg, Beschl.
v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 48; Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn.
39). Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug
genommen.
Dass die Übergangsvorschrift aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2
HmbSpielhG mit Härten insbesondere für solche Spielhallenunternehmer verbunden ist,
denen – wie der Antragstellerin – kurz nach dem Stichtag die gewerberechtliche
Erlaubnis erteilt worden ist und für die deshalb eine vier Jahre kürzere Übergangsfrist als
für solche Spielhallenbetreiber gilt, denen kurz vor dem Stichtag eine Erlaubnis nach §
33i GewO erteilt worden ist, ändert hieran nichts (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v.
8.4.2014, 1 M 21/14, juris Rn. 5). Denn jede Stichtagsregelung bringt unvermeidbar
gewisse Härten mit sich, ohne dass dies zu ihrer Unzulässigkeit führte oder eine
Härtefallregelung notwendig machte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.4.2011, ZFSH/SGB 2011,
337, juris Rn. 7). Ob die im hamburgischen Landesrecht in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG
vorgesehene weitreichende Härtefallregelung mit Blick darauf, dass der Staatsvertrag in §
29 Abs. 4 GlüStV eine vergleichbare Regelung nicht vorsieht, überhaupt Anwendung
finden kann, braucht deshalb auch in diesem Zusammenhang nicht entschieden zu
werden.
Es spricht schließlich auch nicht gegen die sachliche Vertretbarkeit der differenzierten
Übergangsbestimmungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und
2 HmbSpielhG, dass sie eine konkrete Einzelfallprüfung im Hinblick auf das Vertrauen in
den Fortbestand der bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis geltenden
Rechtslage nicht vorsehen. Namentlich lässt die vorgenommene Differenzierung
unberücksichtigt, dass es Fälle geben kann, in denen Spielhallenunternehmer mit den
bevorstehenden spielhallenrechtlichen Neuregelungen bereits gerechnet haben, obwohl
ihnen noch vor dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, und es
umgekehrt Fälle geben kann, in denen Spielhallenunternehmer mit den bevorstehenden
spielhallenrechtlichen Neuregelungen nicht gerechnet haben, obwohl ihnen nach dem
Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist. Dies ist unschädlich. Denn
auch bei Übergangsregelungen ist der Gesetzgeber befugt, zu typisieren und von
untypischen Ausnahmefällen abzusehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.5.1987, BVerfGE 75,
246, juris Rn. 88).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Senat hat sich an Nr. 54.2.1 des
Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Stand 2013) orientiert und für jede
der beiden Spielhallen, auf die sich das vorliegende Verfahren bezieht, einen Wert in
Höhe 15.000,-- Euro zugrunde gelegt. Der danach für das Hauptsacheverfahren
anzunehmende Streitwert in Höhe von insgesamt 30.000,-- Euro ist zu halbieren, weil es
sich vorliegend um ein Eilverfahren handelt.