Urteil des EuGH vom 07.09.2004
EuGH: kommission, bonus, malus, genehmigung, luxemburg, unternehmen, ausnahme, verordnung, versicherungsnehmer, mitgliedstaat
WICHTIGER RECHTLICHER HINWEIS:
und Urheberrechtsschutz.
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Große Kammer)
7. September 200
„Versicherungen – Dritte Richtlinie ‚Schadenversicherung‘ – Bonus‑Malus‑System“
In der Rechtssache C-346/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG,
beim Gerichtshof eingereicht am 30. September 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Großherzogtum Luxemburg,
A. Schmitt, avocat,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans
(Berichterstatter), C. Gulmann und J. N. Cunha Rodrigues, des Richters R. Schintgen, der Richterinnen
F. Macken und N. Colneric, des Richters S. von Bahr, der Richterin R. Silva de Lapuerta und des Richters
K. Lenaerts,
Generalanwältin: C. Stix-Hackl,
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 10. Februar 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 30. März 2004,
folgendes
Urteil
1
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt mit ihrer Klageschrift, festzustellen, dass das
Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG des Rates
vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit
Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte
Richtlinie Schadenversicherung) (ABl. L 228, S. 1) verstoßen hat, dass es entgegen dem in den Artikeln 6
Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung
vorheriger oder systematischer Kontrollen von Tarifen und Verträgen ein Bonus-Malus-System eingeführt und
beibehalten hat, das sich automatisch und zwingend ohne Unterscheidung zwischen
Versicherungsgesellschaften mit Sitz im Großherzogtum Luxemburg und Versicherungsunternehmen, die ihre
Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für
alle in Luxemburg von natürlichen Personen geschlossenen Kraftfahrzeug-Versicherungsverträge gelten,
auswirkt.
Rechtlicher Rahmen
2
In Titel II – „Aufnahme der Versicherungstätigkeit“ – bestimmt Artikel 6 der Richtlinie 92/49:
„Artikel 8 der Richtlinie 73/239/EWG erhält folgende Fassung:
‚
…
(3) Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten Rechts- und
Verwaltungsvorschriften einführen oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung
aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.
Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine
systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie
der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den
Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen
Tarifanhebungen nur als Element eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.
…‘“
3
Artikel 29 der Richtlinie 92/49, der in deren Titel III – „Harmonisierung der Bedingungen für die Ausübung der
Tätigkeit“ – steht, lautet:
„Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine
systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie
der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den
Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen
Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nicht-systematische
Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das
Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen
Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
4
In Titel IV der Richtlinie 92/49 – „Bestimmungen über die freie Niederlassung und den freien
Dienstleistungsverkehr“ – bestimmt Artikel 39 Absätze 2 und 3:
„(2) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen
eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen
Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das
Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die
Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von
jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der
Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und
sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die
Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
(3) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung darf die vorherige Mitteilung oder die
Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen
Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
5
Mit der Großherzoglichen Verordnung vom 20. Dezember 1994 zur Durchführung des Artikels 17 Absätze 2
und 3 des geänderten Gesetzes vom 7. April 1976 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und zur
Festsetzung der Anforderungen, die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsverträge erfüllen müssen
( A 1994, S. 2776, im Folgenden: Verordnung), wurde u. a. ein System der Festsetzung der Höhe
der Versicherungsprämien in das nationale Recht eingeführt, nach dem die Prämien nach mehreren
schadensfreien Jahren sinken und nach einem Schadensfall steigen.
6
Artikel 3 der Verordnung bestimmt:
„Klauseln in einem Versicherungsvertrag, die bezwecken oder bewirken,
…
5.
dass die Bonus-Malus-Skala, wie sie in den nachfolgenden Artikeln 7 und 8 aufgeführt ist, auf den
Vertrag keine Anwendung findet,
sind verboten.“
7
Artikel 7 der Verordnung sieht zwingende Kriterien vor, die für jeden Haftpflichtversicherungsvertrag gelten,
den eine natürliche Person für ein Kraftfahrzeug mit gewöhnlichem Standort in Luxemburg abschließt.
8
Nach diesem System wird jeder neue Versicherungsnehmer in Stufe 11 der Bonus-Malus-Skala eingestuft
(Bonus von 0 %). Schadensfreiheit während eines Beobachtungszeitraums führt zu einer Herabstufung um
eine Stufe auf der Skala. Die Bonus-Malus-Skala endet mit der Stufe ‑3, auf der der Versicherungsnehmer
nur 45 % der Basisprämie zahlt.
9
Dagegen führt jeder Schadensfall im Referenzzeitraum zu einer Heraufstufung um drei Stufen. Die höchste
Stufe auf der Bonus‑Malus‑Skala ist die Stufe 22, auf der der Versicherungsnehmer einen Betrag in Höhe
von 250 % der Basisprämie zahlt.
10
Die obligatorische Bonus-Malus-Skala gilt nur für Verträge, die natürliche Personen abschließen. Außerdem
betrifft das Bonus-Malus-System nur die Haftpflichtversicherungsprämie. Die übrigen Bestandteile der
Gesamtprämie für eine Kraftfahrzeugversicherung, wie die Risiken Glasbruch, Diebstahl und Brand sowie
Rechtsschutz, unterliegen diesem System nicht.
Vorverfahren
11
Am 25. Juli 2001 sandte die Kommission dem Großherzogtum Luxemburg ein Mahnschreiben, in dem sie die
Auffassung vertrat, dass das System der Festsetzung der Versicherungsprämien bestimmte Vorschriften der
Richtlinie 92/49, insbesondere deren Artikel 6 Absatz 3, 29 und 39, verletze.
12
Da dieses Mahnschreiben nicht beantwortet wurde, richtete die Kommission am 20. Dezember 2001 eine mit
Gründen versehene Stellungnahme an das Großherzogtum Luxemburg, in der sie diesen Mitgliedstaat
aufforderte, der Stellungnahme binnen einer Frist von zwei Monaten nach ihrer Zustellung durch den Erlass
der geforderten Maßnahmen nachzukommen.
13
Die luxemburgische Regierung antwortete auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom
6. März 2002. Sie räumte ein, dass die Tariffreiheit ein von der Richtlinie 92/49 festgelegter Grundsatz sei,
und machte geltend, dass die Festsetzung des Basistarifs dem freien Ermessen der
Versicherungsunternehmen überlassen sei. Außerdem trage das Bonus‑Malus‑System zum Schutz der
Verbraucher und zur Verhütung von Unfällen bei.
14
Da die Kommission der Auffassung war, dass die luxemburgischen Behörden nicht die erforderlichen
Maßnahmen erlassen hatten, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49 nachzukommen, hat sie die
vorliegende Klage erhoben.
Begründetheit
15
Die Kommission meint, dass das luxemburgische Bonus-Malus-System zum einen gegen den sich aus den
Bestimmungen der Richtlinie 92/49 ergebenden Grundsatz der Tariffreiheit verstoße, wonach es den
Mitgliedstaaten verboten sei, die Tarife oder Tariferhöhungen, die ein Versicherungsunternehmen im Gebiet
der Mitgliedstaaten zu verwenden oder vorzunehmen beabsichtige, der Pflicht zur Mitteilung, vorherigen
Genehmigung oder systematischen Übermittlung zu unterwerfen; zum anderen verstoße es gegen das Ziel
dieser Richtlinie, die den freien Vertrieb der Versicherungsprodukte in der Gemeinschaft erreichen wolle.
Ihre Auslegung werde durch die Urteile des Gerichtshofes vom 11. Mai 2000 in der Rechtssache C-296/98
(Kommission/Frankreich, Slg. 2000, I-3025) und vom 25. Februar 2003 in der Rechtssache C-59/01
(Kommission/Italien, Slg. 2003, I-1759) bestätigt.
16
Die Kommission spricht den Mitgliedstaaten nicht die Befugnis ab, eine Abstufung, die die
Schadenshäufigkeit der Versicherungsnehmer berücksichtige, oder gar ein einheitliches Bonus-Malus-
System einzuführen. Solche Regelungen verstießen jedoch gegen die Richtlinie 92/49, wenn sie sich
automatisch auf die Tarife auswirkten, was bei dem luxemburgischen Bonus-Malus-System der Fall sei.
17
Sie räumt ein, dass die Versicherer in Luxemburg die Basisprämie grundsätzlich frei festsetzten. Um den
Grundsatz der Tariffreiheit zu wahren, müssten jedoch nicht nur die Basisprämie, sondern alle konstitutiven
Faktoren der Versicherungsprämie von den Versicherungsgesellschaften frei festgesetzt werden.
18
Die Tariffreiheit könne nämlich weitgehend fiktiv bleiben, wenn die Versicherungsgesellschaften die Prämie
im Hinblick auf ein so grundlegendes Kriterium wie die Schadenshäufigkeit des Versicherungsnehmers nur
unter Einhaltung fester Vorgaben anpassen dürften. Zudem habe die vorgeschriebene Anpassung nicht nur
eine marginale Wirkung auf die Höhe der Prämie, sondern könne diese bis auf das Doppelte erhöhen.
19
Unter Bezugnahme auf Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien trägt die luxemburgische Regierung
vor, dass die Regelung dem Grundsatz der Tariffreiheit entspreche, da sie weder vorschreibe, dass die von
den Versicherungsgesellschaften verwendeten Tarife vor ihrer Anwendung einer Aufsichts- oder
Kontrollbehörde mitgeteilt werden müssten, noch, dass diese Behörde verpflichtet sei, diese Tarife vor ihrer
Verwendung zu genehmigen.
20
Sie macht geltend, dass das Bonus-Malus-System es möglich mache, die Versicherungsprämie entsprechend
der Vorgeschichte des Versicherungsnehmers und der Anzahl der Schadensfälle, für die der Versicherte
haftbar sei, anzupassen. Es handele sich um ein System der nachträglichen Personalisierung der Prämie,
das allein die Veränderung der Versicherungsprämie betreffe. Dagegen lasse dieses System den
Versicherern völlige Freiheit, alle Faktoren, die in die Prämienberechnung der Kraftfahrzeugversicherung
eingingen, festzulegen.
21
Wie der Gerichtshof in Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien festgestellt hat, hatte der
Gemeinschaftsgesetzgeber die Absicht, den Grundsatz der Tariffreiheit im Versicherungssektor (mit
Ausnahme der Lebensversicherung) einschließlich der Pflichtversicherung wie der Kraftfahrzeug-
Haftpflichtversicherung zu gewährleisten. Dieser Grundsatz umfasst, wie der Gerichtshof ebenfalls in
Randnummer 29 des genannten Urteils ausgeführt hat, das Verbot jeder Regelung einer vorherigen oder
systematischen Mitteilung und der Genehmigung der Tarife, die ein Versicherungsunternehmen in seinen
Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt. Die einzige in der Richtlinie 92/49
zugelassene Ausnahme von diesem Grundsatz betrifft die vorherige Mitteilung und die Genehmigung von
„Tariferhöhungen“ im Rahmen eines „allgemeinen Preiskontrollsystems“.
22
Im Urteil Kommission/Italien sah der Gerichtshof eine Regelung, mit der die Preise im Hinblick auf die
Festlegung wie auf die Entwicklung der Tarife im Rahmen von Schadensfälle auf italienischem Gebiet
betreffenden Verträgen über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung eingefroren wurden, als Verstoß
gegen den Grundsatz der Tariffreiheit an (Urteil Kommission/Italien, Randnrn. 32 und 48).
23
Das luxemburgische Bonus-Malus-System, das Gegenstand dieser Klage ist, unterscheidet sich in seinen
Auswirkungen auf die Tarife der Versicherungsunternehmen von den italienischen Rechtsvorschriften, um
die es im Urteil Kommission/Italien ging. Dieses System hat zwar Auswirkungen auf die Entwicklung der
Prämien. Es führt jedoch nicht zu einer unmittelbaren Festlegung der Tarife durch den Staat, denn den
Versicherungsunternehmen steht es frei, die Höhe der Basisprämien festzusetzen. Unter diesen Umständen
kann das luxemburgische Bonus‑Malus‑System nicht einer gegen den Grundsatz der Tariffreiheit
verstoßenden Tarifgenehmigungsregelung gleichgestellt werden, wie der Gerichtshof sie in Randnummer 29
des Urteils Kommission/Italien definiert hat.
24
Eine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet der Tarife im Bereich der Versicherung mit Ausnahme der
Lebensversicherung, mit der jede nationale Maßnahme ausgeschlossen wird, die Auswirkungen auf die Tarife
haben kann, kann mangels eines entsprechenden vom Gemeinschaftsgesetzgeber klar geäußerten Willens
nicht vermutet werden.
25
Demnach kann dem der Klage der Kommission zugrunde liegendem Vorbringen nicht gefolgt werden, dass
das luxemburgische Bonus‑Malus‑System trotz der Tatsache, dass die Basisprämie völlig frei festgesetzt
werden kann, allein deshalb gegen den Grundsatz der Tariffreiheit verstoße, weil es Auswirkungen auf die
Entwicklung dieser Prämie habe.
26
Im Übrigen behauptet die Kommission nicht, dass dieses System darauf hinauslaufe, eine Pflicht zur
vorherigen oder systematischen Mitteilung oder zur Einholung einer Genehmigung der Tarife einzuführen, die
ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden
beabsichtigt.
27
Folglich hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen den in den
Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der
Abschaffung vorheriger oder systematischer Kontrollen von Versicherungstarifen und -verträgen verstoßen
hat, indem es sein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat.
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Da die Kommission den Gegenstand ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme und der vorliegenden
Klage auf die Feststellung einer Verletzung des Grundsatzes der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger
Kontrollen von Versicherungstarifen und ‑verträgen, wie er sich aus den in der vorstehenden Randnummer
genannten Bestimmungen ergibt, beschränkt hat, ist die Klage abzuweisen.
Kosten
29
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu
verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr dem Antrag des Großherzogtums
Luxemburg gemäß die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
–
Verfahrenssprache: Französisch.