Urteil des FG Düsseldorf, Az. 4 K 7195/99 Z

FG Düsseldorf: auflage, widerruf, öffentliches interesse, verwaltungsakt, befreiung, behörde, privatisierung, rechtsgrundlage, streichung, anfechtungsklage
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Finanzgericht Düsseldorf, 4 K 7195/99 Z
10.12.2003
Finanzgericht Düsseldorf
4. Senat
Urteil
4 K 7195/99 Z
Der Bescheid des Beklagten vom ( ) und die dazu ergangene
Einspruchsentscheidung vom werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Auszugsweise Veröffentlichung aus den Gründen:
Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.
Sie richtet sich gegen den Bescheid des Beklagen vom in Gestalt der
Einspruchsentscheidung vom . Der angefochtene Bescheid stellt sich dar als Widerruf der
der Klin. erteilten Befreiung vom Zollflugplatzzwang. Als solche war die Aufnahme des von
der Klin. betriebenen Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze und deren
Bekanntgabe durch den Beklagten mit Bescheid vom rechtlich zu werten. Grundsätzlich gilt
nämlich für in das Zollgebiet der Gemeinschaft einfliegende wie für aus dem Zollgebiet
ausfliegende Flugzeuge das Gebot, einen Zollflugplatz zu benutzen (Zollflugplatzzwang, §
2 Abs. 2 ZollVG). Dieses grundsätzliche Gebot hat für den Betreiber eines Flugplatzes zur
Folge, daß er - von bestimmten Ausnahmen in Notlagen abgesehen - aus dem EU-Ausland
einfliegende Flugzeuge abweisen und Flugzeugführern mit dem Ziel im EU-Ausland die
Startmöglichkeit verweigern muß. Von diesem Gebot war die Klin. zunächst durch den
ihrem Rechtsvorgänger erteilten Bescheid vom und in der Folgezeit durch die Aufnahme
des von ihr betriebenen Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze und den mit
entsprechenden Auflagen und einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid des
Beklagten vom befreit.
Unabhängig von der hier nicht zu untersuchenden Frage, welchen Rechtscharakter die
dem Bescheid des beklagten HZA vom zugrunde liegende Entscheidung des BMF hat, den
Flugplatz A in die Liste der besonderen Landeplätze aufzunehmen, stellt hier jedenfalls der
Bescheid vom einen Verwaltungsakt dar, denn hiermit wurde die Einzelfallregelung
bezüglich des Flugplatzes A dem von ihr Betroffenen bekanntgegeben, es wurden damit
bestimmte Auflagen verbunden und eine Rechtsbehelfsbelehrung erteilt. Dieser
Verwaltungsakt enthält einen die Klägerin begünstigenden Teil (Aufnahme des von ihr
betriebenen Flugplatzes in die Liste der besonderen Landeplätze und damit die Befreiung
vom Zollflugplatzzwang) und einen belastenden Teil in Form von Auflagen.
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Dementsprechend stellt die ebenfalls mit Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bekanntgabe
der Streichung des Flugplatzes A von der Liste der besonderen Landeplätze durch den
Beklagten rechtlich den Widerruf der bisher bestehenden Befreiung vom
Zollflugplatzzwang und damit ebenfalls einen diesen Einzelfall regelnden Verwaltungsakt
dar, ebenso die hierzu ergangene Einspruchsentscheidung.
Für die gerichtliche Überprüfung dieser Bescheide ist die Anfechtungsklage (§ 40 Abs. 1
der Finanzgerichtsordnung - FGO -) die richtige Klageart.
Die Klage ist auch begründet.
Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§
100 Abs. 1 Satz 1 FGO).
Stellt sich der angefochtene Bescheid, wie dargelegt, als Widerruf dar, so bedarf dieser
einer Rechtsgrundlage. Widerrufen wurde der die Klin. begünstigende Teil des Bescheides
vom , nämlich die in der Aufnahme in die Liste der besonderen Landeplätze liegende
Befreiung vom Zollflugplatzzwang. Es handelt sich demnach um den Widerruf eines
rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes. Eine Rechtsgrundlage für den Widerruf
wurde weder in dem Bescheid vom noch in der dazu ergangenen Einspruchsentscheidung
vom ausdrücklich angeführt. Rechtsgrundlage für den Widerruf eines rechtmäßigen
begünstigenden Verwaltungsaktes kann § 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 AO sein. Auf
diese Vorschrift will sich der Beklagte offenbar - wenn auch nicht ausdrücklich - stützen,
denn er beruft sich in der Einspruchsentscheidung faktisch auf die Nichterfüllung der mit
dem Bescheid vom erteilten Auflage Nr. 2 (rechtzeitige Anzeige der
Auslandsflugbewegungen).
§ 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO setzt voraus, daß der Widerruf durch Rechtsvorschrift
zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten war. Insoweit könnte der im Bescheid vom
enthaltene Satz, bei Verstößen gegen die o. a. Auflagen sei damit zu rechnen, daß der
Flugplatz künftig nicht mehr als besonderer Landeplatz angesehen und aus der für diese
Landeplätze geltenden Liste gestrichen werde, als Widerrufsvorbehalt gemeint sein.
Die Vorschrift des § 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO hat zur Voraussetzung, daß der
Begünstigte eine mit dem Verwaltungsakt verbundene Auflage nicht erfüllt hat, was hier
nach Privatisierung des Flugsicherungs- und Flugberatungsdienstes von der Klin. auch
unstreitig der Fall ist, denn seitdem hat die Klin. die Auflage Nr. 2 - jedenfalls für den hier
rechtlich relevanten Zeitraum - nicht mehr eingehalten.
Beide Vorschriften, sowohl die Nr. 1 als auch die Nr. 2 des § 131 Abs. 2 Satz 1 AO, setzen
jedoch voraus, daß die widerrufende Behörde Ermessen ausgeübt hat, denn der Widerruf
steht im Ermessen der Behörde (§ 131 Abs. 1 AO: "kann"; § 131 Abs. 2 Satz 1 AO: "darf").
Der hier streitbefangene Widerruf ist nicht ermessenfehlerfrei erfolgt.
Bei der gerichtlichen Entscheidung über die Widerrufsverfügung kann nur geprüft werden,
ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in
einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht
worden ist (§ 102 FGO). Dabei kann das Finanzgericht nur die Tatsachen zugrunde legen,
die zur Zeit der letzten Verwaltungsentscheidung gegeben waren (vgl. z. B.
Bundesfinanzhof - BFH -, Urteil vom 24.11.1987 VII R 138/84, Bundessteuerblatt - BStBl. -
II 1988, 364 m. w. N.).
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Im Falle des Widerrufsvorbehalts (§ 131 Abs. 2 Satz 1 AO) hat die Behörde im Einzelfall
abzuwägen, ob sie von ihrer Widerrufsbefugnis Gebrauch machen will. Die Ausnutzung
des Widerrufsvorbehaltes ist Ermessensausübung, die fehlerfrei sein und insbesondere
dem Zweck der Ermächtigung entsprechen muß (Kruse in Tipke/Kruse, Abgabenordnung,
§ 131 Rdnr. 15 m. w. N.).
Im Falle des Verstoßes gegen eine Auflage (§ 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO) ist zu prüfen, ob
die konkrete Auflage zulässigerweise erteilt wurde und ob der Begünstigte unverschuldet
gegen die Auflage verstoßen hat. Eine unverschuldete Nichterfüllung der Auflage muß bei
der Ausübung des Ermessens berücksichtigt werden (Kruse, a. a. O. § 131 Rdnr. 19).
Für beide in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen ist nicht ersichtlich, daß auf Seiten
der Zollverwaltung Ermessen überhaupt ausgeübt wurde. Die in der
Einspruchsentscheidung (in der Verfügung vom fehlt für den Widerruf jegliche Begründung)
angeführte Begründung
Die rechtzeitige unentgeltliche Mitteilung der Flugpläne sowie der tatsächlichen
Flugbewegungen an die zuständige Zollstelle sei für die zollamtliche Überwachung von
besonderen Landeplätzen gem. § 9 Abs. 4 a) Ziff. 3 ZollVG zwingend. Da die Klin. diese
Pflicht nicht erfüllen könne, sei die Streichung des Landeplatzes A zu Recht erfolgt.
stellt keine ausreichende Wiedergabe von Ermessenserwägungen dar. Sie gibt zwar den
Grund für die Erteilung der betr. Auflage (sinngemäß: zwingendes öffentliches Interesse
zum Zwecke der zollamtlichen Überwachung) wieder, läßt aber eine Abwägung mit den
aufgrund der veränderten Lage nach Privatisierung des Flugsicherungsdienstes
bestehenden Interessen der Klin. und den von ihr vorgebrachten Gründen für die
aufgetretenen Schwierigkeiten nicht erkennen. Es ist nicht ersichtlich, ob der Beklagte
überhaupt Überlegungen angestellt hat, wie bei der von der Klin. unverschuldeten
Änderung der Verhältnisse ggf. die Auflage Nr. 2 z. B. für eine Übergangsphase angepaßt
werden könnte (was nach Ergehen der Einspruchsentscheidung und damit außerhalb des
hier prüfungsrelevanten Zeitraumes dann tatsächlich geschehen ist!).
Zwar hat die Klin. die betr. Auflage Nr. 2 im Bescheid vom nicht angefochten (jedenfalls
nicht ausdrücklich und nicht innerhalb der Rechtsbehelfsfrist), sondern Einwendungen erst
später geltend gemacht, so daß der Bescheid vom insgesamt - einschließlich der darin
enthaltenen Auflagen - bestandskräftig geworden ist. Der Klin. kann insoweit nicht
vorgehalten werden, daß bei Erteilung des Bescheides vom die Privatisierung der
Flugsicherung bereits erfolgt war, sie sich demnach sogleich gegen die Auflage Nr. 2 hätte
wenden können oder müssen. Daß die eingetretenen Veränderungen zu Schwierigkeiten
bei der Einhaltung der Auflage Nr. 2 führen würden und diese auch über eine längere
Anpassungsphase andauern würden, war zu dieser Zeit noch nicht zwingend abzusehen.
In jedem Fall muß vor Widerruf einer Begünstigung wegen Auflagenverstoßes von der
Behörde geprüft und in ihre Ermessensausübung einbezogen werden, ob die betr. Auflage
noch zulässig ist oder ggf. wegen Veränderung der Umstände geändert/angepaßt werden
müßte. Daß dies hier beachtet und bedacht wurde, ist aus den vorgelegten Akten nicht
ersichtlich. Dies bedeutet nicht zwingend, daß die vom HZA (auf entsprechende
Weisungen hin) getroffenen Entscheidungen auch im Ergebnis falsch sein müssen. Damit
die Ermessenserwägungen, wenn sie denn angestellt wurden, vom Gericht überprüft
werden können, müssen sie dokumentiert sein (i. d. R. in den zu überprüfenden
Entscheidungen selbst). Daran fehlt es hier. Wurden Ermessenserwägungen gar nicht
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angestellt, sind die betroffenen Entscheidungen schon deshalb (wegen Nichtausübung
eines eingeräumten und vorgeschriebenen Ermessens) fehlerhaft (vgl. hierzu etwa BFH,
Urteil vom 08.02.1981 VII R 86/78, BStBl. II 1981, 493).
Wegen der oben schon dargelegten Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung auf den
Zeitpunkt der letzten Verwaltungshandlung (Einspruchsentscheidung) kann und darf der
Aspekt eines zu geringen Auslandsverkehrsaufkommens im vorliegenden Verfahren nicht
berücksichtigt werden, denn dieser Gesichtspunkt ist erst nach Ergehen der
Einspruchsentscheidung eingeführt worden.
Da die angefochtenen Verwaltungsakte ermessensfehlerhaft zustande gekommen sind,
sind sie aufzuheben. Dies hat allerdings nicht zur Folge, daß damit der von der Klin.
betriebene Flugplatz wieder als in der Liste der besonderen Landeplätze verzeichnet gilt.
Aufzuheben waren nur die konkret angefochtenen Verwaltungsakte des Beklagten. Über
Aufnahme in und Streichung aus der Liste der besonderen Landeplätze entscheidet aber
letztlich der BMF.
Bei einer erneuten Entscheidung über einen Antrag der Klin., den von ihr betriebenen
Flugplatz wieder in die Liste der besonderen Landeplätze aufzunehmen, ist der Sachstand
zum Zeitpunkt des Ergehens einer solchen Entscheidung maßgebend. Daher können ggf.
auch Gesichtspunkte des Verkehrsaufkommens berücksichtigt werden. Es müssen zudem
im Hinblick auf die Chancengleichheit der Flugplatzbetreiber (Art. 3 und Art. 12 des
Grundgesetzes) Ermittlungen zu den Verhältnissen auf vergleichbaren Flugplätzen
angestellt werden (treffen die Angaben der Klin. zum Verkehrsaufkommen anderer,
Flugplätze, die nach wie vor in der Liste der besonderen Landeplätze verzeichnet sind,
zu?) und gegen ein offenbar vorhandenes Bedürfnis nach Reduzierung solcher Plätze
abgewogen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 135 Abs. 1 FGO.